8 березня – це не свято краси і квітів. Це – день, який нагадує про довготривалу боротьбу жінок за свої права нарівні з чоловіками. Конституція України гарантує усім громадянам рівні конституційні права і свободи та рівність перед законом. Однак усе ще ґендерна рівність залишається доволі формальним поняттям, закріпленим у документах, але не виконуваним у реальному житті.

Особливо ґендерного балансу поки бракує сектору безпеки й оборони, де жінки вкрай рідко мають можливість обіймати керівні посади та мати довіру й повагу від колег-чоловіків.

Лабораторія законодавчих ініціатив реалізовує проект «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» у партнерстві Канадським парламентським центром за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади та у рамках Програми розбудови миру та стабілізації (PSOPs). Одна з важливих складових проекту – вивчення ґендерного аспекту у секторі безпеки й оборони.

Тож до Міжнародного жіночого дня ми вирішили зануритися в тему глибше та опитати парламентарок, військових, волонтерок про те, які проблеми існують з ґендерною рівністю в секторі безпеки й оборони та як їх можна вирішити.

Думки, викладені у публікації, транслюють особисті переконання спікерів і не обов’язково відображають точку зору Лабораторії законодавчих ініціатив.

Генеральна прокуратура України вручила першу підозру народному депутату України за «кнопкодавство». Це – перший в історії України випадок спроби притягнення депутата до відповідальності за неперсональне голосування.

Більше того, притягнення парламентаря до відповідальності може стати причиною припинення його повноважень. Відповідно до ст. 81 Конституції України, повноваження народного депутата припиняються достроково, зокрема, у разі «набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього». Тобто тепер, в історії з першою підозрою щодо «кнопкодавства», справа – за рішенням суду, якого ще потрібно дочекатися. 

Крім того, депутати «кнопкодавили» задовго до першої підозри від Генпрокурора і можуть це робити і далі, адже їхню вину ще потрібно буде довести у суді. А це – доволі довгий процес. А ще – потрібні докази. І нещодавня історія з відеозаписами, на яких зафіксовано «кнопкодавство» під час голосування за призначення міністром Сергія Шкарлета, доводить – докази можуть «зникати». 

Потрібно мати «план А» – механізм, який взагалі унеможливить неперсональне голосування для народних депутатів. У Верховній Раді на початку 2021 року розпочалися активні розмови щодо подолання «кнопкодавства». Голова ВРУ Дмитро Разумков анонсував деякі зміни, які можуть допомогти викорінити неперсональне голосування. Зокрема, у Верховній Раді:

1. відімкнені від системи «Рада» вільні місця, зарезервовані для депутатів від тимчасово окупованих територій;
2. усі картки депутатів будуть прив’язані до конкретного місця розміщення депутатів;
3. у залі встановлять додаткові відеокамери для фіксації голосування депутатів;
4. розглядається можливість змінити Регламент, щоб депутатів-«кнопкодавів» можна було відсторонити на декілька тижнів;
5. планується перевести парламент на систему «Рада-4», але на це треба кошти. 

Чи допоможуть ці нововведення запобігти «кнопкодавству»? І чи є інший, простіший шлях?

Ми в Лабораторії законодавчих ініціатив розбиралися разом з головою громадської організації «Електронна демократія», ексрадником керівника Апарату Верховної Ради та випускником УШПС (випуск 2018 року) Володимиром Фльонцом. За Верховної Ради минулого скликання експерт півроку разом з командою досліджував проблему «кнопкодавства» і тестував можливі варіанти її вирішення. Ми розкажемо про один із таких варіантів, який теж має свої недоліки, але він може працювати вже – без додаткових коштів і витрат часу. 

Кнопкодавство – питання не стільки неперсонального голосування. Тому що депутат у Верховній Раді перший раз завжди голосує за себе, де б він не сидів, якою б карткою не голосував. Питання – в повторному, неодноразовому голосуванні, коли депутат встигає за 10 секунд, поки іде голосування, натиснути на якомога більшу кількість кнопок. Саме з цієї проблеми треба виходити. 

Володимир Фльонц каже, що немає різниці, з якого місця голосував депутат, поки він робив це один раз. Тому всі закиди про свою картку чи не свою, прив’язану чи ні – це переведення фокусу в іншу тему, а не вирішення проблеми одноразового чи багаторазового голосування. Питання «кнопкодавства» – виключно в площині «один раз чи багато». Не «якою карткою», «з якого місця», «яким способом», «під камери чи ні». 

«Запропоновані зміни – косметичні. Вони не вирішують проблему, а лише створюють обмеження для нардепів. Якщо у парламентаря пульт, за яким він сидить, тимчасово не працює, кнопка залипла абощо, то раніше депутат просто вставляв свою картку в сусідній пульт і продовжував голосування. Прав у депутатів не зменшувалося», – говорить Володимир Фльонц. 

Тепер же, якщо все-таки прикріпити кожного народного депутата до конкретного пульта, то виникає обмеження прав парламентаря. Депутат, наприклад, зможе звернутися із заявою, щоб оскаржити результати голосування, бо у нього пульт не спрацював, і проголосувати він не зміг. Тоді виникає можливість, що і результати голосування будуть поставлені під сумнів. 

Рішення відключити від системи деякі місця та дозволити депутатам голосувати виключно зі свого місця може виявитися неефективним. Натомість від нього можна очікувати набагато більше потенційної шкоди, ніж користі. 

Потрібно запровадити такий механізм голосування, який би унеможливлював у принципі багаторазове голосування. 

В українському парламенті встановлена електронна система голосування «Рада-3». Вона підраховує, скільки і які кнопки натиснули депутати, щоб проголосувати за певне рішення. 

Зараз голосування відбувається так: протягом 10 секунд депутат має натиснути одну з кнопок на пульті – «за», «проти» чи «утримався», після цього електронна система підраховує кожне натискання кнопки. Таким чином, за 10 секунд один депутат може встигнути пробігти цілий ряд пленарної зали, натискаючи кнопки – і всі ці голоси будуть зараховані. 

І от – проблема багаторазового голосування майже повністю вирішена без відключення карток, встановлення камер і ще будь-чого. 

Залишається тільки питання, чим зайняти другу руку депутата? Адже найхитріші парламентарі зможуть затиснути два пульти – свій і чужий – під час голосування. 

За словами Володимира Фльонца, вона вже є в залі, вона працює, але її просто не включають у Верховній Раді. 

Принцип голосування у випадку використання сенсорної і механічної кнопок такий: депутат протягом 10 секунд має однією рукою тримати затисненою кнопку для голосування, а другу руку тим часом тримати на сенсорній кнопці. При цьому кнопки поставлені на пульті таким чином, що не можна натиснути обидві однією рукою.

Таким чином, обидві руки народного депутата України будуть зайняті. На цьому історія з можливістю багаторазового голосування вичерпана, бо фізичної можливості проголосувати декілька разів не буде. Доведено прикладом Київради, де з часу впровадження сенсорної кнопки (2015 рік) кнопкодавів не було виявлено. 

У Верховній Раді було декілька поколінь електронних систем голосування. Усі вони вітчизняної розробки. Перша «Рада» була запроваджена в 1990 році, друга – в 1993, «Рада-3» була здана в 2002 році. Ця система функціонує в українському парламенті досі. 

Після розробки третього покоління, одразу взялися за наступне. Але і ця розробка – не така вже і нова, бо, наприклад, Київрада експлуатує систему «Рада-4» з 2015 року. 

