Другий випуск нового часопису присвячено огляду трьох передбачених Регламентом механізмів, які працюють у дуже незвичний спосіб. Це – третє читання законопроєктів, альтернативні законопроєкти та постанови про скасування. Усі вони або не працюють зовсім, або працюють не за своїм первісним призначенням.

У випуску розглядається нормативне регулювання, історія функціонування (з деталізованими кількісними даними), особливості сучасного (не)застосування та майбутні перспективи.

У демократичних суспільствах робота парламенту є надзвичайно складним та комплексним процесом, який народжує як позитивні, так і неоднозначні практики. Однією з таких практик є обструкція.

Наші аналітики підготували детальний аналіз цього явища, повністю розкриваючи його суть, історію зародження та використання в сучасних українських реаліях.

Це явище є надзвичайно старим. Там, де зачатки демократії приймали представницьку форму, з’являлася і обструкція. ЇЇ можна знайти в античних Греції чи Римі. Проте походження сучасної обструкції варто шукати в Англії XVIII сторіччя.

До останньої чверті XIX сторіччя про обструкцію знали, її іноді застосовували, а іноді намагалися з нею боротися, але вона знаходилася далеко від центру політичного життя. Події ж 1877 р. змінили ставлення до обструкції в усьому світі. Тоді невелика група ірландських депутатів, не порушуючи жодних правил, змогла заблокувала роботу Палати громад Великої Британії.

Тож чи є обструкція однозначно поганим або хорошим явищем? Для чого і хто її використовує? Які тактики обструкції найбільш популярні у світі та в Україні? І головне – як можна протидіяти обструкції, при цьому не порушуючи демократичні принципи? Про усе це читайте у нашому новому випуску часопису «Парламент» за 2021-2022 роки.

Кінець року – це час, коли всі підбивають підсумки. Ми ж спробували підсумувати діяльність Верховної Ради України в 2021 році, розглянувши головні зміни, які вплинули на її роботу.

Починаємо наш огляд з законопроекту «Про парламентську службу», який 28 січня депутати прийняли в першому читанні. Цей законопроект має врегулювати особливості проходження служби в законодавчому органі – Верховній Раді, що сильно відрізняється від роботи виконавчих органів влади. Прийняття законопроекту «Про парламентську службу» є однією з рекомендацій місії Європарламенту, які Верховна Рада зобов’язалася впровадити ще у 2016 р. Після прийняття в першому читанні цей законопроект «завис» і вже майже рік не розглядається навіть на рівні ГЮУ чи профільного комітету.

Запровадження сенсорної кнопки для голосування 2 березня додало новий запобіжник для протидії кнопкодавству. Сенсорну кнопку почали тестувати ще з 2008 року, але декілька скликань поспіль депутати не наважувалися позбавити себе можливості проголосувати «за себе і за того хлопця». У 2019 році за кнопкодавство ввели кримінальну відповідальність, а із запровадженням сенсорної кнопки, неперсональне голосування ускладнилося  навіть механічно.

Зміни до Регламенту досить нечасто вносилися у 2021 році. Це траплялося лише 3 рази: зміни стосувалися порядку призначення членів Вищої ради правосуддя, мовних питань та електронного обліку трудової діяльності працівника. Масштабних змін не відбулося. Однак комплексна зміна Регламенту планується на 2022 рік, у 2021 р. почала діяти відповідна робоча група.

Процедура ухвалення закону про олігархів. Цікавим є не стільки сам закон, скільки те, що 23 вересня під час його ухвалення було застосовано дуже нестандартне трактування Регламенту ВРУ.

Така інтерпретація є досить суперечливою, адже вона не відповідає ст. 120 Регламенту:

Так чи інакше, але прецедент застосування такої інтерпретації зʼявився. Як і ким він буде використовуватися далі – покаже час. Однак бурхлива дискусія, яка виникла через застосування саме такої інтерпретації Регламенту призвела до виникнення неточностей та колізій у документі (взаємовиключні поправки), через що законопроект довгий час не підписували. Лише 5 листопада (через 6 тижнів після застосування цієї процедури), після зміни Голови Верховної Ради та нового голосування за виправлення неточностей, законопроект став законом.  

Зміна керівництва Верховної Ради. 7 жовтня на тлі конфліктного ухвалення закону про олігархів та інших політичних перепитій змінилося керівництво парламенту. Дмитра Разумкова, першого номера у виборчому списку «Слуги народу», відкликали з посади Голови. На цю посаду було призначено Руслан Стефанчука, а на місце першого заступника призначили Олександра Корнієнка. Відкликання Дмитра Разумкова породило чутки про позбавлення його депутатського мандату, а це, в свою чергу, звернуло увагу на невідповідність чинного Регламенту Конституції.

16 листопада у першому читанні було прийнято законопроект «Про правотворчу діяльність». Він має стандартизувати й уніфікувати процедуру створення нормативно-правових актів. Законопроект також врегульовує питання планування, розробки, прийняття, застосування НПА та моніторингу їх виконання. Верховна Рада є єдиним законотворчим органом, тому ухвалення законопроекту має вплинути і на роботу ВРУ.

У грудні було оновлено роботу телеканалу «Рада» . Оновлення торкнулося як візуальної складової, як-от зовнішнього вигляду ведучих, логотипу, якості зображення, появи нової студії, стилістичного оформлення, так і самого формату: зросла роль ведучих, збільшилася кількість ток-шоу та авторських форматів.У найкращих медіатрадиціях це оновлення супроводжувалося скандалами: повідомленнями про залучення колишніх журналістів підсанкційних телеканалів 112 та ZIK, менеджерів та політтехнологів, які з ними працювали, занепокоєннями, що оновлений телеканал буде використовуватися як інструмент пропаганди для влади, провокаційного відеоролику тощо. Петро Порошенко навіть увірвався в ефір телеканалу, щоб озвучити своє занепокоєння.

Варто згадати ще одну важливу подію – ухвалення закону «Про всеукраїнський референдум». Цей закон, прийнятий 26 січня, був частиною передвиборчих обіцянок Володимира Зеленського. Закон є значно кращим за попередні закони про референдум, однак не позбавлений недоліків. З часу його прийняття регулярно реєструються групи з проведення референдуму, однак повноцінно запустити цю процедуру ще не вдалося: чи через те, що не вдається зібрати підписи, чи через те, що такі групи реєструються для блокування реєстрації інших груп. Референдум має важливе значення для Верховної Ради: саме парламент має втілювати результати референдуму щодо питань загальнодержавного значення. А народ України отримав право скасовувати закони, прийняті Верховною Радою.   

