Документ присвячено питанню вироблення політики е-демократії в Україні. На думку авторів документу, е-демократія може бути визначена як оди з пріоритетних напрямків державного будівництва, який вимагає чіткої взаємодії всіх гілок влади, органів державного управління та місцевого самоврядування. Е-демократія не може розглядатись як окрема політика поза політикою демократизації як такої. Разом з тим вона спроможна суттєво посилити та прискорити демократичні процеси у всіх сферах державного життя.

Про перспективи таких ініціатив, а також про розвиток української економіки, проблеми в сфері державної допомоги та можливості їх усунення в програмі «Виміри життя. Економіка» на Радіо Ера FM розповідав керівник програм Лабораторії законодавчих ініціатив Денис Черніков.

Переходячи безпосередньо до теми державної підтримки розвитку економічної діяльності Денис Черніков відзначає, що «дане питання в Україні дуже делікатне»: «Розмір державної підтримки в Україні становить понад 40 млрд. гривень – це видатки з Державного бюджету. Крім того, до державної допомоги також належать податкові пільги підприємствам – понад 70 млрд. гривень, за офіційною урядовою інформацією з проекту державного бюджету на 2013 рік. Крім цього є ще пільгові кредити та державні гарантії. Загалом ця підтримка сягає не менше 10% ВВП. За цим показником Україна випереджає фактично всі країни Європи. Більше того, за попередніми підрахунками це майже третина дохідної частини бюджету».Водночас, каже економіст, якщо подивитись на офіційну статистику, то в кожній галузі, яка є отримувачем державної підтримки (сільське господарство, енергетика, транспорт і т.д.), частка збиткових підприємств становить мінімум 50%.

Значні державні інвестиції можна було спостерігати під час підготовки до Євро-2012. «Більше 40 млрд. грн. тоді спрямували в транспортну інфраструктуру, в будівництво і т.п. Але після закінчення проекту бачимо спад в будівництві – майже на 20%. Це дуже серйозна цифра. Від великих держінвестицій в будівельну галузь мав спрацювати ефект мультиплікатора, наприклад, для кількості робочих місць. Але цього не сталося. Те саме в транспорті. Навіть у 2012 році, до якого так готувались, бачимо скорочення державних і пасажирських перевезень», – говорить Денис Черніков.

Тому, звертає увагу експерт, головним в даному контексті має бути питання про те, як саме готується державна підтримка. Чи правильно ставиться мета, чи є механізми для використання такої підтримки щоб вона призвела до якісних змін в економіці, в поведінці підприємств, які її отримують? Це підтримка розвитку і нової діяльності, чи просто фінансування поточної діяльності, покриття видатків, збагачення власників відповідних підприємств? На ці питання має відповідати уряд перед тим, як витрачати мільярди гривень.

«До речі, всі ці відповіді передбачені в програмі економічних реформ президента. Ще в 2011 році передбачалося прийняти закон про державну допомогу на основі стандартів Європейського Союзу. Тобто, безвідносно того, чи буде підписано Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, програма президента ставила собі за мету впровадити механізм регулювання державної підтримки підприємств на основі європейських стандартів, – продовжує Денис Черніков. – Але закон не прийнятий до цього часу. Він навіть не розглядався парламентом, хоч і був туди внесений». За словами керівника програм Лабораторії законодавчих ініціатив, більшість законів і постанов, які регулюють державну підтримку в різних галузях, мають три основних елементи. Спочатку визначається категорія підприємств, які отримують підтримку. Другий елемент – визначення, якою саме буде ця підтримка. Третій блок – процедурні питання щодо того, як оформити підтримку. «Але поза увагою залишається постановка мети – навіщо надається підтримка? Чи стануть її результатом нові робочі місця, розвиток нових видів виробництва і залучення іноземних партнерів, чи, як вже говорилося, держпідтримка просто покриватиме чиїсь видатки? Тобто, відповідний закон має надавати не лише імперативні установки, але й бути механізмом ухвалення політичних рішень. До речі, в цьому й полягає європейський підхід. У Лісабонському договорі прописано, що державна підтримка має спрямовуватися, насамперед, на розвиток нових видів діяльності, а також на усунення диспропорцій між регіонами», – говорить експерт.

