Коронавірус як ураган несеться світом. Він забирає життя, руйнує економіки, призводить до закриття державних кордонів, введення режиму надзвичайного стану та запровадження жорсткого карантину. Як же в цих умовах працюють ті, хто має боротися з ураганами? Як усесвітня турбулентність впливає на уряди окремих країн? 

Здавалося б, у сьогоднішній ситуації державні інститути кожної країни мають працювати злагоджено, як ніколи: об’єднатися заради спільної мети, оперативно розробити стратегію боротьби і виконувати кожен її крок. Натомість, у деяких країнах, замість чіткості і злагодженості, панує страх, розгубленість і відсутність комунікації – як всередині інститутів влади, так і назовні з суспільством. 

Для звичайних громадян пандемія коронавірусу є ураганом, проте для політиків цей ураган є черговою спіраллю можливостей та загроз. Одних це може винести вгору, а інших викинути з політичного небосхилу. Правлячі сили намагаються щосили стабілізувати ситуацію і зберегти своє положення, а опозиція таємно сподівається на урядові невдачі, що призведуть до зміни влади. 

В Україні коронавірусний ураган вже зніс двох міністрів. А голосування про призначення на їх місце нових осіб в перший раз не знайшло достатньої підтримки. Від монобільшості відкололася її п’ята частина, що поставило під загрозу отримання фінансової допомоги від МВФ. Урешті потрібну кількість голосів знайшли за допомогою інших фракцій, але розколота більшість в умовах кризи – це доволі небезпечний сигнал. Та Україна не самотня в політичній круговерті, викликаній коронавірусом.

На межі політичної кризи балансують Іспанія та Італія. В Іспанії уряд не зміг вчасно зреагувати на пандемію, яка насувалася, і попередити про неї своїх громадян. 

Наразі в Іспанії сформовано слабкий уряд меншості, тому прем’єр-міністр Педро Санчез не хотів ризикувати своїм крихким утриманням влади, вводячи жорсткі карантинні заходи тоді, коли вірус ще не завдав країні сильної шкоди. Тож на початку березня в Іспанії усе ще відбувалися футбольні матчі, на які збиралися тисячі людей. А 8 березня в країні не заборонили провести мітинг за права жінок, у якому взяли участь 120 тисяч людей. 

Разом із представниками влади серйозність захворювання не усвідомлювали і громадяни, які продовжували жити звичайним життям тоді, коли потрібно було не допустити поширення. У результаті, вірус заполонив Іспанію дуже швидко. Система охорони здоров’я, яка довгий час вважалася однією з найефективніших і найякісніших у світі, зараз не може впоратися з напливом інфікованих на COVID-19 пацієнтів. 

Президент Франції Емманюель Макрон оголосив пандемії коронавірусу війну і закликав громадян мобілізуватися. Разом з іншими європейськими країнами Франція оголосила карантин, громадянам країни дозволено покидати дім тільки для того, щоб купити харчів, відвідати лікаря чи дістатися на роботу. Крім того, під час гострої фази пандемії призупинено усі поточні реформи і перенесено другий тур муніципальних виборів.

Німеччина теж оголосила карантин.  В своєму зверненні канцлерка Ангела Меркель наголосила на серйозній небезпеці вірусу, що потребує мобілізації зусиль та ймовірно призведе до змін в звичайному укладі німецького життя. А що це означає для самої пані Меркель? Ще починаючи з 2018 року, вона заявляла, що ближче до 2021 року має намір повернутися до академічної діяльності, покинувши пост канцлерки. Але пандемія коронавірусу може скорегувати ці плани: можливим є сценарій перенесення чергових виборів та консервації нинішньої політичної конфігурації на період кризи та на час подолання її наслідків.

Хоча Францію та Німеччину критикували за повільну реакцію на пандемію, ці країни відносно спокійно «пішли» на карантин, ввівши екстраординарні, але необхідні обмеження задля боротьби з поширенням інфекції.

В Угорщині уряд на чолі з прем’єр-міністром Віктором Орбаном отримав карт-бланш. Парламент надав йому необмежені повноваження керувати надзвичайною ситуацією, яку запровадили через коронавірус. При цьому – повноваження надані на невизначений термін.

У результаті, через пандемію парламент закритий, майбутні вибори скасовано, в умовах надзвичайної ситуації проведення референдумів унеможливлено. Фактично, зараз в Угорщині уся влада зосереджена в руках тільки одного державного інституту – уряду. Тож угорська демократія опинилася в дуже хиткому становищі. Особливо, враховуючи, що введена надзвичайна ситуація передбачає тюремні строки за порушення епідеміологічних заходів і розповсюдження неправдивої інформації. Останнє, у свою чергу, загрожує незалежним медіа, проти яких уряд з необмеженою владою може почати боротьбу.

В Ізраїлі прем’єр-міністр Беньямін Нетаньягу, схоже, зміг використати коронавірус на свою користь. За неповний рік в Ізраїлі вже 3 рази переобирали Кнесет, а Нетаньягу висунули звинувачення в корупції. Проте пандемія дозволила 19 березня оголосити в країні надзвичайний стан. Тепер кримінальне переслідування та питання зміни прем’єра відкладені. 

Прикладом згуртованості в кризовий період стала Бельгія. З травня 2019 року у цій країні не могли сформувати новий уряд. Але спалах коронавірусної інфекції підштовхнув політичні сили до об’єднання – за короткий проміжок часу було створено тимчасовий уряд, який діятиме з єдиною метою – подолати коронавірус. 

Тимчасовий уряд в Бельгії отримав особливу владу. Він зможе ухвалювати необхідні для протидії пандемії закони без необхідності проходження повного законодавчого процесу і схвалення парламенту. Натомість, такі закони будуть оголошені королівськими указами і вступатимуть у дію негайно. Деякі бельгійські парламентарі висловлюють побоювання, що новий уряд зловживатиме владою для питань, не пов’язаних з боротьбою проти вірусу. Але чи справді це зашкодить демократії – буде зрозуміло згодом. Поки хороша новина в тому, що в Бельгії з’явилися урядовці, які взяли на себе відповідальність за протидію захворюванню. 

У розпал європейської пандемії, парламент, невизнаної Україною, «Республіки Косово» відправив у відставку тамтешній уряд, який встиг пропрацювати менше двох місяців. Це сталося після того, як коаліція не змогла домовитися щодо впровадження надзвичайного стану. Напередодні очільник уряду «Республіки Косово» звільнив міністра МВС, який закликав ввести надзвичайний стан. На думку прем’єр-міністра, такий різкий крок не виправданий, а глава МВС «сіяв паніку, заявивши, що кількість людей, постраждалих від коронавірусу, збільшується з кожною годиною». 

У результаті, партія, членом якої був «міністр МВС», ініціювала відставку усього тамтешнього «уряду». У країні почалася політична криза. Як тепер функціонуватиме «державний апарат» – невідомо. Адже «дострокові вибори» провести неможливо через поширення захворювання.

Утім, пандемія коронавірусу впливає не лише на внутрішню політику. Деякі країни намагаються використати вразливість інших держав з користю для себе. 

Росія направила в Італію, епіцентр коронавірусу в Європі, дезінфікуючі  засоби і військових генералів – фірмовий знак російської «гуманітарної допомоги». Імовірно, таким чином Росія намагається закріпитися на політичній сцені Італії, одного з своїх найбільших прихильників у Європейському Союзі, і посилити свої аргументи на користь зняття або, принаймні, пом’якшення санкцій через коронавірус – глобальну загрозу, яка, на думку росіян, затьмарює всі існуючі конфлікти.