Парламентська реформа. Відносини депутатів IX скликання та парламентської реформи – непрості. На початку роботи Ради нового скликання більшість депутатів не знали про парламентську реформу взагалі або вважали її такою, що стосується VIII скликання. Однак у 2021 році відбулося декілька обговорень парламентської реформи з Петом Коксом – 12 березня та 28 жовтня, а 22 березня було підписано меморандум про взаєморозуміння. Теми обговорень стосувалися брендингової стратегії, Етичного кодексу, статусу опозиції, дослідницької служби, парламентської служби, Діалогів Жана Моне.

Разом з активізацією парламентської реформи можна привітати початок роботи над змінами до Регламенту, що включають питання статусу коаліції й опозиції та Етичного кодексу.

Судячи з виступів та заяв керівництва парламенту, пріоритетними напрямками реформи Верховної Ради є створення прозорих і ефективних процедур, реформування Регламенту, диджиталізація Апарату, модернізація його сервісних служб, оновлення парламентських ЗМІ, зміна системи голосування, боротьба з парламентським спамом, унормування діяльності опозиції й коаліції, вирішення питань парламентської етики, покращення контрольної функції, вдосконалення плану законопроектних робіт, взаємодія з органами місцевого самоврядування, підвищення прозорості бюджетного процесу.

Це амбітні плани, частина з них вже почала втілюватися, а на виконання іншої частини може знадобитися не один рік, зараз же головне – запустити цей процес. 

Таким чином 2021 рік завершується на оптимістичній, для парламентської реформи, ноті. Бажаємо щоб ці починання приносили результат вже у новому 2022 році!

Третє читання законопроєктів. Про таку процедуру знають навіть не всі депутати Верховної Ради. З огляду на частоту застосування такої процедури це і не дивно: за останні 3 скликання процедуру трьох читань проходив аж 1 законопроєкт (законом він врешті і не став). Однак, з іншого боку, не можна не згадати ч. 1 ст. 102 Регламенту, де зазначено: «Законопроєкти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті».

Третє читання потрібне для фінального доопрацювання та узгодження законопроєкту. На цьому етапі до тексту законопроєкту мають вноситися поправки лише щодо виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті. Поправки, які стосуються змісту законопроєкту, вносити заборонено. Логіка законодавчої процедури з трьох читань наступна:

• Перше читання – ухвалення основних положень: основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроєкту.
• Друге читання – ухвалення постатейно: постатейний розгляд, розгляд пропозицій та поправок. По суті, це узгодження деталей і конкретних механізмів, закладених у статтях законопроєкту.
• Третє читання – ухвалення в цілому: фінальне доопрацювання, усунення суперечностей і узгодження законопроєкту.

Головною перевагою третього читання є можливість розробки повноцінного плану імплементації законопроєкту. Для цього головний комітет може, у разі необхідності, отримати від уряду план заходів для введення в дію закону після його прийняття народними депутатами. Більше того, Верховна Рада може прийняти рішення про розробку Урядом підзаконних актів, потрібних для імплементації закону.

Третє читання надає можливість депутатам впровадити повні і детальні зміни в законодавство, без можливих викривлень на рівні виконавчої влади. Крім цього, наявність розроблених підзаконних актів на етапі прийняття закону дозволяє зробити закон та підзаконні акти більш гармонізованими і якісно виписаними. Неякісні ж підзаконні акти можуть призвести до провалу імплементації закону. Однією з причин прийняття неякісних актів, разом з якістю супровідних документів та рівнем кваліфікації розробників актів, є погана координація законодавчої та виконавчої гілок влади. Так чи інакше розгляд підзаконних актів разом із законопроєктом може запобігти названим вище проблемам.

Досить особливою є і процедура розгляду третього читання в залі пленарних засідань. На відміну від другого читання (де кожна поправка може бути винесена на голосування), третє читання передбачає постатейне голосування за ті статті, до яких були внесені зміни. Верховна Рада також може проголосувати щодо схвалення урядового плану імплементації законопроєкту.

Перше скликання Верховної Ради України (яке одночасно є дванадцятим скликанням Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки) працювало за Тимчасовим регламентом засідань. Законодавча процедура цього Регламенту складалася з попереднього обговорення законопроєктів у постійних комісіях та прийняття законів більшістю голосів народних депутатів. У 1994 році, разом зі зміною скликань, відбулася і зміна Регламенту. Саме новий Регламент 1994 року закріпив таку законодавчу процедуру: «Розгляд і прийняття законопроєкту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях)» (ч. 2 ст. Стаття 6.4.6.).

У перших редакціях Регламенту, на відміну від чинної редакції (яка вперше була застосована у 2006 році і з того часу не змінювалася), третє читання виглядає основною та невід’ємною частиною законодавчої процедури. Натомість, чинні норми Регламенту, хоч і визначають три читання як типову процедуру («як правило»), але допускають опціональне відхилення від правила.

Незважаючи на закріплення процедури третього читання в Регламенті з вказівкою про типовість третього читання для законодавчого процесу, за ІІІ-ІХ скликання є інформація про менше ніж 80 законопроєктів, які дійшли до третього читання.

Було проаналізовано 76 таких законопроєктів. Ці дані отримані з порталу відкритих даних, який містить інформацію починаючи з ІІІ скликання. За V-IX скликання таких законопроєктів менше 10. Певна кількість законопроєктів другого скликання теж пройшла третє читання, але відкриті дані щодо них переважно відсутні. Хоча можна зробити припущення, що в другому скликанні було відносно багато законопроєктів, що проходили три читання, оскільки ця процедура була вперше затверджена саме цим скликанням.

Загалом за третє-четверте та частково друге скликання близько 70 законопроєктів пройшли третє читання. Частина законопроєктів, які проходили одне з читань в третьому скликанні, перейшли до четвертого. Якщо ж розділити законопроєкти за тим, в якому скликанні було третє читання законопроєкту, то будемо мати наступні дані:

Саме третє-четверте (і ймовірно, друге) скликання можна вважати такими, коли процедура трьох читань в принципі застосовувалася, але вже тоді воно не працювало як «типова» процедура ухвалення законів. За третє скликання було прийнято 885 законів, з них три читання пройшло лише 23. За четверте скликання прийнято 1140 законів, з них третє читання пройшло 17. Тобто менше 3% ухвалених в цілому законів пройшло три читання. Щодо подальших скликань, то частка таких законів становить менше 1%.

