Прем’єр Румунії самоізолювався через контакти з хворим на коронавірус сенатором.

18 членів Національної Асамблеї Франції мають коронавірус. Міністр культури Франції теж захворів на вірус.

П’ятеро членів парламенту від Республіканської партії США самоізолювалися через контакти з хворими.

Президент Монголії разом з іншими членами уряду, які повернулися з Китаю перебувають на самоізоляції.

Лідер Демократичної партії Італії має коронавірус.

Двоє депутатів від Лейбористської партії Великобританії підхопили коронавірус. Навіть міністерка охорони здоров’я Великобританії теж хворіє на коронавірус.
Цей список можна продовжувати.

Чому ми спостерігаємо таку непропорційно велику долю політиків, що хворіє на коронавірус?

Таку ситуацію можна пояснити через певні особливості роботи політиків:

1. Політики набагато частіше зустрічаються з іншими людьми, а для створення довіри намагаються обійняти та потиснути руки щонайбільшій кількості людей.
2. Відомі політики, про яких пишуть у ЗМІ є, у середньому, старші за інших громадян, а старші люди є більш вразливими до вірусу.
3. Політики значно частіше тестуються на коронавірус: їх тестують одразу, у той час як звичайні громадяни мають дзвонити на гарячі лінії та їздити по лікарнях.

Демонстративним, як з точки зору політичної безвідповідальності, так і з точки зору уразливості політиків, є випадок Іспанії. Через 37 днів після першого діагностованого випадку захворювання, коли вже було відомо про понад 600 інфікованих та 17 померлих, станом на 8 березня, масові заходи не були заборонені. Уряд Іспанії, що притримується лівих поглядів, підтримав марші рівності. У мадридському марші рівності взяли участь 120 тисяч осіб. Серед них були і члени уряду. У результаті, через декілька днів у міністерки рівності Іспанії діагностували коронавірус.

Тож політики, якщо дотримуватимуться звичайного ритму роботи, мають високий шанс захворіти на коронавірус. Берегтися потрібно нам усім – політикам теж.

Перш за все необхідно відмітити позитивну складову законопроекту: запровадження спрощеної системи (без тендерів). Водночас у тексті проекту закону є і деякі нюанси.

Законопроект вводить адміністративну відповідальність за порушення «карантину людей, санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм». У пояснювальній записці автори зазначили, що ця норма спрямована на можливість притягнення до відповідальності за самовільне залишення місця обсервації (карантину) особою, яка може бути інфікована коронавірусною хворобою COVID-19. Утім, сама норма сформульована значно ширше за змістом, оскільки охоплює усі санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила та норми, а також відсилає до невичерпного переліку нормативно-правових актів. Таке формулювання порушує принцип визначеності, оскільки залишається незрозумілим, які дії будуть вважатися адміністративним правопорушенням. 

Більше того, формулювання «карантин людей» є некоректним, оскільки таким поняттям не оперує жоден нормативно-правовий акт. Закон «Про захист населення від інфекційних хвороб» розмежовує поняття «обсервація» та «територія карантину». Так, «особам, які виявили бажання залишити територію карантину до його відміни, необхідно протягом інкубаційного періоду відповідної хвороби перебувати в обсерваторі під медичним наглядом і пройти необхідні обстеження. Після закінчення терміну перебування в обсерваторі з урахуванням результатів медичного нагляду та обстежень їм видається довідка, що дає право на виїзд за межі території карантину». Тож не до кінця зрозуміло, за що саме передбачається відповідальність: за самовільне залишення обсервації чи території карантину.  

Відкритим залишається і питання визначення території карантину. Відповідно до постанови КМУ карантин вводиться на всій території України. Але в умовах поширення вірусу логічним є розділення території карантину на місто, село, район тощо. Питання  можливості «закриття» міст на в’їзд та виїзд обговорюють мери міст, і це потребує додаткових роз’яснень Міністерства охорони здоров’я. Адже за умов обмеження пересування по території України можна говорити про обмеження конституційних прав, що в свою чергу потребує іншого правового регулювання, а саме – запровадження надзвичайного стану. 

Безперечно, запровадження відповідальності є необхідним. Та є питання щодо відповідальності осіб, яким було поставлено діагноз COVID-19, і, у зв’язку з легким протіканням хвороби, надано медичну вказівку самоізолюватися. У випадку, якщо такі особи порушують умови самоізоляції та наражають на небезпеку інших людей, необхідно розробити механізм відповідальності (така ситуація, наприклад, була в Японії). Крім цього, доречним є передбачити механізми реагування на відмову особи від проходження тестування (принагідно можна згадати випадок в Південній Кореї).

Законопроект також пропонує суттєво збільшити відповідальність за порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним захворюванням. І хоча до відповідальності можуть бути притягнуті лише посадові особи органів влади, а також посадові особи суб’єктів господарювання, непокоїть в збільшенні відповідальності поява реального строку за порушення правил та норм. В умовах пандемії здається, що таке збільшення відповідальності є доречним, та не треба забувати, що ми рано чи пізно повернемось до нормальної ситуації, а ця норма залишиться в такому ж вигляді. За звичайних умов це буде означати тиск на бізнес у зв’язку з перевірками та відповідне збільшення корупційних ризиків.