Голова ГО «Електронна демократія» зазначає, що «Рада-3» і «Рада-4» принципово відрізняються тільки розміром монітора. У третій – чорно-білий екран, маленький шрифт, читати незручно. У четвертій – великий і кольоровий екран. Його хотіли зробити сенсорним додатково, але у поточній версії «Рада-4» це не передбачено. 

Так, коли робили «Раду-3», у ній була тільки механічна кнопка для голосування. Але потім, у 2008 році, встановлену у парламенті «Раду-3» дообладнали сенсорною кнопкою, замість того, щоб змінювати всю систему. Її просто не включали. 

Під час роботи минулого скликання Верховної Ради механізм голосування з двома кнопками одночасно тестували. Усі нюанси було виправлено. Був реальний шанс запровадити такий принцип, який би унеможливив «кнопкодавство»: коли депутат протягом 10 секунд має однією рукою тримати затисненою кнопку для голосування, а другу руку тим часом тримати на сенсорній кнопці.

Однак на політичному рівні вирішили запровадити нові правила не на останній сесії VIII скликання, а вже для нового складу Верховної Ради. У результаті, нічого так і не змінилося. У день, коли було заплановане публічне випробування роботи системи “Рада-3” із застосуванням сенсорної кнопки, до Верховної Ради зайшли слідчі СБУ і ДБР та заблокували роботу комп’ютерного центру парламенту. Новий механізм не було запроваджено.

Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала понад 200 референдумів, що проходили в 25 європейських країнах з 1992 року. Україна підписала договір про Асоціацію з ЄС, має безвізовий режим та закріплений у Конституції намір інтегруватися до ЄС та НАТО. Це означає, що з великою ймовірністю теми, щодо яких відбувалися референдуми в інших європейських державах, колись стануть предметом референдуму і в Україні. Тож варто звернути на них увагу.

Найчастіше на референдум виносяться міжнародні питання, пов’язані з Європейським Союзом: наприклад, вступ до ЄС чи затвердження чергової угоди. Тож можна припустити, що питання вступу України до НАТО та підписання угоди з ЄС мають хороші шанси бути винесеними на референдум. Так, курс України на НАТО та ЄС закріплений у Конституції, але історично склалося так, що український Основний Закон постійно намагаються змінити у тій чи іншій частині.

Другим блоком питань, що найчастіше виносяться на референдум, є питання, пов’язані з сімейними цінностями, а саме різні варіації щодо двох тем:

• аборти (заборона / дозвіл, коли, за яких обставин можна робити аборт);
• шлюб (дозвіл / заборона одностатевих шлюбів).

Наразі в Україні дозволені аборти і не дозволені одностатеві шлюби. Однак активізація правоконсервативних, традиціоналістських чи релігійних політичних груп з одного боку або активізація ліволіберальних політичних груп з іншого можуть призвести до актуалізації цих тем, а отже і винесення їх на референдум.

Загалом в Європі референдуми проводяться з дуже різних питань, що можуть бути об’єднані в 11 тематичних груп: 

Серед них – смертна кара, інші питання щодо правосуддя або податків. Цікавим також є те, що низка питань, пов’язаних з фінансами, часто виносяться на референдум.

Легалізація/заборона вільного носіння зброї, проституції, грального бізнесу, легких наркотиків здаються ідеальними темами для референдумів, бо знімають із політиків відповідальність ухвалювати остаточне рішення щодо таких чутливих тем. Однак в жодній з 25 держав, які були проаналізовані, ці теми не виносилися на референдум. Отже, можна зробити припущення, що в Україні вони теж не будуть предметом референдуму в осяжному майбутньому.

Цікавою є й кількість референдумів. Хтось каже що в Україні їх буде дуже мало, а хтось, навпаки, боїться навали народних ініціатив. Кількість референдумів в європейських державах дуже різниться від країни до країни. Є держави, що за майже 30 років провели всього кілька референдумів, а є ті, де кількість загальнонаціональних референдумів вимірюється десятками. Тож визначити, наскільки частими будуть референдуми в Україні, засновуючись на міжнародному досвіді, – складно, навіть незважаючи на те, що провести референдум – доволі дороге «задоволення». Якщо говорити про досліджувані 25 держав, то за кількістю референдумів їх можна об’єднати в такі групи:

1. Мала кількість референдумів (1-4 референдуми): Австрія, Хорватія, Чехія, Великобританія, Фінляндія, Греція, Норвегія, Португалія, Іспанія, Швеція. Всього 10 країн.
2. Середня кількість референдумів (5-10 референдумів): Болгарія, Данія, Естонія, Франція, Угорщина, Ісландія, Латвія, Польща, Румунія. Всього 9 країн.
3. Велика кількість референдумів (11+ референдумів) (найбільше – 47 в Італії): Нідерланди, Ірландія, Італія, Литва, Словаччина, Словенія. Всього 6 країн.

Думаючи про одностатеві шлюби та заборону абортів, можна зауважити, що це – проблеми розвинених західноєвропейських демократій, а Україні, для якої найбільш актуальними проблемами наразі є мир, безпека і територіальна цілісність (і взагалі збереження суверенітету, якщо говорити в широкому контексті), до них далеко.

Тому можна подивитися на досвід держав, що більше нагадують Україну, принаймні за показником індексу демократії. Ми додатково подивилися на досвід таких держав: Північна Македонія, Албанія, Вірменія, Чорногорія, Грузія, Сербія, Молдова.

Всі ці держави мали незначну кількість референдумів (до 5 в кожній країні з 1992 року). І дійсно, питання, пов’язані з сімейними цінностями, не виносилися на референдум в жодній зі згаданих держав. Як і в європейських державах, популярними темами є міжнародні питання – вступ до НАТО та надання згоди на міжнародні угоди. Іншим блоком питань, що виносилися на референдум в цих державах, є установчі питання – прийняття конституцій, затвердження національних символів чи форми державного устрою.

Отже, підсумовуючи огляд міжнародного досвіду, можна зробити такі висновки для України:

• спочатку темами референдумів в Україні будуть міжнародні договори та, можливо, питання установчого характеру;
• якщо Україна буде просуватися в напрямку демократії та економічного розвитку, тоді через якийсь час на референдум можуть бути винесені питання абортів чи одностатевих шлюбів;
• залежно від досвіду проведення, референдуми можуть залишитися екзотикою для українського політичного життя або ж увійти в арсенал політичної зброї. Якщо референдуми все ж будуть часто використовуваними, тоді їхня тематика стане досить різноманітною – пенсії, медицина, страхування, виборча система, питання громадянства, кількість депутатів в парламенті, повноваження президента, фінансування політичних партій – ці та багато інших тем будуть виноситися на референдуми.

Що ж є ціллю та головним завданням законопроєкту №3822 «Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності»?

Як зазначено у преамбулі, головна мета – визначити особливості правового, економічного та організаційного регулювання перетворення Державного концерну «Укроборонпром» в акціонерне товариство, державних унітарних підприємств, у тому числі казенних підприємств, що входять до складу «Укроборонпрому» – у господарські товариства, а також запровадження корпоративної моделі управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі (далі – ОПК).

Фактично, саме цей законопроект стане першим, але дуже важливим кроком у трансформації оборонної галузі, адже він забезпечить правовий фундамент для перетворення оборонних підприємств на державні акціонерні товариства. 