«В урядовій програмі написано, що так, є проблеми, наприклад, в українському автомобілебудуванні. Потім йде месседж – програма спрямована на розвиток автомобільної промисловості в Україні. Закінчується все “очікуваним покращенням” – певна діяльність (яка в програмі ніяк не розписана) має привести до того, що країна до 2014 року виробить 121 тис. вітчизняних автомобілів. Нічого не говориться про те, куди піде держдопомога – чи держава дасть кошти виробництво, чи профінансує купівлю конвеєрів, чи закупить технології, або ж надасть пільги для співпраці українського і, скажімо, корейського виробника», – звертає увагу експерт. Через таку нечіткість формулювань та відсутність базових принципів, на основі яких розподіляється держпідтримка, існують великі сумніви щодо того, чи досягне уряд поставлених цілей, вважає Денис Черніков. Також він додає, що в проекті Державної програми по активізації розвитку економіки визнається, що права іноземного бізнесу в Україні не захищені, але немає ніяких чітких кроків до виправлення ситуації.

«Висновок з усього сказаного досить очевидний. Для активізації розвитку української економіки уряду необхідно затвердити базові правила гри в сфері державної підтримки бізнесу. Це стане чітким сигналом українським та іноземним виробникам щодо готовності розвивати внутрішній ринок на основі принципу конкуренції. Самі ж ці правила вигадувати українським економістам та чиновникам не доведеться – більшість механізмів вже давно успішно працюють в країнах ЄС», – робить підсумок експерт.

Проект Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі підтримки реформ “Громадське лобіювання правил державної допомоги ЄС” здійснюється за підтримки Міжнародного фонду Відродження”.

Перший захід було присвячено темі «Просторовий аналіз даних та гео-інформаційні системи в бюджетній політиці (на прикладі фінансування соціальних послуг)».

Метою тематичної серії заходів «Публічні фінанси: дегустація ідей», започаткованої за сприяння Міністерства Великої Британії у справах міжнародного розвитку, є обговорення дискусійних питань та інноваційних підходів в управлінні державними фінансами в Україні та світі в колі державних службовців та експертів, професійно задіяних у цій сфері.

Захід складався з презентаційної та інтерактивної частин. Міжнародні та вітчизняні експерти  презентували стислі виступи: Заступник генерального директора ТОВ “Науково – виробнича фірма «ГРІС» («Гнучкі Реалізації Інформаційних Систем») Сергій ЛУНЬКОВ  звернув увагу на основні аспекти та особливості використання просторового аналізу та гео-інформаційних систем в прийнятті управлінських рішень; експерт Консалтингової компанії EMI Systems, доктор Мірча ЄНАЧЕ ознайомив учасників з румунським, албанським, сербським та російським досвідом використання інструментів гео-інформаційних систем у процесі стратегічного планування та розробки реформ у соціальній сфері; член робочої групи з запровадження програми INSPIRE, Професор Університету Утрехта, Університетського коледжу Лондона, Університету Мельбурна Ієн МАССЕР презентував специфіку роботи програми INSPIRE та її роль у побудові Європейської інфраструктури просторових даних.

Інтерактивна частина вечору була представлена у формі  пропозицій, зауважень та запитань на адресу доповідачів, в оцінці їх ключових позицій. Учасникам також пропонувалося побудувати своєрідну рейтингову шкалу ідей щодо ролі та можливостей гео-інформаційних систем у процесі здійснення публічної політики. Результати рейтингування засвідчили, що учасники виступають за необхідність продумати перспективу застосування гео-інформаційних систем при розробці адміністративно-територіальної реформи в України та наголошують на недостатньо активному та ефективному впровадженні такої практики в Україні в силу того, що управлінські функції є досить фрагментованими, а сама практика використання ГІС наразі не усвідомлюється як пріоритет у процесі здійснення соціальної політики.

Участь у заході взяли представники Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, Міністерства фінансів України, секретаріатів Комітетів Верховної Ради України з питань бюджету та з питань  соціальної політики, Національної академії державного управління при Президентові України, експерти консалтингових компаній та представники бізнесу.

В основу заходу покладено філософію «відкритого кафе», що передбачає запрошення всіх, хто професійно займається публічними фінансами або підтримує ті чи інші ідеї у цій сфері, висловити свої міркування серед колег й ініціювати їх обговорення. Важливим елементом вечору була гостинна атмосфера, що сприяла вільному та невимушеному обміну думками у професійному колі.

Під час роботи експертного клубу були презентовані та обговорені результати незалежного аналізу проекту державного бюджету – 2006 в контексті:

• реалістичності доходів бюджету,
• здатності бюджету забезпечити соціальні зобов’язання держави,
• проблем із фінансуванням місцевих бюджетів,
• стратегічного спрямування бюджету (“проїдання” – витрати розвитку).