Привертає увагу різке зменшення кількості третіх читань з кожним новим скликанням. Кількість третіх читань у період з V по IX скликання становить менше десяти. Це фактично поодинокі випадки.

Вище розглянуто кількісний вимір процедури третього читання, але, засновуючись на стенограмах пленарних засідань, було досліджено також і його якісний вимір.

Тематична спрямованість законопроєктів. Відсутнє значне домінування якоїсь тематики законопроєктів. Єдине, що можна відзначити, – прийняття бюджету декілька разів проходило три читання. Третє читання також часто застосовувалося при розгляді проєктів кодексів:

Кодекс адміністративного судочинства, зміни до Кримінально-процесуального кодексу, Цивільний процесуальний кодекс, зміни до Арбітражного процесуального кодексу, Сімейний кодекс, зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, Митний кодекс, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс, Господарський кодекс.

Це великі і важливі законопроєкти, часто їх підготовка до розгляду займає декілька років. Тому не дивно, що депутати хочуть щонайкраще їх опрацювати, погодивши всі суперечливі моменти. Третє ж читання дозволяє ретельніше опрацювати законопроєкти.

У п’ятому, шостому та восьмому скликаннях виражене тематичне домінування також було відсутнє. Кодекси третє читання в цих скликаннях не проходили. Варто додати, що Кримінальний процесуальний кодекс та Податковий кодекс, що приймалися в 2010-2012 рр. проходили тільки два читання. При цьому до них висувалося багато претензій щодо неузгодженості норм між собою.

Мотивація застосування процедури третього читання. Були проаналізовані стенограми засідань ВРУ, коли ці законопроєкти розглядалися у другому (тоді, коли приймалося рішення – або прийняти в другому та в цілому, або прийняти в другому та відправити на третє) та в третьому читаннях.

Загалом абсолютну більшість випадків (або ж сценаріїв) винесення законопроєкту на третє читання можна розподілити на три категорії:

1. Перший сценарій. На друге читання виносяться дуже суперечливі норми або погано опрацьований законопроєкт. За результатами обговорення в залі стає зрозуміло, що такий законопроєкт приймати в другому читанні і в цілому просто не можна. Тому його, фактично, постатейне доопрацювання переноситься на третє читання. Хоча саме друге читання має бути постатейним опрацюванням законопроєкту. Тобто третє читання використовується як повторне друге.
2. Другий сценарій. Законопроєкт є суперечливим, згоди щодо його прийняття в залі немає: одні фракції хочуть прийняти його в другому читанні і в цілому, а інші не погоджуються на це. Врешті вирішують проголосувати прийняття законопроєкту в другому читанні, а потім в цілому як закон (або голосують зразу в другому читанні та в цілому). Голосування за закон в цілому провалюється (його можуть провалювати декілька разів) і його передають на третє читання (ця передача, зазвичай, не супроводжується якимось голосуваннями). Тобто закон хочуть прийняти, не можуть це зробити в другому читанні, і використовують третє читання як «запасний аеродром».
3. Третій сценарій. У залі є консенсус щодо необхідності відправити законопроєкт на третє читання для доопрацювання. Такі пропозиції виходять від комітету чи авторів і можуть навіть не обговорюватися. Саме третій сценарій можна вважати «нормальною» процедурою третього читання, адже відбувається фінальне доопрацювання. У результаті законопроєкт цілеспрямовано відправляють на третє читання для узгодження, а не через неможливість прийняття в другому та в цілому (тобто не як заміна повторному другому питанню).

Третій сценарій застосовувався лише в третьому та четвертому скликаннях. У третьому скликанні 11 законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію, 15 законопроєктів пройшли по другому, а 24 – по третьому. У четвертому скликанні половина законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію і половину – по третьому. Тобто за третє-четверте скликання біля половини законопроєктів проходили нормальне третє читання, а не повторне друге за своєю сутністю у формі третього.

У п’ятому скликанні законопроєкт щодо стимулювання заходів з енергозбереження був відправлений на третє читання через суперечки щодо окремих норм, тобто по першому сценарію. В шостому скликанні три законопроєкти відправили на третє читання по першому сценарію, і ще два законопроєкти не змогли набрати необхідну кількість голосів для прийняття в другому читанні та в цілому (другий сценарій).

Останнє ж третє читання проходило у ВРУ 8 скликання. Тоді, у 2015 році, розглядався законопроєкт «Про реструктуризацію зобов’язань за кредитами в іноземній валюті». Суть законопроєкту була в тому, щоб перерахувати кредити, взяті в іноземній валюті, у гривні за старим курсом. Законопроєкт вважався дуже затратним і популістичним, тому ВРУ довго не могла дійти консенсусу. Ситуацію погіршували протести під стінами Ради. Після декількох провальних голосувань Андрій Парубій – тодішній спікер – запропонував проголосувати законопроєкт в другому читанні та відправити його на доопрацювання до третього (другий сценарій). Врешті законопроєкт був ухвалений і в третьому читанні, але президент наклав вето, яке Рада подолати не змогла.

З огляду на вище наведені факти можна стверджувати про поступове, але досить стрімке, відмирання процедури третього читання паралельно із втратою народними депутатами розуміння оригінальної суті та функції цього етапу розгляду законопроєкту, що чудово ілюструється наступними двома епізодами дебатів у залі засідань:

Законопроєкт «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 5-го червня 2003 р.

Податковий кодекс від 29-го листопада 2001 р.

Ці обговорення демонструють, як третє читання перетворюється у додатковий етап другого читання. Варто звернути увагу на дати проведення цих обговорень. Вони відбувалися у ІІІ-IV скликаннях, коли відповідно до наявних даних третє читання ще не стало «мертвою нормою», в наступних скликаннях ця тенденція лише посилювалася.

У жодній з приблизно 160 стенограм, які були переглянуті (другі і треті читання), не йшлося про те, щоб:

• доручити уряду розробити проєкти підзаконних НПА або план заходів з впровадження закону,
• розглянути розроблені підзаконні НПА, або план заходів.