Вплив Росії простежується і на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей України. Очільники МЗС Франції та Німеччини напередодні повідомили, що окупанти ОРДЛО використовують коронавірус як прикриття, щоб завадити роботі спостерігачів ОБСЄ. Зокрема, бойовики обмежили доступ Спеціальної моніторингової місії до окупованої території Донецької області через «карантин». Тож реальний стан справ щодо захворюваності в ОРДЛО приховано від міжнародних спостерігачів, і які насправді наміри цих «обмежень» – невідомо.

Коронавірусний ураган ще не закінчився, але вже допоміг одним країнам сформувати новий уряд та консолідуватися, другим – закріпити позиції старої влади, а в третіх навпаки зруйнував старий політичний ландшафт. Його вітри вже принесли нові практики дистанційної роботи в органи влади, виборчі та інші новації в політичне життя країн світу. Вочевидь, політична площина «післякарантинного світу» може зазнати не менш докорінних, незворотніх і непередбачуваних змін, ніж повсякденне життя людей. 

Надзвичайний стан є правовим режимом, який запроваджується тоді, коли держава не може усунути наявні загрози іншими, звичайними засобами. Це – крайній захід. Процедура запровадження надзвичайного стану в більшості проаналізованих держав не відрізняється від запровадження стану облоги чи воєнного стану. Тобто надзвичайний стан прирівнюється до оголошення війни. А в деяких державах (наприклад, Греція, Чилі, Бразилія, Аргентина) немає правового режиму під назвою «надзвичайний стан». Якщо в цих державах є надзвичайна загроза (навіть, якщо вона невоєнна), то там оголошується стан облоги.У цій статті в таких випадках стан облоги буде вважатися надзвичайним станом. Тобто правовий режим протидії як воєнним так і невоєнним загрозам – єдиний.

Серед проаналізованих країн окремо можна виділити федерації. В унітарних державах надзвичайний стан оголошується на національному рівні головою держави, урядом, чи парламентом.  У федераціях надзвичайний стан може бути запроваджений як на федеральному рівні, так і на рівні суб’єктів федерації. Наприклад, у Канаді надзвичайний стан може бути запроваджений як на рівні уряду Канади, так і на рівні уряду провінції Онтаріо чи Манітоби. Прикладами таких федерацій є Канада, США, Аргентина. Ця стаття концентрується на аналізі механізмів запровадження надзвичайного стану саме центральною владою.

Парламент, уряд та президент є суб’єктами, що вирішують питання запровадження надзвичайного стану. Процедура НС має виконувати одночасно два завдання: 1) швидке реагування на загрози і, одночасно, 2) збереження демократичного режиму, тобто недопущення диктатури. Саме з метою охорони демократії такий «неповороткий» орган, як парламент залучений до процедур оголошення надзвичайного стану. Залежно від процедури, конкретного алгоритму запровадження надзвичайного стану, можна виокремити 5 сценаріїв.

Парламент затверджує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається у такий спосіб:

1. Уряд (у деякий країнах – президент) направляє до президента (або, відповідно, уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану.
3. Парламент збирається на термінове засідання для затвердження рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-2 днів.
4. Якщо парламент затверджує таке рішення президента, то надзвичайний стан запроваджується. Якщо питання запровадження надзвичайного стану не знаходить потрібної кількості голосів «за», то введення надзвичайного стану скасовується.

Є два варіанти того, коли саме запроваджується надзвичайний стан. Перший варіант – рішення про запровадження НС вступає в силу лише після затвердження такого рішення парламентом. Другий варіант – НС починає діяти відразу після підпису такого рішення президентом, але якщо парламент не затверджує це рішення, тоді воно втрачає силу.

Таку процедуру запровадження надзвичайного стану мають Україна, Словенія, Румунія, Португалія, Нова Зеландія, Латвія, Канада.

Парламент не скасовує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Процедура у цьому випадку має відбуватися так:

1. Уряд (в деякий країнах – президент) направляє до президента (відповідно, в деяких країнах – уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це рішення вступає в силу відразу після підписання. Щойно рішення про запровадження надзвичайного стану прийняте – він починає діяти.
3. Парламент збирається на засідання для обговорення рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-5 днів.
4. Якщо парламент не погоджується з запровадженням надзвичайного стану, тоді він може проголосувати за скасування рішення президента. Пропозиція про скасування рішення щодо запровадження надзвичайного стану має набрати достатньо голосів «за», інакше – надзвичайний стан продовжує діяти.

Головна відмінність між першими двома способами полягає в тому, що для запровадження надзвичайного стану за Сценарієм №1 необхідна підтримка більшості депутатів, а за Сценарієм №2 – невтручання депутатів, неприйняття ними рішення про скасування. 

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є США, Польща, Південна Корея, Індія.

Парламент приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається усього в два кроки:

1. Парламент збирається на своє засідання та розглядає питання запровадження надзвичайного стану. Ця ініціатива може виходити як від уряду, так і від самого парламенту.
2. Надзвичайний стан запроваджується, якщо парламент ухвалює це рішення, зібравши необхідну кількість голосів «за».

Так впроваджують надзвичайний стан Сербія, Литва, Ізраїль, Угорщина, Греція, Естонія, Хорватія, Болгарія, Аргентина.

За Сценарієм №3, уся повнота влади щодо запровадження надзвичайного стану зосереджена в руках парламенту. Виникає питання – що робити, якщо парламент не може швидко зібратися? Це стосується і щодо держав, в яких рішення про запровадження надзвичайного стану потребує парламентського затвердження.

Деякі країни мають спеціальні процедури на випадок неспроможності парламенту зібратися для запровадження, чи затвердження надзвичайного стану. Вони полягають в тому, що інший суб’єкт влади отримує можливість оголосити надзвичайний стан. Важливе уточнення: навіть якщо інший суб’єкт ввів надзвичайний стан, парламент все одно має щонайшвидше зібратися на своє засідання та затвердити таке рішення. Надзвичайний стан, оголошений іншим суб’єктом, діє до першого засідання парламенту, і якщо парламент на цьому засіданні не затверджує рішення про введення НС, – то надзвичайний стан скасовується.

Спеціальні процедури повинні одночасно забезпечувати оперативне реагування на надзвичайні загрози і максимально убезпечувати країну від одноосібного управління. Тому важливими є критерії визначення того, що парламент дійсно не може зібратися і його владу щодо запровадження надзвичайного стану має здійснити інший суб’єкт. Найчастіше таким критерієм є перерва в пленарній роботі парламенту, несесійний час чи розпущений парламент.

Здебільшого суб’єктом, що перебирає на себе парламентські функції з запровадження надзвичайного стану є президент. У Словенії, Литві, Болгарії чи Аргентині, за парламентської неспроможності, надзвичайний стан оголошує президент одноосібно.

В Ізраїлі, якщо Кнесет не зібраний, то надзвичайний стан може оголосити уряд, а якщо і уряд не може зібратися, тоді надзвичайний стан може одноосібно оголосити прем’єр-міністр.

Щоб не допустити захоплення влади, запровадження надзвичайного стану може потребувати погодження такого рішення одразу декількома суб’єктами. Наприклад, у Сербії це президент, прем’єр та спікер. У Греції та Хорватії – президент та уряд, а в Угорщині президент може оголосити надзвичайний стан лише якщо неспроможність парламенту зібратися засвідчать одночасно спікер, прем’єр та голова конституційного суду.