Проєкт регулює, як має проводитися реформування Концерну та його учасників у три етапи:

1. перший етап реформування передбачає підготовку учасників Концерну до реорганізації. 
2. другий етап реформування передбачає утворення господарських товариств двома альтернативними шляхами: перетворення учасника Концерну на господарське товариство в організаційно-правовій формі акціонерного товариства або товариства з обмеженою відповідальністю; або ж приєднання учасників Концерну до іншого учасника та одночасне перетворення такого учасника на господарське товариство за спеціальною процедурою.
3. третій етап реформування передбачає перетворення Концерну в акціонерне товариство, яке включатиме такі дії: 

• Кабінет Міністрів України має прийняти рішення про реорганізацію Концерну через його перетворення в акціонерне товариство та затвердження статуту; 
• на підставі рішення Кабінету Міністрів України – внесення до статутного капіталу акціонерного товариства пакетів акцій (часток) господарських товариств, утворених на другому етапі; 
• за погодження з Кабміном на підставі рішення акціонерного товариства пакети акцій господарських товариств, утворених на другому етапі, можуть бути внесені до статутного капіталу іншого господарського товариства, утвореного в результаті перетворення учасника Концерну, яке здійснюватиме функції акціонера та управлятиме корпоративними підприємствами.

ГНЕУ вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання від термінології до концептуальних положень, які можуть призвести до негативних наслідків. Висновок складається з 12 пунктів, у яких вказується на створення спеціальних умов для Укроборонпрому та на надання безпідставних переваг підприємствам або посадовим особам Укроборонпрому, які не узгоджуються з чинним законодавством.

«Подібне розпорядження державною власністю створює можливості для фактичної приватизації державних підприємств ОПК та утворених на їх основі товариств поза межами Закону України «Про приватизацію державного та комунального майна», – стверджується, зокрема, у висновку.

Крім того, ГНЕУ рекомендує парламенту отримати експертний висновок від Кабміну.

20 січня 2021 року Комітет ВР з питань нацбезпеки, оборони та розвідки розглянув законопроєкт та рекомендував включити його до порядку денного сесії та прийняти за основу. Зазначається, що, згідно з проєктом закону, запроваджується сучасна модель корпоративного управління на підприємствах концерну, яка убезпечить їх від корупційних ризиків, конфлікту інтересів та прямого політичного впливу. Крім того, відбудеться оздоровлення підприємств Укроборонпрому на всіх рівнях: фінансовому, соціальному та виробничо-технологічному.

В останній день четвертої сесії Верховної Ради, 29 січня, парламент прийняв законопроект у першому читанні. Тепер проєкт закону очікує внесення правок від народних депутатів.

У самому ж  «Укроборонпромі» вважають, що законопроєкт може бути ухвалений до 30 квітня 2021 року, після чого, до кінця червня 2021 року, відбудеться ліквідація Концерну. На базі його 65 найперспективніших підприємств буде створено новий оборонний холдинг у формі акціонерного товариства. Крім того, будуть створені галузеві бізнес-одиниці (ГБО) у формі акціонерних товариств, об’єднані за напрямами: авіаремонтний, бронетехніки, радарних систем, морських систем, високоточного озброєння, боєприпасів і спецхімії.

Чому Україна досі не в NATO? Хоче спитати президент України Володимир Зеленський у нового президента США Джо Байдена. Але американський президент навряд чи має відповідь на це питання. Адже він не може натиснути чарівну кнопку, аби Україна стала країною-членом у Північноатлантичному альянсі. Цієї кнопки немає взагалі. Натомість – є багато завдань для України, щоб питання її повноправного членства в НАТО розглядалося всерйоз.

Україна почала співпрацювати з НАТО майже одразу після проголошення незалежності. Ми були однією з перших країн пострадянського простору, яка долучилася до програми НАТО «Партнерство заради миру». Відтоді почалася плідна співпраця між Україною і Північноатлантичним альянсом, яка у 2005-2008 роках цілком могла перерости у більш серйозні розмови щодо членства. Україна офіційно заявляла про наміри стати членом Альянсу.

Але у 2010 році, за президентства Віктора Януковича, зовнішньополітичний курс України було змінено – тодішня влада передумала й обрала позаблоковий статус для України + дистанціювання від НАТО + зближення з Росією. Повернутися до курсу «на вступ до НАТО» Україна змогла тільки 2014 року, коли вже почалася війна з Росією. У 2019 році цей курс було закріплено в Конституції. Але для членства в Північноатлантичному альянсі цього замало.

Україна має підтвердити свої наміри конкретними вчинками і показниками. Для цього Україна щороку затверджує Річну національну програму Україна-НАТО. У цій програмі прописано заходи впровадження реформ, які відповідають стандартам Альянсу. Якщо Україна справно виконуватиме заходи Річних національних програм, вона зможе долучитися до програми «План дій щодо членства в НАТО», щоб підготуватися до потенційного членства та продемонструвати свою здатність виконувати зобов’язання. Але й участь у цій програмі не є гарантією членства ні для України, ні для будь-якої іншої країни.

Рішення ж про запрошення країни стати повноправним членом НАТО приймає Північноатлантична рада на основі консенсусу між усіма членами Альянсу. Тобто – аж ніяк не американський президент наодинці.

26 січня Верховна Рада прийняла проект закону «Про всеукраїнський референдум» у другому читанні та в цілому. Лабораторія законодавчих ініціатив його проаналізувала і готова поділитися результатами.

Прийнятий проект закону має більше плюсів (або здобутків), ніж мінусів (або загроз), якщо зовсім коротко. Проект закону «Про всеукраїнський референдум», без будь-яких сумнівів, кращий за попередні, неконституційний і неконституційно прийнятий закон про загальнонаціональний референдум. А остаточна редакція, ухвалена у другому читанні, враховує частину зауважень і тому є кращою за редакцію першого читання. Згідно зі ст. 38 Конституції, громадянам України гарантується право брати участь у всеукраїнському референдумі. Без проведення референдуму, відповідно до Основного Закону, неможливі зміна території України та внесення змін до I, III та XIII розділів самої Конституції. Тобто необхідність прийняття закону про референдум обумовлена конституційними нормами. Однак не варто ідеалізувати прийнятий проект закону: він має певні недоопрацювання, і 27 сторінок зауважень Головного юридичного управління можуть слугувати цьому підтвердженням. 

Проект закону розроблявся і редагувався з залученням експертного середовища більше року, він частково враховує рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ та Венеційської комісії, зауваження експертів до редакції першого читання, безумовно, має досить детальні та добре прописані процесуальні механізми. Відповідно – немало експертних організацій позитивно відгукуються про цей ухвалений варіант. І хоча проект закону «Про всеукраїнський референдум» має багато позитивного, є й деякі недоліки, на які варто звернути увагу, щоб розуміти ризики та обмеження, з якими ми можемо зіштовхнутися у процесі реалізації цього закону.

Проект закону «Про всеукраїнський референдум» дійсно містить низку запобіжників: наприклад, питання щодо смертної кари для депутатів та чиновників за корупцію чи про зменшення податків для простих українців не можна виносити на референдум. Але можна виносити інші популістські питання, наприклад – скасування пільг для депутатів, забезпечення безкоштовним житлом всіх громадян тощо. Це можуть бути й питання, що зазвичай розколюють Україну, класичний набір – чи є Бандера/Шухевич/Жуков/якийсь червоний комісар героєм України або чи варто надати статус державної мови російській тощо. Ці питання можуть бути питаннями загальнодержавного значення, і прийнятий проект закону про референдум не убезпечує від них. У деяких країнах є практика, коли органи влади можуть корегувати або принаймні мають якийсь вплив на формулювання питання. Цей нюанс рекомендувала внести до закону Венеційська комісія. Однак Україна пішла іншим шляхом: відповідно до ст. 30 прийнятої редакції закону, текст питання, що виноситься на референдум, не може бути змінений після його затвердження ініціативною групою.

