Слідкуєте за виборами в США? Ми теж. А поки ситуація з голосами і результатами тільки набирає обертів – розповідаємо про найбільш суперечливі і скандальні вибори в Америці, які відбулися у 2000 році.

Конституційний суд спричинив політичну кризу в Україні. Але суди впливають на політику не тільки в Україні. Як пов’язані рішення Верховного Суду США та виборів американського президента?

3 листопада завершився виборчий період у США. Результати цих виборів вплинуть не лише на громадян Америки, але й на політичні та економічні процеси в інших країнах. Тому за перебігом кампанії та підрахунком голосів слідкуватимуть в усьому світі.

Будь-які вибори, проведені у 2020 році, є особливими через виклики пандемії. Однак у США, які піддались вірусу найбільше, виборчий процес змінився до невпізнаваності. Рекордна кількість виборців проголосували задовго до дня виборів, надіславши бюлетені поштою.

Оскільки кожен штат має власні закони, процедура підрахунку голосів відрізняється – кілька штатів дозволяють рахувати бюлетені, що надійдуть навіть після дня виборів за умови їх своєчасного відправлення, а деякі штати почали рахувати голоси заздалегідь і вже скоро матимуть результати. Серед останніх – кілька так званих “хитких штатів” (swing states), штати, де кандидати від двох основних партій мають рівні шанси бути обраними. На цих виборах такими штатами є, наприклад, Пенсильванія та Північна Кароліна, де до моменту закриття виборчих дільниць вже було підраховано близько 80% бюлетенів.Однак одним з найбільш проблемних «хитких штатів» традиційно залишається Флорида – саме цей штат неодноразово вирішував долю американських виборів.

У 2000 році розрив між кандидатами Джорджем В. Бушем (Республіканська партія) та Альбертом Гором (Демократична партія) становив менше 1%, і вибори вирішувалися саме у Флориді, де підрахунок показав, що Буш виграє Флориду з таким маленьким відривом (всього 537 голосів), що закон вимагав перерахунку.

Перерахунок також вимагали через невизначеність щодо великої частини бюлетенів у вигляді перфокарт, в яких автоматичні машини для голосування неправильно зробили перфорацію (так звані «hanging, dimpled, or pregnant chads», не до кінця пробиті, увігнуті або вигнуті перфорації напроти обраного кандидата) – виникли суперечки щодо зарахування таких бюлетенів або ж ступеню перфорації, який можна зарахувати. Вже після виборів, експерти порахували, що якби підрахунок відбувся по всьому штату Флорида, більшість із бюлетенів із проблемною перфорацією були б зараховані, і штат Флорида, а з ним і вибори, виграв би Ел Гор.

Однак у справі «Буш проти Гора» Верховний Суд США прийняв скандальне рішення про скасування перерахунку голосів, озвучивши дуже політичну мотивацію уникнення «непотрібної і невиправданої хмари» над легітимністю Буша. Таким чином, за законами штату, всі голоси Флориди (навіть ті, що були віддані за Гора), перейшли до Буша, що й визначило його перемогу.

Це рішення до сьогодні вважається спірним та серйозно підважило як репутацію Верховного Суду, так і легітимність обраного президента.

Сценарій 2000 року, коли долю виборів в США вирішували маленькі дірочки в бюлетенях та 9 суддів, є малоймовірним, оскільки боротьба навряд чи зведеться до одного штату. Однак результати цих виборів навряд будуть менш скандальними, з огляду на умови проведення виборів, а також велику кількість судових позовів. Машини для голосування з тих пір замінили на електронні, але надскладний американський виборчий процес ймовірно потребує більш серйозних змін та реформ у майбутньому.

Рівно 20 років тому, 31 жовтня 2000 року, була прийнята резолюція Ради Безпеки ООН № 1325, більш відома як резолюція «Жінки, мир, безпека». Хочемо розповісти про основні її положення та важливість для нашої країни.

Хоча резолюція прийнята 20 років тому, світова спільнота, а саме Рада Безпеки ООН, активно її вдосконалює. На підтримку виконання цієї резолюції у 2008-2019 роках було прийнято ще 9 резолюцій РБ ООН під номерами: 1820, 1888, 1889, 1960, 2106, 2122, 2242, 2467, 2493.

Україна, як член ООН, теж має впроваджувати положення резолюції. Зокрема, у лютому 2016 року, Україна прийняла Національний план дій з виконання резолюції Ради Безпеки ООН 1325 «Жінки, мир, безпека» на період до 2020 року. Напередодні 20-ї річниці Україна ухвалила другий такий Національний план.

• Відзначається особлива важливість врахування потреб жінок та дівчат у конфліктних ситуаціях та особлива вразливість жінок перед негативними наслідками конфліктів.
• Рада Безпеки закликає держави-члени ООН активно залучати жінок до прийняття рішень на всіх рівнях в рамках національних, регіональних та міжнародних інститутів та механізмів запобігання, регулювання та вирішення конфліктів.
• Держави-члени ООН закликають включати гендерний компонент в польові операції, зокрема активніше залучати жінок у складі військових та поліцейських сил.

Подальші резолюції РБ ООН, на підтримку резолюції 1325, були спрямовані на протидію сексуальному насильству під час конфліктів, збільшенню залученості жінок до врегулювання конфліктних та пост-конфліктних ситуацій тощо.

Резолюція стала інституційною рамкою для інтеграції жінок до безпекового сектору. Вже більше 60 держав (серед яких і Україна) прийняли національні плани дій на виконання резолюції 1325. Плани дій прийняли також НАТО та ЄС. Залучення жінок до прийняття рішень та збільшення представлення жінок в армії та поліції значно підвищує ефективність протидії ґендерно зумовленому насильству та покращує врахування потреб жінок в ситуації конфлікту.

Україна вже має перші здобутки від імплементації резолюції 1325. У навчальних закладах сфери безпеки та оборони створюються посади гендерних радників, прийнято закон щодо забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків під час проходження військової служби у  ЗСУ, розширено перелік військових спеціальностей, які можуть займати жінки, а понад 27 тисяч жінок служать в ЗСУ.

Утім, українську імплементацію резолюції також критикують: жінки переважно займають фемінізовані посади в сферах забезпечення, логістики, медичної служби. Попри формальне розширення списку військових спеціальностей, існує неформальний опір збільшенню кількості жінок в секторі безпеки та оборони, а серед керівного складу (особливо на рівні звання «полковник» і вище) жінок майже немає.

Резолюція 1325 та інші резолюції, спрямовані на її підтримку (остання з яких прийнята у 2019), плани дій, демонструють зусилля щодо інтеграції жінок до миротворчих та безпекових процесів, але також вони є сигналом недостатності таких зусиль. Проблеми, на які спрямована резолюція 1325, досі не вирішені. Тому зараз, через 20 років після прийняття резолюції «Жінки, мир, безпека», потрібно збільшувати зусилля з її виконання.

Питання кінцевої істини в праві є досить суперечливим. У сучасній українській правовій системі право встановлення кінцевої істини має Конституційний Суд України.

Проте один факт того, що КСУ прийняв якесь рішення не робить це рішення остаточно правильним. У справі «про конституційність окремих положень Закону «Про запобігання корупції», Кримінального кодексу України»,  КСУ міг прийняти інше рішення, маючи при цьому достатньо вагоме правове обґрунтування. Таке обґрунтування наявне в Розбіжній думці судді КСУ Сергія Головатого та Окремій думці судді КСУ Василя Лемака. Аргументація ж самого рішення КСУ критикується багатьма експертами. Зокрема і Представник Президента у Конституційному Суді Федір Веніславський вважає юридично слабко вмотивованим рішення КС. Додаткові підстави сумніватися в справедливості рішення дає можливий конфлікт інтересів у деяких суддів КС, щодо яких НАЗК склало адміністративні протоколи або здійснювало перевірки. Особливий резонанс викликала історія про незадекларований будинок в Криму Голови КСУ. У тексті ж рішення КСУ знайшли плагіат, зі збірки статей та есе «Федераліст» авторства О. Гамільтона.

