У попередній частині ми описували, що робили народні депутати, коли і як часто збиралися, які закони приймали. В цій частині йдеться про формат їхньої роботи.

5 засідань парламенту пройшли в місті Київ у будівлі Верховної Ради. До Києва вже декілька разів заїжджали російські ДРГ, а за пару десятків кілометрів від столиці майже весь час повномасштабного вторгнення знаходилися підрозділи російських військ, тільки наприкінці березня вони відсунулися до кордону. У таких умовах засідання проводяться в особливому режимі.

Спершу напрацьовуються проєкти законів (онлайн чи офлайн – достеменно невідомо), провідну роль при цьому відіграють комітети. Після реєстрації проєкту закону, відбуваються консультації на рівні Погоджувальної Ради, фракції, груп, комітетів. Там обговорюються всі деталі та напрацьовується спільна позиція. Після того, як позиції узгоджені і набирається достатня кількість законопроєктів (близько 20), починається збір депутатів з різних областей України.

Саме засідання Верховної Ради починається з виконання гімну України, який депутати співають самостійно, без фонограми чи музики. Звичайної трансляції на телеканалі Рада не відбувається.

Після гімну відбувається голосування за вже погоджені проєкти законів.

У разі необхідності Верховна Рада може бути прийняте рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом. Таке рішення приймається без обговорення шляхом голосування, яке проводиться після внесення відповідної пропозиції. Детальніше про цю процедуру можна дізнатися з ст. 50 Регламенту ВРУ. Проте все ж таки звертаємо увагу, що передбачена Регламентом процедура ad hoc стосується одноразового відхилення від процедур, а не постійну допустиму процедуру для голосування усіх законопроєктів.

Небезпечні умови проведення засідань та загроза боїв у Києві спонукали повернутися до дещо призабутої (з часів локдауну) ідеї проведення дистанційних засідань. Вже на другий тиждень повномасштабної війни було зареєстровано відповідний законопроєкт. Однак з того часу пройшло вже два засідання, а цей законопроєкт так і не розглядався.

Але повернімося до формату роботи ВРУ. Якщо і говорити про «турборежим», то він застосовується саме зараз.

Оцінити дотримання регламентних норм під час засідання складно, зважаючи на їх закритість. У деяких випадках не можна було навіть знайти тексти законопроєктів та інших супровідних документів на час, коли зʼявлялися новини про їхнє прийняття. Звісно, ці порушення виправдовуються надзвичайними обставинами роботи ВРУ.

Дати відповідь на ці питання наразі складно. Але така ситуація підводить до важливого питання.

Це питання роботи Верховної Ради у надзвичайному стані, коли нормальні, звичайні процедури її роботи порушуються.

Такий формат роботи має декілька недоліків:

1. Немає захисту від поганої якості законодавства. За нормальних умов законопроєкт має пройти декілька експертиз, декілька читань, публічні обговорення, важливі законопроєкти знаходяться під пильною увагою громадськості. Для всього цього виділяється багато часу. Якщо говорити про великі законопроєкти, то навіть вичитати законопроєкт (не говорячи вже про аналіз) за 1-3 дні надзвичайно складно.
2. Формат неформальних домовленостей є досить крихким. Наразі політичні сили мають консенсус, що заснований чи то на патріотичному підйомі, чи то на страху. Але війна затягується, а затяжна війна може потребувати все більш непопулярних рішень, і на якомусь етапі окремі політичні сили у відносно спокійному Києві можуть переглянути свою позицію щодо консолідованої та конструктивної роботи на користь майбутніх електоральних бонусів.
3. У ІХ скликанні є монобільшість, коли одна фракція формує коаліцію. Однак це виняток з правил для української політики. Тобто влада в принципі здатна самостійно зібрати необхідну кількість голосів, що стимулює менші фракції та групи приєднуватися до влади, щоб демонструвати єдність і не бути зрадниками. Якщо ж розглядати наявну ситуацію ширше, то відкритим є питання, як вели б себе політичні сили конфігурації другої половини нульових років, коли коаліції та домовленості між партіями були дуже непевні.

Тобто необхідно виписати особливі процедури  роботи ВРУ, зокрема, як готуються законопроєкти, як проходять засідання, які норми Регламенту не діють на час воєнного та надзвичайного станів тощо. Можливо, треба розглянути питання створення механізму швидкої заміни депутатів та удосконалити порядок позбавлення депутатів мандату. Це може знадобитися як для покарання відвертих зрадників України, так і для забезпечення роботи ВРУ у разі смерті частини депутатів.

У такі складні часи виникає ширше питання балансу дотримання законних процедур та легітимності. Звісно, легітимність влади, легітимність Верховної Ради засновується не лише на дотриманні закону, але законність є важливим її складником.

Порушення строку надання депутатам висновку ГНЕУ навряд чи сильно нашкодить легітимності прийнятого рішення, а от якщо колишні депутати від «Партії регіонів» десь зберуться і оголосять, що всі рішення ВРУ, починаючи з 2014 року є недійсними, то така дія майже напевно буде вважатися нелегітимною більшістю громадян України.

Це два полюси, між ними є великий простір порушень закону різної тяжкості. Скажімо, наскільки постраждає легітимність в разі влучання ракети в будівлю на Грушевського 5 або якщо депутати будуть, без прийняття відповідного закону, проводити засідання по скайпу. В умовах бойових дій, нетипових ситуацій складно визначити, в якій точці рішення, прийняті з порушенням законодавства, перестають бути легітимними.

23 лютого 2022 року Верховна Рада затвердила введення надзвичайного стану. Однак він так і не встиг початися, адже після ракетних і бомбових ударів, зранку 24 лютого, було запроваджено воєнний стан. Вже більше місяця Україна живе у воєнному стані. Верховна Рада не була паралізована і протягом цього місяця працювала. Але що саме робив парламент протягом місяця війни? Відповідь на це питання має декілька вимірів.

Головні напрями роботи законотворчості Верховної Ради на сьогодні:

Обороноздатність. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7120 – дозволяється видача цивільним особам та іноземцям зброї, її застосування на час воєнного стану для відбиття збройної агресії Росії.
2. № 7145 – закріплення поняття «бойового імунітету». Суть бойового імунітету в тому, що особа не підлягає кримінальній відповідальності за застосування зброї проти осіб, які здійснюють збройну агресію проти України.
3. № 7149 – можливість скасування запобіжного заходу або тримання під вартою для призову на військову службу. Це не стосується осіб, обвинувачених у державній зраді, вбивстві, злочинах, повʼязаних з насильством, зґвалтуванням, організованою злочинністю, військовими злочинами.
4. № 7130 – прискорення вступу в дію закону щодо військового капеланства.
5. № 7161 – збільшення в особливий період загальної чисельності Державної прикордонної служби України на 7000 військовослужбовців.
6. № 7167 – збільшення на 67 млрд грн видатків на армію та обмеження використання коштів дорожнього фонду.
7. № 7157 – Президент та РНБО будуть визначати, які території є окупованими і, відповідно, на які території поширюються положення закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
8. № 7180 – спрощення процедури призначення командирів добровольчих формувань територіальної оборони, збільшення призивного віку, збільшення повноважень органу влади, що організує рух опору та соціальних гарантій учасників такого руху.
9. № 7229 – встановлення винагороди за техніку, що добровільно передається ЗСУ. Всього встановлено винагороди за 11 категорій техніки. Найбільше – за літак чи корабель. За їхню здачу російські військові зможуть отримати по $1 млн.

Економічний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7137д – додаткові податкові стимули для підтримки бізнесу під час війни. Діє під час воєнного та надзвичайного стану. В цілому більше ніж 40 новацій. Деякі з них: можливість фізичним особам-підприємцям та юридичним особам з оборотом до 10 млрд грн сплачувати єдиний податок з обороту в обсязі 2% за правилами, зі звільненням від податку на прибуток, ПДВ та інших платежів; для фізичних осіб-підприємців 1-ї та 2-ї груп сплата єдиного податку є добровільною; зменшення ПДВ до 7%  та звільнення від акцизу з пального; звільнення споживачів від відповідальності перед кредитодавцем за прострочення виконання зобов’язань за договором про споживчий кредит; звільнення від оподаткування ПДФО допомоги постраждалим від військової агресії рф.
2. № 7038д – збільшення ренти на видобуток газу на час воєнного стану та надзвичайного стану.
3. № 7178 – спрощення доступу аграріям до оренди комунальної та державної землі, яка використовується для ведення сільського господарства.
4. № 7190 – митна реформа, зокрема звільнення від митних зборів та ПДВ імпорту для деяких категорій товарів.
5. № 7234 – податкові та митні новації, зокрема звільнення від митних платежів товарів для ЗСУ.

Соціальний блок. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 7151 – добровольці Сил територіальної оборони ЗСУ зможуть визнаватися учасниками бойових дій та особами з інвалідністю внаслідок війни.
2. № 7133 – в умовах воєнного стану вчителі не звільняються з роботи, їм гарантується заробітна плата та інші гарантії. Також гарантії держави щодо організації освітнього процесу у формі найбільш безпечній для життя і здоров’я людей.
3. № 7160 – на час воєнного стану закон встановлює особливе регулювання трудових відносин між роботодавцями та працівниками. Для відвернення або ліквідації бойових дій передбачили можливість переведення працівника на іншу роботу без його згоди, встановили право працівника розірвати трудовий договір за власною ініціативою без попередження роботодавця у двотижневий строк у зв’язку з веденням бойових дій та загрозою для життя і здоров’я; скасували більшість обмежень щодо роботи в нічний час, залучення до нічних і надурочних робіт, робіт у вихідні, святкові і неробочі дні, направлення у відрядження; встановили, що у випадку неможливості виплати заробітної плати через воєнні дії така виплата може бути призупинена до моменту відновлення можливості підприємства здійснювати основну діяльність; передбачили можливість призупинення трудового договору та тимчасового звільнення роботодавця від обов’язку забезпечувати працівника роботою і тимчасове звільнення працівника від обов’язку виконувати роботу за трудовим договором тощо.
4. № 7132 – відміна ЗНО та інших екзаменів у 2022 р.
5. № 7185 – щодо статусу ветеранів війни та їхніх соціальних гарантій.
6. № 5583 – щодо системи соціального захисту ветеранів.
7. № 6417 – щодо пенсій сімʼям загиблих захисників України.
8. № 7220 – забезпечення допоміжними засобами реабілітації населення, постраждалого від збройної агресії Російської Федерації.