Не можуть не викликати занепокоєння і такі запропоновані Проектом норми:

• Доповнення статті 84 Кодексу законів про працю України та статті 26 Закону України «Про відпустки» новою частиною: У разі встановлення Кабінетом Міністрів України карантину, відповідно до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», термін перебування у відпустці без збереження заробітної плати не включається у загальний строк, встановлений наразі чинними частинами цих же статей – 15 днів.
• Встановлення в прикінцевих положеннях Проекту, що на період встановлення карантину або  обмежувальних заходів роботодавець може доручити працівникові, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, виконувати протягом певного періоду роботу, визначену трудовим договором вдома, а також надавати працівнику, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, за його згодою відпустку.

У комплексі ці дві норми (без деталізації виду відпустки у прикінцевих положення) можуть призвести до ситуації масової відправки працівників (у тому числі державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування) «за згодою» у не оплачувану відпустку на достатньо тривалий час. Така відпустка по-перше, не буде обмеженою 15-ма днями, і взагалі не враховуватиметься при обчисленні днів неоплачуваної відпустки, передбаченої наразі законодавством. А, по-друге, відповідно до статті 29 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», «карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби». Наразі Кабмін встановив карантин на усій території України до 3 квітня 2020 р. Однак, зважаючи на загальносвітові тенденції, цей термін може бути подовжений. У разі тривалої пандемії і необхідності продовження карантину на достатньо тривалий час вище зазначені норми можуть призвести до соціально-економічної кризи, а у випадку масового відправлення у неоплачувану відпустку працівників органів державної влади та місцевого самоврядування – до колапсу державних інституцій.

Для мінімізації соціально-економічних наслідків пандемії коронавірусу та викликаної нею економічної рецесії необхідно розглянути додаткові або альтернативні варіанти стимулювання соціальної ізоляції працівників при забезпеченні гарантованого Конституцією України права «на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло».

Також Проект №3219 у прикінцевих положеннях пропонує з дня оголошення карантину зупинити перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом. «Від дня припинення карантину перебіг цих строків продовжується з урахуванням часу, що минув до його зупинення». Таке рішення виглядає цілком логічним з огляду на необхідність обмеження контактів громадян у місцях надання адміністративних послуг, а також через можливість масової «відпустки» працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Утім, залишається відкритим питанням, чи не повинні, за цією ж логікою, бути окремо зупинені строки підготовки відповідей на запит про публічну інформацію на час дії карантину. Адже це не є адміністративною послугою, а за ненадання і за невчасне надання інформації розпорядники публічної інформації несуть відповідальність згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації». У комплексі з попередніми новаціями Проекту (щодо неоплачуваних відпусток) така ситуація ще більше загрожує стабільній роботі державних інституцій.

29 лютого відбулася XIV Щорічна зустріч Спільноти Української школи політичних студій. Ми зібрали випускників у цей день не випадково. Саме у цей період – наприкінці лютого та на початку березня – шість років тому відбувалася анексія Криму.

Півострів був і залишається важливою частиною історії становлення Школи. Із самого започаткування УШПС ми кожного року відвідували Крим. Наші групи гостинно приймали в Бахчисарайській Зинджирли-медресе. Та після 2013 року це стало неможливим. Віримо, що майбутні групи УШПС зможуть вільно відвідувати український Крим. 

А поки ми хотіли разом зі Спільнотою згадати шум кримських хвиль і зануритися в атмосферу моря. Так виникла інсталяція «Крим», яку ми представили на Щорічній зустрічі УШПС. Це – спогади для кожного з нас і можливість відчути частинку дому для усього кримськотатарського народу. 

Ми віримо, що наступні групи Школи зможуть вільно відвідувати Крим. А поки будемо шукати «шлях додому», як співає Джамала. 

У 2020 році Українській школі політичних студій виповнюється 15 років. Тому ми хотіли показати увесь Шлях становлення Спільноти, починаючи з 2005 року, коли Комітет міністрів Ради Європи ухвалив рішення про створення Української школи політичних студій. 

«Ми переживаємо часи турбулентності, але ми завжди прагнули долати їх разом з вами, переслідуючи тільки одну мету – ідею України. Усе, що ми робили протягом 15 років, робимо зараз і продовжуватимемо надалі, – тільки заради суб’єктності нашої держави, її розвитку та поступу. Школа – це не тусовка і не мережа корисних контактів. Я завжди кажу, що Школа – це сито. Це – чітка кристалізація. І ми дуже легко прощаємося з тими, хто забуває про ці цінності», – зазначила під час виступу Директорка УШПС Світлана Матвієнко.

Упродовж 15 років ми разом, усією Спільнотою, долали виклики і розвивалися. Змінювалися обставини, політичні гравці, та ми відстоювали свої принципи. Україні потрібні справедливість, прорив і єдність. Для цього наша Спільнота завжди обирала один Шлях – шлях цінностей, діалогу, просвіти і смаку. 

