Зібрати камені

У  публікації  зібрані кращі роботи, які взяли участь у Третій щорічні міжнародній конференції “Парламентські читання”.

Тематика статей охоплює різні аспекти парламентаризму – від історії парламентів та перспектив їх розвитку до більш спеціалізованих тем (парламентський контроль, роль політичних партій в контексті парламентаризму тощо).

Третя щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання», що відбулася 15-го лютого 2013 року, стала логічним і змістовним продовженням реалізації далекосяжної ідеї з формування наукового форуму європейського ґатунку.

Цей проект започаткований у 2010 році до двадцятиріччя українського парламенту та ініційований Лабораторією законодавчих ініціатив і Студентським науковим товариством правників  «Scholaris», Факультетом правничих наук, а також Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія».

Партнерами цьогорічної конференції виступили:

• Програма розвитку законотворчої політики України,
• Програми сприяння парламенту України (ПСП ІІ),
• Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України,
• Студентський Юридичний журнал.

Перші результати моніторингу «Всеукраїнська ініціатива за чесні державні закупівлі в системі освіти» виявили ґрунтовні проблеми в сфері державних закупівель, зокрема – в питанні забезпечення шкіл та дошкільних закладів продуктами харчування. Вирішенню проблемних моментів може зарадити введення електронних аукціонів, яке мало відбутися з 1 січня 2013 року, проте було відтерміноване на невизначений строк через зміни в уряді.

Складність процедур здійснення державних закупівель в сфері освіти змушує освітян свідомо шукати можливості для того, щоб вийти з-під дії закону «Про здійснення державних закупівель» та не проводити тендери. Яскравим прикладом цього є тенденції при забезпеченні навчальних закладів продуктами харчування. Так, закон зобов`язує управління освіти проводити конкурсні торги (тендери), коли очікувана вартість закупівлі дорівнює або перевищує 100 тис. гривень. Якщо менше – торги не проводяться. Разом з тим, терміни проведення таких тендерів в середньому складають майже 70 днів. Крім того, існує безліч зовнішніх факторів, які можуть змусити чиновників управлінь освіти відмінити торги. Як наслідок, школи та дитсадки можуть просто залишитися без обідів.

Така ситуація змушує освітян звертатись до юридичних прогалин законодавства й мільйони гривень просто реалізовуються поза тендерними процедурами через, т.з. «підпорогові» закупівлі – закупівлі вартістю 99999 грн. й менше. Тобто, чиновники встановлюють на необхідні товари та послуги очікувану вартість закупівлі у розмірі до 100 тис. гривень, і таким чином отримують право самостійно обирати постачальників (без проведення тендерів). Це дозволяє органам освіти вчасно забезпечувати учнів продуктами харчування, проте при цьому не завжди досягається оптимальне співвідношення «ціна-якість», яке є суттєвим для продуктів харчування, тим більше – дитячих.

«В такому сегменті як закупівля продуктів харчування для шкіл та дитячих садків фактично не застосовується конкурентний механізм тендерів. А тендер – це прозорість, це вибір найкращої ціни та якості. Якщо немає тендеру, то постачальник не має можливості запропонувати свій товар, а органи освіти не отримують можливості обрати якісний товар», – говорить керівник програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Черніков.

Крім того, уникаючи тендерів та виграючи в часі (замість 2 місяців, передбачених на конкурсні торги, чиновники обирають постачальника за тиждень), відповідальні особи підставляються під ризик. «Фактично, в будь-який момент до них може прийти перевірка з державної фінансової інспекції. Рано чи пізно такий ризик закінчується доганами та штрафами за уникнення тендерів», – попереджає експерт Центру політичних студій та аналітики Гліб Каневський.

Моніторинг, проведений у Волинській, Сумській, Харківській, Донецькій областях та Криму в межах проекту «Всеукраїнська ініціатива за чесні державні закупівлі в системі освіти» (фінансується Європейським Союзом), показав, що відсоток «підпорогових» закупівель коливається від 12% (Харків) до 47% (Луцьк). У Волинській області середня сума «підпорогових»  закупівель на одне управління освіти складає більше 500 тис. гривень, на Донеччині – 456 тис. гривень, в Харківській області – 410 тис. гривень, в Криму – 242 тис. гривень, на Сумщині – також близько 242 тисячі .

Але експерти помітили й іншу особливість. Більше 90% придбаних товарів вартістю 90 тис. – 99999 гривень – саме продукти харчування. 

Дещо покращити ситуацію покликаний внесений до Верховної Ради України законопроект №2055, який пропонує виключити зі сфери дії базового закону «Про здійснення державних закупівель» закупівлі продуктів харчування для дошкільних навчальних закладів державної та комунальної форми власності. Але, на думку незалежних експертів, це питання потребує більш виваженого підходу, а саме – шляхом впровадження електронного аукціону. Електронні закупівлі дозволяють суспільству самостійно через Інтернет моніторити держзакупівлі в сфері освіти. Крім того, такий інструмент дозволяє уникнути т.зв. «корупційного коефіцієнту», який бізнесмени закладають у «відкати» для перемог на тендерах і т.д. Зрештою, наразі це найбільш ефективний інструмент для забезпечення реальної конкуренції в сфері держзакупівель.

