Багатьох представників громадськості турбує монобільшість у парламенті і велика імовірність коаліції у складі єдиної найбільшої фракції. Це є одним з ризиків руху у бік авторитаризму, або, принаймні, фактором порушення системи стримувань і противаг.

Безумовно, монопольне становище пропрезидентської фракції у Верховній Раді ставить у залежність від гаранта Конституції як законодавчу, так і виконавчу гілку влади, адже Уряд формуватиметься парламентською більшістю. Однак, з іншого боку, ця ж ситуація забезпечує однозначність і чіткість у визначенні відповідальності фактично за будь-який напрямок державної політики. Відсутність можливості «перекидувати» відповідальність неодмінно позначиться на характері публічного запиту на контроль ключових державних інституцій.

Для того, щоб хоча б приблизно оцінити ризики концентрації влади в руках однієї політичної сили, необхідно подивитися на ситуацію із врегулюванням опозиційної парламентської діяльності. Саме інституалізація і забезпечення прав діяльності опозиції – як парламентської, так і, в більш широкому сенсі, громадської – є гарантією забезпечення демократичних принципів та процедур, а також однією з ключових складових системи стримувань і противаг у сучасних демократіях. І ось тут на нас чекають неприємні новини: наразі статус парламентської опозиції (або меншості) не врегульований законодавчо. Це поняття, на відміну від терміну «коаліція парламентських фракцій», в Конституції не закріплено, хоча в Основному Законі України розміщено чималий блок правових норм, які безпосередньо стосуються конституційних прав опозиції. Зокрема, йдеться про право на ініціювання скликання позачергової сесії парламенту, право на ініціювання питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, право на створення тимчасових слідчих комісій парламенту тощо.

Крім того, у чинному натепер Регламенті Верховної Ради України, основному підконституційному законодавчому акті з парламентських процедур, відсутні взаємоузгоджені правові приписи щодо організації та діяльності коаліції й опозиції. Наслідки неприведення Регламенту у відповідність до відновленої у 2014 році редакції Основного Закону коаліція VIII скликання відчула на собі, коли Конституційний Суд виносив рішення щодо конституційності розпуску Верховної Ради «через відсутність коаліції». Тепер ціну зволікання мають можливість усвідомити депутати від колишньої більшості.

Як показав попередній досвід, позиція політичних сил щодо врегулювання статусу опозиції/меншості напряму залежить від того, чи є ця сила опозиційною, чи входить до складу коаліції. Наприклад, врегулювання статусу опозиції стало ключовою вимогою фракції «Опозиційний блок» під час реалізації парламентської реформи у VIII скликанні, хоча у попередньому скликанні позиція була значно більш стриманою.

Вочевидь, для фактичної парламентської меншості відсутність регламентації статусу опозиції має вкрай негативні наслідки, особливо за умови існування монобільшості. Адже тепер місце депутатів меншості в парламенті на наступні майже п’ять років цілком і повністю залежить від волі та позиції однієї політичної сили.

Чимало дискусій викликало рішення Підготовчої депутатської групи щодо кількості комітетів в новому скликанні ВРУ, а також про чисельність цих комітетів і розподіл місць у них.

За заявою Представника Президента у Верховній Раді України Руслана Стефанчука, визначення кількісного складу парламентських комітетів відбувалось на основі аналізу практики попереднього скликання, а саме завантаженості комітетів VIII скликання. Намагання базувати свої рішення на основі даних – безсумнівно, добрий знак, але при цьому залишається незрозумілим, якого роду навантаженість малася на увазі.

Якщо базисним критерієм навантаженості є законопроектна робота комітетів, то такий підхід можна вважати застарілим. Парламентські комітети мають укріплювати свою контрольну функцію відносно Уряду. Особливо в ситуації, коли Уряд буде сформовано однопартійною більшістю, адже більше немає потреби у зловживанні депутатами своїм правом законодавчої ініціативи.  З огляду на це, більшої кількості депутатів потребують ті комітети, які мають ширшу сферу контролю.  