Якби практика розробки підзаконних НПА чи планів була поширеною – про неї мали б згадати хоча б декілька разів. З іншої сторони – якби така практика застосовувалася в окремих випадках, про неї також мали б згадати як про додаткову перевагу законопроєкту. Врешті, ВРУ могла б проголосувати за затвердження підзаконних НПА чи планів. Зважаючи на це, можна зробити наступний висновок: проєкти підзаконних НПА чи планів заходів з впровадження закону протягом 3-9 скликань не розроблялися. Однак ми не можемо стверджувати, що така практика не існувала в другому скликанні, оскільки відповідні відкриті дані недоступні.

Потреба впровадження парламентської служби назріла вже давно, адже очевидним є той факт, що проходження державної служби в законодавчому органі суттєво відрізняється від проходження державної служби у виконавчих органах влади. Про це, зокрема, зазначає і ГНЕУ у своєму висновку на законопроєкт. Крім того, Рекомендації щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради передбачають можливість створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41). У «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» зазначається, що окрема парламентська державна служба забезпечує більший захист інституційної незалежності парламенту і дозволяє встановлювати спеціальні умови та оплату праці парламентським держслужбовцям.

Водночас законопроєкт піднімає низку питань, які потребують обговорення.

У своєму висновку ГНЕУ зазначає, що сферу дії відповідного Закону, у разі його прийняття, пропонується поширити як на державних службовців, так і на працівників патронатної служби та працівників, які виконують функції з обслуговування. Водночас аналіз положень законопроєкту свідчить, що визначені в ньому особливості правового регулювання парламентської служби та правового статусу парламентських службовців у своїй переважній більшості стосуються державних службовців. Така диспропорція пропонованого регулювання викликає сумніви, а питання необхідності поширення статусу парламентської служби на патронатну службу та працівників, які виконують функції з обслуговування, не є однозначним. З іншого боку, інститут парламентської служби, який би об’єднував усіх працівників Апарату з урахуванням диференціації, може сприяти єдності інституції.

Напевно найважливіше питання, яке слід поставити, – як законопроєкт бачить відносини між Апаратом та Верховною Радою, державними службовцями та народними депутатами, та чи гарантує обраний законодавцем підхід достатній рівень незалежності Апарату. У першу чергу від політичного впливу. Щодо правового статусу Апарату існує давня дискусія. Зокрема, окремі дослідники вважають, що Апарат має статус самостійного органу державної влади, аргументуючи це тим фактом, що існування цієї інституції встановлюється текстом Конституції. Водночас у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту».

Утім навіть якщо Апарат і не є самостійним державним органом, все ж Апарат повинен мати високий ступінь незалежності для того, щоб ефективно виконувати свою роль у виконанні всіх функцій українського парламенту. Зважаючи на те, що депутатський корпус змінюється (при чому кожного скликання змінюється більше, ніж на половину), саме Апарат забезпечує «інституційну пам’ять» парламенту та сприяє передбачуваності законодавчого процесу.

Відтак функція Апарату не може розглядатися винятково як сервісна. Такий підхід для українського парламентаризму критичний з огляду на відсутність дійсно сталих демократичних інституцій, а також через відносно слабку роль уряду в законодавчому процесі. Парламентські апарати, які виконують винятково сервісну функцію, можливі в тих системах, де Уряд відіграє ключову роль у нормотворенні, тобто в тих випадках, коли більшість законопроєктів готуються і подаються Урядом.

В українській парламентській традиції переважна більшість законопроєктів (як зареєстрованих, так і ухвалених) – це ініціативи народних депутатів. Хоча така ситуація має значні загрози як для сталості і передбачуваності законодавчого процесу, так і для рівня якості та однотипності нормативно-правових актів, необхідність зміни парламентоцентричної моделі на урядоцентричну модель не стоїть на порядку денному.

Саме для виконання другої функції Апарат вимагає високого рівня незалежності від політичної волі правлячої більшості. Чинна структура Апарату дещо відтворює зазначену логіку: так, секретаріати комітетів розглядаються радше як сервісні підрозділи, які надають підтримку депутатам у виконанні їхніх функції, а структурні підрозділи типу ГНЕУ та ГЮУ є експертними підрозділами, які надають змістовний аналіз законопроєктів. Водночас секретаріати комітетів не мають розглядатися як квазі-патронатна служба, а відтак працівники секретаріатів повинні бути захищені від політичного впливу.

Законопроєкт не ставить перед собою мету переосмислення ролі Апарату у відносинах з Верховною Радою, водночас там містяться норми, які презервують статус-кво, та норми, які певним чином збільшують незалежність Апарату.

Керівник Апарату – це та особа, яка захищає працівників Апарату (по типу посади державного секретаря в міністерствах), а відтак питання захищеності Керівника – це питання захищеності усієї парламентської служби. Апарат Верховної Ради неодноразово стикався з проблемами через відсутність Керівника (Верховна Рада декілька років не могла обрати Керівника Апарату, що призводило до порушень процесів в Апараті, та й самої законодавчоїй процедури, передбаченої Регламентом).

Призначення Керівника є конституційним повноваженням Верховної Ради. Хоча Конституція і не забороняє удосконалити цей процес і зробити призначення керівника Апарату менш політично заангажованим. Однак законопроєкт майже повністю відтворює теперішню логіку призначення Керівника. Так, кандидатуру на посаду Керівника Апарату визначає і пропонує Верховній Раді України Голова Верховної Ради України, а висновок про відповідність кандидатури готує комітет, до предмета відання якого належать питання організації роботи Верховної Ради України. Для мінімізації політичного впливу доцільно розглянути можливість формування переліку кандидатур незалежною комісією, серед яких Верховна Рада здійснювала би свій вибір та таким чином реалізовувала би функцію призначення Керівника Апарату.

Відповідно до чинного Регламенту Керівник Апарату ВРУ відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний їй. Водночас законопроєкт містить положення, яке визначає, що Керівник Апарату також «підконтрольний Голові Верховної Ради України в межах, встановлених Регламентом Верховної Ради України, цим Законом та Положенням про Апарат Верховної Ради України». Саме формулювання оприявнює інтенцію законодавця до зменшення незалежності Апарату.

До складу конкурсної комісії для призначення заступника Керівника входять особа, визначена Головою Верховної Ради України, особа, визначена Керівником Апарату, особа, визначена комітетом, до предмета відання якого належать питання державної служби, а також по одній особі, визначеній закладами вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, та громадськими об’єднаннями, організаціями відповідно до порядку, затвердженого Головою Верховної Ради України (разом не більше двох осіб). Станом на зараз важко сказати чи забезпечує такий склад конкурсної комісії достатню нейтральність у виборі кандидатури на посаду заступника Керівника.