Про важливість діалогу на Щорічній зустрічі УШПС говорив наш випускник, директор проектів у «Центрі спільних дій» Андрій Андрушків.

«Будівничі Вавилонської вежі не тільки провалили проект, вони розсіялися по всьому світу і зникли як народ. У першу чергу тому, що перестали один з одним говорити. Нам життєво необхідна розмова. Це має бути справжній діалог, а не small talk за чаркою», – наголосив спікер.

У той же час важливо дотримуватися певних принципів діалогу. Зокрема, діалог потребує домашньої роботи, зусилля, щоб почути іншого, тиші й уваги. 

За словами спікера, діалог – це не річ в собі, а спосіб пізнати істину. Тем для діалогу у нас дуже багато. Як нам побудувати систему державної служби, щоб там довелося служити, а не прислужувати? Як нам побудувати судову систему, яка не буде виносити політично вмотивовані вироки? Тільки у форматі домовляння, діалогу, співтворення ми можемо проговорити правила для майбутнього. І, таким чином, гарантувати, що країна у процесі творення не розвалиться, як Вавилонська вежа.

Анна Кирій, засновниця однойменного архітектурного бюро та випускниця УШПС, розкрила для гостей тему архітектури в політиці.

«Спочатку ми формуємо наші будівлі; потім вони формують нас», – процитувала спікерка Вінстона Черчилля. 

Вона розповіла і показала, як архітектура віддзеркалює політичні режими країн, наскільки символічною є різниця між демократією та авторитаризмом на прикладі будівель. У перших зводять мости, у других – височіють паркани.

«Філософія парканів має бути замінена філософією мостів. Адже перші роз’єднують, а мости – об’єднують», – пояснила спікерка.

Україна отримала у спадок від Радянського Союзу багато «політичних» будівель авторитарного зразка. Перебудовувати минуле задля нової якості майбутнього – нове символічне завдання для сучасних українських архітекторів. 

Євгенія Закревська, голова колегії Адвокатської дорадчої групи та випускниця УШПС 2019 року, говорила зі спільнотою Школи про цінності. Євгенія – адвокатка родин Небесної сотні у справах Майдану. Вона звикла відстоювати свої принципи, незважаючи ні на що. Зокрема, у листопаді 2019 року Євгенія оголосила голодування, коли через дії парламенту розслідування справ було призупинено. Усе тому, що цінності спонукають до боротьби.

«Цінності є в кожного. Намагання прищепити щось ззовні викликає спротив. І це зрозуміло. Адже це втручання у цілісність особистості. Та навіть ті цінності, які є вашими власними, насправді обмежують поле вибору, знижують конкурентоздатність або навіть ефективність. Немає від них ніяких «плюшок». Утім, цінності – це про компас, про напрямок руху в бік цивілізації. Це не тільки про страх. Якщо об’єднати велике коло людей, у яких буде єдина ціннісна шкала, у них сформується поле довіри. Тоді відбудеться стрибок у розвитку середовища, в якому ми живемо», – підсумувала свій виступ випускниця. 

Про справедливість як одну з фундаментальних цінностей Спільноти говорив у цей вечір Андрій Стельмащук, керуючий партнер у «Василь Кісіль і партнери» та випускник Школи. 

«Право – це мистецтво добра і справедливості. В основі права лежить справедливість – у кожного мають бути рівні умови. Та справедливість наступає тоді, коли є невідворотність покарання», – зазначив спікер. 

Утім, сьогодні в Україні існують певні перешкоди на шляху до досягнення справедливості. 

«Правничі інститути – судова та правоохоронна система – мають великий рівень недовіри. Це означає, що люди прагнуть справедливості, але в цих інститутах не можуть її отримати», – сказав Андрій Стельмащук. 

Правнича діяльність, основна мета якої – досягнення справедливості, зараз у всьому світі змішується з бізнесом. Тут, говорить Андрій, важливо пам’ятати, що правник – не бізнесмен, адже його основна мета – не отримання прибутку. Правник – це, у першу чергу, той, хто дбає про справедливість. 

Директорка Швейцарського бюро співробітництва Ніколь Рудер описала, як Українська школа політичних студій долає виклики за допомогою своїх основних ціннісних постулатів. Вона також повідомила, що Швейцарія підтримує УШПС на її Шляху. 

«Вибиратися на гору – це виклик. Це схоже на Ваш особистий Шлях тут. Ваші цінності – це шипи на підошвах взуття, які не дозволяють вам «зісковзнути». Ваша Спільнота – це ніби мотузка. Вона існує не для того, щоб підняти вас на гору. Її мета – не дати вам упасти. Кожна група Школи – це ваша альпіністська команда, яка постійно вчиться. Позаду і попереду вас – «гірський хребет». Швейцарія щаслива підтримати вас на цьому Шляху. Та, урешті-решт, кожен проходить свій Шлях сам. Продовжуйте рух вгору і насолоджуйтеся «краєвидами», – метафорично пояснила пані Рюдер. 

Рустем Умєров – представник кримськотатарського народу та співзасновник фонду Astem Foundation наголосив, наскільки Україні зараз важлива єдність, щоб зберегти суверенітет і державність.