Крім того, повноваження парламенту можуть бути передані до іншого парламентського суб’єкта, як наприклад в Португалії. У цій країні такі повноваження переходять до органу під назвою «Постійний комітет» (за способом формування нагадує українську Погоджувальну раду).

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади, але лише парламент може продовжити надзвичайний стан. Процедура відбувається так:

1. Уряд, Президент, або Монарх вводять надзвичайний стан. Він вступає в силу одразу після підписання рішення про запровадження надзвичайного стану.
2. Надзвичайний стан діє певну кількість днів (зазвичай до 30 днів).
3. Продовжити надзвичайний стан може лише парламент. Той суб’єкт, який запровадив надзвичайний стан, не може продовжувати його дію.

У більшості країн парламент може достроково скасувати надзвичайний стан, але, на відміну від Сценарію № 2, за Сценарієм №4 він не має обов’язково збиратися та обговорювати доцільність запровадження надзвичайного стану.

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є Південна Африка, Великобританія, Чехія.

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади. Алгоритм дій включає всього два кроки:

1. Уряд і президент погоджують питання запровадження надзвичайного стану.
2. Влада оголошує рішення про запровадження надзвичайного стану. НС починає діяти одразу, його не потрібно затверджувати у парламенті.

Це найбільш жорсткий спосіб запровадження надзвичайного стану, який несе найбільше ризиків узурпації влади. Сценарій №5 діє, наприклад, у Перу.

Отже, є п’ять процедур запровадження надзвичайного стану. Усі вони відрізняються здебільшого роллю парламенту.

В Україні готують законопроекти про впровадження дистанційного голосування. Наразі є також багато новин про те, що депутати, фракції, парламенти переходять на дистанційну роботу. Якщо під дистанційною роботою розуміти обговорення окремих питань чи навіть законодавчих ініціатив, яке за своїми правовими наслідками не відрізняється від участі у відео-інтерв’ю та телешоу, тоді дійсно багато окремих партій, фракцій, груп чи просто депутатів працюють дистанційно. Якщо ж говорити про розгляд та голосування питань порядку денного, наслідком яких є прийняття законодавства, то таких прикладів буде значно менше.

Через епідемію коронавірусу багато парламентів світу змушені були змінити режим своєї роботи, а все тому, що політики мають більший за інших шанс захворіти на коронавірус. Але саме парламент є ключовою інституцією в демократичному врядуванні. Тому, щоб не блокувати роботу законодавчого органу, багато депутатів по всьому світу почали говорити про впровадження дистанційного голосування у своїх парламентах. Зокрема, спікер грузинського парламенту доручив розробити ініціативу, яка дозволить здійснювати електронне обговорення та голосування за законопроекти. У Великобританії дискусія про дистанційне голосування доволі давня. Спочатку вона стосувалася депутаток, які нещодавно народили, але коронавірус знов повернув актуальність цьому питанню. У США як на рівні конгресу, так і на рівні парламентів штатів також з’явилися пропозиції про запровадження дистанційного голосування.

А президент Латвії вирішив піти дуже оригінальним шляхом. Після консультацій з юристами він заявив, що згідно з Конституцією, у разі надзвичайних обставин «Сейм може зібратися в іншому місці». Таким іншим місцем, на думку президента Латвії, є електронний простір, тобто Сейм може проводити свої засідання онлайн. Хоча наразі прецедентів дистанційного голосування у Латвії немає.

Абсолютна більшість парламентів світу не поспішають втілювати в життя законодавчі ініціативи щодо дистанційного голосування. Очільники як республіканців так і демократів у Конгресі США виступили проти таких ініціатив. Інші парламенти теж надають перевагу таким заходам з протидії коронавірусу, як:

• корекція часу пленарних засідань (їх відміна чи перенесення);
• дезінфекція будівель парламенту;
• переведення всієї непленарної діяльності парламенту в дистанційний режим (офіси депутатів, працівники апарату працюють дистанційно);
• дозвіл на дистанційну участь окремих депутатів у пленарних засіданнях: виступи, спостереження за засіданням, участь в обговоренні (але не голосування);
• максимальне скорочення часу обговорення питань у пленарній залі і переведення такого попереднього обговорення в дистанційний режим;
• Перенесення правил поводження в громадських місцях на пленарну залу (відстань між людьми, носіння масок, тощо).

В Італії, де епідемія коронавірусу набула особливо великого розмаху, депутати обмежили кількість пленарних засідань – вони проводяться лише один день на тиждень (у середу). Також в італійському парламенті намагаються забезпечити відстань між депутатами у мінімум 1 метр.

Якщо ж говорити саме про можливість дистанційного голосування, то в рамках побіжного огляду вдалося знайти лише два парламенти, де воно є можливим, причому обидва парламенти не є парламентами суверенних держав.

Очільник Європарламенту у попередніх заявах стверджував, що можливою буде лише дистанційна участь депутатів у пленарних засіданнях, але не голосування. Утім, зі стрімким поширенням коронавірусу він змінив свою думку і, згідно з повідомленнями у ЗМІ, 26 березня пройде перше засідання Європарламенту з можливістю дистанційного голосування. Голосування буде здійснюватися через використання електронної пошти.

Другим парламентом є Законодавчі Збори Пермського краю. 19 березня 2020, депутати підтримали поправки, які дозволяють діяльність Законодавчих Зборів, комітетів та комісій у дистанційному режимі на період введення режиму підвищеної готовності чи надзвичайної ситуації. Питання порядку денного планується розглядати через відеозв’язок, а заочне голосування здійснювати за допомогою «Єдиного віртуального кабінету депутата». Причому депутати вже мають досвід використання заочного голосування.

Невідомо, чи надихалися народні депутати України одним з наведених прикладів, але законопроекти щодо дистанційної пленарної роботи розробили і у Верховній Раді. Для реалізації цієї мети Верховна Рада планує прийняти законопроект № 3250 «Про підстави та порядок проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)» (далі – законопроект 3250).

Мотивація прийняття цього законопроекту чітка та зрозуміла. Та ми хотіли би зазначити декілька моментів, які, на нашу думку, потребують обговорення. Дії Верховної Ради (особливо в надзвичайних ситуаціях!) мають бути законними та відповідати Конституції. А вкрай важливі і термінові законодавчі ініціативи мають ухвалюватися у законний спосіб, в результаті застосування якого неможливо поставити під сумнів легітимність прийнятих рішень чи наміри парламентарів (або пропрезидентської більшості).

Також ми глибоко переконані, що законодавчий процес, навіть у найскладніших ситуаціях, повинен бути відкритий, а суспільство повинно бути максимально поінформоване про законодавчі ініціативи, їх мету та можливі наслідки, і у разі потреби могло б відреагувати хоча б в онлайн–режимі.

Законопроект №3250 встановлює можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференції.

Так, Конституція не містить положень, які б обмежували можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференцій, але такий формат має передбачати забепечення особистого голосування. У рішенні КСУ від 7 липня 1998 року зазначається, що особисте  голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від  способу голосування.

Викликає питання законодавчий спосіб закріплення порядку проведення таких пленарних засідань. Сам законопроект є новим, тобто таким, що буде існувати у формі окремого законодавчого акту, а не вносити зміни до інших законів. Це важливо, оскільки частина 5 статті 83 Конституції України передбачає, що «порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України», а частина третя статті 88 зазначає: Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. З цього закономірно слідує, що зміни порядку роботи ВРУ (наприклад,  можливість проведення відеоконференції) мають обов’язково міститися в Регламенті.