Керівники секретаріатів відповідно до положень законопроєкту призначаються за результатом конкурсу або в межах процедури просування по службі. Такий спосіб призначення покращує становище керівника секретаріату. Однак законопроєкт містить спеціальне положення про звільнення керівника секретаріату, яке передбачає, що рішення про звільнення з посади керівника секретаріату комітету приймається Керівником Апарату за поданням відповідного комітету. Отже не дивлячись на особливу процедуру призначення, керівника секретаріату звільнити доволі легко, особливо якщо Керівник Апарату призначається Верховною Радою, а отже правлячою більшістю. Думка комітету, звісно, є важливою в цьому питанні, але не може бути обов’язковою для врахування.

Загалом, законопроєкт, створюючи парламентську службу, формує в ній наче ще один підвид парламентської служби: регулювання проходження парламентської служби в секретаріатах комітетів значно відрізняється від проходження парламентської служби в інших структурних підрозділах. Так, відчувається, що законодавець хоче зберегти вплив на секретаріати комітетів. У цьому сенсі секретаріати комітетів дуже незахищені, оскільки вони розміщені горизонтально та мають подвійне підпорядкування: окремому голові комітету та Керівнику Апарату одночасно.

Оскільки при запропонованій процедурі ризик призначення лояльного правлячій більшості Керівника високий, то доля секретаріатів фактично визначається політичною волею. Створення своєрідного «координаційного центру» секретаріатів комітетів, який би комунікував проблемні аспекти в роботі та виступав би своєрідним щитом для окремого секретаріату , міг би частково вирішити цю проблему.

Відповідно до законопроєкту усі парламентські державні службовці проходять щорічне оцінювання. Водночас непокоїть, що законопроєкт надає право Головам комітетів погоджувати у встановленому порядку результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічною премії, розмір якої дорівнюється місячному посадовому окладу. Думка членів та голови комітетів має мати рекомендаційний характер, і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не має напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Безсумнівним плюсом законопроєкту є закріплення поняття просування по службі. Зокрема, законопроєкт встановлює можливість призначення парламентських державних службовців на вищі посади без оголошення зовнішнього конкурсу.

Законопроєкт встановлює можливість залучення інших осіб для виконання окремих завдань в Апараті. Можливість залучення інших осіб існує і сьогодні, однак Апаратом вона реалізується рідко, а фактичне залучення сторонніх спеціалістів відбувається неформально через реалізацію грантових проєктів. Проєкт встановлює граничне число – 30 осіб, втім встановлення граничного числа на рівні закону видається нелогічним. Крім того, може існувати потреба в залученні більшої кількості спеціалістів на короткі строки. Тож доцільніше встановити граничне число спеціалістів (або граничну кількість годин) на рівні підзаконного акту, наприклад, на рівні Положення.

Законопроєкт передбачає адаптаційне навчання для працівників парламентської патронатної служби однак не передбачає аналогічного навчання для парламентських державних службовців.

Місцеве самоврядування як найбільш наближений до громадянина інститут влади сформувався у зв’язку з реформою децентралізації. Ця реформа базується на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування. Почалася вона з прийняття у 2014 році Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Початок реформи викликав досить суперечливе ставлення до неї з боку мешканців громад, а також самих представників ОМС. Тому очікувано, що на початку реформи її підтримка серед населення була меншою, ніж сьогодні, проте з кожним роком підтримка росла. За даними шостої хвилі всеукраїнського соціологічного дослідження дослідженняДослідження проведено Київським міжнародним інститутом соціології у жовтні-листопаді 2021 р. Опитано 2000 респондентів, які проживають у 152 населених пунктах України. Статистична похибка для вибірки 2000 респондентів (з імовірністю 0.95 і за дизайн-ефекту 1.5) не перевищує: 3.3% для показників, близьких до 50%; 2.8% для показників, близьких до 25 або 75%; 2.0% для показників, близьких до 12 або 88%; 1.4% для показників, близьких до 5 або 95%; 0.7% для показників, близьких до 1 або 99%. 63% громадян підтримують децентралізацію (це на 4% більше, ніж минулого року). А рівень обізнаності з процесом адміністративно-територіальної реформи складає 83%. Оцінка роботи представників органів місцевого самоврядування також покращилася за останній рік:

• 41% респондентів позитивно оцінюють роботу голови громади, негативно – 15%;
• дещо більш критично респонденти оцінюють діяльність місцевої ради: 33% позитивно оцінюють її роботу, негативно – 16%;
• у населених пунктах, які не є центрами громад, також ставилося питання про оцінку діяльності старост: загалом, 51% респондентів позитивно оцінили діяльність старост, негативно – 9%.

Дані дослідження засвідчують загалом позитивне сприйняття реформи серед населення та її важливість. Проте як і у 2020 році, населення очікує зміни від реформи у певних сферах:

• 58% – очікують, що внаслідок реформи зменшиться корупція;
• 42% – очікують, що внаслідок реформи покращиться якість і доступність послуг;
• 32,5% – очікують на покращення благоустрою.

Для цього у державній політиці приймають ряд законодавчих актів або вносять зміни до існуючих, які стосуються місцевого самоврядування.

Державна політика у сфері децентралізації вимагає системних змін у національному законодавстві. Перший етап реформи, який розпочався у 2014 і тривав до 2019 року, полягав в ухваленні Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, за якою визначили основні строки, механізми, напрями реформування місцевого самоврядування. Після цього був затверджений План заходів з її поетапного виконання, за яким і почалася реалізація реформи.

Для виконання всіх необхідних завдань першочергово потрібно було внести зміни до Конституції України і сформувати нові законодавчі акти. Проте у зв’язку з політичними обставинами, ВРУ не прийняла подані Президентом пропозиції до змін у Конституції. З того часу вносилися і приймалися законодавчі ініціативи:

• Закон про внесення змін у Бюджетний та Податковий кодекси України. Ці зміни сприяли реалізації фінансової частини децентралізації: було розмежовано дохідні та видаткові джерела надходжень між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено фінансову базу за новоутвореними громадами для забезпечення виконання визначених законодавством повноважень. Доходи місцевих бюджетів із 2014 року по 2019 рік збільшилися на 200 млрд грн (з 68,6 млрд грн до 267 млрд грн).
• ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» – таким чином сформувався перший базовий рівень реформи, а також перші позитивні практики об’єднання. За спрощеною процедурою до ОТГ могла приєднуватися громада, яка має з нею спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області відноситься до цього об’єднання. За перші 6 років реформи було утворено 1070 ОТГ, у які добровільно об’єдналися 4882 громади.
• ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» – ці зміни створили механізми для вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури, реалізація проектів тощо. Станом на листопад 2021 року укладено 761 договір серед громад.
• ЗУ «Про засади державної регіональної політики» – державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 41,5 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 20,75 млрд грн у 2019 році. За рахунок цієї підтримки в регіонах та громадах реалізовано у 2015-2019 роках більше 12 тисяч проєктів.