Люди об’єднуються через те, що мають якісь спільні ознаки. Проте, за словами пана Умєрова, дійсно довгостроковим може бути тільки об’єднання заради позитивного розвитку, заради справедливості та миру, захисту спільних цінностей. 

В українській історії є чимало прикладів того, як єдність допомагала досягати найвищої мети. 

«В минулому році ми відзначали 100 років Акту злуки Української Народної Республіки й Західноукраїнської Народної Республіки. Тоді українці довели всьому світу, що єдність може отримати конкретну політико-правову форму – єдину Українську державу. За це довелося заплатити страшну ціну, оскільки радянський режим побачив в єдності українців загрозу власному існуванню. Ми пережили Голодомор, репресії, але ми перемогли. Відновили власну державність, створили політичну націю. По всьому світу зараз гордо майорить український державний прапор», – зазначив спікер. 

І зараз нам знову потрібна єдність усіх громадян України для того, щоб перемогти ворога. У правди немає того, що розділяє. У правда є те, що об’єднує. 

«Коли ми говоримо про стратегії деокупації Криму, необхідно враховувати багато факторів. Насамперед те, що ми маємо відновити не тільки територіальну цілісність держави. Ми маємо забезпечити умови для політико-культурної єдності наших громадян. Не уніфікувати їх, використовуючи інструменти впливу. Проте об’єднати їх, зберігаючи ідентичність кожної етнічної та конфесіональної групи. Об’єднати на основі спільних цінностей, візії, мети. Можна використати підхід «єдність ідентичностей», думаю в цьому наша сила», – додав Рустем Умєров. 

Останньою дією XIV Щорічної зустрічі УШПС стало вручення дипломів групі 2019 року.

Новий міністр охорони здоров’я заявив про перспективу відновлення Державної санітарно-епідеміологічної служби (СЕС). Через поширення коронавірусу та паніку навколо нього цей крок може здатися логічним та обгрунтованим, адже на кожну проблему нібито має бути свій державний орган. Та це не зовсім так. Проблеми проходять – інституції залишаються, а ліквідувати державний орган значно важче, ніж створити. До того ж наразі немає точного переліку функцій, які буде виконувати нова СЕС.

Чи варто створювати нові інституції? Парадигма, за якої кожна сфера життя, кожна суспільна проблема вимагає свого державного органу, дісталась нам у спадок з СРСР. Однак часи змінилися, децентралізація влади стала ледь не основним гаслом реформи державного управління.

Децентралізація передбачає розмежування функції формування політики та контролю за її виконанням, тож створення нових інституцій з новою філософією функціонування є доречним. Свого часу децентралізація торкнулася старої СЕС – її ліквідували, а функції передали різним органам. Якщо ці функції знову намагаються зібрати воєдино і створити «суперінституцію», то це – тривожний сигнал. Це повертає нас назад у часі.

Створення нового державного органу займає певний час, якого зараз, у кризовій ситуації, просто немає. Ще більше часу потрібно, щоб налагодити необхідні комунікації з центральними та місцевими органами влади. У кризовий період логічніше використовувати та підсилювати вже наявні ресурси.

Важливо усвідомлювати, що створення нової інституції несе великі ризики, адже під час кризи ми не маємо права на помилку. Стара СЕС вже довела свою неефективність, зокрема, під час епідемії свинячого грипу. Крім того, функції старої СЕС перебрали на себе інші органи, у тому числі – Центр громадського здоров’я України.

Створюючи інституцію, яка вже була ліквідована, чинна влада відмежовується від дій своїх попередників і зменшує свою відповідальність за поточні проблеми. У довгостроковій перспективі це негативно впливає на рівень довіри до влади, оскільки для громадян стає зрозуміло, що правила гри можуть змінюватися раптово. Як результат – немає правової стабільності, яка є однією з визначальних рис демократичних держав.

Якщо ж на СЕС буде покладено контрольну функцію, це також може запустити механізм системи покарань та тиску. Це несе в собі значні корупційні ризики. Варто лише згадати про повернення системи санепідемперевірок, які були значним джерелом корупції попередньої СЕС.

Чи потрібна нам така «нова» інституція?

Про це Директор Аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський дискутував на антикорупційному семінарі від Парламентської Асамблеї Ради Європи для українських народних обранців у Гельсінкі (Фінляндія).

З одного боку, в українському правовому полі вже міститься чимало норм, які так чи інакше регулюють поведінку народних депутатів. Та вони розкидані по різних законодавчих актах.

З іншого боку, усе ж більшість питань, пов’язаних зі стандартами поведінки, не врегульована. Це – низька культура діалогу в парламенті, поведінка народного депутата за межами ВРУ, в медіа та соціальних мережах. Більше того, як виявилося під час консультацій з депутатами, багато з них не знали про значну частину чинних норм. Навіть про ті, які викладені в Регламенті.

Може здатися, що найефективніший шлях – це прийняти «ідеальний» Етичний Кодекс, який буде регулювати кожен крок парламентаря. Та це шлях в нікуди. Такий підхід вимагає розробки систем покарань, утворення контролюючих інституцій, на які треба витрачати кошти.

