16 липня 2021 року. Палаючі промені літнього сонця ніби підказують депутатам Верховної Ради, що їх тяжкий робочий рік добігає кінця і саме час їхати на відпочинок до моря. У залі пленарних засідань лунає гімн України і складається враження, що все і справді так. Однак чомусь Голова ВРУ повідомляє, що сесія завершиться лише через тиждень – 23 липня. І це при тому, що чергових пленарних засідань, роботи в комітетах, комісіях чи фракціях не заплановано. На останній тиждень заплановано лише роботу з виборцями. Та, попри це, депутатам довелося повертатися в Київ для позачергового пленарного засідання 20 липня. Єдиною причиною скликання цього засіданняОкреме питання – наскільки засідання 20 липня було правомочним для розгляду постанов про скасування, адже на ньому були присутніми менше ніж 226 депутатів. були постанови про скасування, про які ітиметься в цій статті.

У законотворчому процесі Постанови про скасування рішення Верховної Ради знаходяться між ухваленням рішення Верховною Радою та підписанням цього рішення Головою ВРУ. Відповідно до ст. 48 та ч. 3 ст. 130 Регламенту ВРУ:

Голова ВРУ не може підписати прийнятий законопроєкт, допоки Верховна Рада не розгляне таку постанову. Таким чином, законотворчий процес затягується. Повертаючись до липневих подій, депутати від опозиції зареєстрували постанови про скасування щодо законопроєктів з судової реформи та з реформи Укроборонпрому. Якби Верховна Рада закінчила свою роботу 16 липня і не збиралась би на позачергове засідання, то процес реформ затягнувся б на півтора місяці.

Лідери парламентської більшості неодноразово скаржилися на постанови про скасування. Їх навіть почали називати «Постановочним спамом» (за аналогією з «поправочним спамом») та просити опозиційні фракції зменшити обсяги реєстрації таких постанов. Обсяги і справді досить значні.

За 5 сесію 9 скликання було зареєстровано 70 таких постанов. Це приблизно 1 постанова на 2 прийнятих законопроєктиВарто враховувати, що на 1 прийнятий законопроєкт може реєструватися декілька постанов про його скасування. Тому не варто думати, що такі постанови реєструються на кожен другий прийнятий законопроєкт.. Взагалі за 9 скликання, особливо за 5 сесію 9 скликання, значно збільшилася кількість постанов про скасування.

Для порівняння – за все 8 скликання було зареєстровано 125 постанов про скасування, а за все 7 скликання – 40. Тобто лише за 5 сесію 9 скликання зареєстровано більше постанов про скасування рішення ВРУ, ніж за все 7 скликання.

Наразі постанови про скасування використовуються виключно задля затягування законотворчого процесу.

Тоді прийняття законопроєкту № 11013 від 19.07.2012 «внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо посилення відповідальності за посягання на честь, гідність та ділову репутацію людини» авторства В. Журавського (Партія Регіонів) було скасоване Постановою авторства В. Швеця (БЮТ).

Постанови про скасування можуть досить сильно відтягнути набрання чинності законопроєктами. Якщо постанова реєструється у п’ятницю ввечері, а наступні два тижні за календарним планом мають бути присвячені роботі з виборцями та в комітетах, тоді закон може блокуватися ці два тижні. У деяких випадках (травневі свята, новорічні свята, літні «канікули») така постанова може заблокувати закон на місяць чи навіть два.

Зважаючи на частоту та блокувальний потенціал постанов про скасування, правляча більшість має бажання внести зміни до Регламенту, підвищивши поріг для реєстрації таких постанов. 21 та 22 липня (тобто через кілька днів після позачергового засідання 20 липня), було зареєстровано два законопроєкти – 5813 та 5813-1, серед підписантів обох законопроєктів, зокрема, були перші особи «Слуги народу» – Д. Арахамія, О. Корнієнко та на той час перший заступник Голови ВРУ – Р. Стефанчук.

Перед аналізом змісту законопроєктів можна коротко розглянути питання того, чи є постанови про скасування позитивом чи негативом. Саме по собі затягування законотворчої процедури не є хорошим чи поганим. У кожному конкретному випадку таке затягування може сприйматися по-різному. Наприклад, для виборців «Батьківщини» затягування часу впровадження ринку землі може вважатися позитивом і боротьбою за справедливість, в той же час для виборців «Слуги народу» – це буде радше негативом і зловживанням процесуальними правами.

Щодо запропонованих механізмів, то законопроєкт №5813 пропонував, щоб постанови про скасування могли реєструвати мінімум 45 депутатів, що представляють мінімум половину фракцій/груп. Законопроєкт 5813-1 пропонував, щоб мінімальним порогом для реєстрації відповідних постанов була кількість депутатів найменшої фракції.

Обидва законопроєкти мають суттєві недоліки. У вересні, ГНЕУ та Регламентний комітет рекомендували відхилити законопроєкт 5813, а 5813-1 відправити на доопрацювання. Недоліки законопроєктів полягають у нечітких формулюваннях, невідповідності Правилам оформлення проєктів законів, звуженні кола порушень лише до голосування (без врахування порушень при розгляді), наданні права законодавчої ініціативи фракціям та групам (що не передбачено ні Конституцією, ні Регламентом).