Покарання колаборантів, диверсантів, мародерів. Серед найважливіших ухвалених законопроєктів є:

1. № 5143 – особи, які засуджені за колабораційну діяльність, не матимуть права займати переважну кількість посад в органах, що займаються організацією виборів, нести військову службу, а партії, в яких ці особи займають посади, будуть ліквідовані.
2. № 5144 – вводиться нова стаття в кримінальному кодексі –  «Колабораційна діяльність». За колабораційну діяльність передбачено покарання до 15 років увʼязнення, заборона на зайняття частини посад та спеціальний порядок досудового розслідування.
3. № 5101 – вводиться заборона щодо виправдання агресії, глорифікацію збройних формувань агресора, встановлення санкцій для політичних партій, громадських обʼєднань та релігійних організацій за діяльність з порушення суверенітету України.
4. № 7116 – встановлює, що особи, засуджені за державну зраду чи диверсію, отримають максимальне покарання у вигляді 15 років або довічного увʼязнення. Амністія до таких осіб не буде застосовуватися.
5. № 7124 – визначає воєнний стан як кваліфікуючу обставину для ряду злочинів (крадіжки, грабіж, розбій, вимагання, привласнення чужого майна). За мародерство підвищується мінімальна межа покарання у виді позбавлення волі з трьох до п’яти років.
6. № 7189 – введення кримінальної відповідальності (до 12 років) за публікацію інформації про місцезнаходження української збройних сил.

Схоже, що російське вторгнення завдало великої шкоди проросійським політичним силам. Мова, перш за все, про ОПЗЖ. До початку вторгнення, частина депутатів від ОПЗЖ виїхали з України, що може наводити на думку про те, що вони володіли інформацією про це вторгнення. 15 березня 4 депутати ВРУ вийшли з цієї фракції, а Ілля Кива був позбавлений депутатського мандата.

Приблизно в цей же час прокотилася хвиля виходу з фракцій ОПЗЖ депутатів місцевих рад. 16 березня до складу Української частини Парламентського комітету асоціації між Україною та ЄС було внесено зміни – замість представника ОПЗЖ Олега Волошина, заступницею Голови УЧ ПКА обрали народну депутатку від партії «Голос» Інну Совсун. 20 березня РНБО обмежила діяльність ОПЗЖ. 24 березня ще 5 депутатів Верховної Ради вийшли з цієї фракції. Тобто лише на парламентському рівні ОПЗЖ втратила чверть складу своєї фракції. Хоча деякі депутати від ОПЗЖ, включаючи Голову фракції, все ж приймають участь у роботі ВРУ.

Досить незвичною виглядає новина про те, що Антон Яценко покинув фракцію «Батьківщина». Цей народний депутат перейшов до цієї фракції лише у травні 2021 року.

24 березня відбулися перші кадрові зміни в складі уряду. Роман Лещенко був звільнений з посади Міністра аграрної політики та продовольства. На його місце призначили [тепер вже екс-] Голову Комітету з аграрної політики, Миколу Сольського. ЗМІ повідомляють, що така перестановка повʼязана з особистим станом Романа Лещенка, а не з якимись недоліками в його роботі.

В березні народні депутати активізували дипломатичний напрям роботи. Щодня відбуваються події в цьому напрямку.

Руслан Стефанчук виступив на 144-й Асамблеї Міжпарламентського союзу, після чого Міжпарламентський союз засудив напад Росії на Україну. Руслан Стефанчук також виступив перед деякими іноземними парламентами (наприклад, виступ перед Естонським парламентом).

Засідання Верховної Ради 24 березня особисто відвідали спікери парламентів Литви, Латвії та Естонії. А 1 квітня перед Верховною Радою наживо виступила Президент Європарламенту Роберта Мецола. Ці візити продемонстрували підтримку України з боку трьох балтійських країн та всього Євросоюзу.

Постійні консультації та обговорення наявні на індивідуальному рівні парламентарів. Голова ВРУ, голови комітетів та окремі депутати говорять про потреби України зі своїми колегами з іноземних парламентів.

Останнім часом Комітет з питань зовнішньої політики провів багато спільних засідань з аналогічними комітетами інших держав, зокрема Бельгії, Німеччини, Чехії тощо. Інші комітети ВРУ та керівництво ВРУ постійно роблять звернення та заклики до іноземних держав, чи їх парламентів.

Верховна Рада чи не з перших днів війни закрила велику частину своїх даних. Це стосується відкритих даних (Портал відкритих даних) та інформації про народних депутатів. Наразі доступ до більшості відкритих даних відновлено. Однак це не стосується інформації про народних депутатів. Ні на сайті ВРУ, ні на порталі відкритих даних цієї інформації немає. Рішення про закриття доступу до даних про народних депутатів було прийнято для гарантування їхньої безпеки. Крім цього, стара версія сайту Верховної Ради і стара пошукова система законотворчості тепер не працюють. Їм на зміну прийшли нові сайт та пошукова система.

Зараз діяльність депутатів не обмежується законотворчістю та парламентською дипломатією. Багато хто активно займається евакуацією людей з прифронтових регіонів, збором чи доставкою гуманітарної допомоги, допомогою військовим та біженцям, хтось вступив в територіальну оборону, а хтось воює в лавах ЗСУ (для цього навіть прийняли в першому читанні спеціальний законопроект № 7187, який має зберігати за депутатами заробітну плату на час служби депутатів у ЗСУ).

Варто звернути увагу на роль народних депутатів. Часто на побутовому рівні, в сприйнятті багатьох громадян народні депутати постають в образі зажерливих крадіїв, аферистів, корупціонерів, клоунів та балаболів, які постійно перебувають на Мальдівах, витрачаючи накрадені кошти. Дійсно, частина депутатів, схоже, такими і виявилися. Однак більшість депутатів не втекли і не розбіглися. Вони залишилися в Україні, працюють та допомагають цивільним і військовим різними способами.

Ключова ідея цього аналізу – окреслити процедурні особливості формування сил національного спротиву у громадах та актуальні виклики у процесі реалізації. Адже у зв’язку із початком повномасштабного вторгнення російських військ в Україну, громади змушені швидко мобілізувати свої ресурси для максимальної оборони своїх територій.

У цьому аналітичному документі розглянуто:

• основні законодавчі норми, які стосуються формування сил національного спротиву (див. додаток 1)
• практики реалізації норм законодавства
• поширені виклики та проблеми, які виникли у громадах у процесі формування та комплектування сил спротиву
• короткий дороговказ налагодження системи формування сил спротиву

Висновки засновуються на аналізі нормативно-правових актів, офіційних веб-сторінок обласних військових адміністрацій та глибинних напівструктурованих інтерв’ю з представниками органів місцевого самоврядування.

24 лютого 2022 року російські війська почали атакувати територію України – як військові об’єкти, так і мирні житлові райони. З того часу міста, селища, села України живуть в жорстоких умовах, які диктує їм війна. Збройні Сили України ще з 2014 року працюють в умовах особливого періоду. Станом на сьогодні це стосується і Сил територіальної оборони. Для захисту кожного міста, селища, села «на місцях» утворилися різні групи, які створюють максимальну безпеку для мешканців громад – територіальна оборона, добровольчі батальйони, волонтерські спільноти.

Саме після ухвалення Президентом рішення про запровадження в Україні воєнного стану завдання, які виконує територіальна оборона, пов’язані із:

• захистом території, населення від загроз;
• охороною важливих стратегічних і комунікаційних об’єктів, критично важливої інфраструктури;
• участю у боротьбі з диверсійно-розвідувальними силами та іншими збройними формуваннями агресора;
• ліквідацією наслідків ведення бойових дій.

Актуальні практики формування територіальної оборони в українських громадах

З початку повномасштабного вторгнення російських військ на територію України, громади зіштовхнулися із певними труднощами у формуванні та комплектуванні сил спротиву на своїй території. Для проведення пілотного дослідження щодо процедурних особливостей формування сил спротиву у громадах було здійснено:

1. Контент-аналіз офіційних веб-сторінок обласних військових державних адміністрацій (24 області). Зокрема, аналіз інформації щодо періоду формування національних сил спротиву на території області (до початку війни чи у період війни), проведення навчання для добровольців, комплектування блокпостів, проведення інформаційної кампанії щодо доцільності формування територіальної оборони.
2. Три глибинні напівструктуровані інтерв’юУмови воєнного стану на всій території України не дозволили провести опитування достатньої кількості респондентів, особливо представників органів місцевого самоврядування, тому дослідження не претендує на репрезентативність та є пілотним етапом. з представниками органу місцевого самоврядування. Це сприяло визначенню точкових проблем громад у формуванні та комплектуванні територіальної оборони, а також процедурних особливостей її створення та юридичного закріплення. Питання стосувалися практики організації тероборони у громаді, управлінської координації, проведення навчання для добровольчих формувань, забезпечення зброєю та іншими необхідними матеріально-технічними засобами, надання соціальних гарантій для добровольчих формувань.

Загалом, в усіх областях України територіальна оборона формувалася до початку повномасштабного вторгнення російської армії. Концепція розгортання сил спротиву виглядала наступним чином – спочатку в областях формувалися батальйони територіальної оборони в окремих районах, а наступним етапом було утворення добровольчих формувань у громадах. Комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося у плановому порядку. На офіційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій подана інформація про норми ЗУ «Про основи національного спротиву», у положенні якого закріплена процедура створення територіальної оборони. Із того часу на рівні громад розпочалися як системне налагодження управління штабами, закріплення відповідальних органів, так і черговий порядок прийому осіб до бойових частин. Зокрема, прийом здійснювався на базі Територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки, які на сьогодні замінюють собою радянську систему військових комісаріатів.

Окрім цього, 11 лютого 2022 року був проведений Конгрес місцевих і регіональних влад, у якому взяли участь Президент, центральні органи влади та органи місцевого самоврядування. Під час заходу обговорювалися процедурні особливості побудови ефективної моделі територіальної оборони і національного спротиву – зокрема, щодо повної взаємодії влади всіх рівнів і зони відповідальності. Таким чином, формування сил національного спротиву та система управління територіальною обороною були  важливими й актуальними питанням для всіх регіонів України, особливо після набуття чинності ЗУ «Про основи національного спротиву».  

Також проводилася активна інформаційна політика у регіонах щодо ролі територіальної оборони та важливості спротиву у кожному місті, селищі, селі, тим самим підвищувався рівень мотивації мешканців до здійснення оборони своїх територій. Чітке розуміння мешканцями громад системи оборони сприяло формуванню добровольчих груп та можливості для громадян, які мають цивільний статус, у добровільному порядку долучатися до тероборони.

Системна комунікація органів влади всіх рівнів також дозволила забезпечити і зосередити увагу керівників місцевих органів влади на тому, що в кожному батальйоні територіальної оборони мають бути приміщення для зберігання зброї, боєприпасів та інших документів. Відповідно, органи місцевого самоврядування у процесі підготовки та комплектування батальйонів, добровольчих формувань мали змогу підготувати фінансово-економічну та майнову частини.