Досвід розвинутих демократій свідчить: ключове – це не покарання. Для формування стандартів значно важливіший процес їх напрацювання. Парламентарі самі повинні визначати для себе, що таке прийнятна поведінка, які моделі існують у суспільстві і якої поведінки суспільство від них очікує. І ніхто за народних обранців цього не може зробити! Прописані норми – це не тільки зміна поведінки, але і результат усвідомлення певних практик. Дотримуватися норм, які органічно не вкладаються у колективну свідомість, значно складніше.

Звісно, можна сказати, що парламент – віддзеркалення суспільства. І підтвердженням цьому є часто не дуже професійна, епатажна поведінка парламентарів, яка толерується або й отримує позитивний відгук у суспільстві.

Та не треба забувати, що парламент і уряд не тільки повинні виконувати волю громадян, але і вести їх за собою, пояснюючи, аргументуючи і демонструючи правильність обраного шляху власним прикладом.

Свого часу Лабораторія вже напрацювала Кодекс етики для парламентарів. І ми досі чекаємо, щоб народні депутати створили й увхалили свій Етичний кодекс. Завжди готові до консультацій!

Результати нещодавнього дослідження Центру Разумкова показали – рівень довіри до діючої влади знижується. Зокрема, досі довіряють президентові Володимиру Зеленському 52% опитаних, а партії «Слуга народу» – усього 34%. Порівняно з вереснем 2019 року рівень довіри як до Президента, так і до партії більшості зменшився на третину. Це можна пояснити традиційним падінням довіри до будь якої влади через певний час після виборів, але можливо є й інші причини?

Вересень 2019 року. Верховна Рада нового скликання тільки почала роботу, а Володимир Зеленський нарешті отримав можливість формувати державну політику через  пропрезидентську більшість у парламенті і, відповідно, контроль Кабінету Міністрів. Рівень підтримки влади на початок осені 2019 року був значною мірою зумовлений вдалою агітаційною роботою «зеленої команди», яка зуміла переконати громадян України в тому, що їхні проблеми спричинені діяльністю попередньої (старої) влади. Це резонувало з високим рівнем недовіри до Петра Порошенка. Вирішення проблем, яке запропонували «Слуги народу» полягало у новій політиці. Якою саме буде ця нова політика – кожен виборець, який підтримав партію Зеленського, додумував сам. Для працівника малого бізнесу це було зниження податків, для вчителя – підвищення зарплатні, для студента – диджиталізація, а для деяких осіб – ренаціоналізація Приватбанку.

Проблеми з рівнем довіри почалися тоді, коли Володимир Зеленський та партія «Слуга народу» отримали те, що бажали, – можливість формувати Кабінет Міністрів та здійснювати державну політику. Державна ж політика завжди є суперечливою. Неможливо одночасно задовольнити інтереси всіх груп населення. Підвищення зарплати працівникам державного сектору (як чиновникам, так і лікарям чи вчителям) потребує збільшення коштів державного бюджету. А це, у свою чергу, найчастіше вимагає підвищення рівня податків. Тобто неможливо значно збільшити зарплату вчителів та значно зменшити податки підприємців. Так само неможливо дозволити ввезення в Україну дешевих вживаних авто з Європи та піклуватися про довкілля через контроль рівня забруднення від вихлопних газів. Неможливо одночасно швидко «саджати» всіх, кого медіа зображують корупціонерами, та дотримуватися принципів верховенства права. Неможливо одночасно брати кредити у міжнародних фондів та повертати банки колишнім власникам.

За нові обличчя, які у результаті отримали більшість у парламенті, голосували ті, хто бажав неконкретного нового. Кожен вибір однієї з альтернатив державної політики відвертав від команди Зеленського прихильників іншої альтернативи, які у вересні по-своєму уявляли собі «нову політику». І за 6 місяців каденції третина вони вже зрозуміли, що їхня уявна нова політика відрізняється від реальної нової політики. Саме тому, у подальшому, рівень довіри продовжить падати. Це буде відбуватися доти, доки очікування виборців, принаймні щодо певних питань, будуть збігатися з реальними діями уряду.

Проект Закону про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації роботи Верховної Ради № 3018 від 05.02.2020 пропонує низку змін, які можна поділити на чотири тематичні блоки:

1. Зміни порядку розгляду пропозицій та поправок.
2. Зміни в часовому режимі роботи.
3. Зміни щодо порядку скасування рішень.
4. Зміни строків ознайомлення.

У цілому, цей проект закону спрямований на протидію затягуванню роботи (обструкції) парламенту та пришвидшення проходження законопроекту від моменту реєстрації до його ухвалення в цілому. Та перераховані зміни навряд можна назвати «оптимізацією» роботи Верховної Ради, наслідки роботи якого відчувають на собі всі без винятку громадяни України. Річ у тім, що швидкість ухвалення рішень та їх кількість дуже опосередковано корелюють з такими поняттями, як оптимальність або ефективність роботи парламенту. При цьому час (навіть дуже великий його обсяг), витрачений на розгляд одного питання, може з більшою вірогідністю забезпечити суспільне обговорення та якісніший аналіз наслідків ухвалення рішення. І обструкції через затягування роботи парламенту, у цьому контексті, не можуть розглядатися як винятково негативне явище.