Запропонований підхід з встановлення порогів для реєстрації постанов може дещо зменшити кількість постанов про скасування, але не їхню якість. Більш якісний підхід, на який звертає увагу, зокрема,  ГНЕУ полягає у визначені чіткого переліку порушень Регламенту, які можуть бути підставою для скасування рішення ВРУ. Наразі ж депутати на власний розсуд визначають, у чому полягало порушення Регламенту або невідповідність тексту.

Наявність же переліку підстав дозволить, по-перше, звертати увагу на грубі порушення Регламенту, які впливають на якість закону чи процес волевиявлення. По-друге, можна буде здійснювати фільтрацію постанов про скасування на етапі їх реєстрації через аналіз відповідності таких постанов встановленому переліку. Такий механізм також зменшить кількість постанов про скасування, але замість обмеження кола ініціаторів дозволить сконцентруватися на важливих порушеннях Регламенту.

Утім, підвищення порогу або встановлення переліку підстав є боротьбою з наслідками законодавчої гіперактивності депутатів. Системне вирішення проблеми передбачає перехід від депутатоцентричної моделі вироблення рішень до урядовоцентричної. Такий перехід можливий за умови комплексного перегляду регламентних процедур та впровадження концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».

Відкликання Голови Верховної Ради з посади є однією з найбільш обговорюваних тем останніх днів. Паралельно вже починають звучати обговорення іншої теми – майбутнє спікера у Верховній Раді в якості «пересічного» депутата, а також можливість позбавлення Дмитра Разумкова депутатського мандата. І якщо процедура відкликання з посади Голови ВРУ цілком зрозуміла, хоч і відбувається у не зовсім регламентних рамках, то позбавлення мандату депутата, який перестав бути спікером, в принципі тема нова для українського парламентаризму.

Конституційний вимір означеного питання такий: частина 6 ст. 81 Конституції встановлює, що «невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або вихід народного депутата України із складу такої фракції є підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата».

Конституційний суд України дав наступне тлумачення «виходу» з фракції: «Термін «вихід» народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії треба розуміти як припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії, за списком якої він обраний народним депутатом України». Крім того, КСУ зазначив, що «Конституція України пов’язує чинність представницького мандата народного депутата України з його входженням i перебуванням у депутатській фракції політичної партії, за списком якої він був обраний».

Водночас частина 2 ст. 59 Регламенту ВРУ встановлює, що «Голова Верховної Ради України, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської фракції (депутатської групи)».

Дмитро Разумков, відповідно до інформації на сайті ВРУ, увійшов до фракції «Слуга народу» 29.08.2019 і в той же день припинив бути її членом (вочевидь на підставі власної заяви, хоча механіка цієї процедури не до кінця зрозуміла), оскільки був обраний Головою ВРУ.

Наразі Дмитро Разумков є позафракційним, якщо він буде відкликаний з посади Голови ВРУ, то він може знову спробувати вступити до фракції «Слуга народу». До іншої ж фракції йому вступати не можна, оскільки він був обраний саме за списком партії «Слуга народу». В іншому разі партія «Слуга народу» може, за рішенням свого вищого керівного органу, достроково позбавити Дмитра Разумкова повноважень депутата.

Звичайно, коли прописувалися норми і Регламенту, і Конституції навряд хтось міг собі уявити, що комбінація таких норм може призвести до перспективи позбавлення мандату позафракційного Голови, який перестав обіймати свою посаду.

З огляду на заяви керівництва фракції і на ситуацію навколо ініціювання відставки Голови, фракція політичної партії «Слуга народу» більше не вбачає у спікері члена команди, а відтак навряд «прийме» його у своє «політичне лоно», навіть якщо припустити, що Дмитро Разумков виявить таке бажання.

Враховуючи тон позицій ключових стейкхолдерів в цій ситуації і швидкість здійснення процедури, видається, що перспективи Дмитра Разумкова залишатися народним депутатом будуть залежати не від рамки закону, не від здорового глузду в рамках існуючої парламентської системи, а від бажання керівництва монобільшості.

Ввечері 20 вересня почали з’являтися повідомлення про те, що фракція «Слуга народу» провела засідання, на якому обговорювалися кандидатури на посаду керівника Апарату Верховної Ради. Пізніше сплила інформація про лист від фракції до Спікера з кандидатурами на посаду керівника Апарату. У зв’язку з цим виникає низка питань: чи діє фракція «Слуга народу» в межах закону, чому фракція діє саме так, і чи можливо досягти бажаних результатів обраною стратегією? Десь понад тим всім миготить питання: а в чому проблема нинішнього механізму призначення керівника Апарату?

Фракція «Слуга народу» може цілком законно проводити засідання фракції та обговорювати широкий перелік питань. Обговорення кандидатур на посаду керівника Апарату може бути однією з тем засідання будь-якої фракції.

Ця фракція може також, не порушуючи законодавства України, писати листи різного змісту, у тому числі зі своїми ідеями щодо кандидатур на посаду керівника Апарату. Інша справа – такі листи та обговорення не мають правових наслідків для Голови Верховної Ради. Будь-який громадянин чи будь-яка громадянка може написати листа на ім’я Спікера з пропозиціями. В усіх таких випадках Голова не зобов’язаний керуватися такими листами при прийнятті будь-яких рішень.

Про листи від фракцій як форму взаємодії з Головою ВРУ нічого не сказано у Регламенті Верховної Ради. Натомість ч. 2 ст. 8 та п. 22 ч. 1 ст. 78 Регламенту встановлюють, що

Апарат, а відповідно і керівник Апарату ВРУ, мають бути нейтральними та неупередженими щодо всіх фракцій, груп та позафракційних народних депутатів. Це потрібно для якісної організації роботи Верховної Ради, як представницького органу.