Вчасне формування груп територіальної оборони у регіонах сприяло початку проведення масових вишколів з резервістами та військовозобов’язаними Сил територіальної оборони із залученням громадян за адміністративно-територіальним принципом. Знову ж таки чітка комунікація органів влади на всіх рівнях сприяла проведенню таких заходів.

Тому станом на лютий 2022 року загалом комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося за графіком. Найгірший стан виконання плану спостерігався у Києві та Київській області, Маріуполі, Одесі, Рівному. Також батальйони територіальної оборони в 13 прикордонних областях були укомплектовані не менше ніж на 70%. Попередньо планувалося до кінця березня довести цей показник до 90%. Крім того, на кінець березня планувалося мати не менше 70% резервістів, що проходитимуть службу в батальйонах тероборони. Відповідно, повне комплектування територіальної оборони відбувалося вже в умовах війни, оскільки 24 лютого росія здійснила повномасштабне вторгнення в Україну.

У зв’язку з цим громади зіштовхнулися із викликами, які пов’язані як із необхідністю оперативної організації оборони своїх території, так і потоком внутрішньо переміщених осіб, які масово почали виїжджати у західні регіони України з міст, де ведуться активні бойові дії. На основі проведеного пілотного дослідження шляхом опитування представників органів місцевого самоврядування виокремлено наступні виклики, пов’язані із організацією територіальної оборони:

1. Тривалість процедури офіційного затвердження сил спротиву не дозволяла швидко мобілізувати осіб. Належне юридичне закріплення територіальної оборони вимагає довготривалого процесу – від ініціювання з нижчого рівня до затвердження на рівні центральної влади. Це вплинуло на інші проблеми, з якими зіштовхнулися громади в організації сил спротиву на своїх територіях.
2. Системність координації діяльності добровольчих батальйонів, військових адміністрації, правоохоронних органів. Зокрема, у деяких областях створено незліченна кількість блокпостів, які виконують роль як спостережні, проте діють як добровольчі формування. Така некоординована діяльність впливає на логістику для доставки гуманітарної допомоги та інші транспортні потреби мешканців. Наприклад, станом на 10 березня 2022 року на Львівщині встановлено 544 блокпости. І їхню кількість зменшать до 100, оскільки більшість із них збудовані самовільно та перешкоджають руху екстрених служб та гуманітарних вантажів. Таке упорядкування є важливим на території тих областей, які знаходяться далеко в тилу, адже їхня роль у період воєнного стану – якісно та швидко доставляти необхідні харчі, ліки та амуніцію українцям та воїнам у регіони, де триває активна боротьба з агресором.
3. Ідентифікація певних груп як добровольчих формувань. Офіційне затвердження добровольчих формувань вимагає часового ресурсу, і відповідно добровольчі формування у деяких громадах діють без юридичного закріплення, що викликає труднощі у їхній ідентифікації. Це також ускладнює роботу працівників правоохоронних органів та силових структур. Для цього громадам необхідно погодити посвідчення для бійців добровольчих формувань територіальної оборони, а також карточки на зброю. Адже посвідчення буде підтверджувати те, що особа дійсно входить до складу добровольчих формувань територіальної оборони та має право носити зброю і виконувати завдання (наприклад, охороняти об’єкти, патрулювати тощо).
4. У повному обсязі територіальна оборона у регіонах була сформована у середньому в кінці лютого-початку березня, тобто у період бойових дій. На цьому етапі громади зіштовхнулися із проблемою забезпечення всім необхідним озброєнням, швидкого розподілу завдань, організації навчання для добровольців та видачі їм зброї. Для цього необхідно було вносити низку змін до бюджетів громад для закупівлі всіх матеріально-технічних засобів та мобілізувати сили в тилу, зокрема волонтерські.
5. Забезпечення приміщенням для розміщення підрозділів територіальної оборони.  Представники органів місцевого самоврядування зазначали про те, що на місцях виникали труднощі як з коштами, так і з розміщенням підрозділів тероборони у посиленому режимі на початку війни. Адже деякі приміщення громад вимагали ремонту та великих капіталовкладень.
6. Порядок організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони передбачає навчання осіб. І це очевидно, оскільки добровольчі групи формуються із цивільних осіб, які не мають військового досвіду. Підготовка членів добровольчих формувань здійснюється на добровільній основі у визначений час. Індивідуальна підготовка проводиться за предметами навчання з членами добровольчих формувань. Колективна підготовка (забезпечення злагоджених дій добровольчих формувань) здійснюється безпосередньо командиром добровольчого формування за територіальним принципом. Після завершення колективної підготовки проводиться тактичне навчання. Деякі регіони, які укомплектували територіальну оборону у повному обсязі у період війни, визначали місця, де мали проводитися такі навчання. І вони організовувалися паралельно із процедурою юридичного закріплення цих формувань. Тобто громада, яка хотіла сформувати свій добровольчий батальйон, подавала списки і зв’язувалася безпосередньо із керівником територіальної оборони. Ті особи, які вступали до лав добровольчих формувань, залучалися до навчання, незважаючи на відсутність офіційного членства у цих формуваннях.
7. Забезпечення добровольчих батальйонів зброєю. Процедура офіційного затвердження та узаконення добровольчих батальйонів є необхідною для передачі зброї на місця. Проте на рівні громад виникали труднощі в отриманні зброї, зокрема її видавали у ті регіони, де ситуація загострена та ведуться бойові дії. Тому у деяких областях повне комплектування добровольчих батальйонів відбувалося силами самих мешканців громади, які мали власну зброю, та волонтерськими організаціями.
8. Соціальні гарантії для добровольців. На членів добровольчих формувань під час їх участі у заходах підготовки добровольчих формувань, а також виконання ними завдань територіальної оборони поширюються гарантії соціального і правового захисту, які передбачені ЗУ «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей».  І право на таку допомогу має родина військовослужбовця і родина добровольця, який уклав контракт. Норми КЗпП також передбачають, що на час виконання державних або громадських обов’язків, якщо за чинним законодавством України ці обов’язки можуть здійснюватися у робочий час, працівникам гарантується збереження місця роботи, посади і середнього заробітку. Таким чином, на час виконання завдань територіальної оборони зберігається місце роботи і надаються соціальні гарантії. Знову ж таки, у деяких громадах створені самовільні добровольчі формування, які допомагають правоохоронним органам підтримувати правопорядок, охороняти об’єкти інфраструктури тощо. Якщо такі громадяни не укладали контракти у підрозділі добровольчих формувань територіальних громад, гарантії, передбачені законодавством, на них не поширюються. Проте представники органів місцевого самоврядування зазначали, що спостерігаються практики, коли роботодавці самостійно приймали рішення про збереження за добровольцями місця роботи та заробітку. Навіть якщо цей доброволець не уклав контракт, але долучається до оборони своєї території.

Звичайно, створення сил територіальної оборони громад є допоміжною силою до Збройних Сил України. Функції цих сил є як превентивними, так і оборонними. Адже, по-перше, розгортання територіальної оборони є одним із способів запобігання зовнішній агресії, оскільки українська армія готова до раптового вторгнення у певний регіон. По-друге, територіальна оборона впливає на підтримку і контроль порядку та безпеки в тилу, адже кожне місто, селище, село стає захищеним. Це дозволяє концентрувати сили армії на пріоритетних напрямках, що створює нову якість оборони, адже сотні тисяч цивільних громадян підготовлені і можуть захищати свої території.

Сама процедура формування територіальної оборони, яка закріплена законодавчо, є чіткою та розподіленою на етапи, адже передбачає залучення як військових, так і цивільних осіб. Проте на практиці громади зіштовхуються із труднощами у реалізації цієї процедури. Тому це вимагає рішень, що повинні супроводжуватися чітким розподілом обов’язків на рівні органів місцевого самоврядування, військових адміністрацій, центральних органів влади. Ті регіони, де не ведуться активні бойові дії, налагодили систему координації саме таким шляхом – лінія управління вибудувалася обласними військовими адміністраціями, які координують виконання правових заходів воєнного стану у регіоні. Відповідно, такий підхід сприяв вирішенню проблем, що стосуються реалізації сил спротиву у громадах:

1. напрацьований чіткий алгоритм для швидкого отримання необхідних документів для зарахування до лав територіальної оборони;
2. узгоджено механізм оперативного проходження особами всіх необхідних перевірок для вступу до територіальної оборони;
3. відбувається системна співпраця та постійна комунікація сільських, селищних, міських голів громад із керівниками військових адміністрацій, адже саме громади на своєму рівні ініціюють створення добровольчих формувань;
4. створено волонтерські штаби. Волонтери проводять активну діяльність щодо забезпечення територіальної оборони всім необхідним: харчовими продуктами, медичними засобами, бронежилетами тощо. Окрім цього, волонтери залучаються до доставки гуманітарної допомоги своїми транспортними засобами;
5. налагоджена співпраця із центральними органами влади та міжнародними партнерами. Зокрема, Міністерство розвитку громад та територій системно ініціюють зустрічі представників органів місцевого самоврядування та обговорюють найбільш критичні проблеми громад у воєнний період. Окрім цього, за підтримки гуманітарного штабу з координації гуманітарної допомоги Офісу Президента України створено платформу Співдія, де передбачено об’єднання волонтерських та державних ініціатив для гуманітарної допомоги в час війни. 

Додаток 1

Як створюються сили національного спротиву у громадах: огляд нормативно-правових актів

Правові та організаційні засади національного спротиву, особливості його підготовки та ведення визначаються нормами ЗУ «Про основи національного спротиву». Національний спротив включає комплекс заходів, що організовуються і здійснюються для оборони України шляхом максимального залучення громадян. Складовими національного спротиву є територіальна оборона, рух опору та підготовка громадян України до національного спротиву. Загальне керівництво національним спротивом здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України через Міністра оборони України. Безпосереднє керівництво територіальною обороною здійснюється на всій території України Головнокомандувачем Збройних Сил України через Командувача Сил територіальної оборони Збройних Сил України. А відповідно, у межах зон та районів територіальної оборони – керівниками через штаби територіальної оборони.

Всі військові формування, які утворюються у громадах у період воєнного стану, узгоджуються із Генеральним штабом Збройних Сил України. Завдання цих військових формувань – сприяти здійсненню відповідних заходів щодо оборони території України та правового режиму воєнного стану. Місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідних територіях громад виконання завдань оборони – організація територіальної оборони, цивільного захисту, надання службових приміщень у воєнний час, фінансування підрозділів територіальної оборони тощо.

Функції територіальної оборони полягають у забезпеченні захисту населення на визначеній місцевості, державного кордону, умов для безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та військового управління. Територіальна оборона громад діє згідно із заходами правового режиму воєнного стану та бореться із збройними формуваннями агресора, у тому числі із інформаційними операціями противника.