Зміни в порядку розгляду пропозицій та правок. Зміни до ст. 116, 118, 120, 121 Регламенту направлені на протидію затягуванню пленарних засідань через подання великої кількості правок – тобто, на боротьбу із так званим поправковим спамом.

За чинної редакції Регламенту розгляд поправок відбувається постатейно: спочатку розглядаються всі поправки до першої статті, потім до другої і т.д. Поданий законопроект пропонує спочатку розглядати ті поправки, які були враховані головним комітетом, а вже потім – поправки, які головний комітет відхилив, але на розгляді яких наполягає ініціатор. Такі зміни не зменшать кількість поправок, які потрібно розглянути перед ухваленням закону, але значно спростять процес їх розгляду для депутатів більшості. Тепер депутати від більшості можуть уважно розглядати кожну поправку, внесену комітетом, а після їх розгляду покинути пленарну залу. І коли депутати меншості будуть подавати тисячі поправок з метою затягнути засідання, то розгляд цих поправок буде відбуватися без депутатів більшості. Відповідно – внесення цих поправок буде провалено.

Також у випадках подачі тисяч поправок ВРУ у складі депутатів меншості буде приймати рішення про подовження засідань, можливо навіть розглядати «поправковий спам» вночі, а коли справа дійде до голосування закону в цілому, то згідно з новою редакцією ч. 5 ст. 121 Регламенту, воно буде проведено на початку наступного пленарного засідання.

Запропоновані проектом закону новації можуть пришвидшити розгляд великої кількості поправок, поданих з метою затягування роботи, але деякі формулювання наявні в законопроекті не є досконалими. Зокрема варто було б конкретизувати механізм, наявний у ч. 5 ст. 121 «голосування за прийняття відповідного законопроекту в другому читанні та в цілому може бути проведено на початку наступного пленарного засідання», а саме уточнити: яким чином і хто може приймати рішення про те, що голосування за прийняття законопроекту в цілому буде проведено на початку наступного пленарного засідання. Не варто забувати і про те, що, окрім прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому, його можна відправити на повторне друге чи навіть третє читання. Шоправда, згадати хоч один приклад третього читання за останні 10 років буде великим викликом.

У ст. 116 законопроекту пропонується уповноважити головний комітет самостійно оголошувати прийняте ним рішення щодо розширення переліку статей закону, до яких можуть вноситися поправки до другого читання. Основним недоліком цієї пропозиції є некоректне формулювання, яке потребує доопрацювання з метою уникнення двозначного трактування. З тексту законопроекту однозначно не випливає, що таке оголошення робить представник комітету. Крім цього, варто подумати над удосконаленням цього механізму комплексно. Адже потреба в зміні інших статей може виникнути і на етапі другого читання. Для комплексного вирішення цієї проблеми треба проводити додаткові дослідження, щоб визначити позиції комітетів.

Законопроект пропонує змінити ст. 118 Регламенту так, що однакові поправки (які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і змістом), за рішенням головного комітету включатимуться до порівняльної таблиці як одна поправка із зазначенням усіх ініціаторів їх внесення в порядку черговості їх внесення. Пропозиція спрямована на зменшення витраченого часу на розгляд поправок у другому читанні. Однак варто зазначити, що на 100% однакові правки до законопроекту зустрічаються не так часто, а зміна слова або пунктуаційного знаку означатиме, що це різні поправки. Тож ці положення не призведуть до зменшення поправочного спаму, а сама норма буде діяти у дуже небагатьох випадках.

У світовій практиці існують деякі альтернативні способи протидії «поправковому спаму» (обструкції через велику кількість поправок):

1. Голосування частин законопроекту (або всього законопроекту) у редакції, запропонованій урядом. Уряд пропонує на розгляд парламенту певний варіант законопроекту (однієї з частин законопроекту), депутати можуть лише проголосувати, або не проголосувати за його прийняття. Правки вносити при цьому вони не вповноважені.
2. Можливість обирати, які поправки будуть обговорюватися. Спікер на власний розсуд обирає, які поправки будуть ставитися на дебати, а які ні.
3. Можливість групувати обговорення поправок. Спікер об’єднує (групує) обговорення певних поправок. У випадку подачі дуже великої кількості поправок, які мають на меті затягнути засідання їх обговорення. А завдяки групуванню можна значно зменшити тривалість їх розгляду.
4. Поєднання голосування за законопроект з голосуванням за довіру уряду. Окремого голосування за законопроект не відбувається. Провал цього єдиного голосування буде означати і неприйняття законопроекту, і провал голосування за довіру уряду.