Гліб Каневський пояснює: «Електронні аукціони повинні були почати діяти з 1 січня 2013 року, коли набули чинності відповідні зміни до закону про державні закупівлі. Цей же закон зобов`язав відповідальні органи підготувати нормативно-правові акти, які б встановили перелік товарів, що можуть реалізовуватися на електронних аукціонах, і підготували інструкції щодо проведення цих торгів. Строк відкритих торгів – скорочувався фактично в 2 рази – до 30 днів. Але, на жаль, через парламентські вибори та зміни в уряді це питання відтермінували на невизначений строк. Тобто, з 1 січня електронні закупівлі діяти не почали». Більше того, моніторинг Центру політичних студій та аналітики показав, що понад 50% обласних та районних адміністрацій не мають електронних ключів, які дозволили б їм брати участь у таких аукціонах (хоча такі ключі повинні в них бути ще з 2006 року).

• Центр политического анализа и прогнозирования “Крым” (АРК)
• Центр досліджень регіональної політики (м. Суми)
• ГО “Батьківщина” (м. Макіївка)
• Центр політичного аналізу та виборчого консалтингу (м. Луцьк)
• ГО “Євросоціум” (м. Харків)

Всеукраїнська ініціатива за чесні державні закупівлі в системі освіти започаткована у листопаді 2012 року провідними аналітичними центрами – Лабораторією законодавчих ініціатив, Центром політичних студій та аналітики (Київ), за участі регіональних партнерів. Проект фінансується Європейським Союзом.

Євробюлетень — журнал, щомісячне інформаційне видання Представництва Європейської Комісії в Україні. Інформація про питання, що стосуються Європейського Союзу і українсько-європейських стосунків. Видається українською мовою. Разовий наклад — 10500. Видавець — Представництво Європейського Союзу в Україні.

№1, Січень

Пріоритети данського президентства у ЄС

№2, Лютий

Європа потребує більше інтеграції

№3, Березень

Українська євроінтеграція: втримати курс?

№4, Квітень

Культура як запорука сталого розвитку: На теренах Східного партнерства розпочато масштабну культурну програму ЄС

№5, Травень

“Підзаряджаючи розвиток” ЄС інвестує кошти та інтелект у сталу енергетику і безпечне довкілля

№6, Червень

День Європи-2012:ще більше інтеграції задля розвитку

№7, Липень

Відкриваючи Європу, відкриваючи Україну. У червні українці та європейці знайомилися зблизька

№8, Серпень-Вересень

Європейський Союз активізує проект „Східне партнерство”

№9, Жовтень

Континент миру. Європейський Союз – лауреат Нобелівської премії миру 2012 року

№10, Листопад

Політика підтримки та розвитку: ЄС віддасть грошову складову Нобелівської премії дітям-жертвам воєн та конфліктів

№11, Грудень

Жозе Мануель Баррозу: «ЄС – це проект миру». 10 грудня Євросоюзові вручено Нобелівську премію миру 2012-го року

Про етапні рішення Верховної Ради VI скликання 

Ведучи мову про етапні чи історичні рішення слід звернути увагу на ті, що мають вплив на суверенітет країни, тривалість у дії й непередбачуваність наслідків. Тут, однозначно,   першорядною подією є ратифікація “Харківських угод”, пролонгація перебування ЧМФ РФ на  території України. Рішення, котре межує зі зрадою, непродуманістю державної безпекової та енергетичної політики. Втім діяльність ВРУ вже фактично минулого скликання остаточно засвідчила, що в наявних політичних умовах український парламент втратив класичні ознаки парламентаризму (представницький характер, контрольну функцію, дебатний формат обговорення, процедури законодавчого процесу, дотримання Конституції не лише в аспекті особистого голосування, але й, власне, слідування головному закону в ухвалюваних нормах). Політична доцільність домінувала над правом та процедурою.

Тому стало можливим голосування за закон про засади мовної політики, черговий закон про вибори народних депутатів України, руйнівний Податковий кодекс, неконституційний закон про всеукраїнський референдум. Також не можна не відзначити очевидну відмову парламенту бути у фарватері наближення України до стандартів ЄС та підписання Угоди про Асоціацію з ЄС, системно працювати задля адаптації українського законодавства до норм Європейської спільноти. Лобізм, приватні інтереси окремих корпорацій і тут стали перепоною. Візьмімо, наприклад, закон про біометричні паспорти (Єдиний демографічний реєстр), регулювання державних закупівель чи мита на ввіз авто.Втім, вже класичним темами у розмовах з колегами з Європейського Союзу стали закони про доступ до публічної інформації, Кримінально-процесуальний кодекс, законодавство про громадські об`єднання.

Зокрема, у пакеті аналітичних матеріалів до законопроекту про Державний бюджет на 2013 рік міститься прогноз втрат доходів бюджету включно з переліком відповідних пільг. Згідно з цим прогнозом, ці втрати у 2013 році повинні скласти 41,6 млрд.гривень.Одночасно у пояснювальній записці до зазначеного законопроекту прогноз «додаткового інвестиційного ресурсу від надання преференцій суб’єктам господарювання» на 2013 рік (на підставі положень Податкового кодексу України) становить вже 70,4 млрд. грн., тобто майже на 30 млрд.гривень більше прогнозу втрат від податкових пільг.