Процедурно підставою для розгортання територіальної оборони є введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях. Рішення про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України чи окремих її місцевостей приймається Радою національної безпеки і оборони України за поданням Головнокомандувача Збройних Сил України. У цьому плані обґрунтовується його необхідність; межі території; час введення і строк, на який він вводиться; розподіл завдань органів управління теробороною, органів державної влади та місцевого самоврядування. Рішення РНБО про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях закріплюється Указом Президента України і оголошується через ЗМІ та публічно оприлюднюється.

На місцях у громадах діють штаби територіальної оборони. Основна їхня функція – аналізувати поточну ситуацію на територіях, і відповідно до цього здійснювати планування територіальної оборони в межах району; підтримувати взаємодію між штабами районів територіальної оборони та військовими частинами, підрозділами під час виконання завдань; здійснювати контроль за готовністю сил і засобів, які залучаються до виконання завдань територіальної оборони. Під час виконання завдань територіальної оборони надається право застосовувати зброю та бойову техніку. Також до загальної оборони територій громад долучаються Національна поліція України, Національна гвардія України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державна спеціальна служба транспорту, Управління державної охорони України. 

Територіальна оборона складається з військової, цивільної та військово-цивільної складових. Військова складова територіальної оборони включає органи військового управління, частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Основну роль в процесі організації та реалізації всіх завдань територіальної оборони виконують Сили територіальної оборони Збройних Сил України. До них належать Командування Сил територіальної оборони Збройних Сил України; регіональні органи військового управління Сил територіальної оборони Збройних Сил України;  бригади Сил територіальної оборони Збройних Сил України; батальйони зі складу бригад Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Склад сил і засобів, які залучаються до територіальної оборони, визначається Головнокомандувачем Збройних Сил України за узгодженням з керівниками органів управління відповідних сил оборони.

Цивільна складова територіальної оборони включає державні органи, органи місцевого самоврядування, які залучаються до територіальної оборони. Військово-цивільна складова територіальної оборони включає штаби зон (районів) територіальної оборони та добровольчі формування територіальних громад, які залучаються до оборони.

Щодо добровольчих формувань, то вони утворюються з урахуванням ресурсних та людських можливостей відповідних територіальних громад. Організація та комплектування добровольчих формувань територіальних громад здійснюється на добровільній основі відповідно до Порядку організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони та Положення про добровольчі формування територіальних громад.

Добровольче формування – це воєнізований підрозділ, сформований на добровільній основі з громадян України, які проживають на території певної громади, та який призначений для участі у підготовці та виконанні завдань територіальної оборони. Наприклад, особа, яка за станом здоров’я чи віком не може бути прийнята до територіальної оборони на умовах контрактної служби, проте вмотивована захищати територію своєї громади, має право разом з органами місцевого самоврядування ініціювати створення добровольчої групи. Тобто члени такого добровольчого формування не є військовослужбовцями.

Добровольчі формування утворюються зборами ініціативної групи жителів територіальної громади (не менше п’яти осіб) у присутності командира військової частини Сил територіальної оборони ЗСУ та уповноважених представників органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. На зборах також обирають командира формування, якого має погодити орган місцевого самоврядування. Проте призначає і затверджує командира добровольчого формування Командувач Сил територіальної оборони ЗСУ, який також визначає загальну кількість та місця розташування добровольчих формувань територіальних громад. Діяльність добровольчих формувань територіальних громад здійснюється під безпосереднім керівництвом командира військової частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України за територіальним принципом.

Добровольчі формування можуть допомагати Збройним Силам України, чергувати на блокпостах, охороняти державний кордон, протидіяти диверсантам, надавати допомогу під час надзвичайних ситуацій, брати участь у забезпеченні умов безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військового управління.

Члени добровольчих формувань територіальних громад мають право застосовувати особисту мисливську зброю, стрілецьку зброю для виконання завдань територіальної оборони. Забезпечення добровольчих формувань індивідуальною штатною зброєю та боєприпасами до неї здійснюється в загальній системі забезпечення Збройних Сил України. Тому тільки опісля офіційного затвердження добровольчої групи, її члени можуть отримати всі необхідні засоби. Для розміщення усіх військових частин Сил територіальної оборони ЗСУ в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць використовуються інфраструктурні об’єкти як Збройних Сил України, так і органів місцевого самоврядування.

Цей матеріал підготовано за фінансової підтримки Швеції.

Кінець року – це час, коли всі підбивають підсумки. Ми ж спробували підсумувати діяльність Верховної Ради України в 2021 році, розглянувши головні зміни, які вплинули на її роботу.

Починаємо наш огляд з законопроекту «Про парламентську службу», який 28 січня депутати прийняли в першому читанні. Цей законопроект має врегулювати особливості проходження служби в законодавчому органі – Верховній Раді, що сильно відрізняється від роботи виконавчих органів влади. Прийняття законопроекту «Про парламентську службу» є однією з рекомендацій місії Європарламенту, які Верховна Рада зобов’язалася впровадити ще у 2016 р. Після прийняття в першому читанні цей законопроект «завис» і вже майже рік не розглядається навіть на рівні ГЮУ чи профільного комітету.

Запровадження сенсорної кнопки для голосування 2 березня додало новий запобіжник для протидії кнопкодавству. Сенсорну кнопку почали тестувати ще з 2008 року, але декілька скликань поспіль депутати не наважувалися позбавити себе можливості проголосувати «за себе і за того хлопця». У 2019 році за кнопкодавство ввели кримінальну відповідальність, а із запровадженням сенсорної кнопки, неперсональне голосування ускладнилося  навіть механічно.

Зміни до Регламенту досить нечасто вносилися у 2021 році. Це траплялося лише 3 рази: зміни стосувалися порядку призначення членів Вищої ради правосуддя, мовних питань та електронного обліку трудової діяльності працівника. Масштабних змін не відбулося. Однак комплексна зміна Регламенту планується на 2022 рік, у 2021 р. почала діяти відповідна робоча група.

Процедура ухвалення закону про олігархів. Цікавим є не стільки сам закон, скільки те, що 23 вересня під час його ухвалення було застосовано дуже нестандартне трактування Регламенту ВРУ.

Така інтерпретація є досить суперечливою, адже вона не відповідає ст. 120 Регламенту:

Так чи інакше, але прецедент застосування такої інтерпретації зʼявився. Як і ким він буде використовуватися далі – покаже час. Однак бурхлива дискусія, яка виникла через застосування саме такої інтерпретації Регламенту призвела до виникнення неточностей та колізій у документі (взаємовиключні поправки), через що законопроект довгий час не підписували. Лише 5 листопада (через 6 тижнів після застосування цієї процедури), після зміни Голови Верховної Ради та нового голосування за виправлення неточностей, законопроект став законом.  

Зміна керівництва Верховної Ради. 7 жовтня на тлі конфліктного ухвалення закону про олігархів та інших політичних перепитій змінилося керівництво парламенту. Дмитра Разумкова, першого номера у виборчому списку «Слуги народу», відкликали з посади Голови. На цю посаду було призначено Руслан Стефанчука, а на місце першого заступника призначили Олександра Корнієнка. Відкликання Дмитра Разумкова породило чутки про позбавлення його депутатського мандату, а це, в свою чергу, звернуло увагу на невідповідність чинного Регламенту Конституції.

16 листопада у першому читанні було прийнято законопроект «Про правотворчу діяльність». Він має стандартизувати й уніфікувати процедуру створення нормативно-правових актів. Законопроект також врегульовує питання планування, розробки, прийняття, застосування НПА та моніторингу їх виконання. Верховна Рада є єдиним законотворчим органом, тому ухвалення законопроекту має вплинути і на роботу ВРУ.

У грудні було оновлено роботу телеканалу «Рада» . Оновлення торкнулося як візуальної складової, як-от зовнішнього вигляду ведучих, логотипу, якості зображення, появи нової студії, стилістичного оформлення, так і самого формату: зросла роль ведучих, збільшилася кількість ток-шоу та авторських форматів.У найкращих медіатрадиціях це оновлення супроводжувалося скандалами: повідомленнями про залучення колишніх журналістів підсанкційних телеканалів 112 та ZIK, менеджерів та політтехнологів, які з ними працювали, занепокоєннями, що оновлений телеканал буде використовуватися як інструмент пропаганди для влади, провокаційного відеоролику тощо. Петро Порошенко навіть увірвався в ефір телеканалу, щоб озвучити своє занепокоєння.

Варто згадати ще одну важливу подію – ухвалення закону «Про всеукраїнський референдум». Цей закон, прийнятий 26 січня, був частиною передвиборчих обіцянок Володимира Зеленського. Закон є значно кращим за попередні закони про референдум, однак не позбавлений недоліків. З часу його прийняття регулярно реєструються групи з проведення референдуму, однак повноцінно запустити цю процедуру ще не вдалося: чи через те, що не вдається зібрати підписи, чи через те, що такі групи реєструються для блокування реєстрації інших груп. Референдум має важливе значення для Верховної Ради: саме парламент має втілювати результати референдуму щодо питань загальнодержавного значення. А народ України отримав право скасовувати закони, прийняті Верховною Радою.   

Парламентська реформа. Відносини депутатів IX скликання та парламентської реформи – непрості. На початку роботи Ради нового скликання більшість депутатів не знали про парламентську реформу взагалі або вважали її такою, що стосується VIII скликання. Однак у 2021 році відбулося декілька обговорень парламентської реформи з Петом Коксом – 12 березня та 28 жовтня, а 22 березня було підписано меморандум про взаєморозуміння. Теми обговорень стосувалися брендингової стратегії, Етичного кодексу, статусу опозиції, дослідницької служби, парламентської служби, Діалогів Жана Моне.

Разом з активізацією парламентської реформи можна привітати початок роботи над змінами до Регламенту, що включають питання статусу коаліції й опозиції та Етичного кодексу.

Судячи з виступів та заяв керівництва парламенту, пріоритетними напрямками реформи Верховної Ради є створення прозорих і ефективних процедур, реформування Регламенту, диджиталізація Апарату, модернізація його сервісних служб, оновлення парламентських ЗМІ, зміна системи голосування, боротьба з парламентським спамом, унормування діяльності опозиції й коаліції, вирішення питань парламентської етики, покращення контрольної функції, вдосконалення плану законопроектних робіт, взаємодія з органами місцевого самоврядування, підвищення прозорості бюджетного процесу.

Це амбітні плани, частина з них вже почала втілюватися, а на виконання іншої частини може знадобитися не один рік, зараз же головне – запустити цей процес. 

Таким чином 2021 рік завершується на оптимістичній, для парламентської реформи, ноті. Бажаємо щоб ці починання приносили результат вже у новому 2022 році!