З огляду на це Регламент передбачає, що керівника Апарату має пропонувати Голова Верховної Ради, адже він (як і його заступники) теж мають бути нейтральними та неупередженими.

Саме від них залежить якісна організація роботи парламенту, зокрема, і ведення засідань без надання преференцій будь-якій з фракцій.

З огляду на те, що фракції не мають правових механізмів впливу на визначення Головою керівника Апарату, листи від фракцій можна розглядати як політичний тиск. Такі листи та тиск погано поєднується з встановленою Регламентом незалежністю та неупередженістю керівництва (у широкому сенсі) парламенту. 

Взагалі ж спроби заміни керівництва Верховної Ради виглядають дещо суперечливими в контексті помітних позитивних тенденцій роботи парламенту дев’ятого скликання. Адже п’ята сесія роботи українського парламенту є однією з найкращих за все дев’яте скликання. За результатами моніторингу роботи Верховної Ради протягом п’ятої сесії, порівняно з першою-другою сесіями значно зменшилася кількість порушень Регламенту:

• у 4 рази зменшилась частота порушень щодо строків ознайомлення із висновками головного комітету до першого читання та висновками до другого читання;
• у 3,5 рази зменшилась частота порушень щодо терміну ознайомлення з висновками ГНЕУ;
• у 2 рази зменшилася частота порушень щодо терміну ознайомлення із зауваженнями ГЮУ та надання порівняльної таблиці до другого читання.

У минулому залишилися практики багаторазового переголосування законопроєктів та внесення поправок з голосу. Починаючи з першої сесії, спостерігається тенденція до зменшення законодавчого спаму, і значно збільшилася частка законопроектів, які ухвалюються у двох читаннях. що сприяє підвищенню якості текстів законопроєктів. Зміна ж керівництва під час налагодження якісної роботи може змінити і позитивний вектор руху.

Апарат Верховної Ради та, відповідно, керівництво Апарату має бути максимально незалежним від народних депутатів та здійснювати свою роботу в термінах максимально можливої нейтральності та незаангажованості.

Обрання кандидатури керівника Апарату Головою Верховної Ради як позафракційного діяча мало би певним чином забезпечувати окреслені вимоги, однак понеділкова ситуація продемонструвала деякі проблеми порядку призначення керівника Апарату.

Політики, так чи інакше, намагаються здійснити вплив на призначення, а цей вплив, у свою чергу, ставить під питання довіру інших фракцій до майбутнього керівника Апарату, його неупередженість та незаангажованість. Зрозуміло, що Конституція містить чітку норму про механізм призначення Керівника Апарату шляхом ухвалення рішення у залі засідань. Однак ніщо не заважає вдосконалити цей механізм шляхом запровадження попереднього етапу конкурсу для кандидатів на посаду керівника Апарату, зменшивши роль парламентської більшості (і політичних домовленостей) у цьому процесі – за аналогією з деякими іншими посадами державної служби категорії А.

Мабуть, жодна сесія роботи Ради не проходить без штовханини або бійок. Лиш нещодавно, наприкінці роботи 5 сесії (червень 2021 року), Микита Потураєв спровокував штовханину біля трибуни заявою про розстріл ОПЗЖ. І от знову, в перший тиждень роботи 6 сесії, народний депутат Микола Тищенко застосував фізичну силу проти свого колеги по парламенту Гео Лероса. Така частота парламентських сутичок актуалізує тему механізмів протидії насиллю в приміщенні Верховної Ради.

Сутички у сесійній залі парламенту не є новацією 9 скликання. Попередні скликання, особливо депутати за часів президентства Віктора Януковича, билися з більшим запалом. Раніше непоодиноким було і фізичне блокування трибуни при розгляді принципових питань. Згадати хоча б прийняття «Харківських угод», яке супроводжувалося блокуванням трибуни, масовими бійками, димовою завісою, закидуванням спікера яйцями. Сутички ж 9 скликання викликані радше міркуваннями образи честі – честь президента у випадку Гео Лероса та честь ОПЗЖ у випадку Микити Потураєва.

Насильство у Верховній Раді – єдиному законодавчому органі України – є ганебним явищем. Воно зменшує авторитет та довіру до парламентуДовіра до Верховної Ради і так невисока – згідно дослідження центру Разумкова станом на 2021 рік 18% довіряють ВРУ., подає поганий приклад для наслідування та погіршує якість законотворчого процесу. Виникає питання – як запобігти або принаймні покарати осіб, що надають перевагу фізичним баталіям замість словесних? Регламент ВРУ пропонує декілька механізмів.

Якщо такі дії вчиняються не депутатом, а особою, запрошеною на засідання ВРУ, тоді Верховна Рада може зобов’язати таку особу покинути пленарне засідання.

Санкції ж щодо депутатів різняться. Найменше, що може зробити спікер – це перервати виступ депутата, що вживає образливі слова чи закликає до незаконних дій. При повторному вживанні образ головуючий може позбавити депутата права виступу на цьому пленарному засіданні.

Якщо створюється загроза зриву засідання – головуючий може оголосити перерву. Якщо ж на пленарному засіданні вживаються дії з ознаками кримінального правопорушення, то засідання можна закрити.