Ймовірно, така норма була передбачена з метою убезпечення від зловживань владою, що могла нашкодити “хорошим” та “народним” ініціативам. Однак референдум буде радше інструментом організованих політичних груп, зважаючи на особливості процедури збору підписів, а ці політичні групи зможуть використовувати популістичні питання, які влада не матиме можливості відкоригувати. Не враховані в прийнятому проекті закону і рекомендації Венеційської комісії щодо єдності форми, змісту та рівня ієрархії питання референдуму.

Ухвалений варіант закону створює ряд запобіжників від маніпуляцій і можливих спроб зазіхання на демократичний режим. Однак варто пам’ятати, в якому контексті знаходиться Україна: ми маємо проблеми з верховенством права, перебуваємо в умовах фактичної війни, економічної кризи, а з часів втечі потенційного диктатора до Росії пройшло лише 7 років.

У цих умовах референдум, яким би досконалим не був закон, який врегульовує його проведення, може бути використаний задля посилення нестабільності, для встановлення спроб обмеження прав та свобод громадян і підриву демократичних інституцій.

Про небезпеку референдумів з точки зору протистояння виконавчої влади та парламенту зазначає у своїх рекомендаціях і Венеційська комісія.

Референдум часто називають народною ініціативою, голосом народу, а можливість скасування законів називають таким собі “правом на повстання”.

Потрібно пройти багато верифікаційних процедур, а також зібрати і подати чимало документів різного типу.

Ініціація національного референдуму дуже ресурсозатратна навіть виходячи з положень Конституції: треба зібрати 3 мільйони підписів не менш як в 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів в кожній області. Для приблизно половини областей 100 тисяч це близько 10% населення – тобто треба зібрати підписи кожної десятої людини, що проживає в області. Це треба зробити за 90 днів. При чому підписи, згідно з п. 6 ст. 32 проекту закону можуть збирати лише члени ініціативної групи і лише в паперовому вигляді, адже норми щодо подання заяви про підтримку ініціативи референдуму в електронному вигляді виключили під час розгляду проекту закону в пленарній залі, аргументуючи це можливою неконституційністю цих норм, їх суперечністю з іншими нормами цього закону та непрозорістю цього механізму.

Отже, в середньому в день треба збирати по 33 тисячі підписів на паперових носіях. 

Чи зможуть організувати такий процес народні добровольці та умільці? Дуже сумнівно, навіть якщо вірити у самоорганізуючу здібність українів. Це радше під силу високоорганізованим політичним групам, що мають фінансування, людські та часові ресурси. Незалежно від того, хто буде організовувати референдум – народні добровольці чи політичні групи – влада, за бажання, може зірвати цей процес, ЦВК може щось не зареєструвати, не прийняти якісь документи, знайти якісь порушення в складній процедурі ініціювання референдуму. Ще можна ввести надзвичайний стан в одній з областей (наприклад на Луганщині горять ліси або на Закарпатті – паводки), і зірвати процес референдуму принаймні на певний час. Це означає, що, якщо [антинародна/диктаторська] влада дійсно захоче не допустити проведення референдуму, то вона це зробить.

Тому не варто думати, ніби референдум зможе стати дійсно народною ініціативою або народ зможе використати референдум для вираження незадоволення щодо прийняття якогось закону. Якщо референдум і буде організований, то його будуть ініціювати спроможні політичні групи при відсутності категоричної незгоди влади (а враховуючи попередній досвід України це, найімовірніше, буде робити сам Президент).

Прийнятий проект закону встановлює, що електронне голосування буде можливе лише після набрання чинності закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. З ухваленого проекту закону про референдум незрозуміло, яким буде електронне голосування – це будуть спеціальні машини-термінали для голосування на дільницях, чи це буде голосування вдома з персонального комп’ютера через створений сайт, чи Міністерство цифрових технологій представить окремий додаток для цього. Якщо голосування буде дистанційне (з комп’ютера через сайт), то виникає дуже багато проблем з дотриманням принципів голосування, встановлених статтями 6-13 закону.

На референдумі має бути забезпечено загальне, рівне, пряме, вільне, добровільне, таємне, особисте та однократне голосування. А дистанційно складно буде прослідкувати, хто саме голосує, чи немає фактів тиску, підкупу, скільки разів одна людина може проголосувати тощо.

В Європі електронне голосування застосовується лише в поодиноких випадках. Про небезпеку електронного голосування з точки зору технічної надійності, прозорості, безпеки, таємності зазначала у своєму висновку і Венеційська комісія.

Така заборона є лише щодо проведення референдуму одночасно з черговими виборами різних видів. Тому хоча прихильники прийнятого проекту закону «Про всеукраїнський референдум»  заперечують можливість масового використання референдумів, не варто відкидати можливість використання цього інструменту недобросовісними ініціаторами для створення перешкод проведення інших референдумів та засмічення медійного простору. І якщо проведення одного референдуму, за оцінками членів робочої групи з розробки даного проекту закону, вартує 1-2 мільярда гривень, то проведення декількох референдумів за рік не несе нічого хорошого українському бюджету.

У прийнятому проекті закону встановлена заборона лише на ініціювання декількох референдумів з одного питання одночасно. Ця норма теж може бути використана недобросовісними ініціаторами: проведення референдуму з певного питання можна заблокувати, якщо першим зареєструвати  ініціативну групу в ЦВК. Неважливо, скільки підписів збере така фейкова ініціативна група, адже ті, хто хоче насправді провести референдум, змушені будуть чекати не менше 90 днів, щоб зареєструвати свою ініціативну групу.

У деяких країнах Європи скасування закону можливе невдовзі після його прийняття, ще до того, як він повноцінно влився в правове поле держави. Скасування будь-якого закону чи його положень може бути досить небезпечним, бо розбалансовує та залишає правові прогалини в системі законодавства.

Може виникнути правовий вакуум (ситуація, коли певні суспільні відносини не врегульовані нормами закону), який не вдасться заповнити. Це відбувається з багатьох причин. З одного боку, депутати можуть просто не розраховувати на успішність скасувального референдуму і, відповідно, не підготуватися до його наслідків (якщо згадати ставлення до референдуму з Брекзиту та відповідний рівень готовності депутатів на батьківщині парламентаризму, то з’являються обґрунтовані сумніви в прогностичних можливостях українських депутатів). З іншого боку, варто пам’ятати, що прийняття законів – це зазвичай складний компроміс багатьох політичних груп, і що важливіший закон, то складніше досягти такого компромісу. А на момент скасування закону такого компромісу може не бути, що і призведе до правового вакууму.

Скасування законів через референдуми викликає сумніви і з точки зору порушення конституційної компетенції Верховної Ради України, адже “єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”, і саме до повноважень Верховної Ради належить прийняття законів, у тому числі і про скасування інших законів. Венеційська комісія рекомендувала надати якусь роль парламенту в процесі референдуму зі скасування законів: наприклад, надавати текст закону, що замінить текст скасованого закону у разі успішності референдуму. Проте цього не було зроблено.

Порушення конституційної компетенції Верховної Ради може бути причиною визнання закону про референдум неконституційним. 

Проблемною була й процедура прийняття проекту закону «Про всеукраїнський референдум», адже під час підготовки до розгляду та самого розгляду законопроекту у другому читанні парламентарі відійшли від деяких норм Регламенту Верховної Ради,  не застосувавши при цьому процедуру ad hoc, передбачену ст. 50 Регламенту. Це може вважатися порушенням Регламенту та підважити таким чином легітимність прийнятого проекту закону.