Враховуючи динаміку зростання обсягів державної допомоги у формі податкових пільг в останні роки, обсяг втрат у 70 млрд.грн. виглядає більш ймовірним. Так, у 2010 році сума втрат бюджету склала 37,1 млрд.гривень, у 2011 році – 58,8 млрд.гривень. Остаточних даних за 2012 рік ще немає, але напевно цей показник не буде меншим за рівень 2011 року. Отже, при тому, що зростання доходів зведеного бюджету не очікується (463,1 млрд.грн. на 2013 рік проти 465,4 млрд.грн. на 2012 рік згідно пояснювальної записки до бюджетного законопроекту), зберігається динаміка росту обсягів державної допомоги у вигляді податкових пільг.

Очікується що у 2013 році найбільші преференції  від держави одержать такі сектори економіки:

Будуть продовжені дії податкових канікул для новостворених та малих підприємств, галузевих пільг для підприємств легкої, суднобудівної та літакобудівної промисловості, підприємств з надання готельних послуг, підприємств машинобудування для агропромислового комплексу та інших.

Викладена вище ситуація з розбіжностями в показниках втрат доходів бюджету від надання податкових пільг суб’єктам господарювання свідчить також про те, що Уряду не вдалося започаткувати системний підхід у сфері моніторингу та регулювання державної допомоги, згідно стандартів, виписаних у Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки. Відповідний законопроект «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» поданий до парламенту у серпні 2012 року потребує суттєвого доопрацювання, що підтверджено висновками незалежних експертів.

Впровадження стандартів  ЄС у сфері регулювання державної допомоги є одним з напрямів Концепції розвитку системи управління державними фінансами. Ухвалення цієї Концепції та плану заходів до неї є умовою відновлення бюджетної підтримки України Європейським Союзом.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.

Про Партію регіонів

Що хотіло сказати суспільство

Ці парламентські вибори стали таким собі випуском пару для українського суспільства. Наступні вибори будуть аж в 2015 році, тому громадяни дійсно хотіли у той чи інший спосіб висловити свою позицію, прореагувати на ситуацію у країні. Тут, як не парадоксально, перш за все йдеться про низьку явку – більше ніж 40% виборців не прийшло на вибори. Це реакція на стан справ у країні. Маємо ще більшу недовіру до правлячої еліти, до правлячої політичної сили. Українське суспільство – спільнота тотальної недовіри, тут ситуація жодним чином не змінилася.

Про ВО «Свобода»

Результат ВО «Свобода» – це так само реакція суспільства на відсутність стрічки в бюлетені «Не підтримую жодного кандидата». Не можу сказати, що проходження в парламент цієї політичної сили свідчить про радикалізацію українського суспільства. Це скоріше говорить про серйозний потенціал активних громадян. От йдуть розмови про радикалізацію парламенту чи «коричневу загрозу», але ж в багатьох країнах стабільної Європи так само при владі знаходяться праві сили. Єдине – в Україні ми не маємо жодних запобіжників проти будь-якої партії влади, проти будь якого крену. Таким запобіжником має бути демократія сама по собі.

Голосування за «Свободу» – це не ідеологічний вибір (хоча мова і йде про одну з небагатьох ідеологічних партій). Це незадоволення і владою, і опозицією, а також прояв недовіри до проекту Кличка (так суспільство прореагувало на його небажання підписувати будь-які коаліційні угоди). Так само не є повністю ідеологічним голосування за комуністів – КПУ отримала голоси незадоволених Партією регіонів на Сході і Півдні.

Про українську демократію

Ці вибори показали, що українське суспільство поступово дозріває до демократії. Не пройшли проекти, котрі мали достатньо коштів для телевізійної реклами: «Вперед Україна», «Наша Україна». Бачимо, що цей ресурс далеко не завжди спрацьовує, тому є сподівання, що в майбутньому ми могли б спокійно обходитись без такого дорогого компонента виборів як телевізійна реклама. Політикам треба ходити й зустрічатися з людьми, а не постійно з’являтися на телеекранах. Знову апелюючи до європейського досвіду, варто відзначити, що там такої масованої політичної реклами на телебаченні немає. Там більше поширений формат дебатів або ж зустрічей з виборцями.

Про парламентське оновлення

Навіть з приходом нових людей до парламенту має пройти час, перш ніж там з’явиться нова енергія. Адже та ж «Свобода» – це люди, які переважно не мають досвіду парламентської діяльності. Те саме можна сказати про частину списку «Удару». Але ж факт є фактом – громадяни дали можливість прийти до влади новим партіями, які можуть стати стимулом для досвідчених політиків з обох таборів.

Тож маємо оновлення на третину складу парламенту. Також багато хто повертається до Верховної Ради через певний час відсутності в активній політиці. Втім, слід пам’ятати – коли більшість політичних сил запрошують до себе нових людей, ніхто не задає питання, чи розуміють ці нові депутати функції члена парламенту. Розуміння парламентаризму й представницького характеру влади наразі дуже низьке.

Про розмежованість регіонів

Ці вибори не вирішили проблему політичної розмежованості Сходу і Заходу України. Бачимо, що електорат Партії регіонів і комуністів – це Схід та Південь, електорат опозиції – Захід й частково Центр. Тобто, політична географія не змінилася, а от радикалізація цього протистояння збереглася. Політики так і не знайшли способу порозуміння Сходу і Заходу.