Зміни в часовому режимі роботи. У рамках цього блоку пропонується внесення змін у ст. 19, 25, 27 Регламенту. Найбільших змін зазнають пленарні засідання у п’ятницю. Планується подовжити їх час до 16:00, а також змінити черговість питань, що розглядаються. За діючої редакції Регламенту, у п’ятницю депутати мають 1 годину «законопроектної» роботи, що розділена півгодинною перервою. Весь інший час присвячується виступам з різних питань, запитанням уряду та запитам. Причому у третю п’ятницю місяця навіть ця одна година часу для розгляду законопроектів може бути витрачена на запити й обговорення відповідей на них. Проект закону № 3018 переносить розгляд запитів та відповідей у кінець розкладу пленарного засідання, тож тепер депутати матимуть 3 години часуГодина роботи, півгодини перерви та ще 2 години роботи. для розгляду законопроектів. Цей час не буде завантажений запитами та обговоренням відповідей на них. Ці зміни можуть зробити п’ятницю повноцінним робочим днем.

Інша зміна полягає у зменшенні кількості можливих перерв, які ініціюються двома фракціями чи групами. За нинішнього складу ВРУ, відповідно до діючого Регламенту, на вимогу фракцій та груп може бути оголошено 3 перерви по 30 хвилин кожна. Законопроект же пропонує зменшити цю норму до 1 перерви на 30 хвилин протягом 1 засідання. Але разом з тим вводиться новий механізм надання 3-хвилинних виступів з трибуни – теж на вимогу двох фракцій. Зменшення кількості перерв має на меті зменшити вірогідність затягування засідань (обструкції). Та насправді цей механізм може стати новим способом затягування засідань. Річ у тому, що кількість виступів на вимогу двох фракцій не обмежена, тому можливими є багаторазові виступи. У сумі вони можуть перевершити часові витрати від існуючих наразі перерв. Ще однією проблемою є саме формулювання тексту законопроекту (зміни запропоновані до ст. 27), яке має бути доопрацьоване.

Зміни щодо порядку скасування рішень. Законопроект пропонує змінити ст. 48 та збільшити мінімальну кількість депутатів, які можуть вносити проект постанови про скасування рішення Верховної Ради, до кількості найменшої зареєстрованої на першій сесії ВР фракції (тобто для ВР ІХ скликання – не менше 17 депутатів). Поки що такий проект може вносити будь-який депутат одноосібно.

З одного боку, наразі цей механізм не займає багато часу. За весь час роботи VIII скликання було зареєстровано 117 постанов про скасування рішень Верховної Ради, на розгляд яких було витрачено загалом 20 годин пленарного часу. Порівняно з більш ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все VIII скликання, витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу. З іншого боку, ефективність цього механізму з точки зору досягнення мети (скасування рішення) сумнівна. За VIII скликання жодна така постанова не була прийнята. І це закономірно, оскільки прийняти рішення про скасування прийнятого з порушеннями закону мають фактично ті самі люди, які з порушеннями за нього голосували.

Пропозиції збільшити кількість ініціаторів дійсно може зменшити кількість таких постанов, адже у VIII скликанні більшість таких постанов було зареєстровано 1-3 ініціаторами. Утім, народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи, правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу. За умови прийняття пропонованого положення загальна логіка Регламенту постраждає. Тож питання збільшення мінімальної кількості ініціаторів для подання постанови про скасування рішень – це частина більшої дискусії про обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів з метою покращення законодавчого процесу.

Зміни строків ознайомлення. Пропонується зменшити строки ознайомлення (ст. 112 та 117) депутатів з висновками комітетів, ГНЕУ, ГЮУ, а також з порівняльною таблицею до 5 днів. І хоча цілком зрозуміле бажання привести Регламент у відповідність до актуальних парламентських практик (ідеться про систематичне порушення строків ознайомлення народних депутатів із супровідними документами), таке зменшення строків не є доцільним.

З одного боку, депутати повинні мати певний люфт часу для формування власної позиції по законопроекту, адже особисте голосування ґрунтується на конституційному обов’язку народного обранця обстоювати інтереси народу України як суверена влади. Крім цього, фракції для формування злагодженої позиції по кожному законопроекту практикують проведення засідань, що також потребує часу на організацію і попередній аналіз проектів внутрішньофракційними аналітичними структурами (якщо такі, звісно, наявні).

З іншого боку, можливість завчасного ознайомлення з висновками та порівняльною таблицею важливе для прозорої і передбачуваної діяльності Верховної Ради. Законодавчі акти впливають на всіх громадян або на визначену групу стейкхолдерів, які також повинні мати можливість ознайомитися з проектами актів та оцінити ступінь і характер їх впливу на свої права та інтереси. Тому строк ознайомлення має, в тому числі, враховувати спроможність громадянського суспільства і різних груп стейкхолдерів опрацьовувати ці документи та мобілізуватися у разі порушень їх прав чи суттєвого протиріччя інтересам. 

Насамкінець, зменшення строків ознайомлення до 5 днів навряд значно покращить формальні показники роботи Верховної Ради, адже за І-ІІ сесії роботи новообраного парламенту для ознайомлення із супровідними документами до другого читання фактично надавалося менше 5 днів у більше, ніж 70% випадків.

Детальніше про способи затягування роботи парламенту та способи протидії читайте вже незабаром у новому дослідженні Лабораторії Законодавчих Ініціатив, присвяченому обструкції.