Неодноразово ідентифікована проблема Регламенту Верховної Ради, яка часто призводить до розбалансування тексту законопроектів у сесійній залі, вчергове себе проявила. Іронічно, але розбалансування внутрішньо узгодженого тексту закону через вилучення окремих його норм сталося і з прийнятим варіантом закону про референдум. Зокрема, редакція проекту закону, що була прийнята в першому читанні, у п. 2 ст. 4 містила наступне досить суперечливе положення:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

До другого читання комітет змінив це положення на інше:

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через три роки з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

“Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Однак вже під самий кінець розгляду правок, В. В’ятрович поставив на підтвердження ці правки. Голосування за підтвердження першої правки було провалене (не вистачило 9 голосів), друга все ж змогла набрати необхідну кількість голосів. Отже, п. 2 ст. 4 прийнятого закону тепер має бути в наступній редакції:

“Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття”.

Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму”.

Цілком можливо, що пізніше до прийнятого в другому читанні та в цілому проекту закону «Про всеукраїнський референдум» внесуть зміни і виправлять цю помилку, але наразі це викликає ряд неоднозначних наслідків. По-перше, тепер перший абзац п. 2 ст. 4 суперечить другому абзацу п. 2 ст. 4 та п. 2 ст. 122, бо в одному місці йдеться про те, що будь-яке рішення не можна змінювати 3 роки, а в іншому – що не підтримане рішення може бути винесене на референдум вже через рік. По-друге, виходить, що закони/окремі їх положення, скасовані референдумом, будуть скасовані назавжди, адже рішення референдуму, відповідно до першого абзацу п. 2 ст. 4, може бути змінено виключно через референдум.

Зміною ж рішення про скасування закону є прийняття закону, а за законом «Про всеукраїнський референдум», закони на референдумі можна лише скасовувати, а не приймати. По-третє, зміною рішення про не скасування закону є – скасування закону.

Враховуючи, що змінювати рішення референдуму можна лише на референдумі, тоді закон, що одного разу не скасували, отримує додатковий «захист» – тепер його можна скасувати лише на референдумі.

І якщо те, чи є скасування законів втручанням в конституційну компетенцію Верховної Ради, може бути дискусійним питанням, то скасування законів назавжди та особливий захист законів більш явно виглядають, як таке втручання.

Справа в тому, що в редакції, прийнятій в першому читанні, громадські організації (ГО) могли формувати ці фонди за рахунок власних коштів. На відміну від політичних партій, громадські організації не мають обмежень на джерела та розміри внесків. Це означає, що вся вибудована конструкція з контролю за фінансуванням референдуму (що передбачає обмеження джерел фінансування та розмірів внеску від одного джерела) – руйнувалась. Адже умовний олігарх чи ворожа держава могли внести велику суму коштів на рахунок ГО (відповідно, ці кошти ставали власними коштами ГО), а ця ГО вже могла перерахувати ці кошти на рахунок свого фонду всеукраїнського референдуму, з якого має фінансуватися агітація. Багато експертів та навіть Венеційська звертали увагу на цю проблему. І у другому читанні з п. 3 ст. 72 прибрали можливість фінансувати свої фонди за власні кошти, однак у п. 7 ст. 72 все ще йдеться про таку можливість. Як буде застосовуватися ця норма на практиці – не до кінця зрозуміло, тому ризик непрозорого фінансування, що здійснюється великими траншами з сумнівних джерел через ГО, все ще залишається.

Підсумовуючи, референдум є інструментом, що може бути використаний як з хорошими, так і з поганими намірами. Не варто вважати, що за нинішнього дизайну референдум буде інструментом народної волі, його радше зможуть використовувати організовані політичні групи чи Президент.

Попри запобіжники, прийнятий проект закону містить і небезпеки – серед них електронне голосування (хоча в кінцевій редакції воно і стало мертовою нормою) та правовий вакуум на місці скасованих норм. Прийнятий проект закону «Про всеукраїнський референдум» має низку технічних недоліків, всі з яких не згадувалися в нашому аналізі, проте деякі з яких виглядають досить загрозливо – незмінні рішення референдуму та непрозоре фінансування через ГО. Ці недоліки можуть бути виправлені в майбутньому, тому залишається сподіватися на розсудливість українських законотворців.

Підводячи парламентські підсумки 2020 року, можна було б згадати гучні та знакові події, що сталися у Верховній Раді України: прийняття закону про ринок землі чи «банківського закону», коронавірусну епопею та перипетії, пов’язані з рішенням КСУ. Однак всі вищеперераховані події є звичайною політикою, яка мало впливає на функціонування ВРУ як інституції. У цих підсумках ми спробуємо сконцентруватися на більш фундаментальних речах, а саме трьох змінах, що стосуються правил роботи українського парламенту, його формату роботи та сфери впливу.

Перші місяці 2020 року у ВРУ пройшли в умовах поправкового протистояння. Спочатку розгорнулася битва за землю, коли до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення було подано 4018 поправок. Звичайна процедура розгляду цих поправок коштувала декількох пленарних тижнів. Однак вже невдовзі був поставлений абсолютний рекорд для України – понад 16 000 поправок до законопроекту 2571-д (так званий «антиколомойський закон»).

Депутати, що подавали сотні та тисячі правок, звичайно, не хотіли вносити зміни до законопроектів, вони хотіли просто заблокувати їхнє прийняття, використовуючи дозволені процедурні механізми (що зветься парламентською обструкцією). І хоча порівняно з рекордами інших країн 16 000 українських поправок не виглядають настільки приголомшливими, парламентська більшість вирішила обмежити можливості легального регламентного спротиву. Регламентний законопроект, прийнятий у першому читанні восени 2019 року відредагували та прийняли в цілому. Тож тепер законопроект, що налічує більше 500 поправок, можна розглядати за особливою процедурою, яка унеможливлює тривале блокування його прийняття. Таким чином, найефективніша зброя української парламентської обструкції була видалена з депутатського «арсеналу». Відповідно, парламентська меншість тепер має менше способів протидіяти діям більшості.

Одним з гасел партії «Слуга народу» була діджиталізація. Хоча вони не були в цьому новаторами. Величезні стоси паперу, на яких надруковані тисячі правок, і загальна неефективність комунікацій уже давно викликали критику. Тому тема переходу на сучасні технології підіймалася давно. Для прикладу можна згадати рекомендації Оціночної Місії Європейського парламенту.

У 2020 році діджиталізація Верховної Ради збільшилася. На початку року були прийняті зміни до Регламенту щодо впровадження електронного документообігу. Наступний поштовх діджиталізації надав коронавірус. Політики мають більше шансів захворіти на коронавірус, тому з початком епідемії багато парламентів пішли на карантин. Однак парламент є надто важливим органом, тому українські законотворці спробували розробити правила дистанційного голосування, хоча це так і не було втілено в життя. Іншим напрямом діджиталізації, до якого підштовхнув коронавірус, був онлайн-формат проведення засідань комітетів, а інколи і погоджувальних рад. Деякі аспекти діджиталізації є спірними, як-от дистанційне голосування, проте загалом можна відзначити діджиталізаційний тренд. Правила та формати, «винайдені» під час коронавірусу в майбутньому можуть застосовуватися і у звичайній роботі ВРУ. Хоча це відкриває, з одного боку, дорогу для нових можливостей, а з іншого – для нових загроз парламентській діяльності.