Окрім цього, запровадили інститут старост, прийняли пакет законів, які розширюють повноваження органів місцевого самоврядування та оптимізують надання соціальних послуг мешканцям громади.

На другому етапі реформи було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій. Зокрема, 17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 3650 «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом тепер в Україні 136 районів. І 25 жовтня 2020 року відбулися чергові місцеві вибори у громадах.

Не менш важливим є розподіл повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад. Окрім цього, внесення змін необхідне для виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2021 рік та приведення українського законодавства у відповідність з Європейською хартією місцевого самоврядування.

На порядку денному наразі є такі актуальні питання, які стосуються реалізації реформи:

Це необхідно для того, щоб остаточно затвердити адміністративно-територіальний устрій. Законопроєкти № 6281 та № 6282 пропонують зміни до окремих законодавчих актів з метою розмежування повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад за принципом субсидіарності у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою України та приведення у відповідність до бюджетного законодавства, що дозволить забезпечити доступність та покращити якість надання послуг мешканцям громад. Ці законопроєкти наразі опрацьовуються в комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, який повинен надати свої рекомендації та пропозиції.

Саме законопроєкт № 1223 перебуває на етапі опрацювання у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Він спрямований на забезпечення системного оновлення ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», що сприятиме побудові професійної та ефективної служби в органах місцевого самоврядування. Окрім цього, це покращить престижність праці в ОМС, а також мотивацію службовців до розвитку громад.

Законопроєкт № 5323 «Про засади державної регіональної політики» спрямований на зміну правових, організаційних, фінансових та інших механізмів реалізації державної регіональної політики. Завдяки цим змінам посилюється зв’язок між Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку та документами стратегічного планування розвитку територіальних громад. Щодо законопроєкту неодноразово проводилися консультації з громадськістю, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, агенціями регіонального розвитку та Асоціацією міст України. Наразі законопроєкт очікує на друге читання.

Законопроєкт № 5512 «Про місцевий референдум» передбачає створення організаційної бази для розвитку локальної демократії у контексті різних предметних цілей: затвердження статуту територіальної громади; затвердження програми розвитку територіальної громади; дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради, повноважень сільського, селищного, міського голови тощо. Цей законопроєкт неодноразово викликав дискусії і виносився на громадське обговорення, зокрема щодо предмету місцевого референдуму, територіальних комісій, зміну виборчої адреси тощо. Наразі він опрацьовується у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Ці зміни стосуються розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях, створення правових передумов для функціонування державних адміністрацій префектурного типу та внесення відповідних змін до Конституції України. Законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» спрямований на структурування повноважень місцевих держадміністрацій. Законопроєкт перебуває на етапі підготовки до розгляду у другому читанні.

Ця необхідність узгоджується із положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, у якій зазначено, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених Конституцією або законом. У законопроєкті № 4298 передбачено, що районні державні адміністрації мають право здійснювати нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Серед основних змін: запровадження громад як нових адміністративно-територіальних одиниць; створення префектур; закріплення фінансових ресурсів. Цей законопроєкт неодноразово проходив громадське обговорення, консультування із асоціаціями місцевого самоврядування, а також напрацьовувався конституційною комісією при Президентові. Наразі текст законопроєкту оприлюднено Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування і може з’явитися у порядку денному Верховної Ради вже у січні-лютому 2022 року.

Це сприятиме не тільки остаточному отриманню громадами права розпоряджатися своїми ресурсами, але і покращенню послуг на місцях. У результаті розмежування повноважень між рівнями управління за принципом субсидіарності мешканці громад будуть забезпечені інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень. Окрім цього, прийняття законодавчих ініціатив потрібне для остаточного затвердження адміністративно-територіального устрою та чіткого визначення громади як адміністративно-територіальної одиниці.

Реформа децентралізації розпочалася ще у 2014 році і є актуальною як для суб’єктів законодавчих ініціатив, так і для місцевої влади. Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. Одним з механізмів розвитку децентралізації є інститут старости.

Запровадження інституту старости мало дві мети: по-перше – підтримка балансу довіри до місцевого самоврядуванняСтаростинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади., а по-друге – мінімізація політичної напруги у громадах, створених з кількох населених пунктах.

Першопочатково інститут старости розглядався як певна заміна посаді сільських, селищних, міських голів, адже після об’єднання сіл/селищ/міст багато з них припинили свою діяльність. Староста, як людина, що працює «на місці», добре знає специфікуУ контексті довіри до інститутів суспільства та політиків зберігається тенденція більшого рівня довіри до місцевої влади, аніж до національної. Зокрема, станом на серпень 2021 року довіра до голови міста (селища, села), в якому проживає респондент – 57%, ради міста (селища, села) – 51%. Натомість довіра до Президента України – 36%, до уряду – 22%, до Верховної Ради – 19% – дослідження проведене Центром Разумкова з 29 липня по 4 серпня 2021. Було опитано 2019 респондентів. Теоретична похибка вибірки (без врахування дизайн-ефекту) не перевищує 2,3% з ймовірністю 0,95. свого старостинського округу.

Від часу запровадження інституту старости у 2015 р. відбувається багато дискусій щодо таких тем:

1. Територія громади та утворення старостинських округів.
2. Чіткі підстави для обрання старост на цих територіях: у голів громад виникало занепокоєння щодо того, чи не будуть старости використовувати свої повноваження та довіру громади задля нарощування передвиборчих ресурсів.
3. Якою має бути кваліфікація старости і чи повинен відбуватися відбір на посаду.
4. Як обирається староста – шляхом прямих чи непрямих виборівВарто зазначити, що прямі вибори передбачають обрання представників безпосередньо виборцями, а непрямі – обрання виборцями представників (у цьому випадку голови громади), які мають право від їхнього імені обирати кандидатів на відповідні посади.. Зокрема, відбувалися зміни в порядку обрання старости – спочатку у Виборчому кодексі було прописано, що староста буде обиратися прямим шляхом на місцевих виборах, проте у 2019 році процедура змінилася на підбір кандидатури головою із подальшим затвердженням на сесії місцевої ради. У контексті цього вносилися пропозиції та зміни до законів задля узгодження процедури обрання старости і дотримання конструктивного політичного балансу між повноваженнями голови громади та старости.