Конституційний Суд має бути останнім бастіоном охорони конституції, проте непоодинокими є зовсім протилежні випадки, і Конституційний Суд виступає інструментом руйнування конституційного ладу держави. Часто Конституційний Суд дозволяв президенту певної країни обиратися на новий третій, четвертий чи п’ятий термін, цим самим руйнуючи конституційні засади демократичного режиму у державі. Так Конституційні Суди дозволяли обиратися на треті терміни президентам Киргизстану, Сенегалу та Бурунді, на четвертий термін – президенту Болівії, на п’ятий – президенту Росії. Власне Конституційний Суд України теж відзначився в цьому списку, дозволивши Леонідові Кучмі переобиратися на третій термін (хоча останній цим і не скористався). Іншим прикладом руйнівного для конституційного ладу є рішення 2010 року, про скасування поправок до Конституції 2004 року. Усі ці рішення призвели до руйнування конституційного ладу та негативних наслідків для держави, а конституційні суди – зіграли в них головну роль.

Аналізуючи саме рішення Конституційного Суду у справі щодо діяльності антикорупційних органів, а також у спробах осмислити і хоч якось для себе артикулювати ситуацію, яка склалася, автори цього коментаря зійшлися на не менш абсурдному, ніж сама ситуація висновку: демократична інституція приймає в демократичний спосіб недемократичне рішення. Парадоксальність цієї ситуації полягає у тому, що вона можлива (адже вона вже сталася) і неможлива (через катастрофічні для державних інституцій наслідки) водночас. Першим інтуїтивним способом стати в критичну позицію щодо цієї катастрофи буде звісно пошук винних. Адже якщо процедура була з порушеннями або була злочинна змова, то винна не система, а конкретні люди, конкретні судді. Такий спосіб критики відсилає нас до сучасної версії мракобісся, коли, замість того, щоб визнавати, що щось не так з формою, структурою, шукають конкретних винних (так здебільшого працює сучасний український інформаційний простір і політичний дискурс). Але поки припустимо, що судді Конституційного Суду щиро переконані у законності та правомірності свого рішення.

Зрозуміло, що Конституційний Суд міг прийняти й інше рішення по цій справі. Окрім здорового глузду, про це свідчить і наявність двох окремих думок, і одностайність думок незалежних експертів та представників дуже різних політичних таборів. Тобто Конституційний Суд розглядав відповідне подання і розумів, що є інші способи вирішення справи. Як так сталось, що в молодій, і вже без сумніву демократичній, державі, де боротьба з корупцією декларується на всіх рівнях, Конституційний Суд виносить настільки суперечливе рішення?

Здивування та обурення стали частиною нашого повсякденного життя за останній час. Незрозуміла кадрова політика, згортання (а то і відверте скасування) багатьох реформ, плутані публічні заяви із кардинально протилежними діями та наслідками – це політична реальність, в якій живемо ми і судді Конституційного Суду. При цьому найбільше жахає навіть не саме рішення, як доконаний факт. У цьому рішенні найбільше лякає рівень (не)обґрунтованості, а також те, що поважні судді Конституційного Суду взагалі вважають за можливе і прийнятне приймати рішення з таким рівнем обґрунтування.  Але в країні, де рівень обґрунтування будь-яких змін слабкий, а найпопулярнішою підставою для змін (при чому дуже радикальних) є результати невідомих за природою, рівнем легітимності і можливими політико-правовими наслідками відповіді на «питання Президента», то чи можна очікувати від суддів, що вони будуть пропонувати високі стандарти обґрунтування?

Інша проблема, яка напряму пов’язана з рівнем обґрунтування є (не)передбачуваність рішень судів, а особливо Конституційного Суду. Саме вичерпність обґрунтування дає можливість рішенням суду бути передбачуваними. Непередбачуваність рішень Конституційного Суду – це вирок реформам, оскільки вони так чи інакше спрямовані на зміну статусу кво. Тут можна, звичайно, говорити про випадки політичної заангажованості суддів, коли за різних умов Конституційний Суд виносив абсолютно протилежні рішення/тлумачення з одного й того самого питання (наприклад рішення № 16-рп/2008  та № 11-рп/2010 щодо принципу формування парламентської коаліції), або коли винесене рішення не тільки суперечило вже усталеним правовідносинам, а й мали наслідком руйнування конституційного ладу і узурпації влади (рішення № 20-рп/2010 щодо відміни Конституційної реформи 2004 р.). За такої ролі Конституційного Суду і при такому підході суддів до винесення рішень немає жодної гарантії, що через певний час не будуть скасовані будь-які реформи, будь-які нові політики, бодай скільки грошей міжнародних партнерів на них не було витрачено чи скільки десятків та сотень життів не було втрачено у вимогах їх впровадження.

З іншого боку, в цьому контексті можна говорити про зловживання народними депутатами свого права на конституційні подання. Адже такі звернення повинні в першу чергу також мати на меті захист Конституції, а не досягнення політичних цілей. Завантаженість Конституційного Суду такими рішеннями створює у суддів певне уявлення щодо політичної реальності сьогодення. За умови непередбачуваності дій Конституційного Суду такі подання несуть реальну загрозу для демократичних інституції, верховенства права і національної безпеки України.

З судовим рішенням можна не погоджуватися, але важливо, щоб логіка рішення була зрозумілою і не викликала сумнівів. Обґрунтованість рішень КСУ – це одна з найважливіших засад його діяльності. Однак в цьому конкретному випадку важко осягнути, яким чином судді прийшли до ухвалених в результаті висновків.

Так, на думку КСУ, незалежність судової гілки влади тягне за собою визнання неконституційними норм, які стосуються не тільки суддів, а загалом усіх суб’єктів декларування. У Конституційного Суду були і тут альтернативні варіанти визнати норму неконституційною з вимогою до Верховної Ради внести відповідні зміни, як, наприклад, Суд вчинив у справі щодо конституційності положень частини другої статті 392 Кримінального процесуального кодексу України. У цій справі Суд визнав положення неконституційним  і зобов’язав  Верховну Раду України привести нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України та цим рішенням. Такий спосіб, зокрема, допомагає уникнути ситуації  «законодавчої паузи», як висловився суддя Лемак, у своїй окремій думці. Чому Суд не зробив схожим чином зараз? Прикра помилка? Зумисний саботаж реформи? Демонстрація «сили» судової гілки влади у ситуації реальної загрози вже звичному способу життя і статусу суддів?

У питанні щодо кримінальної відповідності Суд висловив думку, що встановлення кримінальної відповідальності за декларування завідомо недостовірних відомостей  є надмірним, а негативні наслідки, яких зазнає особа, – непропорційні шкоді. Однак проблема полягає в тому, що Суд не навів якихось додаткових міркувань, які дозволили йому зробити такий висновок. Хоча навіть в своєму рішенні Суд наводить Висновок Консультативної ради європейських суддів від 9 листопада 2018 року, де зазначається, що корупція серед суддів є однією з основних загроз суспільству та функціонуванню демократичної держави. А як зазначається в Розбіжній думці пана Головатого з посиланням на міжнародні договори, які підписала Україна, корупція є однією із найнебезпечніших загроз правопорядку, демократії та правам людини, руйнує добропорядне врядування, чесність та соціальну справедливість. Інша проблема лежить у теоретичному просторі: чи може взагалі Конституційний суд визначати доцільність покарання замість того, щоб аналізувати наявність чи відсутність розумних обґрунтувань для обмеження свобод, як це зазвичай відбувається в межах конституційного судочинства.