Найбільша санкція, яка може бути застосована – це позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п’яти пленарних засідань). Це покарання передбачає таку процедуру: депутат або фракція, на адресу яких були вжиті образливі вислови, подає заяву до регламентного комітету; цей комітет розглядає таку ситуацію і готує висновок, який може бути підставою для прийняття Верховною Радою рішення про позбавлення права участі у пленарних засіданнях.

Отже, Регламент передбачає три види покарань за порушення порядку:

• переривання виступу
• позбавлення слова до кінця пленарного засідання
• позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях

На цю проблему звернули увагу, зокрема, експерти місії Європейського парламенту під головуванням Пета Кокса. Було надано три рекомендації з покращення механізмів протидії порушенню парламентського порядку.

По-перше, рекомендувалося надати головуючому право відсторонення депутатів від засідань. Кількість засідань, на які відсторонено депутата, мала б залежати від ступеня тяжкості порушення порядку. Таким чином, замість виключно образливих слів, право відсторонення стосувалося б більш широкого поняття порушення порядку, зокрема і бійок зі штовханинами. Інший важливий момент – рішення про відсторонення рекомендувалося передати на розсуд головуючому, що є швидшим механізмом, ніж процедура проходження регламентного комітету та голосування у сесійній залі.

По-друге, рекомендувалося розглянути можливість запровадження фінансових стягнень. Це могло б бути як позбавлення заробітньої плати (наприклад, невиплата платні за день, коли було здійснене порушення), так і додаткові фінансові штрафи. Розмір таких стягнень міг би залежати від ступеня тяжкості порушення порядку. Варто також враховувати, що деякі бійки можуть призводити до псування майна, наприклад електронного обладнання. Фінансові стягнення, в такому випадку, могли б дорівнювати вартості заподіяної матеріальної шкоди.

Відсторонення та фінансові стягнення є покаранням, вони прямо не стосуються попередження порушень. Натомість третя рекомендація може допомогти припинити регулярну практику таких порушень.

Третя рекомендація стосується запровадження інституту «парламентських приставів» (parliamentary ushers). Їхні обов’язки зазвичай включають участь у різноманітних протокольних та церемоніальних активностях, допомогу головуючому у веденні засідання та підтриманні порядку. Якщо порядок порушується, тоді «парламентський пристав» має вивести порушників із зали засідань. Часто такі обов’язки виконуються колишніми військовими чи поліцейськими. Цей механізм має на меті саме припинення порушення порядку, а не покарання після того, як порушення було здійснене.

Зобов’язання виконати рекомендації, надані місією Пета Кокса, були закріплені у вигляді Постанови ВРУ № 4219 від 17 березня 2016 року. Однак ці зобов’язання не були втілені у реальність. І наразі чинними є норми Регламенту, що передбачають покарання лише за образливі слова. Сутички та бійки не караються і продовжують активно застосовуватися депутатами Верховної Ради.

6 сесія роботи Верховної Ради України розпочалась. Попереду – новий політичний сезон. Ми підготували огляд планів її роботи, засновуючись на Порядку денному сесії.

Загалом до розгляду упродовж 6 сесії підготовано 1645 законопроєктів, з них – 269 альтернативних законопроєкти. Засновуючись на досвіді попередніх сесій 9 скликання, Верховна Рада, у кращому випадку, розгляне половину з цих законопроєктів.

Щодо суб’єктів законодавчих ініціатив, то – 1452 законопроєктів подано депутатами, 170 – Кабінетом Міністрів, 23 – Президентом України.

22 законопроєкти визначені Президентом України як невідкладні, зокрема 21 з них – подано Президентом, 1 –  УрядомПрийняття урядового законопроєкту дійсно можна вважати невідкладним. Це законопроєкт № 4135 про засади державної антикорупційної політики на 2020-2024 роки. Його невідкладність можна пояснити хоча б тим фактом, що пройшла вже майже половина терміну дії Антикорупційної Стратегії, яку пропонується затвердити цим законопроєктом.. Таким чином, Володимир Зеленський визначав майже всі свої законопроєкти як невідкладні.

5 законопроєктів подані з пропозиціями від президента (це закони, на які було накладене вето з пропозиціями). Усі вони мають порушення 30-денного строку розгляду (ст. 132 Регламенту). А 4 з 5 отримали пропозиції президента з порушенням 15-денного строку надання пропозицій, що є порушенням ст. 94 Конституції. Серед 5 законопроєктів – 3 законопроєкти перейшли з 8 скликання, а 2 – були прийняті на другій сесії 9 скликання. Цікаво, що законопроєкт №4547 не включено до Порядку денного 6 сесій. Хоча цей законопроєкт отримав пропозиції президента у липні цього року.