Хто переміг?

Не можна стверджувати, що опозиція цілковито програла вибори. Якби пройшов виборчий законопроект Партії регіонів, то мали б значно гіршу ситуацію. Тому опозиція скоріше програла в одномандатних округах, де виставляла завідомо слабких кандидатів.

Найбільшою помилкою діючого закону про вибори (окрім бар’єру, виборчої системи та суб’єктів висування, які просто не обговорювалися під час зміни законодавства) – норми про виборчкоми, які діяли дуже непрозоро. Загалом же ці вибори здобудуть славу точкових боїв. Ціна мандату дуже висока, видно, що кандидати занадто багато вклали ресурсів, щоб поступатися. Ніхто вже навіть не говорить про реальну підтримку, важливий лише мандат та гарантії, які він приносить з собою. Є побоювання, що напруга може перерости людей на майдани,  фактично ми це вже й спостерігаємо.

Частка інших регіонів України у порівнянні з Києвом є невеликою, хоча у 2011 році помітно зросли показники Донецької, Луганської, Закарпатської, Сумської та Запорізької областей (й того ж Києва), а майже всіх інших регіонів, навпаки – знизилися (найбільш суттєво – у Київській та Миколаївській областях). Загалом, питома вага в цьому обсязі переважної більшості регіонів України залишається низькою – від 1% до 2%.

Концентрація компаній-одержувачів пільг в Києві свідчить, насамперед, про високу політичну, а не економічну складову прийняття рішень щодо надання податкової пільги, причому як у законотворчому процесі, так і в процесі адміністрування податків. Очевидно, що зиск від пільг упродовж багатьох років одержують великі компанії, здатні лобіювати ці процеси. А те, що пропорції між регіонами з часом суттєво не змінюються, свідчить про відсутність прив’язки рішень про державну підтримку у вигляді податкових пільг до особливостей і потреб розвитку певних регіонів, про відсутність орієнтації на конкретні результати. Іншими словами, це все прояви «економіки ренти», коли зиск здобувається не в конкурентних умовах, а завдяки доступу до державних ресурсів. Також це прояв централізації управління державними фінансами.

Податкова пільга – це передбачене законом звільнення підприємства від сплати окремого податку або зниження ставки цього податку. Серед них найбільш суттєвими є пільги зі сплати податку на прибуток підприємств та податку на додану вартість. Зараз прослідковується тенденція до загального зростання обсягу цих пільг – у 2011 році сума пільг зі сплати податку на прибуток виросла у порівнянні з 2010 роком в 7,3 рази і склала 15,4 млрд. гривень, а зі сплати ПДВ – на 22%, склавши 41,3 млрд. гривень.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.

Державна допомога: сутність і принципи (Мережа підтримки реформ)

Головне. Державна допомога та суспільні інтереси

Питання державної допомоги виробникам – багатовимірне. Воно стосується і витрачання бюджетних коштів (прозорість, ефективність), і убезпечення конкуренції від негативного впливу державного втручання в економіку, і спрямування зусиль держави в суспільно та економічно корисне русло, що робить можливим розвиток інновацій, створення робочих місць, підвищення кваліфікації працівників тощо.

Саме тому мова у даній сфері має йти про доцільність певного політико-економічного механізму обмеження, урівноваження впливу груп інтересів. Необмежений доступ до державних ресурсів означає не тільки зловживання бюджетними коштами, не тільки антиконкуренті дії, і не тільки несправедливе збагачення. Це також пряма загроза демократії, оскільки демократія – це політична та економічна конкуренція, а створені за рахунок державної ренти приватні монополії не сприймають конкурентних умов.

Сутність питання

1. Державні субсидії виробникам у вигляді коштів, податкових пільг, державних гарантій, відшкодування частки процентної ставки за кредитом, страхування експортних кредитів, списання боргів тощо – один з інструментів державного втручання в економіку, покликаний сприяти економічному розвитку або запобігати негативним соціальним наслідкам.

Держава може впливати на ринок через регуляторні заходи, виділення допомоги у будь-якому вигляді (кошти, податкові пільги, державні гарантії), а також шляхом проведення державних закупівель. Як це пов`язано з базовою функцією ринкової економіки, тобто розподілом ресурсів? Державна допомога у більшості випадків має місце (точніше – обгрунтовується), коли ринок як такий існує, але повністю не задовольняє потреб в ресурсах окремих категорій учасників. Найкращий приклад – ускладнений доступ до кредитних ресурсів в Україні, коли висока процентна ставка унеможливлює реалізацію довгострокових проектів.

Державні закупівлі, в свою чергу, у ринковій економіці зумовлені відсутністю приватного постачання певних товарів, послуг, тобто відсутністю ринку. Наприклад, приватним підприємствам окремо взятої області ніколи не стане вигідно фінансувати будівництво мережі автодоріг в регіоні, оскільки принаймні відсутнє джерело повернення інвестицій.

2. Зрозуміло, що ці положення сформульовані згідно з досвідом ринкової економіки. Українська (і не тільки) специфіка не передбачає подібної аргументації, дискусії при плануванні програм підтримки та напрямів здійснення державних закупівель, оскільки вплив груп інтересів у перерозподілі державних ресурсів нічим не обмежується.