Окрім цього, при встановленні кількості членів комітетів необхідно було брати до уваги положення Регламенту, зокрема, про обов’язкову підготовку експертного висновку комітету, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції. Зрозуміло, що 7 людей у складі майбутнього комітету з євроінтеграції замало.  З іншого боку, такий механізм можна вважати недієвим (для прикладу, протягом 4 та 5 сесії VIII скликання висновки євроінтеграційного комітету мали лише 3 з 187 прийнятих  законів).

Важливо зауважити, що питання євроінтеграційної складової законодавчого процесу потребує перегляду ще й через останні конституційні зміни. Адже тепер до повноважень Верховної Ради належить “реалізація стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору”. Вочевидь ця конституційна норма потребує інституційної та процедурної реалізації  у парламенті, але попередні дії новообраних народних депутатів не дають підґрунтя наразі очікувати на це.

При цьому не варто забувати, що кількісний та персональний склад комітетів – це, в першу чергу, питання політичних домовленостей. Водночас правові норми мають містити мінімальні гарантії для представників меншості. З огляду на це є доречним поставити питання про удосконалення норм Регламенту в майбутньому. Зокрема, про можливість членства в декількох комітетах для фракцій, що мають кількість членів меншу за кількість комітетів.

Наступним кроком буде визначення квот керівництва комітетів. З цього питання радимо вам ознайомитися з інформаційним матеріалом “Статус методу д’Ондта при розподілі керівних посад у парламенті”.

Починаємо представляти вам дані щодо міри оновлення парламенту різних скликань. Лабораторія законодавчих ініціатив підрахувала, який відсоток нових депутатів з’являвся у Верховній Раді після кожних виборів. За роки незалежності до парламенту пройшли сотні «нових облич».

Зокрема, у 2019 році, за даними результатів позачергових виборів, опублікованих виданням «Українська правда», до Верховної Ради потрапляють 80,4% людей, які ще ніколи не отримували мандат. Така міра оновлення не є рекордною для України, однак перевищує показник попереднього скликання.

Хотіли «нових облич»? Отримали! Чекаємо на результативність оновлення.

Кількість нових депутатів вираховувалась від загальної кількості депутатів, що були обрані та склали присягу після відповідних виборів та мандат яких почався. При підрахунках використовувались відкриті дані ВРУ.

Не можна не вітати ініціативу Президента В.О. Зеленського щодо реорганізації Адміністрації Президента з метою перетворення її з «паралельного Кабміну» на, як можна зрозуміти, президентський аналітичний центр, «основним завданням якого є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень».

Хоч, на наше переконання, обґрунтування ініціативи не має достатньої глибини, ми вбачаємо у цьому намір Президента позбутися того, що в експертному середовищі часто називають біцефальністю («двоголовістю») виконавчої влади, яка все ще спостерігається в Україні після перетворення її на парламентсько-президентську республіку. Принаймні так можна зрозуміти тезу про «паралельність Кабміну».

Однак викликає подив, чому для цього потрібно реорганізовувати Адміністрацію Президента, яка у відповідності до Положення здійснює «організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень». Тобто завдання Адміністрації Президента та запровадженого Офісу по суті однакові.

Якщо Президент не хоче дублювати діяльність Кабінету Міністрів, то для цього потрібно не реорганізовувати Адміністрацію, а вносити зміни до Конституції.

Конституція України встановлює сфери та обсяг повноважень Верховної Ради, Президента та Уряду, однак залишається фактично невирішеним питання про розмежування між законодавчою та підзаконною нормотворчістю. А саме підзаконними нормативно-правовими актами є Укази Президента, які видаються на основі та на виконання Конституції та Законів України.

Функціонального розведення сфери регулювання законів та підзаконних актів наразі не існує, адже дотепер не ухвалено Закону «Про закон та законодавчу діяльність» або Закону «Про нормативно-правові акти», які б могли врегулювати цю проблему.

Після конституційної реформи 2004 року визначити місце указів Президента в системі нормативних актів достатньо складно. Конституція в редакції 2004 (як, власне і 2016) року ніби має більш досконалі положення в частині формування та призначення Уряду, але питання, які пов’язані з нормативними повноваженнями, залишилися нерозв’язаними.

Крім того, ані Адміністрація, ані Офіс навряд можуть вирішити проблему розширення повноважень.