Станом на жовтеньДані моніторингу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. 2021 року у громадах вже затверджено 7861 старост, утворено 8177 старостинських округів.

Саме для удосконалення правового регулювання, 29 липня 2021 року президент підписав Закон щодо розвитку інституту старостРоль старости та основні його повноваження регламентовані ст. 541 ЗУ «Про місцеве самоврядування». (законопроєкт № 4535), який визначає повноваження старости та процедуру їх обрання. Ці зміни передбачають:

• Утворення старостинських округів чітко віднесено до компетенції відповідних місцевих рад.
• Виключено імперативну норму, що староста є членом виконкому. Тепер прийняття такого рішення віддано на розсуд голові громади. Чому це важливо? У великих громадах, які укрупнилися за рахунок суміжних територій, збільшення виконкому може призвести до неефективного управління.
• Визначено статус, повноваження та процедуру обрання старости. Тепер голова громади має провести консультації із мешканцями громади до того, як подати кандидатуру на розгляд ради. Це дозволить, з одного боку, навчитися головам громади приймати політичні рішення і залучати громаду до цього, а з іншого – це мінімізує політичний дисбаланс у громаді, адже мешканцям дається право долучатися до переговорів щодо кандидатур на посаду старости і пропонувати свої рішення.

Покращилися і можливості впливу мешканців громади на прийняття рішень місцевою владою. Нововведення у Законі дають можливість мешканцям громади впливати на прийняття рішення та вибір кандидатур старост, які, у свою чергу, представляють інтереси громади перед місцевою владою.

Така синергія дозволяє якісніше надавати послуги та знаходити ефективні варіанти вирішення проблеми, оскільки староста відслідковує їх. Виконання повноважень старости може посприяти підвищенню рівня громадської активності, адже староста сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, громадських організацій та безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Окрім того, громада має можливість долучатися до відкритих зустрічей із старостою, де він звітує про свою роботу, як перд радою, так і перед мешканцями старостинського округу. Це також збільшує рівень довіри мешканців громади до старости.

Порядок громадських обговорень, закріплений в Законі, забезпечує реальний вплив мешканців на вибір старости. Визначено мінімальну кількість людей, яка має підтримати кандидатуру старости (щось на зразок кворуму), щоб голова міг внести її на розгляд місцевої ради. Така процедура убезпечує від несправжніх та малочисельних громадських обговорень і є певним аналогом виборів. Однак це має і свої обмеження – Закон не врегульовує, що має робити голова у разі низької явки на громадські обговорення або якщо учасники такого обговорення не змогли дійти згоди щодо запропонованої головою кандидатури.

Безсумнівно, без ефективних дій управлінців громади, громада не в змозі стати справді спроможною. З цією метою зміни до Закону надали більше можливостей головам громади для вибудовування ефективної управлінської лінії, яка б забезпечила діалог між мешканцями, депутатами, старостою. Для старост громад важливо взяти на озброєння всі інструменти, які передбачені для них та які є актуальними для громад. Зокрема, це:

• налагодження конструктивної співпраці з мешканцями та постійна комунікація з ними;
• залучення мешканців до розробки стратегії громади;
• донесення до органів місцевої влади пріоритетних проблем громади та напрацювання якісних механізмів їхнього вирішення;
• внесення пропозицій до виконавчих комітетів щодо сучасних інструментів для розвитку території;
• мотивування органів місцевого самоврядування до співпраці з іншими громадами та обмін досвідом.

Продовжуємо співпрацювати з Верховною Радою!

8 грудня Лабораторія разом з Parliamentary Centre (Канада) презентували результати дослідження «Ґендерний аналіз перешкод, з якими зіштовхуються цільові групи реформування сектору безпеки і оборони в Україні: зведений звіт оцінки комітетів Верховної Ради України та дослідження за участі організацій громадянського суспільства».

Це дослідження підготоване в рамках спільного проєкту Лабораторії та Parliamentary Centre (Канада) – «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який реалізується за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади та Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs) у партнерстві із Верховною Радою України.

Проєкт приділяє особливу увагу інклюзивним практикам та ґендерній рівності в процесі реформування сектору безпеки і оборони. Тому однією зі складових проекту було дослідження, яке мало на меті виявити проблеми та перешкоди, з якими зіштовхуються цільові групи в процесі реформування сектору безпеки і оборони України.

В основу дослідження лягли результати інтерв’ю та опитування, проведені з депутатами, працівниками секретаріатів комітетів та організаціями громадянського суспільства (ОГС), що займаються питаннями забезпечення рівних прав та можливостей жінок та чоловіків, хлопців і дівчат у секторі безпеки та оборони України.

Результати цього дослідження ґрунтуються на:

• оцінці та самооцінці законодавчої, наглядової та організаційної спроможності комітетів Верховної Ради України, включаючи питання ґендерної рівності;
• первинному дослідженні зібраних даних (з березня по серпень 2021 року) у комітетів Верховної Ради України та організацій громадянського суспільства (ОГС) щодо ґендерної рівності в процесі реформування сектору безпеки і оборони.

Презентувала дослідження Хезер Хухтанен – експертка з ґендерних питань та реформування сектору безпеки.

В обговоренні дослідження взяли участь також:

• Аніта Ванденбельд, Членкиня парламенту Канади, пані Парламентський секретар, Міністерство міжнародного розвитку Канади;
• Олександр Корнієнко, Перший заступник Голови ВРУ;
• Олена Кондратюк, Заступниця Голови ВРУ;
• Іванна Климпуш-Цинцадзе, Голова Комітету ВРУ з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Членкиня групи з міжпарламентських зв’язків з Канадою;
• Катерина Павліченко, Заступниця міністра МВС;
• Марина Лазаренко, Виконавча директорка ГО «Інститут ґендерних програм».

Під час дискусії ми отримали цінні коментарі від усіх учасників заходу, які будуть імплементовані у фінальну версію дослідження. Планується, що дослідження буде поширене для глибшого ознайомлення серед цільових сторін процесу реформування сектору безпеки і оборони.