В результаті зусиль галузевих лобі підготовка нового Податкового кодексу завершилася включенням до проекту ряду схем держпідтримки. Саме такий підхід сьогодні багато хто з нас звик вважати правильним, посилаючись на досвід США та Європи. Разом з тим, чи може тільки успішне лобіювання вважатися виправданням доцільності державної допомоги, навіть за умови оприлюднення обсягів сил і засобів, витрачених на результат?

І найголовніше – чи є реальні механізми запобігання ризикам розтрати суспільних ресурсів?

Забезпечення ефективності держдопомоги, очевидно, починається з правильного визначення мети втручання держави. Потік раціональних аргументів, що генерується групами інтересів, необхідно синтезувати у збалансовані рішення. Для початку потрібно погодитися з тим, що держава покликана субсидувати бізнес в основному в тих випадках, де ринок не справляється із завданням розподілу ресурсів. Субсидії бізнесу повинні служити поштовхом до зростання, а не плекати галузевих «рантьє», які паразитують на державних коштах.

Важливо також те, що політична дискусія про держпідтримку не повинна мобілізувати для цього надмірні бізнес-ресурси. Адже ці витрати закладаються в суму очікуваних пільг, грантів тощо, а тому спочатку є непродуктивними. Отже, нам необхідний дієвий і прозорий механізм пошуку рішень.

Власне, проект, який реалізується в Мережі підтримки реформ, і покликаний зробити перші кроки у модернізації насамперед політичного дискурсу даної теми. Такий крок буде особливо актуальним напередодні та під час парламентських виборів 2012 року. Враховуючи стан державного боргу, тенденції зростання негативного сальдо у зовнішній торгівлі, постійну увагу експертів та політиків до проблеми стабілізації державного бюджету можна вважати, що на порядку денному цієї кампанії постануть питання сучасних способів державної підтримки бізнесу, яка б надавалась згідно з міжнародними стандартами та практикою. Роль даного проекту полягає у започаткуванні системного моніторингу і аналізу державної підтримки підприємств в Україні і створенню в такий спосіб можливостей для дієвого впливу громадськості на владу з метою забезпечення прозорого та ефективного використання бюджетних ресурсів.

3. Взагалі, здатність ефективно надавати державну підтримку, яка стимулює розвиток технологій, створення нових робочих місць, вихід підприємств на нові зовнішні ринки – це ознака сучасної, розвиненої індустріальної чи постіндустріальної держави. У таких випадках втрати бюджету компенсуються зростанням доходів від галузей, що були підтримані, покращується інфраструктура, залучаються інвестиції тощо. Іншими словами, зиск для суспільства не тільки обраховується, він є очевидним. Економічна теорія пропонує цілий перелік ситуацій, коли така діяльність обґрунтована.

Разом з тим, підтримка може мати і негативні наслідки, як правило, коли вона є надмірною, необгрунтованою і використовується неефективно. Це втрати бюджету, отже – втрати платників податків, несправедливе збагачення окремих фірм та їх власників, зростання державного боргу і зниження ділової активності внаслідок спотворення конкуренції. Одержання фірмою безповоротної допомоги або пільгового кредиту, або звільнення від сплати податку на прибуток означає виникнення ресурсу, який конкуренти можуть одержати за значно вищу ціну, а тому ця фірма має конкурентні переваги.

Порушення умов конкуренції розхитує ринковий механізм: одержувачі прагнуть і надалі користуватися підтримкою (“економіка ренти”), витрачаючи частку одержаної державної допомоги на лобіювання майбутньої державної допомоги, тоді як інші фірми втрачають стимули для розвитку, оскільки немає конкурентних умов.

Саме тому питання коштів, які держава витрачає на економічну діяльність, є напевно одним з найбільш суперечливих у сфері державних фінансів. Насамперед тому, що легітимність цих витрат завжди нижче, ніж у соціальній чи гуманітарній сфері. При тому, що напрями фінансування освіти, науки, медицини, соціального захисту громадян мають свої проблеми, потреби в реформуванні, які постійно дискутуються – мало хто піддаватиме сумніву доцільність державного фінансування (повного або часткового) цих сфер в принципі.

Ситуація з державними субсидіями підприємствам інша. По-перше, вони можуть охоплювати як всіх учасників певного ринку, так і окремих гравців або їх групи, а відтак одразу постають питання вибірковості та боротьби груп інтересів. По-друге, раціональність відповідної державної політики часто дуже важко зрозуміти платникам податків, оскільки вигода конкретного підприємства або підприємств облаштована матрицею “програм розвитку”, “вільних економічних зон”, “підтримки  національного виробника” тощо.

При цьому увага медіа чи громадськості в обговоренні таких питань зосереджена на аспектах “кому?” і “скільки?”, тоді як питання доцільності, результатів (навіть позитивних) залишаються не висвітленими. Через це не формується суспільний запит на зміни в державній політиці, не відбувається суспільна дискусія, а зміна влади означає радикальні і неочікувані кроки: від скасування режиму вільних економічних зон при уряді Тимошенко до колосальних державних ін`єкцій у “національні проекти” та інфраструктуру за президентства Януковича.