Щодо роботи комітетів, то законопроєкти, включені до Порядку денного сесії, розподілені наступним чином:

• Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики – 418 законопроєктів;
• Комітет з питань правоохоронної діяльності – 218 законопроєктів;
• Комітет з питань економічного розвитку – 185 законопроєктів;
• Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів – 120 законопроєктів;
• Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування – 114 законопроєктів;
• Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики – 83 законопроєкти;
• Комітет з питань екологічної політики та природокористування – 66 законопроєктів;
• Комітет з питань правової політики – 65 законопроєктів;
• Комітет з національної безпеки, оборони та розвідки – 64 законопроєкти;
• Комітет аграрної політики і земельних відносин – 63 законопроєкти;
• Комітет з питань бюджету – 49 законопроєктів;
• Комітет з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин – 36 законопроєктів;
• Комітет з антикорупційної політики – 35 законопроєктів;
• Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України – 26 законопроєктів;
• Комітету з питань освіти, науки та інновацій – 25 законопроєктів;
• Комітет з питань транспорту та інфраструктури – 25 законопроєктів;
• Комітет з питань здоров’я – 19 законопроєктів;
• Комітет з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва – 13 законопроєктів;
• Комітету з питань цифрової трансформації – 9 законопроєктів;
• Комітет з питань молоді та спорту – 8 законопроєктів;
• Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу – 2 законопроєкти;
• Комітет з питань свободи слова – 1 законопроєкт;
• Комітет з питань енергетики та житлово-комунальних послуг – 1 законопроєкт.

Три комітети майже не мають законопроєктів, щодо яких вони визначені як головні:

1. Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу
2. Комітет з питань свободи слова
3. Комітет з питань енергетики та житлово-комунальних послуг

Наведені вище дані дозволяють зрозуміти кількісний вимір планів роботи Верховної Ради. Якщо ж говорити про якісний вимір, то варто звернути увагу на найбільш важливі та знакові законопроєкти і теми, які планується розглянути у 6 сесії.

1. Реформа децентралізації, зокрема зміни до Конституції та питання статусу юридичної особи у територіальних громадах, щодо районів, процедури розпуску тощо.
2. Місцевий референдум.
3. Судочинство. Здійснюються подальші кроки у напрямку вдосконалення судової реформи. Зокрема, внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо завершення конкурсних процедур на зайняття посад суддів місцевих судів, ліквідація ОАСК, скасування адвокатської монополії.
4. Правотворчість. Проєкт Закону «Про правотворчу діяльність», що передбачає нові механізми правотворчої діяльності, обов’язковість розробки концепцій проєктів нормативно-правових актів та проведення оцінки впливу.
5. Деолігархізація. Законопроєкт президента про запобігання олігархічним загрозам, зміни до Податкового кодексу України, зміна партійного законодавства.
6. Бюджет. Прийняття бюджету та супутніх змін до Податкового кодексу.
7. Перепідпорядкування Національної гвардії. Законопроєктом №1007 пропонується передати повноваження з керування Нацгвардією від МВС до Президента України.
8. Переформатування Верховної Ради. Вже досить давно ініційовані президентом законопроєкти щодо зменшення конституційного складу ВРУ та закріплення пропорційної виборчої системи, законодавчої ініціативи народу, додаткових підстав дострокового припинення повноважень нардепів та щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів ВРУ.
9. Низка ініціатив президента щодо правоохоронної діяльності. Зокрема особливості внесення застави при корупційних злочинах, криміналізація контрабанди тощо.
10. Великий Державний Герб України.
11. Боротьба з COVID-19. Такі законопроєкти стосуються як забезпечення соціальних та економічних гарантій працівникам охорони здоров’я, підтримки бізнесу, сільського населення, так і мінімізації негативного впливу пандемії на економіку України загалом.
12. Тарифи. Питання субсидій, боргів, перерахунку тарифів традиційно збігається з початком нових опалювального та політичного сезонів та прийняттям бюджету.

Кожен раз, коли народний депутат потрапляє у скандал, це знижує довіру населення не тільки до конкретного депутата, але й до Верховної Ради загалом. На жаль, подібні скандали виникають кожен місяць, а іноді і кожен тиждень.

Тому не дивно, що останні опитування показують рівень недовіри суспільства до ВРУ у понад 75%.

Минулого тижня, 23 серпня, народний депутат з фракції «Слуга народу», заступник голови комітету з питань бюджету, Олександр Трухін потрапив у ДТП на Бориспільській трасі. У результаті ДТП шестеро людей отримали травми. Трухін, за інформацією ЗМІ, перебував у стані алкогольного сп’яніння.

Проте найцікавіше почалося вже після ДТП.

З сайтів ЗМІ, які писали про ДТП, почали зникати згадки про причетність Трухіна або матеріали про це повністю. Проте жодне з цих видань не публікувало спростування інформації чи доповнення – новини просто зникли. Деякі ЗМІ повідомляли про звернення із «проханням» прибрати статті від нібито PR-агентства.

У «Слузі Народу» досі ніяк не прокоментували цей інцидент.

У результаті ми маємо ситуацію, коли народний депутат України намагається уникнути відповідальності та поширення інформації про ДТП за його участі, а партія, у свою чергу, його покриває, адже інакше називати мовчання в такій ситуації неможливо.

Минулого місяця, 8 липня, у центрі Львова теж сталася аварія за участі народного депутата. Цього разу «головною дієвою особою» був позафракційний депутат Олександр Юрченко. Після скоєння ДТП він намагався втекти з місця подій та наніс ушкодження потерпілому водієві, і все це під дією наркотичних речовин, що підтвердив тест.

Найгірше в цій ситуації те, що у Верховної Ради немає виробленого механізму покарань депутатів у подібних випадках, тому Регламентний комітет ВР заявив, що не може покарати Юрченка. Це вкотре говорить про необхідність запровадження Етичного кодексу депутата.

Звісно, проблема не тільки у відсутності Етичного кодексу для парламентарів – проблема у зламаній системі правосуддя. Народні депутати часом, здається, перебувають за межами правового поля, ігноруючи будь-які норми і приписи і не несучи за це відповідальність. Адже чіткого механізму впливу на депутатів, які порушують Закон, немає.