Третє читання законопроєктів. Про таку процедуру знають навіть не всі депутати Верховної Ради. З огляду на частоту застосування такої процедури це і не дивно: за останні 3 скликання процедуру трьох читань проходив аж 1 законопроєкт (законом він врешті і не став). Однак, з іншого боку, не можна не згадати ч. 1 ст. 102 Регламенту, де зазначено: «Законопроєкти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті».

Третє читання потрібне для фінального доопрацювання та узгодження законопроєкту. На цьому етапі до тексту законопроєкту мають вноситися поправки лише щодо виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті. Поправки, які стосуються змісту законопроєкту, вносити заборонено. Логіка законодавчої процедури з трьох читань наступна:

• Перше читання – ухвалення основних положень: основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроєкту.
• Друге читання – ухвалення постатейно: постатейний розгляд, розгляд пропозицій та поправок. По суті, це узгодження деталей і конкретних механізмів, закладених у статтях законопроєкту.
• Третє читання – ухвалення в цілому: фінальне доопрацювання, усунення суперечностей і узгодження законопроєкту.

Головною перевагою третього читання є можливість розробки повноцінного плану імплементації законопроєкту. Для цього головний комітет може, у разі необхідності, отримати від уряду план заходів для введення в дію закону після його прийняття народними депутатами. Більше того, Верховна Рада може прийняти рішення про розробку Урядом підзаконних актів, потрібних для імплементації закону.

Третє читання надає можливість депутатам впровадити повні і детальні зміни в законодавство, без можливих викривлень на рівні виконавчої влади. Крім цього, наявність розроблених підзаконних актів на етапі прийняття закону дозволяє зробити закон та підзаконні акти більш гармонізованими і якісно виписаними. Неякісні ж підзаконні акти можуть призвести до провалу імплементації закону. Однією з причин прийняття неякісних актів, разом з якістю супровідних документів та рівнем кваліфікації розробників актів, є погана координація законодавчої та виконавчої гілок влади. Так чи інакше розгляд підзаконних актів разом із законопроєктом може запобігти названим вище проблемам.

Досить особливою є і процедура розгляду третього читання в залі пленарних засідань. На відміну від другого читання (де кожна поправка може бути винесена на голосування), третє читання передбачає постатейне голосування за ті статті, до яких були внесені зміни. Верховна Рада також може проголосувати щодо схвалення урядового плану імплементації законопроєкту.

Перше скликання Верховної Ради України (яке одночасно є дванадцятим скликанням Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки) працювало за Тимчасовим регламентом засідань. Законодавча процедура цього Регламенту складалася з попереднього обговорення законопроєктів у постійних комісіях та прийняття законів більшістю голосів народних депутатів. У 1994 році, разом зі зміною скликань, відбулася і зміна Регламенту. Саме новий Регламент 1994 року закріпив таку законодавчу процедуру: «Розгляд і прийняття законопроєкту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях)» (ч. 2 ст. Стаття 6.4.6.).

У перших редакціях Регламенту, на відміну від чинної редакції (яка вперше була застосована у 2006 році і з того часу не змінювалася), третє читання виглядає основною та невід’ємною частиною законодавчої процедури. Натомість, чинні норми Регламенту, хоч і визначають три читання як типову процедуру («як правило»), але допускають опціональне відхилення від правила.

Незважаючи на закріплення процедури третього читання в Регламенті з вказівкою про типовість третього читання для законодавчого процесу, за ІІІ-ІХ скликання є інформація про менше ніж 80 законопроєктів, які дійшли до третього читання.

Було проаналізовано 76 таких законопроєктів. Ці дані отримані з порталу відкритих даних, який містить інформацію починаючи з ІІІ скликання. За V-IX скликання таких законопроєктів менше 10. Певна кількість законопроєктів другого скликання теж пройшла третє читання, але відкриті дані щодо них переважно відсутні. Хоча можна зробити припущення, що в другому скликанні було відносно багато законопроєктів, що проходили три читання, оскільки ця процедура була вперше затверджена саме цим скликанням.

Загалом за третє-четверте та частково друге скликання близько 70 законопроєктів пройшли третє читання. Частина законопроєктів, які проходили одне з читань в третьому скликанні, перейшли до четвертого. Якщо ж розділити законопроєкти за тим, в якому скликанні було третє читання законопроєкту, то будемо мати наступні дані:

Саме третє-четверте (і ймовірно, друге) скликання можна вважати такими, коли процедура трьох читань в принципі застосовувалася, але вже тоді воно не працювало як «типова» процедура ухвалення законів. За третє скликання було прийнято 885 законів, з них три читання пройшло лише 23. За четверте скликання прийнято 1140 законів, з них третє читання пройшло 17. Тобто менше 3% ухвалених в цілому законів пройшло три читання. Щодо подальших скликань, то частка таких законів становить менше 1%.

Привертає увагу різке зменшення кількості третіх читань з кожним новим скликанням. Кількість третіх читань у період з V по IX скликання становить менше десяти. Це фактично поодинокі випадки.

Вище розглянуто кількісний вимір процедури третього читання, але, засновуючись на стенограмах пленарних засідань, було досліджено також і його якісний вимір.

Тематична спрямованість законопроєктів. Відсутнє значне домінування якоїсь тематики законопроєктів. Єдине, що можна відзначити, – прийняття бюджету декілька разів проходило три читання. Третє читання також часто застосовувалося при розгляді проєктів кодексів:

Кодекс адміністративного судочинства, зміни до Кримінально-процесуального кодексу, Цивільний процесуальний кодекс, зміни до Арбітражного процесуального кодексу, Сімейний кодекс, зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, Митний кодекс, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс, Господарський кодекс.

Це великі і важливі законопроєкти, часто їх підготовка до розгляду займає декілька років. Тому не дивно, що депутати хочуть щонайкраще їх опрацювати, погодивши всі суперечливі моменти. Третє ж читання дозволяє ретельніше опрацювати законопроєкти.

У п’ятому, шостому та восьмому скликаннях виражене тематичне домінування також було відсутнє. Кодекси третє читання в цих скликаннях не проходили. Варто додати, що Кримінальний процесуальний кодекс та Податковий кодекс, що приймалися в 2010-2012 рр. проходили тільки два читання. При цьому до них висувалося багато претензій щодо неузгодженості норм між собою.

Мотивація застосування процедури третього читання. Були проаналізовані стенограми засідань ВРУ, коли ці законопроєкти розглядалися у другому (тоді, коли приймалося рішення – або прийняти в другому та в цілому, або прийняти в другому та відправити на третє) та в третьому читаннях.

Загалом абсолютну більшість випадків (або ж сценаріїв) винесення законопроєкту на третє читання можна розподілити на три категорії:

1. Перший сценарій. На друге читання виносяться дуже суперечливі норми або погано опрацьований законопроєкт. За результатами обговорення в залі стає зрозуміло, що такий законопроєкт приймати в другому читанні і в цілому просто не можна. Тому його, фактично, постатейне доопрацювання переноситься на третє читання. Хоча саме друге читання має бути постатейним опрацюванням законопроєкту. Тобто третє читання використовується як повторне друге.
2. Другий сценарій. Законопроєкт є суперечливим, згоди щодо його прийняття в залі немає: одні фракції хочуть прийняти його в другому читанні і в цілому, а інші не погоджуються на це. Врешті вирішують проголосувати прийняття законопроєкту в другому читанні, а потім в цілому як закон (або голосують зразу в другому читанні та в цілому). Голосування за закон в цілому провалюється (його можуть провалювати декілька разів) і його передають на третє читання (ця передача, зазвичай, не супроводжується якимось голосуваннями). Тобто закон хочуть прийняти, не можуть це зробити в другому читанні, і використовують третє читання як «запасний аеродром».
3. Третій сценарій. У залі є консенсус щодо необхідності відправити законопроєкт на третє читання для доопрацювання. Такі пропозиції виходять від комітету чи авторів і можуть навіть не обговорюватися. Саме третій сценарій можна вважати «нормальною» процедурою третього читання, адже відбувається фінальне доопрацювання. У результаті законопроєкт цілеспрямовано відправляють на третє читання для узгодження, а не через неможливість прийняття в другому та в цілому (тобто не як заміна повторному другому питанню).

Третій сценарій застосовувався лише в третьому та четвертому скликаннях. У третьому скликанні 11 законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію, 15 законопроєктів пройшли по другому, а 24 – по третьому. У четвертому скликанні половина законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію і половину – по третьому. Тобто за третє-четверте скликання біля половини законопроєктів проходили нормальне третє читання, а не повторне друге за своєю сутністю у формі третього.

У п’ятому скликанні законопроєкт щодо стимулювання заходів з енергозбереження був відправлений на третє читання через суперечки щодо окремих норм, тобто по першому сценарію. В шостому скликанні три законопроєкти відправили на третє читання по першому сценарію, і ще два законопроєкти не змогли набрати необхідну кількість голосів для прийняття в другому читанні та в цілому (другий сценарій).

Останнє ж третє читання проходило у ВРУ 8 скликання. Тоді, у 2015 році, розглядався законопроєкт «Про реструктуризацію зобов’язань за кредитами в іноземній валюті». Суть законопроєкту була в тому, щоб перерахувати кредити, взяті в іноземній валюті, у гривні за старим курсом. Законопроєкт вважався дуже затратним і популістичним, тому ВРУ довго не могла дійти консенсусу. Ситуацію погіршували протести під стінами Ради. Після декількох провальних голосувань Андрій Парубій – тодішній спікер – запропонував проголосувати законопроєкт в другому читанні та відправити його на доопрацювання до третього (другий сценарій). Врешті законопроєкт був ухвалений і в третьому читанні, але президент наклав вето, яке Рада подолати не змогла.

З огляду на вище наведені факти можна стверджувати про поступове, але досить стрімке, відмирання процедури третього читання паралельно із втратою народними депутатами розуміння оригінальної суті та функції цього етапу розгляду законопроєкту, що чудово ілюструється наступними двома епізодами дебатів у залі засідань:

Законопроєкт «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 5-го червня 2003 р.

Податковий кодекс від 29-го листопада 2001 р.

Ці обговорення демонструють, як третє читання перетворюється у додатковий етап другого читання. Варто звернути увагу на дати проведення цих обговорень. Вони відбувалися у ІІІ-IV скликаннях, коли відповідно до наявних даних третє читання ще не стало «мертвою нормою», в наступних скликаннях ця тенденція лише посилювалася.

У жодній з приблизно 160 стенограм, які були переглянуті (другі і треті читання), не йшлося про те, щоб:

• доручити уряду розробити проєкти підзаконних НПА або план заходів з впровадження закону,
• розглянути розроблені підзаконні НПА, або план заходів.