Підсумовуючи цю частину, і якщо зовсім коротко, то Конституційний Суд міг ухвалити як мінімум не таке руйнівне для антикорупційної архітектури рішення: як в аспекті обсягу застосування, так і передбачаючи адекватні механізми імплементації цього рішення.  Однак не зробив цього.

Рішення КСУ може мати дуже вагомі наслідки, настільки вагомі, що під загрозою може опинитися національна безпека України. У НАЗК вже заявили, що втратили доступ до реєстрів. Відповідно НАЗК не може здійснювати спеціальні перевірки кандидатів на посади, без яких керівники органів державної влади не можуть бути призначені, оскільки «Рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, пов’язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки» (джерелоЧастина 2 ст. 58 закону «Про запобігання корупції» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text). Це ставить під питання результати місцевих виборів, та й функціонування державного апарату в цілому. ЄС вважає, що рішення КСУ є достатньою підставою для тимчасового призупинення безвізового режиму. Антикорупційна реформа є однією з основних складових домовленостей України з західними партнерами: МВФ, Світовим Банком, вищезгаданим Європейським Союзом. Посли держав Великої Сімки теж висловили своє незадоволення підривом антикорупційної реформи. Фінансова підтримка у формі кредитів чи прямої фінансової допомоги тепер теж знаходиться під питанням. А кращого часу для відмови від фінансової підтримки годі й шукати – пандемія та економічна криза дуже вдало збіглися з анти-антикорупційним рішенням КСУ. Не варто забувати й безпосередньо про боротьбу з корупцією. Досить квола боротьба з корупцією буде ще більше ослаблена рішенням КСУ: громадськість втрачає можливість контролювати спосіб життя чиновників, вилучається одна з головних антикорупційних статей Кримінального кодексу, а головний орган по запобіганню корупції втрачає більшість своїх повноважень. Рішення КСУ таким чином вилучає інтегральні частини антикорупційної архітектури. Навіть якщо буде прийнято новий закон, існуючі кримінальні справи по (вже) неконституційним статтям будуть припинені. Весну, коли почнуться посадки за корупцію доведеться чекати дуже довго. Мабуть навіть довше ніж виходу нової книги Дж. Мартіна «Мрії про весну» (A Dream of Spring).

По великому рахунку, Конституційний Суд створив патову ситуацію для всієї антикорупційної реформи, а також для багатьох державних інституцій.  Конституційний Суд може спробувати скористатися положенням частини 2 статті 95 Закону «Про Конституційний суд» і за клопотанням учасника конституційного провадження, який брав участь у справі, роз’яснити порядок виконання рішення, пояснивши, що рішення стосується лише працівників судової системи. Хід не дуже красивий. З іншого боку, ймовірно, Верховній Раді доведеться намагатися приймати нові положення, які стосуються діяльності НАЗК і узгоджуються з рішенням Конституційного Суду. Проблема полягає у тому, що, оскільки обґрунтування дуже розпливчасте, то теоретично будь-які нові закони щодо НАЗК також можуть бути визнані неконституційними.  Чи не єдиним виходом із ситуації, що склалася, є винесення питання законності рішення КСУ на всенародне опитування, під час другого туру місцевих виборів: «питання від Президента: одне, але на мільярд» (для гарячих голів з ОП – це жарт).

Проте Володимир Олександрович вирішив йти ще більш незаконним шляхом, ніж проведення всенародного опитування. Подано законопроект «Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства», що суперечить і Конституції, і самій суті законів (які не є актами індивідуальної дії). Виникає риторичне питання: що є гіршим – рішення КСУ чи цей законопроект?

Конституційний Суд є одним з найбільш незалежних органів в українській правовій системі. Таку незалежність йому гарантує Конституція. З огляду на це, чинність рішень Конституційного суду, як і питання перебування суддів Конституційного Суду на посадах не може бути предметом регулювання закону. Відповідно до правової доктрини законодавчий акт, який скасовує рішення Конституційного Суду або звільняє з посад суддів Конституційного Суду, не може мати жодних юридичних наслідків. Навіть сама така пропозиція викликає закономірне обурення і є неосяжною для будь-якої людини з правовою освітою. Однак зважаючи на те, що вже «несеться», спробуємо моделювати ситуацію, що законопроект було прийнято і хоч якось легітимовано.

Тут виникає досить несподіваний сценарій. Закони є, фактично, конституційними доти, доки Конституційний суд не ухвалив рішення про їх неконституційність. Якщо закон про припинення повноважень складу КСУ не буде визнано неконституційним, тоді він теж буде конституційним. Але оскільки повноваження КСУ припиняються, відповідно рішення про неконституційність не може бути ухвалене цим складом КСУ. Виникає колізія. Після припинення повноважень цього складу КСУ, буде сформовано новий склад КСУ, і тоді може бути прийнято рішення про неконституційність цього закону. Тут знову виникає колізія – чи буде означати визнання закону про припинення повноважень КСУ неконституційним те, що повноваження попереднього складу КСУ будуть поновлені? Проте і новий склад КСУ начебто має бути сформований за законною та конституційною процедурою. Відкритим залишається і питання конституційності Закону «Про запобігання корупції», Кримінального кодексу України, адже у разі визнання закону (який на разі на стадії законопроекту) В. Зеленського, ці поновлені закони теж будуть неконституційними. Новий склад КСУ в своєму рішенні може вирішити ці колізії, розтлумачивши порядок виконання свого рішення, проте очевидними є наявність занадто великої кількості колізій та невідомого. Навіть якщо процес визнання неконституційності закону «Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства» (якщо він стане законом) не буде запущено одразу, фундамент законності у Закону «Про запобігання корупції», окремих положень Кримінального кодексу України буде дуже хитким, і це лише питання часу, коли такий закон буде визнано неконституційним.

Набагато більш законним виходом із ситуації було б прийняття закону в новій редакції, з врахуванням зауважень КСУ, наскільки це можливо, маючи на увазі досить абстрактний і нечіткий характер обґрунтування рішення.

Ми могли б накидати кілька не менш абсурдних варіантів, ніж запропонований Президентом законопроект (наприклад, позбавлення суддів громадянства, визнання їх безвісти відсутніми – а чому б ні? Після такого ці судді не «існують» для суспільства), але жодний варіант не вирішить наявну ситуацію. Більше того, такі абсурдні варіанти підважують конституційний лад в нашій країні ще більше. Цю ситуацію необхідно прийняти і визнати, що проблема вкорінена в саму систему. Це не означає, що нічого не треба робити. Протести, прийняття нового закону щодо НАЗК, висвітлення в ЗМІ кожного подальшого кроку Конституційного Суду, (можливо) реформування Апарату Конституційного Суду і навіть проведення правоохоронними органами перевірок, щоб виключити факт «злого умислу» в діях суддів (особливо враховуючи конфлікт інтересів деяких суддів, які підтримали рішення) – це спокійно, демократично і впевнено.

Загалом вся ця ситуація стала можливою через небезпечні процеси політизації судової влади, яка характерна для молодих демократій, а також авторитарних режимів. То чи можна визнати дії суддів КСУ зрадою і відправити їх до Ростова, як пропонують активісти, або «просто взяти і відновити довіру до КСУ», перезапустивши його? Якщо судді виходили зі своїх переконань щодо права і переконані в тому, що їх рішення не просто законне, а і правове, то ні. Судді як частина ширшого процесу вказують нам на політичні проблеми, які панують в нашій державі. Легітимність цього рішення під сумнівом, однак при цьому під сумнівом і діяльність всього Конституційного Суду, рішення або позиції якого у різних випадках викликають схвальні відгуки одних і обурення інших.