4. Отже, враховуючи аргументи “за” та “проти” державної допомоги підприємствам, можна припустити, що доцільно мати певний механізм політико-економічного зваження цих аргументів з метою вироблення суспільно легітимного рішення в кожній конкретній ситуації та підтримання консенсусу між групами інтересів. Наприклад, в США це досягається зокрема шляхом запровадження прозорості витрат на лобістську діяльність, чого бракує в ЄС. Японія та інші країни Східної Азії відомі тісною взаємодією бізнесу та влади у формуванні та реалізації пріоритетів політики державних субсидій. Отже, політична культура та традиції відіграють в даному питанні не останню роль. Більше того, взаємопроникнення державних та приватних груп інтересів у Китаї та Сингапурі на тлі їх динамічного розвитку дає підстави західним експертам (“The Economist”) характеризувати це явище як успішний державний капіталізм, коли держава володіє активами, але керує ними за сучасними ринковими підходами.

Європейський підхід, який буде докладно представлено нижче, відрізняється насамперед тим, що покликаний сприяти створенню спільного ринку з десятків суверенних держав-членів та зон вільної торгівлі з іншими країнами, і це формує його процедурну та методологічну “вишуканість”.

5. Декілька практичних вимірів питання державної підтримки.

• Фінансова криза “єврозони”, ризик банкрутства Греції, зниження кредитних рейтингів низки європейських країн, розміри державного боргу у понад 100% ВВП – це проблеми, безпосередньо пов`язані з підтримкою бізнесу за рахунок національних бюджетів чи фондів Європейського Союзу. Такі країни як Польща і Греція користувалися однаковими можливостями підтримки з боку ЄС, однаковими механізмами нагляду за державною допомогою, але нинішня ситуація з боргом та економічним розвитком в цих країнах відрізняється кардинально. Тому ефективність витрачання цих коштів залежить більше від відповідальності уряду-одержувача, ніж від контролю зі сторони Єврокомісії.

У чому ж причина ситуації в Греції, Італії та інших ним подібних країнах, якщо говорити в контексті політики державної допомоги? Згідно з одним з принципів, який відображений у правилах державної допомоги ЄС, ця допомога в перспективі повинна призвести до таких змін в поведінці одержувача, аби він більше не звертався по неї і працював цілком і повністю на ринкових засадах. Це стосується не тільки одного-двох підприємств, але й цілої галузі. Якщо ж цей принцип не виконується, попит на підтримку продовжує зростати, а відтак він задовольняється і за рахунок державних ресурсів, і за рахунок державних запозичень, і за рахунок фондів ЄС.

• Порівняємо ситуацію з держпідтримкою інновацій в Україні та Польщі. Так, у Польщі в 2006-2008 роках на дослідження і розвиток виділялося 0,7% державних витрат. В Україні цей показник був дещо нижчим – близько 0,6%, а в 2009 знизився до 0,44%.

Який ефект наданої допомоги? За індексом інновацій Давоського економічного форуму Польща піднялась з 75 місця в 2007 на 51-е в 2010 році, Україна ж опустилася з 61 на 88 місце. Правда, Україна дещо покращила показник технологічної готовності, піднявшись з 51 на 47 місце (Польща – з 93 на 83).

При розмірі ВВП на душу населення вдесятеро менше середнього по ЄС, Україна надає цю підтримку на рівні 7-10% ВВП, тоді як в ЄС цей показник становить 2-5%. У рейтингах конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму показники України стосовно державних фінансів послідовно погіршуються упродовж останніх трьох років:

За оцінками незалежних експертів чистий дохід, що створюється завдяки політичному протекціонізму, складає 25% усього доходу українських підприємств, а завдяки монопольному становищу – 30-40%. У державному бюджеті щорічно на різні програми підтримки передбачається 50 млрд. грн., ще стільки ж втрачається від надання податкових пільг.

Реформи, яких немає

6. Уряд України не виконує положення Угоди про партнерство і співробітництво з ЄС та Плану дій Україна-ЄС щодо впровадження законодавства у сфері державної допомоги суб’єктам господарювання на основі стандартів ЄС. Хоча впродовж останніх десяти років цій проблемі присвячено декілька досліджень українських експертів та проектів технічної допомоги ЄС, на сьогодні в Уряді та Антимонопольному комітеті не вироблено навіть концептуальних підходів до цього законодавства. Прийнята у січні 2010 року Концепція реформування системи державної допомоги залишається не реалізованою через слабке змістовне та організаційне наповнення.

Не виконуються також положення Програми економічних реформ на 2010-2014 роки, відповідно до плану-графіку розділу «Стабілізація державного бюджету», згідно з яким передбачається прийняти відповідний закон для “оптимізації використання державних ресурсів, що спрямовуються на стимулювання економічної діяльності, а також посилення фінансової та фіскальної дисципліни”. Це свідчить або про відсутність політичної волі, або про недостатнє розуміння суті стандартів ЄС.

7. У 2004 та 2007 роках законопроекти, спрямовані на впровадження в Україні правил державної допомоги ЄС, розроблялися Антимонопольним комітетом України однак не були підтримані парламентом. Суть цих законодавчих пропозицій полягала насамперед у запровадженні контролю над заходами державної підтримки з метою недопущення їх негативного впливу на стан економічної конкуренції. Водночас не було запропоновано критеріїв такого контролю, які б відповідали практиці ЄС.