Закон один для всіх, проте депутати мають особливий порядок притягнення до відповідальності. Розслідування щодо депутатів може проводити тільки НАБУ або центральний апарат ДБР, а вносити зміни до ЄРДР може здійснити лише Генеральний прокурор. Лише після проведення всіх слідчих дій, розгляду справи в суді і, власне, рішення суду повноваження народного депутата можуть бути достроково припинені.

Увага громадськості до проблеми, реформування правоохоронної системи і недопущення привілейованості народних депутатів у питаннях правосуддя – це першочергові кроки.

Проте запровадження Етичного кодексу теж може передбачити механізми превенції та вирішення проблем, коли депутати використовують свої повноваження з корисливими цілями, їхня поведінка не відповідає професійним вимогам тощо. Важливо зазначити, що Кодекс має бути тими правилами, якими депутати будуть послуговуватися у своїй щоденній діяльності. Тобто він повинен регулювати відносини як у законотворчій, парламентській діяльності, так і позапарламентській, що пов’язана із виконанням функцій народного депутата.

Скандали, в які потрапляють парламентарі найчастіше пов’язані саме з їх позапарламентською діяльність. Для ефективності Кодексу, кожен парламентар повинен відчувати відповідальність за вчинення діяльності, що суперечить його професійним вимогам, а також – розуміти легітимність Кодексу.

Розробка професійно-етичних стандартів для депутатів має багато переваг:

По-перше, покращується підзвітність та зміцнюється довіра. Суспільство розумітиме систему регулювання питань етики, відповідно – йому буде легше довіряти парламентарям, адже воно знатиме, що будь-які порушення будуть виявлені, а порушники покарані. В свою чергу, парламентарі відчуватимуть відповідальність, оскільки Кодекс передбачатиме санкції, можливо навіть у вигляді припинення виконання функцій депутата. 

По-друге, Кодекс може бути засобом боротьби із корупцією. Встановлені стандарти допоможуть запобігти зловживанням службовим становищем та іншим формам корупції, оскільки встановлюють чіткі правила поведінки для депутатів, механізми контролю за їхньою роботою та передбачають покарання за порушення. Ці стандарти допоможуть депутатам краще зрозуміти, якої поведінки чекає від них суспільство, особливо після певних скандалів, які можуть потенційно виникати.

По-третє, Кодекс може бути інструментом професіоналізації політики. Часто поведінка депутатів Верховної Ради України на робочому місці не відповідає етичним та моральним нормам (наприклад, образливі слова стосовно іншого народного депутата, бійки, сексистська поведінка тощо). Неетична поведінка у Верховній Раді підриває професійність в очах громадськості не тільки окремого депутата, але і парламенту загалом. Потрапивши до парламенту, депутати повинні дотримуватися одних і тих же правил поведінки на робочому місці. Уніфіковані стандарти також допоможуть об’єднати самих членів парламенту та конструктивно вирішувати певні політичні розбіжності.

Таким чином, питання розробки Етичного кодексу депутата залишається відкритим, і особливо актуалізується при виникненні скандальних ситуацій, коли депутати зловживають своїм професійним становищем. В українському законодавстві міститься багато норм, які стосуються депутатської етики, санкцій у разі вчинення правопорушень, проте, з одного боку вони є недорегульованими, а з іншого – немає принципів поведінки депутатів поза парламентом. Тому Етичний кодекс зміг би стати тією основою, що сформувало б внутрішню соціальну відповідальність депутатів, уніфікувала етичні стандарти та орієнтири для всіх парламентарів, і як результат – посилювала довіру громадян до депутатського корпусу.

Перший заступник Голови Верховна Рада України Руслан Стефанчук анонсував проєкт нового закону про правотворчу діяльність. Якщо ми правильно розуміємо, і йдеться про законопроект, який раніше проходив під робочою назвою «Про нормативно-правові акти», то це дійсно важлива ініціатива. Раніше Лабораторія законодавчих ініціатив брала участь у розробці проєкту закону «Про НПА».

Основна мета законопроєкту – стандартизувати правотворчість в Україні. Тобто запропонувати системний підхід до удосконалення правотворчості. Зокрема, законопроєкт пропонує:

• закріпити принципи правової визначеності та пропорційності;
• визначити єдині вимоги до структури нормативно-правових актів;
• зробити обов’язковими проведення публічних консультацій перед реєстрацією всіх нормативно-правових актів;
• визначити ієрархію нормативно-правових актів;
• запровадити єдиний централізований реєстр актів;
• визначити способи вирішення колізій та прогалин у правовому регулюванні;
• запровадити правовий моніторинг та оцінку ефективності застосування норм.

Потреба прийняття цього законопроєкту зумовлена великою кількістю чинних нормативно-правових актів, які тільки продовжують з’являтися. Легкість, з якою народні депутати України можуть реєструвати законопроекти, регулярне порушення парламентських процедур, відсутність усталеної практики довгострокового планування, а також відсутність налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчої ініціативи формують загальний хаотичний характер вироблення політики.

Крім того, наголошуємо на нині наявному низькому рівні нормотворчої техніки. Законопроєкти часто реєструються з одруківками, помилками пунктуації та неправильними номерами статей і підстатей.