Якби практика розробки підзаконних НПА чи планів була поширеною – про неї мали б згадати хоча б декілька разів. З іншої сторони – якби така практика застосовувалася в окремих випадках, про неї також мали б згадати як про додаткову перевагу законопроєкту. Врешті, ВРУ могла б проголосувати за затвердження підзаконних НПА чи планів. Зважаючи на це, можна зробити наступний висновок: проєкти підзаконних НПА чи планів заходів з впровадження закону протягом 3-9 скликань не розроблялися. Однак ми не можемо стверджувати, що така практика не існувала в другому скликанні, оскільки відповідні відкриті дані недоступні.

Потреба впровадження парламентської служби назріла вже давно, адже очевидним є той факт, що проходження державної служби в законодавчому органі суттєво відрізняється від проходження державної служби у виконавчих органах влади. Про це, зокрема, зазначає і ГНЕУ у своєму висновку на законопроєкт. Крім того, Рекомендації щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради передбачають можливість створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41). У «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» зазначається, що окрема парламентська державна служба забезпечує більший захист інституційної незалежності парламенту і дозволяє встановлювати спеціальні умови та оплату праці парламентським держслужбовцям.

Водночас законопроєкт піднімає низку питань, які потребують обговорення.

У своєму висновку ГНЕУ зазначає, що сферу дії відповідного Закону, у разі його прийняття, пропонується поширити як на державних службовців, так і на працівників патронатної служби та працівників, які виконують функції з обслуговування. Водночас аналіз положень законопроєкту свідчить, що визначені в ньому особливості правового регулювання парламентської служби та правового статусу парламентських службовців у своїй переважній більшості стосуються державних службовців. Така диспропорція пропонованого регулювання викликає сумніви, а питання необхідності поширення статусу парламентської служби на патронатну службу та працівників, які виконують функції з обслуговування, не є однозначним. З іншого боку, інститут парламентської служби, який би об’єднував усіх працівників Апарату з урахуванням диференціації, може сприяти єдності інституції.

Напевно найважливіше питання, яке слід поставити, – як законопроєкт бачить відносини між Апаратом та Верховною Радою, державними службовцями та народними депутатами, та чи гарантує обраний законодавцем підхід достатній рівень незалежності Апарату. У першу чергу від політичного впливу. Щодо правового статусу Апарату існує давня дискусія. Зокрема, окремі дослідники вважають, що Апарат має статус самостійного органу державної влади, аргументуючи це тим фактом, що існування цієї інституції встановлюється текстом Конституції. Водночас у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту».

Утім навіть якщо Апарат і не є самостійним державним органом, все ж Апарат повинен мати високий ступінь незалежності для того, щоб ефективно виконувати свою роль у виконанні всіх функцій українського парламенту. Зважаючи на те, що депутатський корпус змінюється (при чому кожного скликання змінюється більше, ніж на половину), саме Апарат забезпечує «інституційну пам’ять» парламенту та сприяє передбачуваності законодавчого процесу.

Відтак функція Апарату не може розглядатися винятково як сервісна. Такий підхід для українського парламентаризму критичний з огляду на відсутність дійсно сталих демократичних інституцій, а також через відносно слабку роль уряду в законодавчому процесі. Парламентські апарати, які виконують винятково сервісну функцію, можливі в тих системах, де Уряд відіграє ключову роль у нормотворенні, тобто в тих випадках, коли більшість законопроєктів готуються і подаються Урядом.

В українській парламентській традиції переважна більшість законопроєктів (як зареєстрованих, так і ухвалених) – це ініціативи народних депутатів. Хоча така ситуація має значні загрози як для сталості і передбачуваності законодавчого процесу, так і для рівня якості та однотипності нормативно-правових актів, необхідність зміни парламентоцентричної моделі на урядоцентричну модель не стоїть на порядку денному.

Саме для виконання другої функції Апарат вимагає високого рівня незалежності від політичної волі правлячої більшості. Чинна структура Апарату дещо відтворює зазначену логіку: так, секретаріати комітетів розглядаються радше як сервісні підрозділи, які надають підтримку депутатам у виконанні їхніх функції, а структурні підрозділи типу ГНЕУ та ГЮУ є експертними підрозділами, які надають змістовний аналіз законопроєктів. Водночас секретаріати комітетів не мають розглядатися як квазі-патронатна служба, а відтак працівники секретаріатів повинні бути захищені від політичного впливу.

Законопроєкт не ставить перед собою мету переосмислення ролі Апарату у відносинах з Верховною Радою, водночас там містяться норми, які презервують статус-кво, та норми, які певним чином збільшують незалежність Апарату.

Керівник Апарату – це та особа, яка захищає працівників Апарату (по типу посади державного секретаря в міністерствах), а відтак питання захищеності Керівника – це питання захищеності усієї парламентської служби. Апарат Верховної Ради неодноразово стикався з проблемами через відсутність Керівника (Верховна Рада декілька років не могла обрати Керівника Апарату, що призводило до порушень процесів в Апараті, та й самої законодавчоїй процедури, передбаченої Регламентом).

Призначення Керівника є конституційним повноваженням Верховної Ради. Хоча Конституція і не забороняє удосконалити цей процес і зробити призначення керівника Апарату менш політично заангажованим. Однак законопроєкт майже повністю відтворює теперішню логіку призначення Керівника. Так, кандидатуру на посаду Керівника Апарату визначає і пропонує Верховній Раді України Голова Верховної Ради України, а висновок про відповідність кандидатури готує комітет, до предмета відання якого належать питання організації роботи Верховної Ради України. Для мінімізації політичного впливу доцільно розглянути можливість формування переліку кандидатур незалежною комісією, серед яких Верховна Рада здійснювала би свій вибір та таким чином реалізовувала би функцію призначення Керівника Апарату.

Відповідно до чинного Регламенту Керівник Апарату ВРУ відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний їй. Водночас законопроєкт містить положення, яке визначає, що Керівник Апарату також «підконтрольний Голові Верховної Ради України в межах, встановлених Регламентом Верховної Ради України, цим Законом та Положенням про Апарат Верховної Ради України». Саме формулювання оприявнює інтенцію законодавця до зменшення незалежності Апарату.

До складу конкурсної комісії для призначення заступника Керівника входять особа, визначена Головою Верховної Ради України, особа, визначена Керівником Апарату, особа, визначена комітетом, до предмета відання якого належать питання державної служби, а також по одній особі, визначеній закладами вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, та громадськими об’єднаннями, організаціями відповідно до порядку, затвердженого Головою Верховної Ради України (разом не більше двох осіб). Станом на зараз важко сказати чи забезпечує такий склад конкурсної комісії достатню нейтральність у виборі кандидатури на посаду заступника Керівника.

Керівники секретаріатів відповідно до положень законопроєкту призначаються за результатом конкурсу або в межах процедури просування по службі. Такий спосіб призначення покращує становище керівника секретаріату. Однак законопроєкт містить спеціальне положення про звільнення керівника секретаріату, яке передбачає, що рішення про звільнення з посади керівника секретаріату комітету приймається Керівником Апарату за поданням відповідного комітету. Отже не дивлячись на особливу процедуру призначення, керівника секретаріату звільнити доволі легко, особливо якщо Керівник Апарату призначається Верховною Радою, а отже правлячою більшістю. Думка комітету, звісно, є важливою в цьому питанні, але не може бути обов’язковою для врахування.

Загалом, законопроєкт, створюючи парламентську службу, формує в ній наче ще один підвид парламентської служби: регулювання проходження парламентської служби в секретаріатах комітетів значно відрізняється від проходження парламентської служби в інших структурних підрозділах. Так, відчувається, що законодавець хоче зберегти вплив на секретаріати комітетів. У цьому сенсі секретаріати комітетів дуже незахищені, оскільки вони розміщені горизонтально та мають подвійне підпорядкування: окремому голові комітету та Керівнику Апарату одночасно.

Оскільки при запропонованій процедурі ризик призначення лояльного правлячій більшості Керівника високий, то доля секретаріатів фактично визначається політичною волею. Створення своєрідного «координаційного центру» секретаріатів комітетів, який би комунікував проблемні аспекти в роботі та виступав би своєрідним щитом для окремого секретаріату , міг би частково вирішити цю проблему.

Відповідно до законопроєкту усі парламентські державні службовці проходять щорічне оцінювання. Водночас непокоїть, що законопроєкт надає право Головам комітетів погоджувати у встановленому порядку результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічною премії, розмір якої дорівнюється місячному посадовому окладу. Думка членів та голови комітетів має мати рекомендаційний характер, і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не має напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Безсумнівним плюсом законопроєкту є закріплення поняття просування по службі. Зокрема, законопроєкт встановлює можливість призначення парламентських державних службовців на вищі посади без оголошення зовнішнього конкурсу.

Законопроєкт встановлює можливість залучення інших осіб для виконання окремих завдань в Апараті. Можливість залучення інших осіб існує і сьогодні, однак Апаратом вона реалізується рідко, а фактичне залучення сторонніх спеціалістів відбувається неформально через реалізацію грантових проєктів. Проєкт встановлює граничне число – 30 осіб, втім встановлення граничного числа на рівні закону видається нелогічним. Крім того, може існувати потреба в залученні більшої кількості спеціалістів на короткі строки. Тож доцільніше встановити граничне число спеціалістів (або граничну кількість годин) на рівні підзаконного акту, наприклад, на рівні Положення.

Законопроєкт передбачає адаптаційне навчання для працівників парламентської патронатної служби однак не передбачає аналогічного навчання для парламентських державних службовців.

Місцеве самоврядування як найбільш наближений до громадянина інститут влади сформувався у зв’язку з реформою децентралізації. Ця реформа базується на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування. Почалася вона з прийняття у 2014 році Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Початок реформи викликав досить суперечливе ставлення до неї з боку мешканців громад, а також самих представників ОМС. Тому очікувано, що на початку реформи її підтримка серед населення була меншою, ніж сьогодні, проте з кожним роком підтримка росла. За даними шостої хвилі всеукраїнського соціологічного дослідження дослідженняДослідження проведено Київським міжнародним інститутом соціології у жовтні-листопаді 2021 р. Опитано 2000 респондентів, які проживають у 152 населених пунктах України. Статистична похибка для вибірки 2000 респондентів (з імовірністю 0.95 і за дизайн-ефекту 1.5) не перевищує: 3.3% для показників, близьких до 50%; 2.8% для показників, близьких до 25 або 75%; 2.0% для показників, близьких до 12 або 88%; 1.4% для показників, близьких до 5 або 95%; 0.7% для показників, близьких до 1 або 99%. 63% громадян підтримують децентралізацію (це на 4% більше, ніж минулого року). А рівень обізнаності з процесом адміністративно-територіальної реформи складає 83%. Оцінка роботи представників органів місцевого самоврядування також покращилася за останній рік:

• 41% респондентів позитивно оцінюють роботу голови громади, негативно – 15%;
• дещо більш критично респонденти оцінюють діяльність місцевої ради: 33% позитивно оцінюють її роботу, негативно – 16%;
• у населених пунктах, які не є центрами громад, також ставилося питання про оцінку діяльності старост: загалом, 51% респондентів позитивно оцінили діяльність старост, негативно – 9%.