Реформа децентралізації сприяла виникненню демократичних інструментів у громадах. Одним із таких інструментів є можливість укладання договорів між громадами – міжмуніципальне співробітництво.

Міжмуніципальне співробітництво передбачає співпрацю громад на договірній основі з метою вирішення існуючих проблем. Кінцевим результатом такого співробітництва має бути підвищення якості життя громад. Міста, селища, села мають низку проблем, які складно вирішувати самостійно. Ці проблеми стосуються не однієї громади, а декількох. Наприклад, очищення водойм, забезпечення якісного водопостачання та водовідведення, утримання пожежної охорони, переробка відходів тощо. Впоратися із цим простіше, якщо правильно співпрацювати – об’єднати матеріальний ресурс і зусилля із сусідніми громадами, які також зацікавлені у цьому. Тому громади можуть обирати співробітництво здебільшого з двох причин – економічнихЗважаючи на дефіцит бюджетних коштів, невеликі громади часто не в змозі самостійно надавати певні послуги. та кадровихСпільні знання та досвід, акумуляція кадрових ресурсів сприяють написанню та реалізації якісних проєктів і можливість залучення позабюджетних коштів..

Для визначення кількісного виміру міжмуніципального співробітництва громад ми проаналізували дані Реєстру договорів по співробітництву територіальних громадАналіз здійснений на основі Реєстру договорів по співробітництву територіальних громад (станом на 30.11.2021).. Загалом процес організації співробітництва територіальних громад унормований ЗУ «Про співробітництво територіальних громад», у якому зазначено 5 основних форм співробітництва (стаття 4).

Розподіл за формами муніципального співробітництва виглядає наступним чином:

• 508 договорів (66,7% із загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів». для реалізації спільних проєктів, заходів;
• 154 договори (20,3% із загальної кількості) – спільне утриманняУ ЗУ – «спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів». інфраструктурних об’єктів;
• 80 договорів (10,5% із загальної кількості) – надання послугУ ЗУ – «делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів». однією громадою іншій громаді, у якій відсутні ті послуги та/або яка неспроможна їх надавати;
• 14 договорів (2% із загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів». для утворення інфраструктурних об’єктів;
• 5 договорів (0,5% від загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень». Особливо актуальний у громадах, де наявний дефіцит кадрового ресурсу. для утворення органу управління.

Найбільшу кількість договорів укладено у формі реалізації спільних проєктів, заходів. Однією з причин вибору саме цієї форми є можливість спрощеної процедури укладання договорів, оскільки у ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» зазначено, що для підготовки проєкту договору процедурні вимоги, які передбачені у Законі, можуть не застосовуватисяЗокрема, це стосується статтей 5-9 ЗУ «Про співробітництво територіальних громад».. Тобто організаційно ця форма співробітництва є найпростішою. Натомість інші вимагають глибинного аналізу фінансового ресурсу, статутів, особливо якщо це стосується проєктів стратегічного значення, які стимулюватимуть зростання економічного розвитку громади, інвестицій, утворення нових об’єктів. Інша причина – потреби громад, адже договори форми «спільних проєктів» вирішують нагальні проблеми, які стосуються як інфраструктурної (наприклад, реконструкція приміщень), так і освітньої, просвітницької сфери (наприклад, екоакції).

За часовим розподілом найбільше договорів було укладено у 2019 році (222 договори), найменше – у 2014 (2 договори), що є цілком логічним, адже ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» набрав чинності у 2014 році, відповідно громади вивчали процедурні особливості укладання договорів, визначали пріоритетність наявних проблем та механізми їхнього вирішення. У 2014 році була ухвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, після чого був затверджений План заходів щодо її реалізації, які дали старт реформі.

Питання співробітництва стає все більше актуальним як для громад, так і для уряду. Зокрема, кількісні показники укладання договорів збільшуються щомісячноСтаном на серпень 2021 року було укладено 741 договір, а станом на вересень – 744.. Проте відбулися зміни адміністративно-територіального устрою, перерозподіл повноважень, тому уряд намагається стимулювати розвиток цього процесу. Зокрема, у 6 сесії ВРУ 9 скликання планується розглянути законопроєкти, які стосуються реформи децентралізації. Одним із них є № 5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад». Законопроєктом пропонується удосконалити та спростити порядок укладання договорів, а саме:

• запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва;
• визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
• надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Це відбувається шляхом:

1. Обміну досвідом і кращими практиками з іншими громадами.
2. Надання громадам, особливо невеликим, можливості утримувати деякі дороговартісні заклади і тим самим забезпечувати населення необхідними послугами, або покращити якість вже наявних послуг за рахунок акумуляції ресурсів.
3. Створення підстав для утворення нових робочих місць та залучення інвестицій.

Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. А міжмуніципальне співробітництво якраз і є одним з інструментів, який допомагає вирішувати громадам глобальні проблеми та покращувати життя людей. І як показало наше дослідження – іструмент життєздатний та стає все більш популярним серед громад.

УШПС запустила перший навчальний модуль нашого нового освітнього формату дводенних тематичних курсів для випускників і випускниць.

Українська школа політичних студій – це, в першу чергу, Спільнота, мережування і єдність різностей. Ми постійно на цьому наголошуємо, але відчували, що можемо робити для Спільноти набагато більше.

Так виникла ідея USPS Alumni Programme – формат, який об’єднує випускників різних років та відповідає на їх запити щодо якісної освіти завдяки розробленим спеціально для Спільноти програм.

Щоб познайомити випускників із форматом та протестувати його, ми одночасно запустили набір на чотири курси: література, філософія, економіка та політична теорія.

Першим стартував курс про літературу від Євгенія Стасіневича, літературного критика, літературознавця, куратора, лектора багатьох освітніх майданчиків та автора книги «Ціна питання». Протягом навчального модулю група розбиралась з сучасною літературою та зародженням бестселерів.

Що спільного в оповіданнях Конан Дойла з розвитком міст? Як післявоєнні тривоги формують культ «Володаря перснів» і Айн Ренд? Чому надто серйозні суспільства бачать у «Ловці в житі» зовсім не те, що там є? І яким чином виклики 21 століття, нові та складні, зафундували тріумф Джоан Роулінг?

Після такого успішного початку нової програми, безумовно, будемо продовжувати розвивати формат навчання для випускників і випускниць.

А ці два дні було дуже затишно, щиро і змістовно.