Президента (повний обсяг повноважень якого встановлений виключно Конституцією України) за допомогою законів. Принаймні так неодноразово відбувалося під час президенства П.О. Порошенка. Наприклад, Закон «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає додаткові повноваження Президента у цій сфері.

Можливо, ми, як казав класик, «шукаєм те, чого нема, щоб довести що його не існує», і вирішення проблеми «дублювання» або «паралельності» діяльності з КМУ не є метою зазначеної ініціативи. Однак якщо Президент дійсно має намір вирішити проблеми в системі вироблення рішень в Україні, то в першу чергу треба звернути увагу на необхідність ухвалення Закону «Про нормативно-правові акти», а також докласти зусиль до повноцінної реалізації реформи державного управління та реформи парламенту.

20 жовтня 2016 року Верховною Радою України прийнята Постанова «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік» (далі – Постанова).

Пунктом 4 Постанови затверджено додаток 2 про збільшення посадових окладів народним депутатам України: від 25 мінімальних зарплат члену комітету Верховної Ради, до 30 мінімальних зарплат Голові Верховної Ради. Наразі мінімальна зарплата становить 1450 грн. 

Проект Постанови «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік», за №5000П було внесено 20.10.2016. Головний комітет: Комітет з питань бюджету.

Ініціатори, народні депутати:

• В. Амельченко (РПЛ),
• В. Шкварилюк (НФ),
• О. Горбунов (НФ),
• І. Крулько («Батьківщина»),
• І. Куліченко (БПП),
• О. Мушак (БПП).

Відповідно до розділу V Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламент) затвердження Державного бюджету віднесено до питань, що розглядаються за спеціальною процедурою.

Разом з тим, згідно ч.1 ст.153 Регламенту «Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається з урахуванням положень Бюджетного кодексу України та цього Регламенту». Таким чином, якщо для певного етапу бюджетного процесу спеціальна процедура не встановлена, застосовується відповідна загальна норма.

Проект Постанови внесено та розглянуто з такими порушеннями законів України:

1. Проект внесено ініціаторами без супровідних документів, передбачених ч.1 ст. 91 Регламенту, зокрема — без пояснювальної записки.
2. Проект внесено ініціаторами без фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), передбаченого ч.3 ст. 91 Регламенту.
3. Проект зареєстровано Апаратом Верховної Ради без належних супровідних документів. Всупереч вимогам ч.ч.1, 2 ст. 92 Регламенту.
4. Порушені терміни розгляду Постанови, передбачені у порядку спеціальної процедури, а саме: відповідно до вимог ч.1 ст. 156 Регламенту, проект Постанови мав бути розданий «народним депутатам не пізніше ніж за два дні до розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні». Між тим, він був розданий у самий день розгляду, що унеможливило його якісний аналіз та обговорення, як у парламенті, так і поза ним.
5. Постанова містить норми несумісні з вимогами до постанови про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет», що містяться у ст. 156 Регламенту.

З огляду на вищесказане, можна видлити такі порушеня:

А) Постанову 5000-П було розглянуто без висновку головного комітету.

Вимога ч.2 ст.138 Регламенту, згідно якої «Постанови Верховної Ради приймаються з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій». Тоді як, Постанова стосується не одного конкретного питання, а кількох різнопланових: тих, що стосуються прийняття Держбюджету-2017, і тих — що цього не стосуються. 

Б) Постанова порушує принцип бюджетної періодизації

Постанова порушує принцип бюджетної періодизації, визначений ст. 3 Бюджетного кодексу, згідно якого бюджетний період, за звичайних умов, співпадає з календарним роком. Постанова, яка є складовою бюджетного процесу на 2017 рік, що прямо вказано у її назві, виходить за межі зазначеного бюджетного періоду з обох кінців. Позаяк вона включає положення, що вводяться в дію у 2016 році, і термін дії яких є безстроковим.

В) Позаправова природа постанови

Постанова про прийняття законопроекту у першому читанні, водночас, містить і положення нормативного характеру, що мають зовсім іншу правову природу. Це є грубим порушенням нормо-проектувальної техніки, а також виходить за межі правової культури.