В експертному обговоренні взяли участь:

• Ігор Бураковський, директор Інституту економічних досліджень і політичних консультацій,
• Наталя Лещенко, науковий співробітник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій
• Сергій Панцир, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив,
• Габріел Асланян, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив,
• Дмитро Боярчук, економіст Центру соцiально-економiчних дослiджень — CASE Украина.

Пропонуємо вам аналітичні матеріали, підготовлені до заходу експертами Лабораторії законодавчих ініціатив.

Ключові характеристики проекту:

• позитиви – збільшення податкових надходжень та обсягу загального фонду, мінімальна кількість податкових змін через бюджетне законодавство, зменшення фіскального тиску на фонд оплати праці;
• недоліки – необґрунтованість деяких розрахункових показників, неправомірність майже примусової приватизації землі під вже приватизованими підприємствами

1. В співставних умовах обсяг надходжень зведеного бюджету передбачено збільшити на 19,9 млрд. грн., або на 15,4% в порівнянні з плановим річним показником надходжень зведеного бюджету поточного року, а неофіційно заявлені 14,7 млрд. грн.

2. Подальше скорочення частки спеціального фонду і відповідне збільшення частки загального фонду в структурі надходжень як державного так і зведеного бюджетів, що можна віднести до позитивних рис запропонованого бюджету.

3. Структура доходної частини державного бюджету згідно проекту закону „Про Державний бюджет України на 2006 рік” має суттєво змінитися  порівняно з фактичними даними щодо виконання державного бюджету в 2004 році та плановими показниками на 2005 рік. Зокрема,

• продовжується тенденція до збільшення частки податкових надходжень в структурі загальних надходжень державного бюджету за рахунок збільшення часток надходжень всіх податкових джерел;
• зменшення частки неподаткових надходжень;
• а також, майже 3-разове збільшення частки доходів від операцій з капіталом.

4. Оцінка прогнозних показників:

• податок на прибуток: річний прогнозний показник надходжень податку на прибуток на 2006 рік, наведений у Пояснювальній записці до проекту Державного бюджету України на 2006 рік, занижено на принаймні 3 млрд. грн. (згідно експертної оцінки). Обґрунтування: за результатами виконання надходжень податку на прибуток підприємств за 8 місяців 2005 року – 14,6 млрд. грн. проти річного плану у 18,8 млрд. грн. Виходячи з динаміки надходжень попередніх років можна прогнозувати, що річний обсяг надходжень податку до державного бюджету в поточному році становитиме 25,6-26,0 млрд. грн. – тобто такий обсяг, який закладається на 2006 рік. Закладення річного обсягу надходжень з цього джерела на рівні минулорічного є необґрунтованим, оскільки не передбачається структурної кризи економіки, а, навпаки, в бюджетні розрахунки закладаються відповідні темпи рости – як в реальних значеннях, так і в номінальних.
• податок на додану вартість: існує ризик того, що прогнозний показник надходжень податку на додану вартість на 2006 рік завищено. Про це свідчить неврахування при розрахунку планового показника надходжень податку на додану вартість сум простроченої бюджетної заборгованості з відшкодування податку. У 2005 році проблема простроченої бюджетної заборгованості з відшкодування податку на додану вартість постала дуже серйозно: якщо на 1 січня 2005 року простроченої бюджетної заборгованості ПДВ не існувало, то на 27 липня цього ж року вона збільшилася до 3,7 млрд. грн. Неповне погашення  простроченої заборгованості з відшкодування ПДВ у поточному році означатиме необхідність збільшення плану обсягів відшкодування податку у 2006 році. Проте, в Пояснювальній записці до проекту Закону України «Про Державний бюджету України на 2006 рік», при розрахунку обсягу бюджетного відшкодування ПДВ на 2006 рік проблема погашення сум бюджетного відшкодування податку із простроченим терміном погашення не було взято до уваги.

Водночас, загроза недонадходження сум податку у 2006 році може спонукати забезпечити виконання бюджету з цього джерела шляхом накопичення сум простроченої бюджетної заборгованості податку, інакше кажучи, шляхом невідшкодування податку платникам цього податку.