Сучасні політики мають усвідомлювати певну сакральність Конституції, як документу, як суспільного договору. А отже і призначення суддів КСУ не може бути змаганням за політичний вплив або результатом політичних торгів. Тут звісно можна згадати процес призначення суддів Верховного Суду США, який є важливою частиною політичної гри. Більше того, в США процес призначення є важливою подією в інформаційному просторі, і кожне призначення публічно дебатується. В ідеалі, суб’єкти призначення суддів Конституційного Суду мали би змагатися за те, хто з них призначить найбільш достойну та варту довіри людину. Адже Конституційний Суд – це та інституція, яка має повноваження динамічно тлумачити Конституцію, вдихаючи в неї життя відповідно до сучасної реальності.

На жаль, ані політична культура в сучасній Україні, ані судова реформа, яка триває вже не один рік, ані система підготовки правників (і відповідно суддів) все ще не дозволяють наблизитися до такого високого конституційного ідеалу. І що гірше, реакція інших гілок влади, зокрема, Президента із його новою (хочеться навіть сказати «цнотливою») політичною силою – не те, що якось може виправити ситуацію. Навпаки, це затягує нас у вир конституційного хаосу, і запускаючи сніжний антиконституційних ком, де кожна наступна дія видається ще більш неконституційною і, як в результаті, підриваючи легітимність державних інституцій.

25 жовтня 2020 року в Україні пройдуть місцеві вибори. Багато експертів вважають ці вибори одними з найскладніших в історії України: нова виборча система, багато багатомандатних округів, опціональне голосування за кандидатів в списку, проблеми з фінансуванням, тиск Росії з вимогою скасувати вибори, епідемія коронавірусу з щотижневими оновленнями рекордів. До всього пропонується ще й провести загальнонаціональне опитування в день голосування.

Незважаючи на одну з базових засад державної політики – передбачуваність, деталі про це опитування від початку були невідомі. Самі питання, на які пропонується відповісти громадянам, Президентом озвучив у відеозверненнях, і все ще (за тиждень до виборів і анонсованого опитування) не мають жодної формалізації.

Хоча були заяви про те, що це опитування буде приватним (тобто профінансовано «невідомим олігархом»), його анонсував Президент України. Більше того, у вересні один з лідерів парламентської більшості – Олександр Корнієнко – зареєстрував законопроект про опитування громадської думки (Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про Центральну виборчу комісію” щодо опитувань громадської думки Номер, дата реєстрації: 4043 від 03.09.2020). Законопроект пропонує надати ЦВК повноваження на проведення (за рішенням Кабміну) опитування громадської думки в день голосування на місцевих виборах. Законопроект так і не ухвалили до місцевих виборів, а Володимир Зеленський оголосив «усенародне опитування» без жодних законних на це підстав.

Конституція України, як конституція демократичної держави, встановлює, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». Виникає питання щодо значимості думки носія суверенітету та єдиного джерела влади. Якщо носій суверенітету та єдине джерело влади підтримує чи не підтримує певне питання, то логічним є висновок, що представники народу – органи державної влади – мають діяти відповідно до волі народу, а саме – підтримувати чи не підтримувати певне рішення. Тільки висловлення волі народу про підтримку чи не підтримку певного питання називається не «опитуванням громадської думки», а «референдумом». І легітимність результатів такого волевиявлення народу через референдум забезпечується передбачуваними, прозорими і зрозумілими для всіх процедурами.

Власне опитування громадської думки здійснюють соціологічні агенції. Результати опитування громадської думки не мають статусу волевиявлення народу, їх необов’язково виконувати. Опитування громадської думки не передбачає встановлення думки кожного громадянина України: думку висловлює біля 2-3 тисяч респондентів, існує методологія проведення соціологічних опитування, яка визначає і декларує певний рівень похибки щодо того, наскільки коректно вибірка з 2-3 тисяч респондентів передає думку всіх мешканців України. Ніхто не має монополії на проведення опитувань – за бажання і наявності ресурсів можна створити власну соціологічну агенцію і проводити опитування на будь-які теми. Опитування не претендує на встановлення волі народу і не має юридичних наслідків. На відміну від опитування, референдум (який так чи інакше зобов’язує органи влади реагувати на результати) може організовувати та проводити тільки держава. Він фінансується у прозорий спосіб за допомогою спеціальних фондів або ж з бюджетних коштів і намагається відобразити думку щонайбільшої кількості громадян (як правило, має бути також певний необхідний рівень явки виборців), адже участь в ньому бере не декілька тисяч, а мільйони громадян.

«Опитування громадської думки», як пропонується законопроектом, буде проводитися монопольно державою. Якщо його планують проводити в день голосування, то питати будуть не 3 тисячі респондентів, а мільйони громадян. І при цьому всьому це подається не як референдум, а як опитування!

До того ж Президент у своїх зверненнях завірив громадян, що висловлена під час опитування воля народу буде виконана…

Але ми наголошуємо: по-перше, для проведення опитування немає жодних легальних підстав; по-друге, Президент відповідно до Конституції не має повноважень на оголошення ніякого «всенародного опитування».

На цьому моменті варто зробити паузу та привітати всіх читачів, що дочитали до цього абзацу. Адже кількість слів від початку цієї статті до цього абзацу вже перевищує кількість слів в проекті закону, який вніс Олександр Корнієнко. І це є проблемою.

Порядок проведення опитування, яке за всіма ознаками є референдумом, майже не врегульовано на законодавчому рівні. Рівень явки, питання обов’язковості участі в «опитуванні», його юридичні наслідки, порядок підрахунку результатів «опитування», захист від фальсифікацій результатів, захист від маніпулятивних питань, порядок агітації тощо. Все це не врегульовано законопроектом. Встановленням порядку проведення такого «опитування» та його організацією має займатися (за проектом закону) ЦВК, хоча опитування громадської думки не входять до компетенції ЦВК. Логічним є те, що ЦВК займається організацією референдуму, але порядок проведення референдуму (за Конституцією) встановлюється виключно законами, а не постановами ЦВК. Прийнятий в першому читанні проект Закону про народовладдя через всеукраїнський референдум, хоч і має недоліки, але все ж комплексно врегульовує питання проведення референдуму.

Як опитування громадської думки, так і референдуми можуть бути формами консультації з громадянами. Проте форма цієї консультації має бути когерентною. Опитування громадської думки має бути репрезентативним: враховувати розподіл громадян за статтю, віком, місцем проживання тощо. Якщо належний розподіл (репрезентативність) не буде забезпечено, то результати такої консультації будуть викривленими. Референдум має проводитися за виписаними процедурами, інакше його результати теж будуть викривленими.

Громадяни України вже знайомі з викривленими референдумами-опитуваннями, що не були проведені за належною процедурою (а вірніше процедури взагалі не існувало, адже станом на 2014 рік вже не діяв Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») та не були репрезентативними. «Референдуми» в Криму, Донецьку, Луганську є гарними прикладами нехтування процедурами. А це становить небезпеку для демократичного устрою. Окрім вищезгаданих псевдореферендумів, є велика кількість прикладів узурпації влади з використанням референдуму. У таких випадках референдум створював додатковий канал легітимності, дозволяючи сильній фігурі, зазвичай президенту, обійти парламент або інші конституційні органи і узурпувати владу.

Проект закону щодо опитування громадської думки пропонує опитування, які за суттю та ознаками є референдумом, але виводить порядок його організації в сферу підзаконних актів – постанов ЦВК. Опитування, що будуть претендувати на волевиявлення народу, на які будуть посилатися очільники України при прийнятті найважливіших рішень, не будуть врегульовані законом. Тут відкривається величезний простір для спотворення волевиявлення. Виборчий Кодекс України має 289 статей для захисту виборчого процесу від спотворень та маніпуляцій, проект Закону «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» має 131 статтю та займає 157 сторінок задля захисту процесу референдуму від спотворень та маніпуляцій. Риторичним є питання, чому проект закону щодо опитувань громадської думки міститься на 2 сторінках та має менше 400 слів? Можливо не від, а для маніпуляцій?