Суб’єкти законодавчої ініціативи запропонували варіант, відповідно до якого порядок роботи Верховної Ради визначатиметься окремим законодавчим актом, а не Регламентом. Законопроект у прикінцевих положеннях також передбачає внесення змін до статті 1 Регламенту, яка визначає, що порядок роботи Верховної Ради України (…) встановлюється Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та низкою інших законів. Пропонується додати у перелік законів новий закон про проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції. Однак такої відсилки недостатньо для забезпечення законності. Регламент (затверджений Законом) є основним актом, який регулює роботу народних депутатів. Інші закони, до яких відсилає стаття 1 Регламенту, є такими, що доповнюють положення Регламенту, однак не можуть йому суперечити тому, що Регламент має вищу юридичну силу, оскільки положення Конституції прямо на нього посилаються. Тобто в ситуації, коли Регламент та, наприклад, закон «Про комітети Верховної Ради України» суперечать один одному, перевага надається положенням Регламенту.

Таким чином запропоновані зміни повинні міститися в Регламенті, наприклад, як додаткова Глава, яка матиме тимчасову дію. Звісно, створення комплексних змін щодо проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції та модернізація відповідно до них Регламенту з точки зору юридичної техніки є більш обачливим і правильним варіантом. Утім, короткі строки на підготовку законопроекту роблять такий підхід небезпечним, оскільки розробка комплексних змін потребує часу. При цьому, досвід роботи Верховної Ради у режимі відеоконференції дасть можливість розробити такі зміни по закінченню строку дії прийнятих тимчасових положень.

Чому так важливо, щоб положення про режим відеоконференції містилися в Регламенті? Тому, що це спосіб забезпечити законність рішень Верховної Ради. Теоретично, рішення Верховної Ради, прийняті в режимі відеоконференцій, якщо така можливість не передбачена Регламентом, можуть бути визнані неконституційними. А це може потягнути за собою низку неприємних правових наслідків – наприклад, позови до ЄСПЛ, позови до міжнародних арбітражів тощо. Адже в таких умовах – під час відеоконференції – може відбуватися голосування за впровадження надзвичайного стану, що передбачатиме обмеження прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією та низкою міжнародно-правових актів.

Процес голосування зафіксовано в статті 10 проекту закону.

Народний депутат України після появи його зображення на інформаційному табло називає своє прізвище, ім’я, по батькові, номер посвідчення народного депутата України, реєстраційний номер законопроекту, проекту іншого акту, що розглядається, після чого особисто здійснює голосування шляхом підняття руки із зазначенням позиції «за», «проти» або «утримався». Тривалість часу голосування кожного з народних депутатів України становить не більш як 15 секунд. У разі необхідності тривалість часу голосування може бути збільшена головуючим. Зазначений процес можна вважати достатнім для забезпечення волевиявлення народними депутатами та запобігання зловживань. За умов відсутності відповідного програмного забезпечення та попереднього досвіду його використання, запропонований варіант можна вважати оптимальним.

З іншого боку, бентежать короткі строки на ознайомлення депутатів з положеннями законопроектів (стаття 4 проекту закону) – як мінімум 24 години. Залишається сподіватися, що Верховна Рада буде планувати свою роботу так, щоб цей строк був більшим.

В умовах пандемії дійсно є необхідність в прийнятті швидких рішень. Однак народні депутати не повинні забувати про необхідність обґрунтування своїх рішень перед суспільством. У таких надзвичайних умовах це має велике значення для ефективності та успішності правозастосування норм на практиці. За звичайних умов, нові норми права, як правило, проходять певну еволюцію на практиці, щоб відповідати соціальним реаліям. Зараз цього часу немає, тож дуже важливо, щоб депутати могли обґрунтувати необхідність заходів, які приймаються, а також максимально детально спрогнозувати, як ці норми будуть працювати. Саме для цього необхідно підвищувати інформаційно-аналітичну спроможність Верховної Ради, зокрема, шляхом залучення зовнішніх аналітичних центрів та громадських організацій. Зараз кожен крок Верховної Ради значною мірою впливає на рівень довіри до влади, навіть якщо крок правильний, але не доопрацьований, – це може викликати обурення та зневіру.

Це необхідно тримати в голові особливо тоді, коли розглядають ініціативи з посилення повноважень органів правопорядку задля забезпечення реалізації норм, які обмежують права та свободи громадян в умовах пандемії коронавірусу. Якщо рішення максимально обґрунтовані, а громадяни – поінформовані, то, очевидно, і лояльність до таких рішень буде значно більшою, і, відповідно, немає необхідності для посиленого контролю з боку органів правопорядку.

Кількість хворих на коронавірус в Україні, як і в усьому світі, – зростає.  Для боротьби з хворобою багато держав вводять режим надзвичайного стану. Серед тих, хто вже оголосив надзвичайний стан: Чехія, Естонія, Іспанія, Болгарія, Португалія, Італія, Сербія, Ліван більшість штатів США, цей список можна продовжувати. В Україні, станом на вечір 19 березня зафіксовано 26 випадків захворювання коронавірусом, а якщо ситуація буде погіршуватися, то ймовірним виглядає введення надзвичайного стану і в Україні.

Більше того, деякі ЗМІ вже говорять, що в трьох областях України введено надзвичайний стан. Насправді це не так. У Чернівецькій, Житомирській та Київській областях ввели надзвичайну ситуацію, а не надзвичайний стан. Вони мають різні способи введення та різні правові наслідки.

Лабораторія законодавчих Ініціатив нагадує правові особливості механізму введення надзвичайного стану.

Порядок введення надзвичайного стану врегульований Конституцією, Регламентом ВРУ та законом «Про правовий режим надзвичайного стану».

ВООЗ оголосила пандемію коронавірусу. Пандемія, яка створює загрозу життю і здоров’ю значних верств населення є, відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 4 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану», однією з умов введення надзвичайного стану. Якщо цю загрозу безпеці громадян України неможливо усунути іншими способами, тоді має бути введено надзвичайний стан.

Якщо в Україні наявні умови (пандемія) для введення надзвичайного стану, то РНБОУ або КМУ надають пропозиції Президенту щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Президент видає Указ про введення надзвичайного стану. Цей указ має містити інформацію щодо:

1) обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану, відповідно ст. 4 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану»;

2) межі території, на якій вводиться надзвичайний стан: це можуть бути окремі території, або вся територія України;

3) час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться: не більш як 30 днів для території всієї України і не більш як 60 днів для окремих територій України;

4) перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод, які тимчасово обмежуються: переважно це стосується обмеження свободи пересування, руху транспортних засобів, обмеження масових зібрань, встановлення особливого порядку роботи підприємств та запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності. Права, визначені частиною другою ст. 64 Конституції, не можуть бути обмежені;

5) органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень.

Після підписання указу Президент негайно звертається до ВРУ.

Верховна Рада збирається у дводенний строк без скликання на засідання, на якому розглядається питання затвердження указу Президента. Це питання не потребує попередньої підготовки в комітетах та не потребує включення до порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань сесії, тижневого порядку денного пленарних засідань Верховної Ради. Проект закону щодо затвердження відповідного указу Президента розглядається за процедурою першого читання та прийняття закону в цілому.

Верховна Рада може прийняти повністю, частково з рекомендаціями та/або застереженнями або відхилити проект закону про затвердження відповідного указу Президента.

Затверджений указ про ведення надзвичайного стану негайно оголошується засобами масової інформації.

Одночасно Україна інформує держави, які підписали Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, про обмеження прав і свобод, закріплених в цьому пакті, на час надзвичайного стану.