Найбільш поширене наразі сприйняття Верховної Ради є сприйняття її як законотворчої інституції. Проте в розвинутих демократіях, окрім законотворчої, парламент має здійснювати також контрольну функцію. Друга половина 2020 року дає деякі підстави сподіватися на те, що ВРУ теж поступово почне збільшувати свій контрольний потенціал.

Збільшення контрольних повноважень парламенту, за умови наявності однопартійної більшості, виглядає дещо неочікуваним, адже саме парламентська більшість наділена повноваженнями призначення виконавчої влади і тому мала б здійснювати прямий позапарламентський контроль. Проте, як показала практика, українська парламентська більшість не має великого впливу на кадрові призначення, а деякі депутати навіть не до кінця розуміють процедуру призначення членів уряду. Епідемія ж коронавірусу потребує ефективної та професійної роботи Кабміну. Тому депутати, спостерігаючи урядові невдачі, активізували діяльність зі збільшення парламентського контролю.

Спочатку був законопроект про інтерпеляцію, що пропонував запровадити новий формат звітування уряду перед парламентом з можливими наслідками у вигляді звільнення міністра, якщо депутатам не сподобається його звіт. Однак цей законопроект від фракції «Голос» не був прийнятий. Інший варіант подали депутати від «Слуги народу». Цей законопроект деталізував деякі аспекти звітування, проте якихось особливо корисних нововведень він не ніс. Його врешті-решт депутати і прийняли.

Навряд можна сказати, що ВРУ суттєво збільшила парламентський контроль у 2020 році, проте можна вважати, що дискусія щодо парламентського контролю активізувалася, були напрацьовані можливі механізми його впровадження. Якщо така тенденція збережеться, то можна очікувати нових законопроектів, що, ставши законами, якісно збільшать парламентський контроль.

Підсумовуючи, 2020 рік для Верховної Ради України приніс обмеження поправкового спаму, збільшення діджиталізації та початок руху до збільшення парламентського контролю.

Сподіваємося, 2021 принесе впровадження законодавчого процесу від початку до кінця, прийняття етичного кодексу та впровадження парламентської реформи.

Після запровадження «локдауну вихідного дня» мер Львова Андрій Садовий заявив, що у Львові таке рішення Кабінету Міністрів не підтримають. Але чи може місто в особі органів місцевого самоврядування відмовитися виконувати постанови Кабміну?

Якщо коротко – ні. Постанови Кабінету Міністрів України обов’язкові до виконання.

Тепер детально. Стаття 143 Конституції передбачає:

«Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

Запровадження загальнодержавного карантину відбувається в рамках законодавства про цивільний захист. Координацію дій органів виконавчої влади у питаннях цивільного захисту населення здійснюють РНБО і Кабінет Міністрів. Отже, саме їм підконтрольні органи місцевого самоврядування, які мають зараз запровадити «карантин вихідного дня».

Більше того, відповідно до п. 8 ст. 7 Кодексу цивільного захисту України, за невиконання законодавства по карантину у межах цивільного захисту посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність.

Рішення місцевої влади не підтримувати постанову Кабміну не буде легальним. Але конкретно в цій ситуації воно може бути легітимним і здобути підтримку суспільства. Важливо розуміти, чому місцева влада взагалі могла публічно оголосити про відмову виконувати постанову уряду?

За звичайних обставин (скажімо, у доковідні часи), такі дії місцевої влади важко було уявити. У ситуаціях, коли не виконувалися постанови Уряду, усі розуміли неправомірність (а подекуди злочинність) таких дій. Зараз же місцева влада відмовляється сприймати свої дії та заяви, як неправомірні. Більше того, місцевій владі може здаватися, що саме опір у цій ситуації буде найбільш правомірною дією.

Коли влада запроваджує будь-які обмеження, важливо їх обґрунтовувати. Вочевидь, достатніх аргументів не надано.

Тут треба згадати, що це проблема не лише в карантин вихідного дня, а і в більшості рішень, прийнятих МОЗ та Урядом щодо протиепідемічнх заходів. При цьому МОЗ і далі не змінює систему обґрунтування своїх рішень та їхньої комунікації. Саме цей накопичувальний ефект обурення від недостатнього розуміння дій уряду створює можливість для легітимації суспільством заяв місцевих органів не виконувати постанови.

А в ситуації, якщо місцева влада зможе запропонувати дієві (у цьому контексті достатньо обгрунтовані) протиепідемічні заходи, легітимність таких рішень навряд можна буде підставити під сумнів. Ідетья, в першу чергу, про налагодження системи відстеження контактів та забезпечення можливості цим контактам ізолюватися.

Інше питання, а чи може бодай щось чи хтось скасувати постанову Кабміну? Так, може. Акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений у суді в порядку та у випадках, встановлених законом.

Зупинити дію актів КМУ може також президент України, якщо вважатиме, що акт не відповідає Конституції. Тоді президент має направити відповідне звернення до Конституційного Суду.

А ще – одним рішенням скасувати постанову Кабміну може і сам Конституційний Суд, якщо, за поданням президента / 45 народних депутатів / Верховного Суду / Уповноваженого ВРУ з прав людини, визнає цю постанову неконституційною. Отак і живемо.

З моменту створення Білої книги українського парламентаризму, та й від початку комплексної парламентської реформи у 2016 році, експерти і народні депутати неодноразово наголошували на важливості посилення контрольної функції парламенту. Але що це означає? І чи завжди заклик до посилення контрольної функції парламенту збігається в значенні зі збільшенням конституційного парламентського контролю?

Для початку трохи контексту. Нещодавно нардепи прийняли в першому читанні законопроект №4131 щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю. Радикальних заходів він не пропонує, але з огляду на пояснювальну записку, а також зауваження, надані ГНЕУ та парламентськими експертами, можна зробити висновок: у дискусії щодо парламентського контролю існують термінологічні труднощі. Коментарі щодо законопроекту будуть викладені наприкінці. А спочатку розберемося з поняттям парламентського контролю.

У правовій доктрині «парламентський контроль» тлумачиться доволі широко. Найбільш загальним буде наступне визначення:

Парламентський контроль – це здатність законодавчого органу стримувати діяльність виконавчих органів влади.Pennings, P. (2000, April). Parliamentary control of the executive in 47 democracies. In 28th Joint Sessions of Workshop of the ECPR (pp. 14-19)..

Стримування, при цьому, може означати здатність впливати на дії виконавчої гілки влади. Однак цей вплив може бути різним за своєю формою та інтенсивністю.

Специфіка контрольної функції виявляється в тому, що

«контрольні повноваження «присутні» у всіх функціях Верховної Ради України і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; інші носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій Верховної Ради України».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004..

Тож можна говорити про парламентський контроль в широкому сенсі і  парламентський контроль у вузькому сенсі. Останній, у свою чергу, означає можливість прямого впливу за результатами контрольних дій – наприклад, звільнення з посади.

ДослідникиMény, Yves (1996) France: the Institutionalization of Leadership. In: Josep M. Colomer (Ed) (1996) Political Institutions in Europe. London and New York: Routledge, pp. 99-137. виділяють такі види парламентського контролю:

• партійний контроль (зазвичай застосовується опозицією);
• непартійний контроль (через парламентський нагляд, який може приймати безліч форм: запитання, комітети, слухання тощо);
• контроль з можливістю застосування «санкцій» (наприклад, висловлення недовіри Уряду, Генеральному прокурору, звільнення з посади тощо).

В українській правовій думці схожий за своєю суттю був запропонований поділ Барабашом, який поділяв парламентський контроль залежно від наслідків на «обов’язковий» та «рекомендаційний».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.