• Акцизний збір: основною проблемою розрахунку прогнозного показника надходжень акцизного збору на 2006 рік є необґрунтованість високих темпів приросту надходжень з цього джерела. У 2006 році темпи приросту надходжень з даного джерела передбачаються практично такими ж, як і в поточному році. Таке збільшення надходжень з даного джерела у 2005 році обумовлювалось збільшенням ставок на окремі види підакцизних товарів (на деякі види алкогольної продукції, на тютюнові вироби тощо), запровадженням адвалерних ставок із одночасним запровадженням мінімального податкового зобов’язання (на деякі види бензинів моторних та на дизельне пальне), а також скасуванням пільг та звільнень від сплати акцизного збору, зокрема, наданих згідно положень законодавчих актів про створення вільних економічних зон та зон пріоритетного розвитку. У 2006 році подібних змін в умовах справляння збору не передбачено. Інших аргументів на користь запланованого зростання акцизних надходжень не наведено.
• Податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції: певні невідповідності розрахункових показників надходжень податків на міжнародну торгівлю та зовнішні операції тим тенденціям, які склалися в Україні у поточному році. Такі невідповідності можуть поставити під сумнів реалістичність розрахунків наведених, наведених у Пояснювальній записці до проекту закону «Про державний бюджет на 2006 рік». Надходження вивізного мита з інших товарних груп, зокрема, з насіння та плодів, у 2006 році передбачається збільшити з 128,3 млн. грн. до 152,8 млн. грн., або на 19,1%. Водночас, у 2004 році до державного бюджету надійшло 78,0 млн. грн. експортного мита, що на 64,5% менше, запланованого у поточному році. Більше того, згідно інформації ділового щотижневика «Контракти», у 2004/2005 маркетинговому році (вересень-серпень) Україна скоротила експорт насіння соняшника у 80 разів. Протягом зазначеного періоду з України було експортовано 11,5 тис. т насіння соняшника, тоді як у попередньому періоді обсяг експорту даного товару становив 928 тис. т. Таке значене скорочення обсягів експорту насіння соняшника ставить під сумнів можливість виконання державного бюджету за цією статтею у поточному році, а також реалістичність річного прогнозного показника надходжень вивізного мита з зазначеної групи товарів.

5. Доходи від операцій з капіталом. Основним чинником збільшення обсягу надходжень з даного джерела має стати запровадження обов’язкового продажу земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти, які приватизовано або підлягають приватизації (статті 85-87 законопроекту «Про Державний бюджет на 2006 рік»). При чому, по об’єктах, які приватизовані у минулі роки, очікується отримати 1 056,7 млн. грн., в той час як по об’єктах, які передбачається приватизувати у 2006 році – 443,3 млн. грн. Слід звернути увагу на можливість виникнення ситуацій, коли землю, на який знаходиться приватизований об’єкт, буде викуплено іншими особами, в тому числі й іноземцями. Для пом’якшення вимоги обов’язкового викупу земель під приватизованими об’єктами їх власників, варто було б передбачити умови надання розстрочки на сплату суми за приватизації відповідної земельної ділянки.

6. В проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік міститься значно менша кількість норм податкового законодавства, порівняно із законами про державний бюджет 2004 та 2005 років. Відмова від кардинальних коригувань податкового законодавства через закони про державний бюджет є позитивним кроком, який сприятиме налагодженню нормального податкового клімату в країні. Ті ж податкові статті, які все ж таки знайшли своє місце в проекті Державного бюджету на 2006 рік, діють вже протягом кількох років згідно з відповідними бюджетними законами. Тому є всі підстави розглянути питання про закріплення на постійній основі деяких з цих норм у відповідному податковому законодавстві.

7. Статтею 84 передбачено збільшення в 2,5 рази розміру пені, передбаченої за збільшення валового доходу платника податку на прибуток на суму заборгованості, попередньо віднесеної ним до безнадійної заборгованості. Дана норма носить суто фіскальну направленість і може сприяти зростанню обсягу дебіторської заборгованості.

8. Ставку збору на пенсійне страхування при придбанні безготівкової іноземної валюти пропонується зменшити з 1,5% до 0,75%. Вітаючи дану пропозицію, варто відзначити, що як цей збір, так й інших (на продаж ювелірних виробів, автомобілів, нерухомого майна, за користування стільниковим зв’язком) було введено в 1998-1999 роках як тимчасовий захід з метою вирішення проблеми заборгованості з виплати пенсій. Їх стягнення передбачалося припинити після повного погашення такої заборгованості з виплати пенсій, які здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду України.