У разі усунення загрози безпеці громадян, Президент своїм указом, може скасувати надзвичайний стан раніше строку, на який він вводився. Пропозиції про скасування надзвичайного стану подаються Президентові від ВРУ або КМУ.

У разі необхідності, надзвичайний стан може бути продовжений, але не більше ніж на 30 днів. Указ Президента про продовження надзвичайного стану має бути затверджений Верховною Радою України.

На тлі пропозицій КМУ щодо зміни механізму введення надзвичайного стану, варто наголосити на тому, що відповідно п. 31 ст. 85 та п. 21 ст. 106 Конституції (а Конституція вища за інші закони), затвердження Верховною Радою указу Президента про введення надзвичайного стану є обов’язковим. Без прийняття змін до Конституції, передача  Президенту повноважень на одноосібне введення надзвичайного стану є неконституційною.

Отже, надзвичайний стан вводиться за пропозицією РНБОУ чи КМУ через видання указу Президента, який має затвердити Верховна Рада. Надзвичайний стан може бути оголошений на території окремих місцевостей на 60 днів, або на території всієї України на  30 днів. Після цього він може бути продовжений ще на 30 днів. В разі усунення загрози безпеці громадян Президент може достроково припинити надзвичайний стан.

Політики мають високий шанс захворіти на коронавірус, тоді, можливо, варто заборонити їх масові зібрання – засідання парламентів?

Можна говорити про принаймні дві форми захисту парламентарів від поширення інфекцій.

Це обмеження доступу до будівлі парламенту для недепутатів та перенесення засідань.

Обмеження доступу до будівлі парламенту недепутатів доволі широко практикується в нинішній ситуації. Багато європейських парламентів вже ввели такі заходи. Вони полягають у забороні екскурсій, парламентських слухань, зустрічей, семінарів, культурних подій, що проходять в парламенті. При цьому парламент продовжує працювати як законодавчий орган – там відбуваються пленарні засідання та приймаються законодавчі акти. Для прикладу, Європарламент ще на початку березня відмінив понад 100 заходів, були перенесені комітетські слухання та делегації для спостереження за виборами. Єдиний нескасований захід – виступ Грети Тунберг. У цей час Президент Європарламенту – Давид Сассолі відправився на двотижневу самоізоляцію через відвідини Італії.

Другий спосіб полягає в перенесенні засідань. Наразі вже в трьох державах засідання парламентів національного рівня були перенесені у зв’язку з коронавірусом.

В Ірані засідання Ісламської Консультативної Ради були перенесені на невизначений термін, «до подальшого повідомлення». Це сталося ще 28 лютого і не безпідставно, оскільки станом на березень близько 10% іранських парламентарів були інфіковані коронавірусом, а декілька з них померли.

Декілька днів тому свої засідання на місяць, до 20 квітня, переніс парламент Канади. Напередодні рішення про перенесення засідання стало відомо, що на коронавірус захворіла дружина прем’єра Канади Джастіна Трюдо – Софі.

Хвора на коронавірус дружина прем’єра і в Іспанії. І там теж перенесли засідання парламенту. Проте, на відміну від Канади, іспанська передісторія цікавіша. 9 березня лідер іспанської праворадикальної партії «Голос» – Хав’єр Ортега Сміт потрапив до лікарні з лихоманкою. До цього він взяв участь у дев’ятитисячному мітингу, що проходив 8 березня. Там він обіймався та цілувався з десятками своїх прихильників. У результаті, усі 52 депутати від іспанського «Голосу» самоізолювалися, а Хав’єр Ортега виступив з критикою уряду, який вчасно не запровадив обмеження на масові заходи. Урешті-решт 12 березня іспанський парламент переніс свої засідання зі звичайної повістки дня на 2 тижні. Це означає, що у разі необхідності парламент збереться та буде приймати необхідні рішення, переноситься лише планова повістка дня. Вже на 24 березня заплановано засідання, на якому буде розглянуто питання затвердження деяких нормативних актів. Свої засідання переносять і регіональні легістратури, як наприклад це зробив регіональний парламент Андалусії, що переніс засідання на тиждень.

У чому ж різниця між іранським Меджлісом та парламентами Іспанії та Канади? В авторитарному Ірані засідання перенесли на необмежений термін, там парламент не є центром прийняття рішень, тому неважливо, коли Меджліс збереться знову. Натомість Іспанія та Канада є країнами демократичним. В демократичних країнах парламент відіграє важливу роль – він виконує законодавчу функцію та контролює виконавчу владу. Парламенти демократичних держав затверджують надзвичайні заходи уряду, такі як обмеження основних прав та свобод людини або додаткові бюджетні витрати. Це потрібно, щоб не допустити узурпації влади з боку уряду.

Канадський парламент переніс свої засідання лише після того, як надав уряду надзвичайні повноваження з управління бюджетом. Тепер уряд Канади може здійснювати додаткові витрати для боротьби з епідемією без погодження з парламентом. Іспанський парламент переніс свої засідання з можливістю швидко зібратися та ухвалити потрібні надзвичайні заходи або витрати. Європарламент же не переніс своїх засідань, тому, що «No virus can block democracy» (пер. – «жоден вірус не заблокує демократію»), за словами Давида Сассолі.

Можна згадати і про постанову 3218, яку ВРУ прийняла 17 березня. Верховна Рада перенесла парламентські слухання та пленарні засідання, присвятивши час до 3 квітня роботі в комітетах. І це слушне рішення, адже вже наступного дня, 18 березня, в одного з українських парламентарів виявили коронавірус. При цьому депутат контактував із колегами, коли вже міг бути інфікований.

У разі необхідності, ВРУ може оперативно зібратися за рішенням Погоджувальної Ради. Тобто прийняття постанови 3218 можна вважати позитивом.

Отже, перенесення засідань парламенту в демократії здійснюється відповідально та зважено, на чітко визначений час. Парламент, що є центром прийняття рішень, має змогу терміново зібратися в разі кризової ситуації, для затвердження надзвичайних заходів уряду або додаткових витрат.

Прем’єр Румунії самоізолювався через контакти з хворим на коронавірус сенатором.

18 членів Національної Асамблеї Франції мають коронавірус. Міністр культури Франції теж захворів на вірус.

П’ятеро членів парламенту від Республіканської партії США самоізолювалися через контакти з хворими.

Президент Монголії разом з іншими членами уряду, які повернулися з Китаю перебувають на самоізоляції.

Лідер Демократичної партії Італії має коронавірус.

Двоє депутатів від Лейбористської партії Великобританії підхопили коронавірус. Навіть міністерка охорони здоров’я Великобританії теж хворіє на коронавірус.
Цей список можна продовжувати.

Чому ми спостерігаємо таку непропорційно велику долю політиків, що хворіє на коронавірус?

Таку ситуацію можна пояснити через певні особливості роботи політиків:

1. Політики набагато частіше зустрічаються з іншими людьми, а для створення довіри намагаються обійняти та потиснути руки щонайбільшій кількості людей.
2. Відомі політики, про яких пишуть у ЗМІ є, у середньому, старші за інших громадян, а старші люди є більш вразливими до вірусу.
3. Політики значно частіше тестуються на коронавірус: їх тестують одразу, у той час як звичайні громадяни мають дзвонити на гарячі лінії та їздити по лікарнях.

Демонстративним, як з точки зору політичної безвідповідальності, так і з точки зору уразливості політиків, є випадок Іспанії. Через 37 днів після першого діагностованого випадку захворювання, коли вже було відомо про понад 600 інфікованих та 17 померлих, станом на 8 березня, масові заходи не були заборонені. Уряд Іспанії, що притримується лівих поглядів, підтримав марші рівності. У мадридському марші рівності взяли участь 120 тисяч осіб. Серед них були і члени уряду. У результаті, через декілька днів у міністерки рівності Іспанії діагностували коронавірус.