Для простоти викладу будемо використовувати саме цей поділ.

Саме «обов’язковий» вид парламентського контролю, або контроль з можливістю застосування «санкцій», є найбільш  радикальним способом впливу, і, з огляду на це, є предметом регулювання Конституції. На це, власне, і звертає увагу Конституційний Суд у своєму рішенні від 10 травня 2000 року № 8-рп/2000:

«Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних організаційно-правових формах, але тільки у межах, визначених Конституцією України».

У цьому сенсі Конституційний Суд тлумачить парламентський контроль у вузькому сенсі, і ми не можемо не погодитися з тим, що парламентський контроль, з можливістю настання прямих несприятливих наслідків (для виконавчої гілки влади), дійсно може здійснюватися лише в межах Конституції. Це закономірно випливає з конституційного принципу розподілу влади.Примітка щодо змін, внесених в Конституцію у 2019 році. Навіть не зважаючи на те, що в редакції Конституції 1996 року зазначалось, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією, а в чинній редакції, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, парламентський контроль в розумінні прямого впливу може здійснюватися лише в межах Конституції. В практичному вимірі це означає, що Верховна Рада може впливати лише на ті органи виконавчої влади, щодо яких можливість такого впливу (здебільшого через висловлення недовіри або звільнення з посади) визначено Конституцією. 

Тут можна згадати такі форми парламентського контролю, як звітування Голови Національного Банку, Генерального прокурора, звіти Кабінету Міністрів України тощо.

У цілому з обов’язковим парламентським контролем не повинно виникати складнощів. Органи, які є об’єктом такого контролю, повинні звітувати перед Парламентом у визначенні строки. Тут дійсно можна дискутувати щодо строків звітування та його змісту. Необхідним є закріплення варіантів реагування парламенту на такі звіти.

При цьому в широкому сенсі «парламентський контроль» є складовою будь-якої діяльності Верховної Ради. Навіть прийняття законів несе в собі частку контролю (щоб ухвалити якісний закон, треба володіти інформацією щодо проблем у реалізації чинних законів). І в цьому контексті парламентський контроль може регулюватися законами. Це якщо говорити про формальне вираження парламентського контролю.

Але що включає в себе парламентський контроль в широкому сенсі? І які його форми можуть бути запропоновані? Окрім депутатських запитів, парламентських слухань, «години запитань до уряду», варто зосередитися на такому, здавалось би, незначному способі парламентського контролю, як інформування.

Контроль у цьому випадку полягає насамперед у володінні інформацією. Маючи достатньо інформації щодо реалізації законів, проблем та виконання політик, Верховна Рада може впливати на державні органи через зміну законодавчого регулювання.

Крім того, тут яскраво проявляється дуальна природа парламентського контролю: 1) як державного контролю та 2) громадського контролю. Суб’єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення в засобах масової інформації.Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. 

Тобто навіть заслуховування на пленарних засіданнях або на засіданнях комітетів інформації від будь-якого державного органу можна вважати парламентським контролем в широкому сенсі.

Інформування є важливою частиною парламентського контролю.

Про збільшення ролі парламентського контролю без «санкцій» писало багато дослідниківДив. Mattson, Ingvar and Kaare Strom (1995) Parliamentary Committees. In: Döring, Herbert (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag., pp. 249-307., Longley, Lawrence D. and Roger H. Davidson (1998) Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, in: Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson, The New Roles of Parliamentary Committees.

Парламент повинен налагоджувати комунікацію з іншими державними органами та вимагати інформацію і представлення цієї інформації від різних державних органів.Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222.

Таке інформування допомагає Верховній Раді розуміти актуальні проблеми, стан реалізації законів.

Висвітлення діяльності органів державної влади у парламенті робить їхню роботу більш прозорою, а процеси звітування перед громадськістю системними.Norton, P. (1993). Does parliament matter?. Harvester Wheatsheaf.

Можна говорити про необхідність створення певної культури звітування державних органів перед громадськістю та представлення таких звітів у Верховній Раді через процедуру інформування.

Однак ефективність таких заходів здебільшого залежить від організації роботи (особливо від дизайну системи звітування) всередині Кабінету Міністрів. Ключовим тут залишається реформа публічного адміністрування.Christensen, T., Lægreid, P., & Roness, P. G. (2002). Increasing parliamentary control of the executive? New instruments and emerging effects. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.

У цьому контексті необхідна тісна співпраця між урядом та парламентом. Маються на увазі чіткі вимоги щодо звітування державних органів перед громадськістю та Кабінетом Міністрів. Верховна Рада може відіграти в цьому процесі роль певного каталізатора.

Імовірно, варто законодавчо закріпити процедуру інформування державними органами Верховної Ради або її комітетів, хоча чинні положення Регламенту дозволяють це робити і без додаткової деталізації. Тут все залежить від того, наскільки комітети рішуче налаштовані комунікувати з відповідними органами, отримувати та опрацьовувати від них інформацію, а також від загального розуміння народними депутатами пріоритетності таких дій. З просуванням реформи публічної адміністрації комітети органічно мають прийти до принципу «інтенсивніший контроль щодо точкових конкретних питань».Там само. Однак для прихильників позитивістської концепції права зазначимо таке: у Регламенті можна закріпити процес ініціювання процедури інформування, закріпити розумні строки для підготовки такого інформування, зобов’язати Верховну Раду або комітет сформувати чіткий перелік питань. Необхідно також подумати про типові форми звітів для того, щоб кожен орган розумів, що від нього можуть вимагати, і документував свою діяльність заздалегідь узгодженим чином.

Іншим  аспектом, який вносить термінологічну плутанину в питання парламентського контролю, є «звітування» низки незалежних інституцій, які мають особливий правовий статус. Наприклад, Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор). Верховна Рада лише опосередковано бере участь у формуванні цього органу через призначення частини складу конкурсної комісії і не має жодних важелів впливу щодо звільнення членів Регулятора.

Саме у випадках з Регулятором та низкою інших інституцій маємо термінологічну плутанину в контексті парламентського контролю. Справа в тому, що Регулятор повинен щорічно звітувати перед Верховною Радою, але остання ніяк не може впливати на нього в результаті розгляду цього звіту. Тож технічно це не є звітом, скоріш це якраз і є інформування. Мета такого інформування зрозуміла: Верховна Рада повинна знати, чи ефективно реалізується законодавча база і які є проблеми у цій сфері, а також привернення уваги громадськості та засобів масової інформації до діяльності Регулятора. Тож вона не може і не повинна прямо впливати на Регулятор, але вона може впливати на законодавче регулювання сфери, в якій діє Регулятор. Що в таких випадках важливо для ефективного контролю? Узгоджені з кожним таким незалежним органом форми звітувань, постійна комунікація, обов’язкові консультації з цими органами у випадку внесення змін до галузевого законодавства.

Окремо необхідно згадати про особливість парламентського контролю за умови наявності монобільшості в парламенті.

За Дюверже, виконавча та законодавча гілки влади, уряд та парламент, – це все конституційний фасад, в реальності тільки партії здійснюють владу.Duverger, M. (1959). Political parties, their organization and activity in the modern state. Methuen.

За умови парламентської монобільшості, парламент (в особі більшості) має усі необхідні важелі для контролю через партійні механізми. У той же час, за умови наявності монобільшості, парламентський контроль є неофіційним, прихованим від широкої громадськостіWiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222. і зводиться до контролю партії над урядом.