Спільними недоліками для попередніх спроб розробити законодавство у сфері держдопомоги є відсутність взаємодії з широкими експертними, науковими, громадськими колами, ігнорування позицій зацікавлених сторін. Це спричиняє неспроможність органів влади розпочати впровадження стандартів ЄС в якості механізму самоконтролю у сфері державної підтримки, не зважаючи на високу суспільну значимість цієї проблеми. Невиконання пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС у сфері державної допомоги засвідчено громадським моніторингом у 2011 році.

8. Крім того, розділ «Конкуренція» Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом буде містити зобов`язання України щодо прийняття законодавства у сфері державної допомоги, створення незалежного органу нагляду в цій сфері, а також обміну інформацією з ЄС стосовно наданої суб’єктам господарювання допомоги.

Подальше затягування процесу впровадження стандартів ЄС є ризиком не тільки для євроінтеграційних процесів, а також з точки зору неефективного та безвідповідального використання коштів платників податків. Саме тому є підстави для посилення ролі громадянського суспільства у впровадженні стандартів ЄС в сфері державної допомоги.

Не зважаючи на високі обсяги, напрям державної підтримки ще не одержав належної уваги громадськості, порівняно з напрямом державних закупівель. Це пояснюється наступним:

• Схеми підтримки досить абстрактно сформульовані в законодавстві, що ускладнює розуміння їх мети та встановлення кінцевих вигодонабувачів.
• Увага громадськості зосереджується на гострих ситуаціях лише в політичному контексті. Наприклад, виділення комісією під головуванням Першого віце-прем`єра державної допомоги для підконтрольних йому підприємств є значимим для ЗМІ, а виділення коштів безпосередньо через державний бюджет для державних санаторіїв – ні.

Питання державної допомоги пов’язане зі здійсненням державних закупівель, оскільки постачання фірмою державі товарів, робіт або послуг на умовах, гірших ніж ринкові, призводить до виникнення у цієї фірми неконкурентних переваг й спотворення конкуренції. Для прикладу, ознаки цього є в практиці надання донецькій фірмі «Альтком» серії контрактів на виконання робіт з будівництва та реконструкції автодоріг. Іншими словами, у таких випадках державні закупівлі, по суті, є державною допомогою.

Правила ЄС

9. Правила державної допомоги ЄС започатковані одночасно зі створенням Європейського Співтовариства у 1957 році. Вже тоді, при великомасштабній державній підтримці економічної діяльності, обґрунтованої умовами післявоєнної відбудови, склалося розуміння потреби обмеження цієї підтримки ім`я в створення спільного ринку. Це призначення, зрозуміло, з тих пір мало різні контексти й формулювання, але функція правил ЄС стосовно державної допомоги залишається незмінною – часткове обмеження, оптимізація, краще спрямування бюджетних ресурсів держав-членів ЄС з метою подальшої розбудови спільного ринку.

10. Мета нагляду

Правила державної допомоги Європейського Союзу спрямовані на урівноваження позитивних наслідків вибіркової державної підтримки, завдяки якій суб’єкти господарювання одержують переваги, – а саме сприяння розвитку певних видів діяльності, територіям з низьким рівнем розвитку, окремим проектам, які становлять спільний інтерес та збереженню культурної спадщини, – з негативними наслідками цієї підтримки, що полягають у спотворенні умов конкуренції.

Основною метою нагляду є запобігання шкідливому впливу зі сторони держави на конкуренцію в межах спільного ринку. Водночас цей підхід фактично сприяє обмеженню тенденцій «економіки ренти», неефективному витрачанню державних коштів на так звані «змагання субсидій». Базовий підхід Єврокомісії в оцінці державної допомоги містить елементи стимулювання ефективного витрачання бюджетних коштів.

Для держав-членів ЄС цей нагляд здійснює Європейська Комісія. Для країн-кандидатів, асоційованих країн – національний уповноважений орган. Жодних директив, настанов, рекомендацій з боку ЄС стосовно організації нагляду (тобто які саме органи за що відповідають) на національному рівні не існує.

Законодавство України не передбачає проведення такої оцінки під час розробки та погодження проектів актів законодавства, які передбачають надання державної допомоги, розпорядчих актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, правочинів суб’єктів господарювання державної власності.

Результатом роботи системи нагляду є не управлінська послуга, а збалансоване управлінське або політичне рішення.

11. Правові засади

Лісабонськими договором (раніше – Договором про Європейський Союз) встановлено принцип загальної несумісності зі спільним ринком допомоги, яка створює вибіркові переваги, надається за рахунок держави або від її імені, спотворює або може спотворити конкуренцію, впливає на торгівлю між державами-членами (стаття 107). Одночасно встановлено низку винятків з цього правила.

Повноваження щодо класифікації допомоги на відповідність цим виняткам, затвердження вимог до неї покладені на Єврокомісію (стаття 108).

Жоден проект нової допомоги не може бути реалізований державою-членом без попередньої згоди Комісії, за низкою винятків, викладених в окремому регламенті (їх суть – незначні обсяги).