Тож політики, якщо дотримуватимуться звичайного ритму роботи, мають високий шанс захворіти на коронавірус. Берегтися потрібно нам усім – політикам теж.

Перш за все необхідно відмітити позитивну складову законопроекту: запровадження спрощеної системи (без тендерів). Водночас у тексті проекту закону є і деякі нюанси.

Законопроект вводить адміністративну відповідальність за порушення «карантину людей, санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм». У пояснювальній записці автори зазначили, що ця норма спрямована на можливість притягнення до відповідальності за самовільне залишення місця обсервації (карантину) особою, яка може бути інфікована коронавірусною хворобою COVID-19. Утім, сама норма сформульована значно ширше за змістом, оскільки охоплює усі санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила та норми, а також відсилає до невичерпного переліку нормативно-правових актів. Таке формулювання порушує принцип визначеності, оскільки залишається незрозумілим, які дії будуть вважатися адміністративним правопорушенням. 

Більше того, формулювання «карантин людей» є некоректним, оскільки таким поняттям не оперує жоден нормативно-правовий акт. Закон «Про захист населення від інфекційних хвороб» розмежовує поняття «обсервація» та «територія карантину». Так, «особам, які виявили бажання залишити територію карантину до його відміни, необхідно протягом інкубаційного періоду відповідної хвороби перебувати в обсерваторі під медичним наглядом і пройти необхідні обстеження. Після закінчення терміну перебування в обсерваторі з урахуванням результатів медичного нагляду та обстежень їм видається довідка, що дає право на виїзд за межі території карантину». Тож не до кінця зрозуміло, за що саме передбачається відповідальність: за самовільне залишення обсервації чи території карантину.  

Відкритим залишається і питання визначення території карантину. Відповідно до постанови КМУ карантин вводиться на всій території України. Але в умовах поширення вірусу логічним є розділення території карантину на місто, село, район тощо. Питання  можливості «закриття» міст на в’їзд та виїзд обговорюють мери міст, і це потребує додаткових роз’яснень Міністерства охорони здоров’я. Адже за умов обмеження пересування по території України можна говорити про обмеження конституційних прав, що в свою чергу потребує іншого правового регулювання, а саме – запровадження надзвичайного стану. 

Безперечно, запровадження відповідальності є необхідним. Та є питання щодо відповідальності осіб, яким було поставлено діагноз COVID-19, і, у зв’язку з легким протіканням хвороби, надано медичну вказівку самоізолюватися. У випадку, якщо такі особи порушують умови самоізоляції та наражають на небезпеку інших людей, необхідно розробити механізм відповідальності (така ситуація, наприклад, була в Японії). Крім цього, доречним є передбачити механізми реагування на відмову особи від проходження тестування (принагідно можна згадати випадок в Південній Кореї).

Законопроект також пропонує суттєво збільшити відповідальність за порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним захворюванням. І хоча до відповідальності можуть бути притягнуті лише посадові особи органів влади, а також посадові особи суб’єктів господарювання, непокоїть в збільшенні відповідальності поява реального строку за порушення правил та норм. В умовах пандемії здається, що таке збільшення відповідальності є доречним, та не треба забувати, що ми рано чи пізно повернемось до нормальної ситуації, а ця норма залишиться в такому ж вигляді. За звичайних умов це буде означати тиск на бізнес у зв’язку з перевірками та відповідне збільшення корупційних ризиків.

Не можуть не викликати занепокоєння і такі запропоновані Проектом норми:

• Доповнення статті 84 Кодексу законів про працю України та статті 26 Закону України «Про відпустки» новою частиною: У разі встановлення Кабінетом Міністрів України карантину, відповідно до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», термін перебування у відпустці без збереження заробітної плати не включається у загальний строк, встановлений наразі чинними частинами цих же статей – 15 днів.
• Встановлення в прикінцевих положеннях Проекту, що на період встановлення карантину або  обмежувальних заходів роботодавець може доручити працівникові, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, виконувати протягом певного періоду роботу, визначену трудовим договором вдома, а також надавати працівнику, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, за його згодою відпустку.

У комплексі ці дві норми (без деталізації виду відпустки у прикінцевих положення) можуть призвести до ситуації масової відправки працівників (у тому числі державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування) «за згодою» у не оплачувану відпустку на достатньо тривалий час. Така відпустка по-перше, не буде обмеженою 15-ма днями, і взагалі не враховуватиметься при обчисленні днів неоплачуваної відпустки, передбаченої наразі законодавством. А, по-друге, відповідно до статті 29 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», «карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби». Наразі Кабмін встановив карантин на усій території України до 3 квітня 2020 р. Однак, зважаючи на загальносвітові тенденції, цей термін може бути подовжений. У разі тривалої пандемії і необхідності продовження карантину на достатньо тривалий час вище зазначені норми можуть призвести до соціально-економічної кризи, а у випадку масового відправлення у неоплачувану відпустку працівників органів державної влади та місцевого самоврядування – до колапсу державних інституцій.

Для мінімізації соціально-економічних наслідків пандемії коронавірусу та викликаної нею економічної рецесії необхідно розглянути додаткові або альтернативні варіанти стимулювання соціальної ізоляції працівників при забезпеченні гарантованого Конституцією України права «на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло».

Також Проект №3219 у прикінцевих положеннях пропонує з дня оголошення карантину зупинити перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом. «Від дня припинення карантину перебіг цих строків продовжується з урахуванням часу, що минув до його зупинення». Таке рішення виглядає цілком логічним з огляду на необхідність обмеження контактів громадян у місцях надання адміністративних послуг, а також через можливість масової «відпустки» працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Утім, залишається відкритим питанням, чи не повинні, за цією ж логікою, бути окремо зупинені строки підготовки відповідей на запит про публічну інформацію на час дії карантину. Адже це не є адміністративною послугою, а за ненадання і за невчасне надання інформації розпорядники публічної інформації несуть відповідальність згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації». У комплексі з попередніми новаціями Проекту (щодо неоплачуваних відпусток) така ситуація ще більше загрожує стабільній роботі державних інституцій.

Новий міністр охорони здоров’я заявив про перспективу відновлення Державної санітарно-епідеміологічної служби (СЕС). Через поширення коронавірусу та паніку навколо нього цей крок може здатися логічним та обгрунтованим, адже на кожну проблему нібито має бути свій державний орган. Та це не зовсім так. Проблеми проходять – інституції залишаються, а ліквідувати державний орган значно важче, ніж створити. До того ж наразі немає точного переліку функцій, які буде виконувати нова СЕС.

Чи варто створювати нові інституції? Парадигма, за якої кожна сфера життя, кожна суспільна проблема вимагає свого державного органу, дісталась нам у спадок з СРСР. Однак часи змінилися, децентралізація влади стала ледь не основним гаслом реформи державного управління.

Децентралізація передбачає розмежування функції формування політики та контролю за її виконанням, тож створення нових інституцій з новою філософією функціонування є доречним. Свого часу децентралізація торкнулася старої СЕС – її ліквідували, а функції передали різним органам. Якщо ці функції знову намагаються зібрати воєдино і створити «суперінституцію», то це – тривожний сигнал. Це повертає нас назад у часі.

Створення нового державного органу займає певний час, якого зараз, у кризовій ситуації, просто немає. Ще більше часу потрібно, щоб налагодити необхідні комунікації з центральними та місцевими органами влади. У кризовий період логічніше використовувати та підсилювати вже наявні ресурси.