Дані дослідження засвідчують загалом позитивне сприйняття реформи серед населення та її важливість. Проте як і у 2020 році, населення очікує зміни від реформи у певних сферах:

• 58% – очікують, що внаслідок реформи зменшиться корупція;
• 42% – очікують, що внаслідок реформи покращиться якість і доступність послуг;
• 32,5% – очікують на покращення благоустрою.

Для цього у державній політиці приймають ряд законодавчих актів або вносять зміни до існуючих, які стосуються місцевого самоврядування.

Державна політика у сфері децентралізації вимагає системних змін у національному законодавстві. Перший етап реформи, який розпочався у 2014 і тривав до 2019 року, полягав в ухваленні Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, за якою визначили основні строки, механізми, напрями реформування місцевого самоврядування. Після цього був затверджений План заходів з її поетапного виконання, за яким і почалася реалізація реформи.

Для виконання всіх необхідних завдань першочергово потрібно було внести зміни до Конституції України і сформувати нові законодавчі акти. Проте у зв’язку з політичними обставинами, ВРУ не прийняла подані Президентом пропозиції до змін у Конституції. З того часу вносилися і приймалися законодавчі ініціативи:

• Закон про внесення змін у Бюджетний та Податковий кодекси України. Ці зміни сприяли реалізації фінансової частини децентралізації: було розмежовано дохідні та видаткові джерела надходжень між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено фінансову базу за новоутвореними громадами для забезпечення виконання визначених законодавством повноважень. Доходи місцевих бюджетів із 2014 року по 2019 рік збільшилися на 200 млрд грн (з 68,6 млрд грн до 267 млрд грн).
• ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» – таким чином сформувався перший базовий рівень реформи, а також перші позитивні практики об’єднання. За спрощеною процедурою до ОТГ могла приєднуватися громада, яка має з нею спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області відноситься до цього об’єднання. За перші 6 років реформи було утворено 1070 ОТГ, у які добровільно об’єдналися 4882 громади.
• ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» – ці зміни створили механізми для вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури, реалізація проектів тощо. Станом на листопад 2021 року укладено 761 договір серед громад.
• ЗУ «Про засади державної регіональної політики» – державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 41,5 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 20,75 млрд грн у 2019 році. За рахунок цієї підтримки в регіонах та громадах реалізовано у 2015-2019 роках більше 12 тисяч проєктів.

Окрім цього, запровадили інститут старост, прийняли пакет законів, які розширюють повноваження органів місцевого самоврядування та оптимізують надання соціальних послуг мешканцям громади.

На другому етапі реформи було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій. Зокрема, 17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 3650 «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом тепер в Україні 136 районів. І 25 жовтня 2020 року відбулися чергові місцеві вибори у громадах.

Не менш важливим є розподіл повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад. Окрім цього, внесення змін необхідне для виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2021 рік та приведення українського законодавства у відповідність з Європейською хартією місцевого самоврядування.

На порядку денному наразі є такі актуальні питання, які стосуються реалізації реформи:

Це необхідно для того, щоб остаточно затвердити адміністративно-територіальний устрій. Законопроєкти № 6281 та № 6282 пропонують зміни до окремих законодавчих актів з метою розмежування повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад за принципом субсидіарності у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою України та приведення у відповідність до бюджетного законодавства, що дозволить забезпечити доступність та покращити якість надання послуг мешканцям громад. Ці законопроєкти наразі опрацьовуються в комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, який повинен надати свої рекомендації та пропозиції.

Саме законопроєкт № 1223 перебуває на етапі опрацювання у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Він спрямований на забезпечення системного оновлення ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», що сприятиме побудові професійної та ефективної служби в органах місцевого самоврядування. Окрім цього, це покращить престижність праці в ОМС, а також мотивацію службовців до розвитку громад.

Законопроєкт № 5323 «Про засади державної регіональної політики» спрямований на зміну правових, організаційних, фінансових та інших механізмів реалізації державної регіональної політики. Завдяки цим змінам посилюється зв’язок між Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку та документами стратегічного планування розвитку територіальних громад. Щодо законопроєкту неодноразово проводилися консультації з громадськістю, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, агенціями регіонального розвитку та Асоціацією міст України. Наразі законопроєкт очікує на друге читання.

Законопроєкт № 5512 «Про місцевий референдум» передбачає створення організаційної бази для розвитку локальної демократії у контексті різних предметних цілей: затвердження статуту територіальної громади; затвердження програми розвитку територіальної громади; дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради, повноважень сільського, селищного, міського голови тощо. Цей законопроєкт неодноразово викликав дискусії і виносився на громадське обговорення, зокрема щодо предмету місцевого референдуму, територіальних комісій, зміну виборчої адреси тощо. Наразі він опрацьовується у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Ці зміни стосуються розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях, створення правових передумов для функціонування державних адміністрацій префектурного типу та внесення відповідних змін до Конституції України. Законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» спрямований на структурування повноважень місцевих держадміністрацій. Законопроєкт перебуває на етапі підготовки до розгляду у другому читанні.

Ця необхідність узгоджується із положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, у якій зазначено, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених Конституцією або законом. У законопроєкті № 4298 передбачено, що районні державні адміністрації мають право здійснювати нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Серед основних змін: запровадження громад як нових адміністративно-територіальних одиниць; створення префектур; закріплення фінансових ресурсів. Цей законопроєкт неодноразово проходив громадське обговорення, консультування із асоціаціями місцевого самоврядування, а також напрацьовувався конституційною комісією при Президентові. Наразі текст законопроєкту оприлюднено Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування і може з’явитися у порядку денному Верховної Ради вже у січні-лютому 2022 року.

Це сприятиме не тільки остаточному отриманню громадами права розпоряджатися своїми ресурсами, але і покращенню послуг на місцях. У результаті розмежування повноважень між рівнями управління за принципом субсидіарності мешканці громад будуть забезпечені інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень. Окрім цього, прийняття законодавчих ініціатив потрібне для остаточного затвердження адміністративно-територіального устрою та чіткого визначення громади як адміністративно-територіальної одиниці.

Реформа децентралізації розпочалася ще у 2014 році і є актуальною як для суб’єктів законодавчих ініціатив, так і для місцевої влади. Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. Одним з механізмів розвитку децентралізації є інститут старости.

Запровадження інституту старости мало дві мети: по-перше – підтримка балансу довіри до місцевого самоврядуванняСтаростинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади., а по-друге – мінімізація політичної напруги у громадах, створених з кількох населених пунктах.

Першопочатково інститут старости розглядався як певна заміна посаді сільських, селищних, міських голів, адже після об’єднання сіл/селищ/міст багато з них припинили свою діяльність. Староста, як людина, що працює «на місці», добре знає специфікуУ контексті довіри до інститутів суспільства та політиків зберігається тенденція більшого рівня довіри до місцевої влади, аніж до національної. Зокрема, станом на серпень 2021 року довіра до голови міста (селища, села), в якому проживає респондент – 57%, ради міста (селища, села) – 51%. Натомість довіра до Президента України – 36%, до уряду – 22%, до Верховної Ради – 19% – дослідження проведене Центром Разумкова з 29 липня по 4 серпня 2021. Було опитано 2019 респондентів. Теоретична похибка вибірки (без врахування дизайн-ефекту) не перевищує 2,3% з ймовірністю 0,95. свого старостинського округу.

Від часу запровадження інституту старости у 2015 р. відбувається багато дискусій щодо таких тем:

1. Територія громади та утворення старостинських округів.
2. Чіткі підстави для обрання старост на цих територіях: у голів громад виникало занепокоєння щодо того, чи не будуть старости використовувати свої повноваження та довіру громади задля нарощування передвиборчих ресурсів.
3. Якою має бути кваліфікація старости і чи повинен відбуватися відбір на посаду.
4. Як обирається староста – шляхом прямих чи непрямих виборівВарто зазначити, що прямі вибори передбачають обрання представників безпосередньо виборцями, а непрямі – обрання виборцями представників (у цьому випадку голови громади), які мають право від їхнього імені обирати кандидатів на відповідні посади.. Зокрема, відбувалися зміни в порядку обрання старости – спочатку у Виборчому кодексі було прописано, що староста буде обиратися прямим шляхом на місцевих виборах, проте у 2019 році процедура змінилася на підбір кандидатури головою із подальшим затвердженням на сесії місцевої ради. У контексті цього вносилися пропозиції та зміни до законів задля узгодження процедури обрання старости і дотримання конструктивного політичного балансу між повноваженнями голови громади та старости.

Станом на жовтеньДані моніторингу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. 2021 року у громадах вже затверджено 7861 старост, утворено 8177 старостинських округів.

Саме для удосконалення правового регулювання, 29 липня 2021 року президент підписав Закон щодо розвитку інституту старостРоль старости та основні його повноваження регламентовані ст. 541 ЗУ «Про місцеве самоврядування». (законопроєкт № 4535), який визначає повноваження старости та процедуру їх обрання. Ці зміни передбачають:

• Утворення старостинських округів чітко віднесено до компетенції відповідних місцевих рад.
• Виключено імперативну норму, що староста є членом виконкому. Тепер прийняття такого рішення віддано на розсуд голові громади. Чому це важливо? У великих громадах, які укрупнилися за рахунок суміжних територій, збільшення виконкому може призвести до неефективного управління.
• Визначено статус, повноваження та процедуру обрання старости. Тепер голова громади має провести консультації із мешканцями громади до того, як подати кандидатуру на розгляд ради. Це дозволить, з одного боку, навчитися головам громади приймати політичні рішення і залучати громаду до цього, а з іншого – це мінімізує політичний дисбаланс у громаді, адже мешканцям дається право долучатися до переговорів щодо кандидатур на посаду старости і пропонувати свої рішення.

Покращилися і можливості впливу мешканців громади на прийняття рішень місцевою владою. Нововведення у Законі дають можливість мешканцям громади впливати на прийняття рішення та вибір кандидатур старост, які, у свою чергу, представляють інтереси громади перед місцевою владою.

Така синергія дозволяє якісніше надавати послуги та знаходити ефективні варіанти вирішення проблеми, оскільки староста відслідковує їх. Виконання повноважень старости може посприяти підвищенню рівня громадської активності, адже староста сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, громадських організацій та безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Окрім того, громада має можливість долучатися до відкритих зустрічей із старостою, де він звітує про свою роботу, як перд радою, так і перед мешканцями старостинського округу. Це також збільшує рівень довіри мешканців громади до старости.