Маніпуляційними, принаймні, видаються питання, анонсовані Володимиром Зеленським.

Законодавство частини держав прямо забороняє виносити на референдум питання, пов’язані з правосуддям, попри це маємо питання №1 «Чи підтримуєте ви ідею довічного ув’язнення за корупцію в особливо великих розмірах?». Це питання сформульовано так, ніби непідтримка такого виду покарання означає підтримку корупції в особливо великих розмірах, а отже схиляє до ствердної відповіді.

І це при тому, що наразі система антикорупційних органів все ще не працює належним чином, і поки що підтримані судом обвинувачення і, відповідно, вироки для топ-корупціонерів ще треба пошукати. Якщо існуюча система антикорупційних органів, яку довго і звитяжно вибудовували, не може забезпечити виконання чинного законодавства, то складно собі уявити, що підвищення рівня покарання хоч якимось чином виправить цю ситуацію.

Незрозумілим є особливості правового статусу вільної економічної зони, яку пропонується створити на території Донбасу у питанні №2. Громадянам залишається лише здогадуватися, буде ця економічна зона «котом в мішку» чи «вовком в овечій шкурі», адже ніякого конкретного змісту словосполучення «вільна економічна зона» саме по собі не несе. У світі десятки, якщо не сотні вільних економічних зон. Яку саме з них пропонується обрати громадянам – не зрозуміло.

Законопроект про скорочення кількості депутатів до 300 уже був попередньо схвалений у ВРУ. Незрозуміло, чому Президент захотів проконсультуватися з громадянами саме зараз, поставивши питання №3, а не перед тим, як ініціювати розгляд цього законопроекту.

Хоча є нюанс: щодо цього законопроекту Конституційний Суд України надав висновок із застереженнями. А це означає, що, відповідно до Регламенту Верховна Рада мала доопрацювати законопроект змін до Конституції і знову ініціювати його розгляд у КСУ. Однак парламентська монобільшість цього не зробила, вирішивши просто проігнорувати застереження КСУ, які, до речі, були виключно техніко-юридичного характеру, спрямовані на запобігання невідповідностей між різними статтями Конституції. У такому розрізі винесення цього питання на «всенародне опитування» виглядає як спроба Президента (і його більшості у парламенті) легітимізувати свої дії щодо цього законопроекту (знову ж таки, всупереч позиції КСУ і положенням Регламенту Верховної Ради). Таке популістичне загравання із «всенародним волевиявленням» щодо, насправді, не дуже простого питання, що ставить на одну чашу ваг законність та процедуру, а на іншу – волю громадян, насторожує схожістю подібністю до авторитарних режимів.

Питання №4 і №5 є подвійними.

Четверте питання можна розбити так – «Чи підтримуєте ви легалізацію каннабісу в медичних цілях?» та «Чи підтримуєте ви зменшення болю у важких хворих?». Маніпуляція в тому, що, підтримавши зменшення болю, ми автоматично підтримуємо легалізацію каннабісу.

П’яте питання теж можна розбити на два: «Чи підтримуєте ви право України на використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом?» та «Чи підтримуєте ви відновлення державного суверенітету і територіальної цілісності України?». І людина, що не підтримує меморандум, одночасно не підтримує і територіальну цілісність. Питання викликає і юридична сила самого меморандуму, який не був ратифікований країнами-підписантами, і не містив жодних важелів впливу чи механізмів змушувати країни-підписанти дотримуватися меморандуму.

Рівень маніпулятивності питань на неофіційному громадському опитуванні викликає значні побоювання щодо маніпуляцій громадською думкою у разі ухвалення законопроекту 4043 від 03.09.2020 або ж у разі спроб проведення такого опитування без будь-яких легальних підстав.

Загалом же, мотивів для ініціювання такого опитування може бути два: 1) хоч якось реанімувати рейтинги Слуги Народу і мобілізувати явку свого електорату на місцевих виборах, і 2) легітимізувати  небезпечні для українського суверенітету кроки щодо Донецької та Луганської областей.

Тренд на «нові обличчя» спадає! І це, з одного боку, – хороша новина!

Результати опитування Соціологічної групи Рейтинг показали: більшість респондентів (60-70%) вважають, що для партій на місцевому рівні більш важливо мати сильного місцевого лідера, ніж відомого національного, досвідчених політиків, ніж «нові обличчя», хорошу команду, ніж сильного лідера. Політичні гравці, так чи інакше, змінюються, а органи влади – «оновлюються». Зокрема, ми в Лабораторії законодавчих ініціатив після минулих парламентських виборів підрахували, що до Верховної Ради потрапили 80,4% «нових облич». Це – люди, які до того жодного разу не отримували мандат народного депутата.

Як показує досвід – потрапляння до влади «нових облич» не тотожне докорінним позитивним змінам у країні, викоріненню корупції та економічному зростанню. Звісно, нові люди мають з’являтися у політичному процесі. Але ми наполягаємо: політика має бути професійною діяльністю. Для того, щоб стати ефективним управлінцем, необхідно роками набувати досвіду, заробляти авторитет у суспільстві, працювати спочатку на свою громаду, щоб потім вийти на національний рівень.

В Україні потрібно вибудовувати систему для виховання політичних лідерів та становлення сильних політичних партій, щоб цей плавний ріст політиків відбувався у професійному середовищі. Щоб ми нарешті мали можливість обирати професіоналів у своїй справі – політиці, а не просто «нові обличчя», які до цього займалися зовсім іншою діяльністю.

Ми працюємо над тим, щоб суспільство це усвідомлювало. З іншого боку, досвідчені лідери в Україні теж часто не є професіоналами. І це також треба змінювати.

Більше про те, чому політика має бути професійною діяльністю і чому не варто вірити тільки в «нові обличчя», Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив та директорка Української школи політичних студій Світлана Матвієнко розповіла в ефірі Українського радіо.

Скасування депутатської недоторканості виставлялося представниками «Слуги народу», та і самим Президентом, мало не головним досягненням минулого року. Але нещодавня історія з хабарем для депутата від «Слуги народу» Олександра Юрченка дає підстави сумніватися в реальності скасування недоторканості, адже для відкриття кримінального провадження знадобилось 2 дні громадського тиску – і це в умовах загрози втрати рейтингу напередодні місцевих виборів. Коли тихо зам’яти скандал не вдалося, нардепа виключили з фракції та ще без розслідування і суду пообіцяли, що він «обов’язково сяде в тюрму».

Що не так зі скасованою недоторканністю? Відповідаємо, проаналізувавши зміни до законодавства, що були прийняті в кінці 2019 року.

Як було раніше? Стара досудова процедура (досудова частина) притягнення депутата до кримінальної відповідальності передбачала такі етапи:

Відкриття провадження щодо народного депутата відбувалося в загальному порядку – тобто будь-який прокурор міг це зробити.

Слідчі дії у формі обшуку, затримання, огляду речей, порушення таємниці листування, телефонних розмов, застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи депутата, могли здійснюватися лише у разі, якщо ВРУ надала свою згоду на притягнення парламентаря до кримінальної відповідальності.

Затримання, арешт чи притягнення до кримінальної відповідальності депутата могли бути здійснені лише у разі надання на це згоди ВРУ. Для цього:

• Генеральний прокурор вносив подання на затримання, арешт, притягнення до кримінальної відповідальності;
• Депутат, щодо якого внесено подання, надавав пояснення Регламентному комітету;
• Регламентний комітет розглядав вмотивованість подання і готував висновок. У разі відсутності достатніх доказів щодо обґрунтування подання Голова ВРУ міг повернути в прокуратуру це подання разом з висновком комітету;
• Далі ВРУ за спеціальною процедурою мала розглядати висновок комітету та, якщо за відповідне рішення проголосує більшість депутатів, надати згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання, арешт.