Важливо усвідомлювати, що створення нової інституції несе великі ризики, адже під час кризи ми не маємо права на помилку. Стара СЕС вже довела свою неефективність, зокрема, під час епідемії свинячого грипу. Крім того, функції старої СЕС перебрали на себе інші органи, у тому числі – Центр громадського здоров’я України.

Створюючи інституцію, яка вже була ліквідована, чинна влада відмежовується від дій своїх попередників і зменшує свою відповідальність за поточні проблеми. У довгостроковій перспективі це негативно впливає на рівень довіри до влади, оскільки для громадян стає зрозуміло, що правила гри можуть змінюватися раптово. Як результат – немає правової стабільності, яка є однією з визначальних рис демократичних держав.

Якщо ж на СЕС буде покладено контрольну функцію, це також може запустити механізм системи покарань та тиску. Це несе в собі значні корупційні ризики. Варто лише згадати про повернення системи санепідемперевірок, які були значним джерелом корупції попередньої СЕС.

Чи потрібна нам така «нова» інституція?

Результати нещодавнього дослідження Центру Разумкова показали – рівень довіри до діючої влади знижується. Зокрема, досі довіряють президентові Володимиру Зеленському 52% опитаних, а партії «Слуга народу» – усього 34%. Порівняно з вереснем 2019 року рівень довіри як до Президента, так і до партії більшості зменшився на третину. Це можна пояснити традиційним падінням довіри до будь якої влади через певний час після виборів, але можливо є й інші причини?

Вересень 2019 року. Верховна Рада нового скликання тільки почала роботу, а Володимир Зеленський нарешті отримав можливість формувати державну політику через  пропрезидентську більшість у парламенті і, відповідно, контроль Кабінету Міністрів. Рівень підтримки влади на початок осені 2019 року був значною мірою зумовлений вдалою агітаційною роботою «зеленої команди», яка зуміла переконати громадян України в тому, що їхні проблеми спричинені діяльністю попередньої (старої) влади. Це резонувало з високим рівнем недовіри до Петра Порошенка. Вирішення проблем, яке запропонували «Слуги народу» полягало у новій політиці. Якою саме буде ця нова політика – кожен виборець, який підтримав партію Зеленського, додумував сам. Для працівника малого бізнесу це було зниження податків, для вчителя – підвищення зарплатні, для студента – диджиталізація, а для деяких осіб – ренаціоналізація Приватбанку.

Проблеми з рівнем довіри почалися тоді, коли Володимир Зеленський та партія «Слуга народу» отримали те, що бажали, – можливість формувати Кабінет Міністрів та здійснювати державну політику. Державна ж політика завжди є суперечливою. Неможливо одночасно задовольнити інтереси всіх груп населення. Підвищення зарплати працівникам державного сектору (як чиновникам, так і лікарям чи вчителям) потребує збільшення коштів державного бюджету. А це, у свою чергу, найчастіше вимагає підвищення рівня податків. Тобто неможливо значно збільшити зарплату вчителів та значно зменшити податки підприємців. Так само неможливо дозволити ввезення в Україну дешевих вживаних авто з Європи та піклуватися про довкілля через контроль рівня забруднення від вихлопних газів. Неможливо одночасно швидко «саджати» всіх, кого медіа зображують корупціонерами, та дотримуватися принципів верховенства права. Неможливо одночасно брати кредити у міжнародних фондів та повертати банки колишнім власникам.

За нові обличчя, які у результаті отримали більшість у парламенті, голосували ті, хто бажав неконкретного нового. Кожен вибір однієї з альтернатив державної політики відвертав від команди Зеленського прихильників іншої альтернативи, які у вересні по-своєму уявляли собі «нову політику». І за 6 місяців каденції третина вони вже зрозуміли, що їхня уявна нова політика відрізняється від реальної нової політики. Саме тому, у подальшому, рівень довіри продовжить падати. Це буде відбуватися доти, доки очікування виборців, принаймні щодо певних питань, будуть збігатися з реальними діями уряду.

Проект Закону про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації роботи Верховної Ради № 3018 від 05.02.2020 пропонує низку змін, які можна поділити на чотири тематичні блоки:

1. Зміни порядку розгляду пропозицій та поправок.
2. Зміни в часовому режимі роботи.
3. Зміни щодо порядку скасування рішень.
4. Зміни строків ознайомлення.

У цілому, цей проект закону спрямований на протидію затягуванню роботи (обструкції) парламенту та пришвидшення проходження законопроекту від моменту реєстрації до його ухвалення в цілому. Та перераховані зміни навряд можна назвати «оптимізацією» роботи Верховної Ради, наслідки роботи якого відчувають на собі всі без винятку громадяни України. Річ у тім, що швидкість ухвалення рішень та їх кількість дуже опосередковано корелюють з такими поняттями, як оптимальність або ефективність роботи парламенту. При цьому час (навіть дуже великий його обсяг), витрачений на розгляд одного питання, може з більшою вірогідністю забезпечити суспільне обговорення та якісніший аналіз наслідків ухвалення рішення. І обструкції через затягування роботи парламенту, у цьому контексті, не можуть розглядатися як винятково негативне явище.

Зміни в порядку розгляду пропозицій та правок. Зміни до ст. 116, 118, 120, 121 Регламенту направлені на протидію затягуванню пленарних засідань через подання великої кількості правок – тобто, на боротьбу із так званим поправковим спамом.

За чинної редакції Регламенту розгляд поправок відбувається постатейно: спочатку розглядаються всі поправки до першої статті, потім до другої і т.д. Поданий законопроект пропонує спочатку розглядати ті поправки, які були враховані головним комітетом, а вже потім – поправки, які головний комітет відхилив, але на розгляді яких наполягає ініціатор. Такі зміни не зменшать кількість поправок, які потрібно розглянути перед ухваленням закону, але значно спростять процес їх розгляду для депутатів більшості. Тепер депутати від більшості можуть уважно розглядати кожну поправку, внесену комітетом, а після їх розгляду покинути пленарну залу. І коли депутати меншості будуть подавати тисячі поправок з метою затягнути засідання, то розгляд цих поправок буде відбуватися без депутатів більшості. Відповідно – внесення цих поправок буде провалено.

Також у випадках подачі тисяч поправок ВРУ у складі депутатів меншості буде приймати рішення про подовження засідань, можливо навіть розглядати «поправковий спам» вночі, а коли справа дійде до голосування закону в цілому, то згідно з новою редакцією ч. 5 ст. 121 Регламенту, воно буде проведено на початку наступного пленарного засідання.

Запропоновані проектом закону новації можуть пришвидшити розгляд великої кількості поправок, поданих з метою затягування роботи, але деякі формулювання наявні в законопроекті не є досконалими. Зокрема варто було б конкретизувати механізм, наявний у ч. 5 ст. 121 «голосування за прийняття відповідного законопроекту в другому читанні та в цілому може бути проведено на початку наступного пленарного засідання», а саме уточнити: яким чином і хто може приймати рішення про те, що голосування за прийняття законопроекту в цілому буде проведено на початку наступного пленарного засідання. Не варто забувати і про те, що, окрім прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому, його можна відправити на повторне друге чи навіть третє читання. Шоправда, згадати хоч один приклад третього читання за останні 10 років буде великим викликом.