Г) Порушення Конституції

Від внесення постанови і аж до її підписання, суб’єкти процесу: Верховна Рада України, як орган державної влади, народні депутати України і відповідні працівники Апарату Верховної влади, як посадові особи органу державної влади, неодноразово (див. попередні пункти) діяли у спосіб, не передбачений Конституцією та законами України. Чим порушили вимоги ч.2. ст. 19 Конституції. Крім того, грубі системні порушення правового характеру не відповідають положенню ч.1. ст. 1 Конституції: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.», в частині правової держави.

Протизаконно пришвидшена процедура прийняття Постанови навряд чи відповідає цьому ж положенню, в частині демократичної держави. А встановлені Постановою розміри посадових окладів народних депутатів (це ще без урахування багатотисячних доплат), навряд чи відповідають принципу соціальної держави.

1) Постанова не порушує законодавства, в частині джерел фінансування підвищених депутатських зарплат.
Зміни до Держбюджету-2016 Постановою не передбачені, натомість збільшення депутатських зарплат можливе за рахунок перерозподілу видатків чинного кошторису Верховної Ради.

Підрахунки показують, що в проекті бюджету закладено збільшення майже на 107 мільйонів витрат Держбюджету на оплату праці для ВРУ, що повністю перекриває збільшення посадових окладів народним депутатам.

2) Головним недоліком прийнятого додатку до Постанови № 5000-П є те, що вказані зміни пропонуються після 15 липня року, коли приймається бюджет. Це положення Регламенту є предметом безперервних суперечок, більше того, його було неодноразово порушено під час прийняття бюджету різних років.

За останні 10-15 років, можна пригадати чимало випадків, коли парламент відходив від цієї норми і число цих порушень сягало десятків. І, відповідно, чи не у кожному такому випадку врешті-решт справа закінчувалася поданням звернення до Конституційного Суду України. Адже подання до Конституційного Суду щодо всі інших порушень, які були зроблені під час прийняття зазначеної Постанови, якщо згадати практику цього Суду, навряд чи будуть прийняті до розгляду Судом, і тільки згадане перед цим порушення може бути предметом розгляду у високому суді.

Парламент як вищий представницький орган народу привертає до своєї роботи підвищену увагу суспільства загалом та ЗМІ зокрема.

Взаємодія із засобами масової інформації є найпоширенішою та найуспішнішою практикою забезпечення принципів прозорості та підзвітності в діяльності законодавців. Покращення роботи парламенту потребує також нових зусиль щодо роботи із акредитованими ЗМІ. Так, «Дорожня карта щодо внутрішньої реформи підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (п. 29) передбачає, що «… працівникам ВРУ, відповідальним за комунікаційну політику, необхідно забезпечити можливості ознайомлення з кращими світовими практиками та обміну передовими технологіями у зазначеній сфері».

Підготовка аналітичних матеріалів у форматі Info Brief  є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив в рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

У виданні зібрані кращі роботи, автори яких взяли участь у П`ятій щорічній міжнародній конференції «Парламентські читання».

Тематика статей охоплює різні аспекти парламентаризму – від депутатської етики та парламентської поведінки до співпраці законодавчого органу з громадськістю.

Четверта щорічна міжнародна наукова конференція «Парламентські читання», що відбулася 21-го листопада 2014 року, стала логічним і змістовним продовженням реалізації далекосяжної ідеї з формування наукового форуму європейського ґатунку.

Цей проект започаткований у 2010 році до двадцятиріччя українського парламенту та ініційований Лабораторією законодавчих ініціатив і Студентським науковим товариством правників  «Scholaris», Факультетом правничих наук, а також Факультетом соціальних наук та соціальних технологій Національного університету «Києво-Могилянська академія». Крім того, з 2011 року партнером Конференції виступає Кафедра парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Цьогорічна Конференція стала частиною проекту, що реалізує ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» за підтримки Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичність». Програма «РАДА», що виконується Фондом Східна Європа, сприяє становленню підзвітного, відповідального і демократичного представницького органу.

Тематика статей охоплює різні аспекти парламентаризму – від депутатської етики та парламентської поведінки до співпраці законодавчого органу з громадськістю.