Чинна процедура. Зміни до законодавства, зокрема і до Конституції, виключили ВРУ з процесу ухвалення подібних рішень, сконцентрувавши процесуальні повноваження в руках Генерального прокурора. Тепер (досудова) процедура притягнення депутата до кримінальної відповідальності передбачає:

1. Відкриття провадження шляхом внесення відомостей до ЄРДР щодо народного депутата може здійснити лише Генеральний прокурор.
2. Тримання під вартою чи домашній арешт, обшук, негласні слідчі (розшукові) дії можуть здійснюватися лише за погодження з Генпрокурором. А при розгляді відповідних клопотань (крім обшуку та негласних слідчих дій) має бути присутній народний депутат.

Монополія Генпрокурора на відкриття провадження та погодження значної частини слідчих дій значно обмежує можливості незалежних антикорупційних органів – НАБУ та САП. Власне у розслідуваннях щодо народних депутатів ці незалежні органи залежать від Генпрокурора. Логіка ж створення спеціальної вертикалі антикорупційних органів – НАБУ, САП, Антикорупційного суду полягає в тому, щоб ці органи мінімально залежними від інших державних органів (в тому числі від Генпрокуратури), оскільки антикорупційні органи власне займаються боротьбою з корупцією в інших державних органах. У скандалі з хабарем для нардепа Юрченка НАБУ публічно довелося переконувати Генерального прокурора Ірину Венедіктову розпочати провадження. Адже до цього генпрокурорка не бачила достатніх підстав для вручення підозри.

То чи скасована недоторканість, про що так радісно сповіщали представники партії «Слуга народу»? Можливість притягнення депутатів до кримінальної відповідальності була завжди. Так, раніше для цього потрібна була згода ВРУ. Але з депутатів знімали недоторканність, навіть оминаючи «кругову поруку» парламентарів. Зокрема, з 22 спроб зняти депутатською недоторканість в існуючих конституційно-правових рамках за VII та VIII скликання 12 були успішними – тобто депутати стали «доторканними». У деяких випадках було провалено голосування в сесійній залі (6 випадків). У трьох випадках подання було повернуто Генпрокуратурі, а ще в одному – Генпрокурор відкликав своє подання.

У прокуратури виникають проблеми з підготовкою подань, які неодноразово «відхилялися» Регламентним Комітетом ВРУ (справи щодо Олександра Вілкула, Дмитра Колєснікова, Сергія Дунаєва, Олександра Пономарьова). При цьому важко сказати, чи проблеми були у не/професійності чи не/заангажованості Регламентного комітету або ж прокуратури та судів.

Наразі коло суб’єктів, що приймають рішення про можливість притягнення депутата до відповідальності – зменшилося. Тепер згода ВРУ не потрібна, і повноваження сконцентровані в руках Генпрокурора. Але Генпрокурор не є незалежним. Він призначається Президентом за погодженням з ВРУ. В українській же практиці Генпрокурор завжди був людиною Президента. В умовах, коли Президент має монобільшість у ВРУ, Генпрокурор тим паче є людиною Президента. І схоже на те, що вищеописані повноваження Генпрокурора, як і багато інших його повноважень, за діючої системи притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, будуть і надалі використовуватися як інструмент для підтримки друзів та покарання ворогів.

Уже після першого кварталу роботи Верхової Ради цифри свідчили: турборежим – це міф! А результати двох наших моніторингів за 1-2 і 3 сесії парламенту тільки підтвердили цю тезу. Цунамі «законодавчого спаму» спадає, а кількість ухвалених законів за перший рік роботи ІХ скликання суттєво не відрізнялася за показники попередників.

Зокрема, за період 1-2 сесії ІХ скликання (з 29.08.2019 по 17.01.2020) було ухвалено в цілому 155 законів. За аналогічний календарний період VIII скликання (з 27.11.2014 по 24.04.2015) парламентарі встигли ухвалити не на багато менше – 140 законів. І це при тому, що Верховна Рада VIII скликання витратила перший місяць роботи на створення коаліції.

Третя сесія нового парламенту видалася геть іншою, а тому річні «результати» Верховної Ради навіть менші за попередників за кількісним показниками. Але ми наголошуємо: річний календарний період роботи двох скликань у цьому питанні порівнювати методологічно неправильно – карантин і пандемія є суттєвою похибкою для аналізу.

І взагалі – ефективність роботи Верховної Ради не може вимірюватися кількістю законопроектів, ухвалених законів і годин, проведених у сесійній залі. Складно виокремити кореляцію між кількісними показниками і якістю роботи парламенту. Більше того, у парламенту навряд може існувати система чітких KPI, за якими можна оцінювати результати роботи.

Злагоджене функціонування державного механізму, яке є основоположним для розвитку країни, залежить не так від того, що певний закон було ухвалено, скільки від злагодженої взаємодії всіх органів прийняття рішень.

Держава – це система. А демократична держава – це процедури та їх дотримання, щоб система була збалансованою.

«Законодавчий турборежим» і демократія – поняття несумісні, у принципі. Процедура ухвалення закону описана у Регламенті. І вона передбачає доволі тривалий процес обговорення, доопрацювання, зважування усіх «за» і «проти». Будь-яке намагання прискорити цю процедуру, виконати «п’ятирічку» за кількістю законів за одну парламентську сесію призведе до порушення Регламенту, а отже і задекларованих демократичних принципів. Тут навіть не ідеться про якість законопроектів, які продукують суб’єкти законодавчої ініціативи.

Що восьме, що дев’яте скликання працювали на межі граничної пропускної спроможності процедури ухвалення законів. Тобто це – не особливість нового парламенту, а лише маркетинговий хід, якому вигадали влучну назву «турборежим». Насправді ж «турборежим» парламенту не відбувся – і це на краще.

У четвер, 30 липня, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко взяла участь у презентації результатів експертного опитування «Політичний квартал: літо 2020», проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва.

Під час заходу спікери обговорили основні тенденції політичного процесу в Україні. Зокрема, Світлана Матвієнко розповіла про спостереження Лабораторії законодавчих ініціатив щодо роботи парламенту та президента. Публікуємо повністю виступ Голови ради Лабораторії законодавчих ініціатив.

«Є деякі позитивні тенденції. Однак не без АЛЕ. За перші півроку було помітне зменшення кількості зареєстрованих законопроектів. Тобто – зменшилися обсяги того, що у Дорожній карті Пета Кокса називають законодавчим спамом або «законодавчим цунамі». Всього було зареєстровано 1178 проектів законів за період роботи 1–2 сесії Верховної Ради IX скликання. Відповідно, кількість зареєстрованих законопроектів зменшилися майже на третину порівняно з  аналогічним календарним періодом VIII скликання.

За час же третьої сесії було зареєстровано на 13% менше законопроектів, ніж протягом перших двох сесій. Враховуючи той факт, що протягом перших двох сесій 9-го скликання було зареєстровано майже на третину менше законопроектів, ніж протягом аналогічного періоду 8-го скликання, виникає спокуса говорити про певну динаміку зменшення потоку законопроектів.  Однак прикметно, що поряд зі зменшенням кількості депутатських законопроектів за останні півроку, зменшилась і кількість зареєстрованих урядових та президентських законопроектів. А таке синхронне зменшення швидше можна пояснити досить тривалим суспільно-політичним локдауном під час суворого карантину.

Ще з позитивного. Збільшилась частка законопроектів, що приймаються у другому читанні. У першій-другій сесіях ця частка сягнула 74% порівняно з 38% для аналогічного періоду у VIII скликанні. Утім, тренд виявився нестійким, і в третій сесії їх частка впала до 49%. Сподіваємось, що це пов’язано з особливостями роботи ВРУ під час карантинних обмежень.