У ст. 116 законопроекту пропонується уповноважити головний комітет самостійно оголошувати прийняте ним рішення щодо розширення переліку статей закону, до яких можуть вноситися поправки до другого читання. Основним недоліком цієї пропозиції є некоректне формулювання, яке потребує доопрацювання з метою уникнення двозначного трактування. З тексту законопроекту однозначно не випливає, що таке оголошення робить представник комітету. Крім цього, варто подумати над удосконаленням цього механізму комплексно. Адже потреба в зміні інших статей може виникнути і на етапі другого читання. Для комплексного вирішення цієї проблеми треба проводити додаткові дослідження, щоб визначити позиції комітетів.

Законопроект пропонує змінити ст. 118 Регламенту так, що однакові поправки (які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і змістом), за рішенням головного комітету включатимуться до порівняльної таблиці як одна поправка із зазначенням усіх ініціаторів їх внесення в порядку черговості їх внесення. Пропозиція спрямована на зменшення витраченого часу на розгляд поправок у другому читанні. Однак варто зазначити, що на 100% однакові правки до законопроекту зустрічаються не так часто, а зміна слова або пунктуаційного знаку означатиме, що це різні поправки. Тож ці положення не призведуть до зменшення поправочного спаму, а сама норма буде діяти у дуже небагатьох випадках.

У світовій практиці існують деякі альтернативні способи протидії «поправковому спаму» (обструкції через велику кількість поправок):

1. Голосування частин законопроекту (або всього законопроекту) у редакції, запропонованій урядом. Уряд пропонує на розгляд парламенту певний варіант законопроекту (однієї з частин законопроекту), депутати можуть лише проголосувати, або не проголосувати за його прийняття. Правки вносити при цьому вони не вповноважені.
2. Можливість обирати, які поправки будуть обговорюватися. Спікер на власний розсуд обирає, які поправки будуть ставитися на дебати, а які ні.
3. Можливість групувати обговорення поправок. Спікер об’єднує (групує) обговорення певних поправок. У випадку подачі дуже великої кількості поправок, які мають на меті затягнути засідання їх обговорення. А завдяки групуванню можна значно зменшити тривалість їх розгляду.
4. Поєднання голосування за законопроект з голосуванням за довіру уряду. Окремого голосування за законопроект не відбувається. Провал цього єдиного голосування буде означати і неприйняття законопроекту, і провал голосування за довіру уряду.

Зміни в часовому режимі роботи. У рамках цього блоку пропонується внесення змін у ст. 19, 25, 27 Регламенту. Найбільших змін зазнають пленарні засідання у п’ятницю. Планується подовжити їх час до 16:00, а також змінити черговість питань, що розглядаються. За діючої редакції Регламенту, у п’ятницю депутати мають 1 годину «законопроектної» роботи, що розділена півгодинною перервою. Весь інший час присвячується виступам з різних питань, запитанням уряду та запитам. Причому у третю п’ятницю місяця навіть ця одна година часу для розгляду законопроектів може бути витрачена на запити й обговорення відповідей на них. Проект закону № 3018 переносить розгляд запитів та відповідей у кінець розкладу пленарного засідання, тож тепер депутати матимуть 3 години часуГодина роботи, півгодини перерви та ще 2 години роботи. для розгляду законопроектів. Цей час не буде завантажений запитами та обговоренням відповідей на них. Ці зміни можуть зробити п’ятницю повноцінним робочим днем.

Інша зміна полягає у зменшенні кількості можливих перерв, які ініціюються двома фракціями чи групами. За нинішнього складу ВРУ, відповідно до діючого Регламенту, на вимогу фракцій та груп може бути оголошено 3 перерви по 30 хвилин кожна. Законопроект же пропонує зменшити цю норму до 1 перерви на 30 хвилин протягом 1 засідання. Але разом з тим вводиться новий механізм надання 3-хвилинних виступів з трибуни – теж на вимогу двох фракцій. Зменшення кількості перерв має на меті зменшити вірогідність затягування засідань (обструкції). Та насправді цей механізм може стати новим способом затягування засідань. Річ у тому, що кількість виступів на вимогу двох фракцій не обмежена, тому можливими є багаторазові виступи. У сумі вони можуть перевершити часові витрати від існуючих наразі перерв. Ще однією проблемою є саме формулювання тексту законопроекту (зміни запропоновані до ст. 27), яке має бути доопрацьоване.

Зміни щодо порядку скасування рішень. Законопроект пропонує змінити ст. 48 та збільшити мінімальну кількість депутатів, які можуть вносити проект постанови про скасування рішення Верховної Ради, до кількості найменшої зареєстрованої на першій сесії ВР фракції (тобто для ВР ІХ скликання – не менше 17 депутатів). Поки що такий проект може вносити будь-який депутат одноосібно.

З одного боку, наразі цей механізм не займає багато часу. За весь час роботи VIII скликання було зареєстровано 117 постанов про скасування рішень Верховної Ради, на розгляд яких було витрачено загалом 20 годин пленарного часу. Порівняно з більш ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все VIII скликання, витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу. З іншого боку, ефективність цього механізму з точки зору досягнення мети (скасування рішення) сумнівна. За VIII скликання жодна така постанова не була прийнята. І це закономірно, оскільки прийняти рішення про скасування прийнятого з порушеннями закону мають фактично ті самі люди, які з порушеннями за нього голосували.

Пропозиції збільшити кількість ініціаторів дійсно може зменшити кількість таких постанов, адже у VIII скликанні більшість таких постанов було зареєстровано 1-3 ініціаторами. Утім, народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи, правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу. За умови прийняття пропонованого положення загальна логіка Регламенту постраждає. Тож питання збільшення мінімальної кількості ініціаторів для подання постанови про скасування рішень – це частина більшої дискусії про обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів з метою покращення законодавчого процесу.

Зміни строків ознайомлення. Пропонується зменшити строки ознайомлення (ст. 112 та 117) депутатів з висновками комітетів, ГНЕУ, ГЮУ, а також з порівняльною таблицею до 5 днів. І хоча цілком зрозуміле бажання привести Регламент у відповідність до актуальних парламентських практик (ідеться про систематичне порушення строків ознайомлення народних депутатів із супровідними документами), таке зменшення строків не є доцільним.

З одного боку, депутати повинні мати певний люфт часу для формування власної позиції по законопроекту, адже особисте голосування ґрунтується на конституційному обов’язку народного обранця обстоювати інтереси народу України як суверена влади. Крім цього, фракції для формування злагодженої позиції по кожному законопроекту практикують проведення засідань, що також потребує часу на організацію і попередній аналіз проектів внутрішньофракційними аналітичними структурами (якщо такі, звісно, наявні).

З іншого боку, можливість завчасного ознайомлення з висновками та порівняльною таблицею важливе для прозорої і передбачуваної діяльності Верховної Ради. Законодавчі акти впливають на всіх громадян або на визначену групу стейкхолдерів, які також повинні мати можливість ознайомитися з проектами актів та оцінити ступінь і характер їх впливу на свої права та інтереси. Тому строк ознайомлення має, в тому числі, враховувати спроможність громадянського суспільства і різних груп стейкхолдерів опрацьовувати ці документи та мобілізуватися у разі порушень їх прав чи суттєвого протиріччя інтересам. 

Насамкінець, зменшення строків ознайомлення до 5 днів навряд значно покращить формальні показники роботи Верховної Ради, адже за І-ІІ сесії роботи новообраного парламенту для ознайомлення із супровідними документами до другого читання фактично надавалося менше 5 днів у більше, ніж 70% випадків.

Детальніше про способи затягування роботи парламенту та способи протидії читайте вже незабаром у новому дослідженні Лабораторії Законодавчих Ініціатив, присвяченому обструкції.