Порядок громадських обговорень, закріплений в Законі, забезпечує реальний вплив мешканців на вибір старости. Визначено мінімальну кількість людей, яка має підтримати кандидатуру старости (щось на зразок кворуму), щоб голова міг внести її на розгляд місцевої ради. Така процедура убезпечує від несправжніх та малочисельних громадських обговорень і є певним аналогом виборів. Однак це має і свої обмеження – Закон не врегульовує, що має робити голова у разі низької явки на громадські обговорення або якщо учасники такого обговорення не змогли дійти згоди щодо запропонованої головою кандидатури.

Безсумнівно, без ефективних дій управлінців громади, громада не в змозі стати справді спроможною. З цією метою зміни до Закону надали більше можливостей головам громади для вибудовування ефективної управлінської лінії, яка б забезпечила діалог між мешканцями, депутатами, старостою. Для старост громад важливо взяти на озброєння всі інструменти, які передбачені для них та які є актуальними для громад. Зокрема, це:

• налагодження конструктивної співпраці з мешканцями та постійна комунікація з ними;
• залучення мешканців до розробки стратегії громади;
• донесення до органів місцевої влади пріоритетних проблем громади та напрацювання якісних механізмів їхнього вирішення;
• внесення пропозицій до виконавчих комітетів щодо сучасних інструментів для розвитку території;
• мотивування органів місцевого самоврядування до співпраці з іншими громадами та обмін досвідом.

Реформа децентралізації сприяла виникненню демократичних інструментів у громадах. Одним із таких інструментів є можливість укладання договорів між громадами – міжмуніципальне співробітництво.

Міжмуніципальне співробітництво передбачає співпрацю громад на договірній основі з метою вирішення існуючих проблем. Кінцевим результатом такого співробітництва має бути підвищення якості життя громад. Міста, селища, села мають низку проблем, які складно вирішувати самостійно. Ці проблеми стосуються не однієї громади, а декількох. Наприклад, очищення водойм, забезпечення якісного водопостачання та водовідведення, утримання пожежної охорони, переробка відходів тощо. Впоратися із цим простіше, якщо правильно співпрацювати – об’єднати матеріальний ресурс і зусилля із сусідніми громадами, які також зацікавлені у цьому. Тому громади можуть обирати співробітництво здебільшого з двох причин – економічнихЗважаючи на дефіцит бюджетних коштів, невеликі громади часто не в змозі самостійно надавати певні послуги. та кадровихСпільні знання та досвід, акумуляція кадрових ресурсів сприяють написанню та реалізації якісних проєктів і можливість залучення позабюджетних коштів..

Для визначення кількісного виміру міжмуніципального співробітництва громад ми проаналізували дані Реєстру договорів по співробітництву територіальних громадАналіз здійснений на основі Реєстру договорів по співробітництву територіальних громад (станом на 30.11.2021).. Загалом процес організації співробітництва територіальних громад унормований ЗУ «Про співробітництво територіальних громад», у якому зазначено 5 основних форм співробітництва (стаття 4).

Розподіл за формами муніципального співробітництва виглядає наступним чином:

• 508 договорів (66,7% із загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів». для реалізації спільних проєктів, заходів;
• 154 договори (20,3% із загальної кількості) – спільне утриманняУ ЗУ – «спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів». інфраструктурних об’єктів;
• 80 договорів (10,5% із загальної кількості) – надання послугУ ЗУ – «делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів». однією громадою іншій громаді, у якій відсутні ті послуги та/або яка неспроможна їх надавати;
• 14 договорів (2% із загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів». для утворення інфраструктурних об’єктів;
• 5 договорів (0,5% від загальної кількості) – об’єднання ресурсівУ ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень». Особливо актуальний у громадах, де наявний дефіцит кадрового ресурсу. для утворення органу управління.

Найбільшу кількість договорів укладено у формі реалізації спільних проєктів, заходів. Однією з причин вибору саме цієї форми є можливість спрощеної процедури укладання договорів, оскільки у ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» зазначено, що для підготовки проєкту договору процедурні вимоги, які передбачені у Законі, можуть не застосовуватисяЗокрема, це стосується статтей 5-9 ЗУ «Про співробітництво територіальних громад».. Тобто організаційно ця форма співробітництва є найпростішою. Натомість інші вимагають глибинного аналізу фінансового ресурсу, статутів, особливо якщо це стосується проєктів стратегічного значення, які стимулюватимуть зростання економічного розвитку громади, інвестицій, утворення нових об’єктів. Інша причина – потреби громад, адже договори форми «спільних проєктів» вирішують нагальні проблеми, які стосуються як інфраструктурної (наприклад, реконструкція приміщень), так і освітньої, просвітницької сфери (наприклад, екоакції).

За часовим розподілом найбільше договорів було укладено у 2019 році (222 договори), найменше – у 2014 (2 договори), що є цілком логічним, адже ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» набрав чинності у 2014 році, відповідно громади вивчали процедурні особливості укладання договорів, визначали пріоритетність наявних проблем та механізми їхнього вирішення. У 2014 році була ухвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, після чого був затверджений План заходів щодо її реалізації, які дали старт реформі.

Питання співробітництва стає все більше актуальним як для громад, так і для уряду. Зокрема, кількісні показники укладання договорів збільшуються щомісячноСтаном на серпень 2021 року було укладено 741 договір, а станом на вересень – 744.. Проте відбулися зміни адміністративно-територіального устрою, перерозподіл повноважень, тому уряд намагається стимулювати розвиток цього процесу. Зокрема, у 6 сесії ВРУ 9 скликання планується розглянути законопроєкти, які стосуються реформи децентралізації. Одним із них є № 5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад». Законопроєктом пропонується удосконалити та спростити порядок укладання договорів, а саме:

• запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва;
• визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
• надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Це відбувається шляхом:

1. Обміну досвідом і кращими практиками з іншими громадами.
2. Надання громадам, особливо невеликим, можливості утримувати деякі дороговартісні заклади і тим самим забезпечувати населення необхідними послугами, або покращити якість вже наявних послуг за рахунок акумуляції ресурсів.
3. Створення підстав для утворення нових робочих місць та залучення інвестицій.

Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. А міжмуніципальне співробітництво якраз і є одним з інструментів, який допомагає вирішувати громадам глобальні проблеми та покращувати життя людей. І як показало наше дослідження – іструмент життєздатний та стає все більш популярним серед громад.

Міжфракційне об’єднання, як і депутатські групи, – досить незвична організаційна форма для сучасного конституційного дизайну Верховної Ради. Можливість створення депутатських груп (фракцій) була передбачена ще у першій редакції Регламенту ВРУ 1994 року. Поняття «коаліція» тоді не було, і ці групи (фракції) створювалися для отримання процедурних прав та демонстрації політичної позиції. Водночас було передбачено, що

Тобто це була така організаційна форма, до якої можна було входити як окремим депутатам, так і цілим групам (фракціям) і яка навіть не мала чіткої назви – об’єднання чи неформальна група.

Зміни до Конституції 2004 року впровадили поняття «коаліція депутатських фракцій». Фракції потрібні, в першу чергу, для створення коаліції, інші організаційні форми видавалися не надто потрібними. Однак у 2010 році, після обрання Віктора Януковича Президентом України, до Регламенту ВРУ були внесені зміни, що запровадили депутатські групи та міжфракційні об’єднання. Спочатку у квітні 2010 р. у Регламенті було визначено, що

Одним з можливих пояснень запровадження депутатських груп є бажання надати якусь форму сукупності депутатів, що увійшли в коаліцію на індивідуальній основі разом з Партією Регіонів, КПУ та Блоком Литвина (відповідно до рішення Конституційного суду від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010) . Влітку 2010 р. з цих депутатів була створена група «Реформи заради майбутнього».

Потім, 8 жовтня 2010 р., були внесені зміни до Регламенту, де, серед іншого, було впроваджено можливість створення міжфракційних об’єднань. Це відбулося через тиждень після визнання змін до Конституції 2004 р. неконституційними. Можливим поясненням є прагнення відновити Регламент, що пасував до Конституції 1996 р. Міжфракційні об’єднання в такому разі стали більш чітким відповідником депутатських об’єднань та неформальних груп.

Наразі (нагадаємо, що чинними є положення Конституції редакції 2004 р.) фракції утворюються за результатами перемоги тієї чи іншої партії на виборах (подолання нею прохідного бар’єру) та можуть формувати коаліцію. Депутатські групи створюються мажоритарними депутатами у кількості не менше, ніж кількість депутатів найменшої фракції. Також до груп можуть приєднуватися виключені з фракцій депутати, обрані за партійними списками. І фракції, і групи мають велику кількість «привілеїв» – участь у Погоджувальній раді, виступи з кожного питання, оплачуваний секретаріат, право делегування представників до тимчасових слідчих та спеціальних комісій тощо.

На відміну від фракцій та груп, міжфракційне об’єднання не має всіх вищезгаданих привілеїв. Міжфракційне об’єднання – це об’єднання депутатів будь-якої кількості, що може мати будь-яку мету.

Об’єднання можна створити для просування якоїсь ідеї («Invest in Ukraine»), обстоювання цінностей («Цінності, гідність, родина» чи «Рівні можливості»), демонстрації політичної позиції  («За демократичну Білорусь»), об’єднання за регіональною ознакою («Львівщина», чи «Кубань») тощо («Інтелектуальна Україна»).

Один депутат може входити до багатьох міжфракційних об’єднань, однак лише до однієї фракції чи групи. Наразі у Верховній Раді зареєстровано вже близько 100 міжфракційних об’єднань (для порівняння – є лише 5 фракцій та 2 групи). Таким чином, за правами, функціями та умовами членства, міжфракційне об’єднання сильно відрізняється від фракцій та груп.

Однак для виборців групи, фракції та об’єднання на додачу до комітетів та багатьох видів комісій створюють досить складну мішанину форм об’єднань депутатів.

Тому створення Дмитром Разумковим міжфракційного об’єднання є досить непоганим, з точки зору політичного процесу (politics), кроком. Депутати всіх фракцій можуть увійти до цього об’єднання, не виходячи зі своїх фракцій і не побоюючись втратити мандат. Їх, звісно, можуть виключити з фракцій, однак не можуть позбавити мандату. При цьому Дмитро Разумков перестає бути рядовим депутатом і зможе називатися головою міжфракційного об’єднання (яке за кількістю депутатів цілком співмірне з фракцією чи групою).

Не варто забувати також, якщо «Слуга народу» виключить з фракції всіх депутатів, що увійшли до цього міжфракційного об’єднання, то фракція «Слуга народу» буде мати менше 226 депутатів та не зможе мати прав коаліції. Таким чином для Дмитра Разумкова створення міжфракційного об’єднання виглядає непоганим компромісом між політичним позиціонуванням та вимогами Регламенту.