Поряд з цим розгляд законопроектів став займати більше часу у днях. Чому це добре? Бо ухвалені у першому читанні і в цілому закони – майже гарантовано – будуть нижчої якості з точки зору юридичної техніки або враховуватимуть далеко не всі позиції стейкхолдерів. У результаті це впливатиме на їхню реалізацію, результативність. Проходження майже 75% ухвалених законопроектів через 2 читання (я не згадую вже про третє) – це принаймні хоч якийсь запобіжник проти того, щоб поспішаючи розсмішити (а швидше обурити) людей.

Щодо турборежиму, про який досі полюбляють говорити представники монобільшості. Ще півроку тому нам і всім, хто моніторить роботу парламенту вже було очевидно, що цей режим не такий вже й «турбо». Як-то кажуть: усе пізнається у порівнянні. Так от: протягом перших двох сесій (читай півроку) у ІХ скликанні було прийнято 155 законів або 13% від зареєстрованих. У VIII скликанні за аналогічний календарний період було прийнято 140 законів або 9% від зареєстрованих. При цьому ми повинні пам’ятати, що монобільшість почала ухвалювати закони (в тому числі щодо внесення змін до Конституції) фактично у перший же день, одразу після урочистого відкриття і складання присяги. У той час як депутати VIII скликання принаймні перший місяць витратили на переговори, напрацювання коаліційної угоди і формування Уряду. Тому забудьте про турбо.

3-ю сесію ІХ скликання ми не порівнювали з аналогічним періодом VIII сесії, бо це було б нерелевантрно з огляду на екстраординарні обставини у вигляді суворого карантину, через що парламент втратив фактично 2 робочі місяці.

Протягом перших двох сесій можна було помітити, що зменшився відсоток прийнятих законів, суб’єктом законодавчої ініціативи яких є Уряд (17% проти 35% в VIII скликанні). Така тенденція може свідчити про послаблення ролі уряду у формуванні державних політик. Вона також негативно позначається на принципі єдності вироблення рішень.

Ну і протягом 3-ї сесії частка прийнятих урядових проектів – взагалі незначна. Було прийнято всього 7 урядових законопроектів. Чи стається це через те, що уряд дійсно має слабкі позиції в питаннях вироблення політики, повністю підпорядковуючись Офісу Президента? Чи через те, що уряд не вбачає необхідності діяти, як самостійний гравець, доручаючи реєструвати необхідні законопроекти народним депутатам? Обидва пояснення невтішні. Окрім очевидного викривлення конституційно закладеної системи запобіжників проти концентрації повноважень в одного владного суб’єкта, тенденції до послаблення уряду в системі вироблення рішень суперечать світовим трендам.

Зеленський, з останніх чотирьох президентів, у свій перший рік зареєстрував найбільшу кількість законопроектів – 76 (або 4% від усіх зареєстрованих за цей рік). Його попередники скористались правом законодавчої ініціативи відповідно: 48 разів – Порошенко, 39 – Янукович, 50 – Ющенко. Відносна частка законодавчих ініціатив інших президентів складала не більше 2%. У той же час показник прийнятих президентських законопроектів у Зеленського вдвічі нижчий – 38% – порівняно з попередніми президентами, де частка прийнятих склала від 76% до 82%. Така ситуація є доволі дивною, адже Президент більшу частину календарного року мав свою «монобільшість» у парламенті, що стало унікальною ситуацією в українській історії. Враховуючи часті кадрові зміни протягом року, а також з огляду на результати дослідження Соціологічної групи «Рейтинг» така ситуація може свідчити про активне використання моделі «добрий Президент – погані депутати/посадовці», що в результаті і призводить до формування позитивного іміджу Президента.  Хоча це вже не допомагає. Іншим поясненням може бути те, що партія «Слуга Народу» формувалася віртуально та з людей, які між собою до моменту виборів не були пов’язані жодним чином. У свою чергу, це через деякий час вплинуло на слабку фракційну дисципліну і призвело до множинної розколотості.

Відповідно до статті 94 Конституції України, Президент має в 15-денний строк підписати прийнятий ВРУ законопроект або повернути його зі своїми пропозиціями. Середня швидкість (по медіані) підписання законопроектів Зеленським склала 9 днів, що є найшвидшим показником серед президентів. Для решти президентів цей показник становить 15 днів. Утім, частина законопроектів була підписана з порушенням 15-денного строку. Так, Зеленський підписав 13% усіх прийнятих законів з порушенням строку (для інших президентів показник склав від 8% до 17%). І хоча для багатьох таке порушення може здатися незначним, це все ж пряме порушення Конституції, що може стати підставою визнання законів неконституційними. Тут також варто згадати ситуацію з трьома законопроектами, які дісталися Володимиру Зеленському «у спадок» від Петра Порошенка: №0975, №0976, №0977. Ці законопроекти новий Президент ані підписував, ані ветував протягом значно більшого за 15 днів часу, що є прямим порушенням Конституції. Зеленський затягував час, поки не був обраний новий Парламент, щоб унеможливити ухвалення цих законів».

Детальніше про роботу парламенту та президента України можна прочитати в інших матеріалах Лабораторії законодавчих ініціатив.

Ефективне функціонування будь-якого органу державної влади неможливе без налагодження дієвої системи контролю за виконанням прийнятих ним рішень, адже сама «ефективність будь-якого рішення залежить від контролю». Так, наприклад, на парламент покладена функція контролю за діяльністю виконавчої влади. І скоро Верховна Рада може отримати більше інструментів для цього. У травні народні депутати зареєстрували законопроект №3499, який передбачає запровадження новітньої для України форми парламентськго контрою – інтерпеляції.

Це – ще одна з форм парламентського контролю, яка полягає в обговоренні депутатами діяльності виконавчої влади. Загалом її можна описати так: члени парламенту отримують право запросити представників уряду до парламенту, щоб урядовці або один конкретний урядовець пояснили свою політику, певні документи чи дії. Члени парламенту можуть ставити запитання урядовцям чи проводити дебати за результатами виступу члена уряду. Іноді за результатами таких дебатів парламент може висловити вотум недовіри.

Це нова для України форма парламентського контролю, який раніше здійснювався лише через депутатські запити та годину запитань до уряду. Найбільш близькою до інтерпеляції процедурою діючого Регламенту є процедура розгляду відповіді на депутатський запит, що встановлена ст. 226, але все ж процедура інтерпеляції передбачає більш конкретний вплив паралменту на діяльність уряду.

Зокрема, ст. 226 теж передбачає, що члени виконавчої влади можуть бути викликані до парламенту (для обговорення відповіді на депутатський запит). Але ми розглянемо відмінності:

Тобто – процедура обговорення депутатського запиту потребує вдвічі більшої кількості депутатів для її ініціації, рішення мінімум 226 депутатів для її призначення, триває в 4 рази менше та не має чітких юридичних наслідків. Щоправда, вона може стосуватися будь якої посадової особи, а не лише членів уряду.

Процес розгляду інтерпеляції в пленарній залі ВРУ може тривати близько двох годин. Він включає виступи народних депутатів-ініціаторів інтерпеляції та міністра-«відповідача». Після цього дискусія відбувається у форматі запитань-відповідей. Своє слово може також сказати прем’єр-міністр.

За результатами обговорення ВРУ може затребувати якісь додаткові документи – тоді призначається нова дата розгляду інтерпеляції. Якщо ж додаткових питань немає, після обговорень парламент переходить до голосування за визнання роботи члена Кабміну незадовільною. Якщо «за» проголосувало менше 226 народних депутатів, тоді робота цього члена Кабміну вважається задовільною – і він на три місяці він отримує «імунітет» від інтерпеляції.