Єврокомісія зокрема має право:

• схвалювати або не схвалювати проекти допомоги, надіслані на її розгляд;
• брати до розгляду діючі проекти, якщо вона вбачає загрозу конкуренції;
• одержувати щорічні звіти від держав-членів стосовно діючих схем допомоги;
• запитувати у держави-члена всю необхідну інформацію для розгляду справи, а в разі необхідності – перевіряти її на місці;
• виявляти допомогу, як суперечить вимогам Договору, вносити при цьому державі-члену припис про призупинення схеми, а в разі невідкладної потреби реагування, завдання збитків конкурентам – повернення допомоги до бюджету;
• вносити державі-члену припис про повернення до бюджету раніше наданої допомоги, якщо вона була непогоджена, не відповідає вимогам правил, насправді надається в іншому вигляді, ніж була погоджена.

Вищенаведений принцип несумісності не означає буквально заборони. Якщо схема не задовольняє критеріїв (вимог) Комісії, її необхідно привести у відповідність з цими вимогами.

Так само, несхвалення з боку Комісії означає неможливість держави-члена застосовувати допомогу в тому вигляді, в якому вона була надана їй на погодження. У разі невиконання державою-членом вимог Комісії, остання має право звернутися до вищих судових інстанцій ЄС.

12. Застосування системи в державах, які не є членами ЄС

Нагляд за державною допомогою впроваджується у країнах-кандидатах, потенційних кандидатах, асоційованих країнах – у випадках створення зони вільної торгівлі з ЄС, – з метою додержання рівних конкурентних умов для фірм ЄС та зазначених країн.

ЄС не висуває конкретних вимог або рекомендацій щодо організації нагляду на національному рівні. Традиційно йдеться про «незалежний орган нагляду», однак вимоги до цього органу офіційно не викладені.

На етапі відносин асоціації, переговорів про вступ, ЄС вимагає вцілому дотримуватися правил державної допомоги. Однак формулювання «у мірі, як це стосується торгівлі між сторонами» має свої наслідки.

Досвід останнього розширення (2004, 2007 роки) свідчить про таке:

• Допомога, що надавалася до підписання угод про асоціацію («Європейські угоди») вважалася діючою, і тому поступово могла переглядатися.
• Допомога, що надавалася у період дії угод про асоціацію, ретельно досліджувалася на предмет відповідності правилам. Схеми, що не відповідали, були предметом переговорів, а для поступової адаптації запроваджувалися перехідні періоди.
• Нова допомога (особливо у період переговорів) погоджувалася з Комісією.
• Законодавство у сфері державної допомоги нових країн-членів ЄС та їх наступників – це лише відтворення або імітація на національному рівні ЄС-івської системи.

13. Принципи регулювання державної допомоги, сформульовані на основі законодавства ЄС

1. Державна допомога повинна бути спрямована на виконання чітко визначених завдань, проблем соціально-економічного розвитку, які обґрунтовано неможливо вирішити без одержання державної допомоги.
2. Заходи державної допомоги повинні бути належно розробленими для виконання поставлених перед нею завдань. Характеристики державної допомоги (обсяг, форма надання, механізм надання) мають бути адекватними (пропорційними) проблемі, на вирішення якої вона спрямована.
3. Завдяки державній допомозі одержувач повинен розпочати, здійснити діяльність, яка була б неможливою без державної допомоги, або можливості цю діяльність розпочати є обмеженими. Державна допомога діяльності, яку одержувач здійснюватиме в будь-якому разі та в такому самому обсязі, як і без допомоги, не є прийнятною.
4. Державна допомога повинна бути спрямована на створення нових виробничих потужностей, нових робочих місць, технологій.
5. Державна допомога, як правило, не повинна компенсувати поточні витрати суб’єктів господарювання, особливо тих, що працюють збитково, перебувають у стадії банкрутства.
6. Результати (виробничі потужності, робочі місця тощо), досягнуті завдяки державній допомозі, повинні зберігати своє призначення упродовж наступних декількох років.
7. Державна допомога повинна бути спрямована на часткове відшкодування вартості проекту, що реалізовує її одержувач.
8. Позитивний вплив державної допомоги на досягнення цілей розвитку економіки повинен переважати чинний або очікуваний вплив негативного характеру на стан економічної конкуренції.

Аспект державних закупівель

В контексті державної допомоги важливе значення має питання державних закупівель.

Закупівлі є інструментом витрачання допомоги. Кошти, які надходять підприємству у вигляді допомоги, витрачаються на купівлю обладнання, сировини, послуг. Якщо закупівлі здійснюються непрозоро, по завищеній ціні, мають місце інші зловживання, це може призвести до того, що програма допомоги не досягне поставленої мети. Крім того, закупівлі по завищених цінах, неякісно надані послуги призводять до виникнення спотворення конкуренції. Тому, навіть якщо програма допомоги була розроблена без негативного впливу на конкуренцію, або з мінімально можливим, чи збалансованим впливом, зловживання із закупівлями можуть призвести до зворотного результату.

Перелік принципів здійснення державних закупівель, закріплених у законодавстві ЄС, також відображених у законодавстві України, та типів порушень, що гальмують їх реалізацію наведений у таблиці.

Проект “Поширення європейських принципів у сфері державної допомоги та державних закупівель” здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду “Відродження”. Мета Європейської програми  – сприяти європейській інтеграції України через поєднання зовнішнього тиску Європейського Союзу з внутрішнім тиском українського громадянського суспільства для утвердження цінностей відкритого суспільства в Україні.