Іншими словами – монобільшість має всі засоби впливу на уряд. У нашому сучасному контексті це означає: заяви про те, що парламент не має достатньо механізмів для впливу на уряд або окремих міністрів, не відповідають дійсності (хоча слабка партійна дисципліна може ускладнювати такий контроль). Це, звісно, не скасовує необхідності удосконалення правових норм щодо парламентського контролю і початку нового раунду дискусії щодо гарантій участі у парламентському контролі з боку опозиції.

Законопроект пропонує встановити конкретні дати звітування низки державних органів. Така ініціатива може бути підтримана, хоча нагальної необхідності у зміні цих положень нема. Оскільки визначення конкретних дат подання звітів могло би бути частиною неформального регулювання.

Законопроект пропонує розширити участь комітетів у розгляді Верховною Радою звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабміну. Такий підхід є виправданим, оскільки покращує якість контролю за діяльністю Уряду. Однак інтенсивність заходів і їхня якість залишаються предметом внутрішнього регулювання. Словом, тільки від самих комітетів буде залежати, чи підвищиться якість контролю за Урядом. Адже ідеться, у першу чергу, про розроблення комітетами внутрішніх стандартів оцінки цієї програми. Було б доречно організувати якісь навчання для працівників секретаріатів комітетів (можливо, навіть спільні навчання з представниками Кабінету Міністрів та міністерств).

Законопроект пропонує деталізувати положення щодо розгляду Верховною Радою звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Одна з новел: Верховній Раді пропонується надати можливість формувати рекомендацї для Кабінету Міністрів.

Законопроект пропонує деталізувати порядок розгляду звітів низки органів, щодо яких Верховна Рада приймає кадрові рішення (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки, Голова Національного банку, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини). З огляду на те, що норми дублюються, було б доречно створити одну узагальнену норму, яка б детально регламентувала процес розгляду цих звітів, обов’язково додавши варіанти рішень, які можуть бути прийнятті за результатом розгляду. Варіант, запропонований у законопроекті, трохи суперечить юридичній техніці і перевантажує Регламент, але не несе в собі небезпеки.

Найбільш суперечливою в законопроекті є стаття 232-8, яка передбачає розгляд звітів, доповідей та інформації інших державних органів та посадових осіб. І хоча вище ми зазначали, що парламентський контроль в широкому сенсі може включати процедури інформування, спосіб, в який ця процедура пропонується законопроектом, – сумнівний. Необхідно розрізняти звітування та інформування,  адже за результатами звітування Верховна Рада може здійснювати вплив на орган, який звітує, а за результатами інформування Верховна Рада може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність органу через внесення змін до законодавчого регулювання. Тобто ті органи, до призначення яких Верховна Рада не має стосунку, не можуть звітувати перед Верховною Радою. Навіть якщо вони будуть презентувати свій річний звіт на пленарному засіданні, в контексті парламентського контролю такий звіт буде вважатися інформуванням. У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності включення поняття «звіт» до цієї норми. Тож, на нашу думку, ця частина потребує суттєвого доопрацювання, оскільки з тексту законопроекту не випливає, чи розуміють народні депутати цю різницю. А створення додаткових термінологічних труднощів здається хоч і типовим для законодавчого процесу, але все ж зайвим.

Видається надважливим провести роз’яснювальну роботу щодо природи парламентського контролю, його форм та важливості серед депутатів. Станом на зараз парламент має достатньо повноважень для здійснення ефективного парламентського контролю, особливо враховуючи факт наявності монобільшості. Питання полягає в зміні патернів роботи народних депутатів і комітетів та збільшенні взаємодії з органами виконавчої влади.

У підсумку маємо законопроект з красивою назвою, шляхетною метою, без особливих «зашкварів» та особливої користі.

Сподіваємося, що цей законопроект зможе стати стартовим майданчиком для обговорення суті контрольної функції парламенту. Почати можна було б (як завжди, в теорії, і, як ніколи, на практиці) з дослідження реалізації контрольної функції та визначення основних внутрішньопарламентських перепон для здійснення парламентського контролю в широкому сенсі.

Рахункова палата провела фінансовий аудит діяльності Апарату ВРУ. Це – перший за історію української незалежності аудит парламенту. Ми проаналізували звіт за результатами аудиту та готові поділитися основними висновками.

Аудит проводився за період 2013-2019 років. Він виявив порушення порядку використання коштів та/або неефективне використання коштів з більшості напрямків. Попри це, Апарат ВРУ виконав свою головну мету – забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Загалом за 2013-2019 роки було використано 7 млрд 702,2 млн гривень. Основною статтею видатків ВРУ була оплата праці та заробітна плата: на неї витратили 70% поточних видатків (5 млрд 426 млн гривень).

Аудит також виявив значні правові прогалини в діяльності Апарату ВРУ, наслідками яких стали порушення порядку використання коштів. Головною правовою прогалиною є затвердження Положення про Апарат ВРУ (документ, який регулює діяльність Апарату) розпорядженням Голови ВРУ. Проте ст. 7 Регламенту ВРУ вимагає, щоб це положення було затвердження постановою Верховної Ради. Внаслідок цього, Апарат не є юридичною особою і не може самостійно здійснювати фінансову та матеріально-технічну діяльність по забезпеченню роботи ВРУ. Замість Апарату, таке забезпечення здійснюється через його підрозділ – Управління справами Апарату ВРУ, яке є юридичною особою.

Серед інших правових прогалин можна також відзначити те, що значна частина матеріальної бази ВРУ не є належно оформлена. Зокрема, процедура державної реєстрації речових прав на нерухоме майно не проведена стосовно наступного майна:

• 198 з 326 будівель;
• 231 з 330 інженерних споруд;
• 13 з 49 земельних ділянок не мають правовстановлюючих документів.

Рахункова палата негативно оцінила прозорість та підзвітність діяльності Апарату. Так, у 2014-2017 роках ВРУ не мала затверджених кошторисів! Це є порушенням ч. 4 ст. 7 Регламенту ВРУ. У роки, коли кошториси затверджувалися (2013, 2018, 2019), ВРУ все одно не розглядала звіти про їхнє виконання. Тобто народні депутати не контролювали діяльність Апарату у досліджуваний період (2013-2019). Система внутрішнього аудиту Апарату теж отримала негативну оцінку Рахункової палати.

Аудит зосереджувався переважно на фінансовій стороні діяльності ВРУ, проте частково були охоплені деякі аспекти безпосередньої діяльності підрозділів ВРУ. Це стосується, зокрема, Інституту Законодавства. Рахункова палата звернула увагу, що 78,9 % осіб, які протягом 2013-2019 років навчалися на аспірантурі та докторантурі не були народними депутатами України, представниками Апарату та органів місцевого самоврядування, хоча саме на ці категорії осіб має бути спрямована методологічна допомога Інституту.

Рекомендації, які надала Рахункова палата, частково відображають рекомендації Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи, надані Місією Європейського парламенту з оцінки потребВерховної Ради. Наприклад:

1. 35-та рекомендація власне і полягала у проведенні аудиту ВРУ – відповідно, її нарешті повністю виконали.
2. 36-та рекомендація Місії Європарламенту передбачає створення єдиного зводу внутрішніх правил, який би регламентував роботу Апарату. Положення про Апарат Верховної Ради, яке Рахункова палата рекомендує затвердити постановою ВРУ, може стати таким зводом внутрішніх правил.
3. 37-а рекомендація Місії Європарламенту передбачає консолідацію всіх адміністративних одиниць ВРУ у структуру Апарату. Належне затвердження Положення про Апарат Верховної Ради та реєстрація Апарату як юридичної особи (як це рекомендує Рахункова палата) дозволять здійснити таку консолідацію.