Ініціювання абсолютно різних, часто неузгоджених між собою або з Програмою діяльності Уряду, законодавчих ініціатив апріорі не може забезпечити сталий та поступовий розвиток України у будь-якому визначеному напрямку. Таким чином, розробка дієвої системи вироблення, узгодження, ухвалення, оцінки та перегляду політики залишається вкрай актуальною задачею як для політичного керівництва, так і для українського суспільства загалом.

Утім, одного лише закону для кардинальних змін у цьому напрямку – замало. Потрібна підготовка кадрів різних державних органів, які займаються правотворчістю, та ефективні механізми забезпечення реалізації норм, покликаних зупинити «низькоякісну» правотворчість.

Днями Володимир Зеленський анонсував проєкт «Зелена країна». У рамках цього проєкту площі лісів мають збільшити на 1 мільйон гектарів протягом наступних 10 років. Для цього планується висадити 1 мільярд дерев за перші 3 роки.

Проте наскільки реалістичним є цей план? Ми поговорили з експертами галузі.

Віцепрезидент Лісівничої академії наук України, професор кафедри екологічної економіки Національний лісотехнічний університет України Ihor Soloviy розповів нам про сучасний стан лісорозведення та лісовідновлення в Україні. За його словами, зараз темпи засадження та відновлення лісів далекі від тих, які потрібні для реалізації амбітного плану Зеленського.

Державне агентство лісових ресурсів України у своїй відповіді нам зазначило, що підтримує ідею Зеленського.

Також в позиції агентства вказано, що для оптимального рівня лісистості України (20%) необхідно створити понад 2 мільйони гектарів нових лісів. Тобто удвічі більше, ніж пропонується проєктом «Зелена країна».

Нова ініціатива Зеленського справді має благородну мету. Проте поки рано говорити про позитивні зміни, оскільки залишається занадто багато питань. Чи є земля для засаджень? Як стимулювати власників землі проводити засадження? Наскільки продуманою є ця ініціатива та чи є стратегія її реалізації?

Ми не змогли залишитися осторонь, почувши про нову ініціативу Володимира Зеленського – побудувати «Президентський університет», який «має стати сучасним інноваційним освітнім та науковим центром».

У цьому університеті планують готувати фахівців таких галузей: інформаційні технології, кібербезпека та штучний інтелект, нанотехнології, аерокосмічні, енергетичні технології, біотехнології та науки про здоров’я, глобалізація та міжнародні комунікації.

Будівництво нового закладу вищої освіти, за словами міністра освіти й науки, коштуватиме 7,2 млрд гривень. Сам виш має розташовуватися на території державного «Експоцентру України».

Ініціативу президента ще має окремо затвердити Кабінет Міністрів України, однак ми звертаємо увагу на необхідність першочергового вирішення інших проблем, які супроводжують вищу освіту.

Система освіти – надзвичайно важлива для розвитку країни сфера, тому зміни у ній потрібно проводити комплексно, послуговуючись дослідженнями, а не бажанням підняти рейтинг. Створення нового університету, навіть міжнародного рівня, не вирішує системні проблеми, яких в Україні багато. Це і низька оплата праці науково-педагогічних працівників, і корумпованість окремих ланок вищої освіти, і епідемія плагіату, і, що найважливіше в цьому випадку, – велика кількість вже створених ЗВО, які не забезпечують стабільно високу якість освіти для всіх студентів.

У 2016 році експерти Лабораторії підготували Shadow Report, проаналізувавши реформу системи освіти, і на жаль, багато проблем, згаданих у ньому, є актуальними і сьогодні. У цьому звіті ми зазначали, що необхідно забезпечити першочергове фінансування «сильних» українських ЗВО, які мають потенціал входження до кола університетів-лідерів Східної Європи, за рахунок поступового зменшення державної підтримки закладів вищої освіти, що надають нижчий рівень підготовки.

Не варто також забувати, що університети створені не тільки для студентів. У першу чергу, це – дослідницькі центри. Гроші, які планують виділити на новий виш, можна було б використати на фінансування дослідницьких програм у вищезгаданих галузях.

Університети, які існують десятиліттями в Україні, вже мають необхідну базу та репутаційний капітал, тому потребуватимуть значно менших фінансових вливань, ніж створення нового закладу. Через це ймовірність витратити 7 мільярдів гривень на будівництво «Президентського університету» видається неефективним використанням наявного фінансування та точно не першочерговим кроком для підвищення якості освіти в Україні.

Ще одна проблема з новим проєктом Зеленського в тому, що реалізовувати його планують в Києві. У столиці вже сконцентрована значна кількість ЗВО, в тому числі і найпрестижніші та найкращі в країні. Реалізація проєкту такого масштабу не в Києві могла б пришвидшити економічний розвиток та посилити інвестиційну привабливість для регіонів.

Створення нового ЗВО можна розцінити як суто популістичний крок, адже він повністю ігнорує інституційні проблеми української освіти, переводячи увагу на один яскравий точковий приклад, який створює видимість змін.

З 5 квітня у Києві діє жорсткий локдаун, але не всі звертають на це увагу. Народний депутат та заступник голови фракції «Слуга народу» Микола Тищенко, наприклад, другий рік поспіль потрапляє в скандал, пов’язаний з недотриманням карантинних обмежень. Цього року він влаштував вечірку на честь дня народження своєї дружини.