Якщо ж робота члена Кабміну визнається незадовільною то прем’єр має протягом 15 днів внести подання про звільнення такого члена Кабміну або ж ВРУ самостійно розглядає питання його звільнення.

Тобто, наголошуємо, що фактично інтерпеляція сама по собі не може призвести до звільнення члена Кабміну. Його роботу можна лише визнати незадовільною, а після цього потрібно проводити новий розгляд питання звільнення члена Кабміну і нове голосування щодо цього питання. Відповідно – потрібно ще раз, вже після голосування по інтерпеляції, назбирати мінімум 226 голосів для звільнення міністра.

Ідея запровадження закону про інтерпеляцію – вартісна. Утім, насторожує те, що депутати намагаються запровадити інтерпеляцію окремим законом, а не через зміни до Регламенту. Таким чином, може виникнути проблема сумісності цього закону з Регламентом.

А ось і ймовірні політичні наслідки ухвалення цього законопроекту:

• По-перше, прийняття законопроекту може призвести до посилення парламентського контролю за виконавчою владою. Депутатські запити є здебільшого непублічними, а година запитань до уряду є дуже розмитою, оскільки депутати ставлять різні питання на різні тематики до різних міністрів, міністри ж здебільшого відповідають щось на зразок «не знав про цю ситуацію, розберемось» або озвучують загальні факти. Інтерпеляція ж має сконцентрувати обговорення на певному конкретному переліку питань, і до цього буде прикута публічна увага. Нарешті, наслідком розгляду інтерпеляції може стати звільнення члена Кабміну.
• По-друге, фракції отримають новий інструмент здійснення політики (politics), частина критики влади буде здійснюватися у формі інтерпеляцій.
• По-третє, відбудеться посилення правлячої більшості, яка призначає Голову ВРУ, адже саме Голова ВРУ отримує повноваження з модерації процесу інтерпеляції та може відмовити в її розгляді.
• По-четверте, якщо Голова ВРУ буде неухильно дотримуватися норм Регламенту та закону «Про інтерпеляцію» та не буде відхиляти інтерпеляцію, що ініціює опозиція, тоді доволі велика частка пленарного часу, імовірно, буде присвячена саме розгляду інтерпеляцій.

16 квітня Верховна Рада ухвалила закон, який мав би надати парламенту алгоритм дій для боротьби з «поправковим спамом». Прийнятий законопроект №1043 обіцяли зробити тимчасовим – фактично, лише для того, щоб встигнути «розправитися» з банківським законом і домовитися з МВФ про новий транш. Адже закон може трактуватися як такий, що обмежує право депутатів на законодавчу ініціативу і в довгостроковій перспективі несе в собі суттєві ризики, пов’язані з монополією на владу.

Одразу після першої перемоги парламент узявся розгрібати 16 тисяч правок до «антиколомойського закону», який вдалося ухвалити вже за місяць – 13 травня. Утім, можна очікувати, що групи впливу ще довго боротимуться за те, щоб цей закон втратив чинність.

Один із можливих способів зробити це – довести неконституційність «антиколомойського закону». Якщо зміни до Регламенту, які дозволили ухвалити банківський закон за особливою процедурою, будуть визнані неконституційними – це може підштовхнути деяких народних депутатів спробувати довести неконституційність «антиколомойського закону», аргументуючи це неконституційністю процедури, за якою цей закон був прийнятий. Зміни до Регламенту народні депутати уже намагаються оскаржити.

27 травня до Конституційного Суду України надійшло конституційне подання від 53 парламентарів, які звернулися із клопотанням визнати зміни до Регламенту неконституційними. Серед них, зокрема, Антон Поляков, Ольга Василевська-Смаглюк, Віктор Бондар, Сергій Демченко – ті самі нардепи, які завалили своїми поправками банківський закон.

Чим аргументують свою позицію депутати і які у них шанси домогтися скасувати дію змін до Регламенту і, можливо, почати боротьбу із самим «антиколомойським законом»? Зараз будемо розбиратися.

Та спершу нагадаємо, що саме було введено 16 квітня, коли парламент схвалив особливу процедуру голосування за певні законопроекти.

Ухваливши закон про протидію зловживанням в законодавчому процесі № 561-ІХ, Верховна Рада отримала можливість обирати «спрощену процедуру» розгляду законопроектів із великою кількістю поправок (якщо цих поправок надійшло більше 500). Для того, щоб застосувати цю процедуру, ВРУ має прийняти відповідне рішення більшістю голосів. Після цього упродовж двох днів фракції/групи можуть обрати для обговорення до 5 правок, відхилених головним комітетом, а позафракційні депутати – 1 поправку, яку відхилив комітет.

Тобто обговорення і голосування у пленарній залі відбувається лише щодо підтриманих головним комітетом поправок (якщо треба буде їх затвердити) і цієї обмеженої кількості відхилених поправок, на розгляді яких наполягають фракції, групи і позафракційні депутати.

Аргументами першої частини є те, що процедура розгляду та прийняття закону № 561-ІХ порушувала норми Регламенту в частині внесення поправок до законопроекту у другому читанні. Порушення цієї процедури, на думку ініціаторів подання, призвело до порушення ст. 83 (порядку роботи парламенту, що встановлюється Конституцією та Регламентом), та ст. 93 (права законодавчої ініціативи, що належить, зокрема, народним депутатам України) Конституції.

• Проте у абзаці 2 пункту 2 Рішення КСУ від 12.07.2000, зазначається, що «закони  та  інші  правові  акти  за  рішенням Конституційного Суду України  визнаються  неконституційними  повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена  встановлена  Конституцією  України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.  Неконституційним може бути визнаний, зокрема, той правовий акт, стосовно якого були порушені  процесуальні  вимоги,  що  встановлюються  Конституцією України, а не іншими правовими актами». В пунктах же 7 та 8 Рішення КСУ від 26.04.2018 повторюється ці положення та додатково зазначається, що «в Основному Законі України встановлено, зокрема, такі процесуальні вимоги щодо ухвалення законів: прийняття Верховною Радою України рішень виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга статті 84); здійснення народним депутатом України голосування особисто на засіданнях парламенту (частина третя статті 84); прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91)».
• Виходячи з цих двох рішень КСУ можна дійти висновку, що порядок подання поправок до другого читання не є процесуальною вимогою встановленою Конституцією України, а отже порушення процедури розгляду та прийняття закону № 561-ІХ, якщо і мало місце, навряд може вважатися підставою для визнання закону № 561-ІХ – неконституційним.

У другій частині ініціатори аргументують неконституційність закону № 561-ІХ новими правилами, які запроваджує закон, тобто посилаються на зміст цього закону. Народні депутати апелюють до того, що текст проекту закону, прийнятий у першому читанні, кардинально відрізняється від того, який депутати отримали до ознайомлення (і врешті ухвалили) у другому читанні.

• Проте у пункті 5 Рішення КСУ від 28.02.2018 зазначається, що «суб’єкт права на конституційне подання обґрунтовує неконституційність Закону не тільки порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а й невідповідністю Конституції України змісту Закону. Дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення». Власне, ці положення ініціатори наводять у першій частині аргументації.

У третій частині ініціатори подання аргументують свою позицію, цитуючи визначення верховенства права та зазначаючи, що конституційна компетенція може бути перерозподілена лише шляхом зміни Конституції.

• Проте яким саме чином закон № 561-ІХ порушує верховенство права чи перерозподіляє конституційну компетенцію, ініціатори подання не зазначають.

Отже, аргументація усіх трьох частин може бути поставлена під сумнів. Тепер чекаємо рішення Конституційного Суду України. Станом на 19 червня 2020 року ухвалою колегії суддів КСУ відкрито конституційне провадження у цій справі. Здійснюється підготовка справи до розгляду на пленарному засіданні Великої палати Суду.