Вже чули про 4018 поправок, які подані до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення?

Затягування розгляду законопроектів є однією з форм обструкції. Тим не менш, така практика існує не тільки в українській Верховній Раді, а і в парламентах інших держав.

Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала для Вас короткий огляд гучних прикладів обструкції через подання великої кількості поправок.

У 2017 році, до проекту Трудового кодексу України було внесено 1891 поправки.

Рік тому, в лютому 2019 року, проект закону про забезпечення функціонування української мови як державної викликав більший ажіотаж – 2082 поправки.

Під кінець же попереднього, 8-го скликання, проект Виборчого кодексу побив українські рекорди – 4568 поправки.

Цифри можуть вражати, але чотири з половиною тисячі поправок, поданих українськими депутатами до проекту Виборчого кодексу – далеко не рекорд у світовій практиці.

У Македонії, відносно невеликій балканській державі, до одного з законопроектів подали понад 10 тисяч правок.

Французькі депутати, можливо в знак солідарності з депутатами українськими, на початку лютого 2020 року, подали близько 22 тисяч поправок до законопроекту щодо пенсійної реформи, яку просуває Емманюель Макрон. Для французів це не рекорд. Зокрема, у 2006 році, під час розгляду законопроекту про приватизацію «Gaz de France» було подано 137 449 поправок.

У свою чергу, члени Законодавчої Ради Гонконгу у 2012-2013 роках подали 1 909 283 поправок. Ці поправки стосувалися змін процедурних правил діяльності фінансового комітету та двох його підкомітетів.

Порівняно з Гонконгом, 4018 поправок Верховної Ради не так вже й схожі на обструкцію. Особливо, якщо врахувати, що українські народні депутати не можуть подавати поправки за допомогою диджитал-інструментів.

Члени представницького органу Онтаріо (Канада) використовували диджитальні інструменти ще у далекому 1997 році. Для протидії спробам приєднати навколишні містечка до міста Торонто місцеві депутати подали 11 500 правок. Ці правки були згенеровані автоматично, через електронну пошту. Кожна правка містила назву вулиці одного з містечок і полягала у додаванні в закон вимоги про публічні слухання для жителів цієї вулиці.

Справжній рекорд обструкції через поправки, належить членам італійського сенату. Під час розгляду конституційного закону 2015 року, який обмежував права сенату, було подано 82 730 460 поправок, що були створені через спеціальний комп’ютерний алгоритм.

Отже, з огляду на ситуацію з італійськими поправками, українські депутати, які подали у 20589 разів менше поправок до законопроекту про землю, не здаються такими вже злісними обструкторами.

В Україні люблять посилатися на міжнародний досвід та кращі міжнародні практики. Однак цими прикладами ми жодною мірою не намагаємося надихнути народних депутатів Верховної Ради бити світові «обструкторські» рекорди. Ми звертаємо увагу, що такі парламентські практики є багатовимірними і неоднозначними. Поправковий спам, як обструкція задля затягування процесу, може виконувати низку функцій.

З одного боку, затягування часу збільшує увагу медіа. Автори поправок можуть наполягати на їх розгляді в пленарній залі, і таким чином розгляд і, відповідно, увага медіа до цього питання, може затягнутися на декілька днів або тижнів. Це стає нагодою для опозиційних сил привернути увагу медіа до своєї позиції або просто виграти трохи більше ефірного часу для себе. Крім того, законодавчий спам може слугувати способом відвернути увагу від інших питань, що стоять в порядку денному.

У випадках добре продуманих і всебічно обговорених законопроектів таке затягування часу буде скоріше дратувати та викликати обурення. Утім, якщо розглядається сумнівний законопроект, який виник нізвідки (без належних консультацій зі стейкхолдерами і без попередньо проробленої аналітичної роботи), то час, витрачений в результаті затягування процесу розгляду проекту, може знадобитись на корисні цілі: мобілізацію громадськості або ж на отримання висновків вітчизняних аналітичних центрів чи міжнародних організацій щодо контроверсійних норм законопроекту. За час затягнутого розгляду також можуть статися резонансні події, які можуть поставити під сумнів доцільність прийняття законопроекту.

Тож у дійсності обструкція не є суто негативним явищем. А намагання викоренити чи нормативно зарегулювати можливість подавати велику кількість правок від народних депутатів (в першу чергу опозиційних), – це інтенція, в основі якої лежить стратегічна короткозорість і, загалом, відсутність стратегічного мислення. Демократичне врядування передбачає періодичну зміну політичного курсу, і, відповідно, – правлячої більшості. Останні вибори – як президентські, так і парламентські – як раз демонструють яку-не-яку демократичність української політичної системи. А заборони, вдосконалення чи врегулювання явища поправкового спаму задля ефимерної ефективності без усяких сумнівів іде у розрір із демократичним напрями розвитку. Принаймні Венеційська комісія у своїй позиції щодо взаємодії більшості та меншості у демократичних системах зазначає: опозиція не має бути відрізана від пракик затягування чи ускладнення законодавчого процесу, якщо така можливість передачена діючим регламентом або корениться у політичній культурі країни.