Як повідомляють «Схеми», вечірка проходила в ресторані готелю, який, за правилами карантину, має бути зачинений для відвідування, ще й гості не носили захисні маски. За інформацією медіа, поліція відкрила провадження за ч. 1 статті 325 (порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним хворобам та масовим отруєнням) Кримінального кодексу. Хоча сам депутат не одразу визнав факт порушення та необхідність понесення відповідальності за нього (стаття передбачає штраф у розмірі від 17 тисяч до 51 тисячі гривень, арешт до 6 місяців або обмеження чи позбавлення волі до 3 років).

Пан Тищенко, звісно, не єдиний порушник карантинних норм, але між ним і його колегами та простими людьми є одна велика відмінність – він народний депутат. Тобто його статус вирізняється широкими можливостями для впливу та формування суспільної ситуації, а отже – надзвичайно високою відповідальністю, насамперед, за свої вчинки. Водночас, якщо цієї відповідальності всіляко намагаються уникати, то і довіра до інституцій та людей, які її уособлюють, нівелюється.

Європейський досвід показує нам, що протиправна і неетична поведінка представників влади підриває довіру людей до цієї влади, а отже – несе за собою серйозні наслідки. Наприклад, у 1995 році, у Швеції набула широкого розголосу «справа Тоблероне». У центрі скандалу опинилася Мона Салін, яка на той час була віце-прем’єркою та розглядалася як головна кандидатка на посаду прем’єр-міністра. Вона витратила 50 тисяч крон (близько 7 тисяч євро) на особисті витрати, розраховуючись робочою платіжною карткою, яку можна було використовувати тільки для робочих витрат. Це викликало в країні хвилю такого обурення, що політикиня була змушена подати у відставку та повернути витрачені 50 тисяч та додаткові 15 тисяч крон. Свою назву скандал отримав завдяки шоколадкам «Тоблероне», які були серед речей, куплених за державний кошт.

У 2013 році через скандал із плагіатом у відставку подала близька союзниця Ангели Меркель, міністерка освіти Німеччини Аннетте Шаван. Університет, у якому вона захищала дисертацію, позбавив її звання доктора наук за плагіат. Два роки до того схожа історія трапилася з міністром оборони Карлом-Теодором цу Ґуттенберґом. Як результат, наступниця пані Шаван на посаді міністра, Йоганна Ванка, назвала нагляд за німецькими університетами одним з головних своїх пріоритетів, щоб зменшити ймовірність появи плагіату в наукових роботах.

Відомим є також нещодавній випадок у Норвегії, де прем’єр-міністерку Ерну Солберг оштрафували за порушення карантинних обмежень. Солберг запланувала святкування свого 60-річчя з 13 членами родини, незважаючи на те, що публічні збори в Норвегії були обмежені 10 людьми. Тому поліція оштрафувала прем’єр-міністерку на 20 тисяч крон (майже 2 тисячі євро). На прес-конференції представник поліції зазначив, що пані Солберг є найважливішим обраним представником країни та неодноразово була провідною фігурою в урядових рішеннях щодо заходів для стримування пандемії, тому важливо було покарати її за порушення, щоб підтримати довіру громадськості до карантинних обмежень.

Отже, можна з впевненістю сказати, що етична й відповідальна поведінка представників влади – необхідний елемент демократизації політичного життя країни. Справедливо, що до людей, яким довірили вирішувати долю своєї громади, регіону, країни ухвалювати важливі рішення в суспільних справах та розпоряджатися державними коштами та майном, громадяни пред’являють найвищі вимоги щодо їхньої моральності. А в сучасних умовах, коли український парламент має один з найнижчих рівнів довіри серед усіх державних інституцій, потрібно терміново шукати інструменти, здатні повернути довіру людей.

Один з таких інструментів – Кодекс парламентської етики, розробка та прийняття якого є логічним та потрібним кроком у розвитку українського парламентаризму та професіоналізації політики.

Водночас Етичний кодекс не має розглядатися як засіб примусу до гарної поведінки, він має стати етичною рамкою, що створює середовище, в якому фасилітується професіоналізм політиків, розвиток їхніх моральних якостей та усвідомлення депутатами своєї моральної відповідальності, яка має бути вищою в порівнянні зі звичайними громадянами.  

Тож наразі важливо повернутися до процесу підготовки Кодексу парламентської етики, забезпечивши широке обговорення вимог та очікувань громадян від політичної еліти. Результатом розробки й ухвалення Етичного кодексу для народних депутатів має стати зменшення кількості неетичних та неморальних інцидентів, що допоможе відновити довіру населення до єдиного законодавчого органу в Україні.

Лабораторія законодавчих ініціатив вже не один рік бореться за впровадження в Україні такого кодексу. Більше інформації ви знайдете в нашому аналітичному звіті «Етичний кодекс парламентаря: структура, зміст, тематика. Реалії та пропозиції для України».

Щоб узагальнити, існують чотири основні причини, щоб повернутися до процесу розробки повноцінного Кодекс парламентської етики:

• Боротьба з корупцією. Встановлені стандарти і регулювання допомагають запобігти зловживанню службовим становищем та іншим формам корупції, оскільки встановлюють чіткі правила поведінки для депутатів, контролюють їхню фактичну поведінку та передбачають покарання за порушення;
• Покращення підзвітності та зміцнення довіри з боку населення;
• Професіоналізація політики, адже чіткі стандарти також допомагають об’єднати членів парламенту, дозволять їм подолати очевидні політичні розбіжності й виробити почуття колегіальності. Стандарти можуть також підвищити престиж парламентської роботи;
• Дотримання міжнародних стандартів.