9. Проектом передбачено здійснити перші кроки на шляху до зменшення фіскального тиску на фонд оплати праці. Зокрема:

• передбачено зменшення розмірів страхових тарифів на загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності в середньому на 0,2 відсоткові пункти
• передбачено зменшення ставки збору на обов’язкове державне пенсійне страхування на 1,5 відсоткові пункти – з 32,3% до 30,8%.
• пропонується зменшити розмір внесків на загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття на 0,3 відсоткові пункти

1. Щодо проблеми стратегічного спрямування проекту бюджету-2006. Виконання соціальних зобов’язань держави, визначених Конституцією України та законодавством, неправомірно визначати, як «проїдання» видаткової частини держбюджету. Будь-які соціальні видатки варто оцінювати як соціальні інвестиції спрямовані на людський розвиток. Крім того, соціальні видатки варто оцінювати як другорядний чинник, що впливає на  економічний розвиток. Так, стрімке збільшення соціальних видатків з квітня 2006 року мали негативним наслідком погіршення макроекономічних показників (зростання інфляції, індексу цін), проте вони відіграли роль інвестицій у дрібний та середній бізнес, відповідно підвищивши їх роль у структурі ВВП. Така тенденція вважається позитивною. Інша справа, що можна було мінімізувати негативні макроекономічні тенденції забезпечивши збалансоване зростання соціальних видатків та економічного зростання. Гострої суспільної потреби у різкому збільшенні соціальних видатків протягом 2005 не було. В перспективі варто прагнути максимального виконання соціальних зобов’язань держави з врахуванням інтересів економічного зростання.

2. Урядом у проекті бюджету-2006 традиційно допущено обмеження соціальних гарантій держави в меншій мірі ніж у 2004 році і в більшій ніж у бюджеті-2005. У розрізі складових соціальної політики характерними є наступні обмеження:

• Оплата праці. Традиційно обмежено право працівників бюджетної сфери (освіта, медицина, культура) на зарплату на рівні не нижчому від середньої заробітної плати працівників у промисловості. Оплата праці правників бюджетної сфери на даний момент опирається на стандарт мінімальної заробітної плати із збереженням міжкваліфікаційних співвідношень в межах бюджетних асигнувань на оплату праці. Іншими словами,гарантії оплати праці працівників бюджетної сфери фінансуються з бюджету менше ніж у 2 рази від визначеної у законодавстві потреби.
• Соціальні стандарти. Традиційно, мінімальна заробітна плата в супереч законодавству та міжнародному праву встановлюється без врахування прожиткового мінімуму для працездатних осіб, тобто у меншому розмірі. Протягом 2006 року пропонується тричі збільшувати розмір мінімальної зарплати: з 1 січня – 350 грн. або 72,4% прожиткового мінімуму для працездатних осіб, з 1 липня – 360 грн. або 72,5%, з 1 грудня – 400 грн. або 79%. Таким чином, як і раніше, мінімальна заробітна плата не виступає у ролі соціального стандарту оплати праці, а залишається технічним нормативом для розрахунку зарплати у бюджетній сфері відповідно до можливостей видаткової частини бюджету. Розмір прожиткового мінімумув супереч закону не враховує витрат по сплаті прибуткового податку, тобто є заниженим. В супереч закону визначено поетапне зростання розміру прожиткового мінімуму (з 1 січня – 453 грн., з 1 квітня – 465 грн., з 1 жовтня – 472 грн.). За законом, прожитковий мінімум може переглядатись протягом року з врахуванням поточного рівня інфляції та індексу цін, тобто його розмір можна переглядати протягом бюджетного року у визначених випадках. Крім того, цей стандарт розраховано на основі застарілої структури споживчого кошику, яка повинна була переглядатись саме у 2005 році. Відповідно, можна робити висновок, про застосування маніпуляцій при визначенні прожиткового мінімуму і використання цього стандарту як технічного нормативу для забезпечення пенсійних виплат відповідно до реальних можливостей Пенсійного фонду та держбюджету.
• Соціальний захист сімей з дітьми та дітей-сиріт. Сенсаційна соціальна допомога при народженні дитини, розмір якої відповідно до законодавства з 2005 повинен становити 22,6 прожиткових мінімумів для дітей віком до 6 років, несподівано також зазнала обмежень. Чинність зазначеної норми на 2006 рік призупинено і визначено розмір допомоги на 9% (947 грн.) менший за гарантований законом. Допомога по погляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку всупереч урядовим ініціативам 2005 року та законодавству також обмежена. Для визначення розміру цього виду допомоги законодавством з 1 січня 2006 року дозволяється застосовувати РЗПМ («гарантований мінімум») в обсязі 50% прожиткового мінімуму, що на 25% більше попередньої гарантії. У проекті бюджету-2006 дія цієї норми призупинена і запропоновано обмежити гарантований розмір допомоги через механізм врахування середнього показника доходів сім’ї на одну особу. Таким чином, замість гарантованих спеціальним законом 250 грн. допомоги проектом бюджету гарантується виплата максимум 160 грн. або 66% «гарантованого мінімуму», або 32% прожиткового мінімуму. Варто відзначити, що розрив  між розмірами двох видів допомоги сім’ям з дітьми становить 53 рази.Фінансування заходів по забезпеченню дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей із державного бюджету не передбачається, оскільки ці витрати не будуть враховуватись при визначенні між бюджетних трансфертів.
• Соціальний захист малозабезпечених сімей, осіб похилого віку, які не мають права на пенсію, та інвалідів. У якості обмеження розміру зазначених допоміг традиційно застосовується РЗПМ («гарантований мінімум»), таму важливим є питання: чи збільшено обсяг наперед обмежених гарантій? На відміну від прожиткового мінімуму, «гарантований» мінімум не заплановано збільшувати протягом 2006 року. Відповідно, реальний (на противагу номінальному) розмір допомоги протягом року зменшується. РЗПМ для працездатних членів малозабезпечених сімей зменшується на 1% з 23 до 22% прожиткового мінімуму, для непрацездатних – на 2% з 44 до 42%, для інвалідів – на 2% з 47% до 45%.  Порівнюючи показники проекту бюджету-2006 із бюджетом-2005 можна робити висновок, що реальний рівень соціальних виплат при незначному підвищенні у першому кварталі 2006 році до кінця року зменшується порівняно із 2005 роком для працездатних членів малозабезпечених сімей та інвалідів. Тільки щодо непрацездатних осіб «гарантований мінімум» до кінця 2006 року залишаться більшим на 0,1% за показник 2005 року. Відповідно, практика обмеження розміру допомоги малозабезпеченим сім’ям та особам, які не мають права на пенсії залишається незмінною.
• Соціальний захист дітей-війни, ветеранів та військовослужбовців. Для дітей війни у 2006 році не передбачається фінансування пільг по користуванню громадським транспортом, житлово-комунальними послугами (25%-ва знижка), пільгового пенсійного забезпечення (підвищення пенсії на 30% мінімальної пенсії за віком). Пропонується позбавити ветеранів та інвалідів війни пільг з оплати житлово-комунальних послуг. Длявійськовослужбовців призупиняється чинність норм щодо гарантій виплати пенсій по інвалідності у розмірах від 50 до 400% мінімальної пенсії за віком. З бюджету фінансуватимуться пенсії по інвалідності у розмірі від 100 до 120% мінімальної пенсії за віком (рівній прожитковому мінімуму для непрацездатних). Пільги військовослужбовців щодо оплати житлово-комунальних послуг, безоплатного користування транспортом забезпечуються тільки у випадку  наявності права на соціальну податкову пільгу. Право на податкову соціальну пільгу виникає у разі одержання зарплати, меншої за 140% прожиткового мінімуму для працездатних.
• Зайнятість. Передбачається не допустити набрання чинності з 1 січня 2006 року ЗУ «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з наданням дотації роботодавцю», який вимагає фінансування за рахунок держбюджету дотацій роботодавцям на оплату праці молодих працівників.

3. Враховуючи те, що бюджетом-2005 та проектом бюджету-2006 максимально обмежено видатки розвитку та застосування стимулюючих податкових пільг забезпечити достатній обсяг соціальних зобов’язань держави виявилось об’єктивно неможливим. «Популістська» за суттю правова система соціального забезпечення стає ключовою причиною неспроможності держави гарантувати соціальні права громадян, визначені Конституцією України, а тому потребує перегляду. В такій ситуації, єдиним виходом є чітке визначення вибраних та узгоджених між собою пріоритетів соціальної політики, одночасно спрямованих на максимально можливе забезпечення соціальних прав та сприяння економічному зростанню.

4. Позиція попереднього уряду щодо визначення соціальних пріоритетів заслуговує на серйозну критику. Власне його представники в парламенті в запалі боротьби із пенсійними доплатами уряду В.Януковича ініціювали неправомірне вирівнювання у пенсійному законодавстві розміру мінімальної пенсії та прожиткового мінімуму. Несвоєчасність такого кроку мала наслідком порушення принципів пенсійного страхування, які закладались у стратегії пенсійної реформи. Це призвело до необхідності витрат шостої частини доходів бюджету на дотації Пенсійному фонду, поновлення зрівнялівки у пенсійному забезпеченні, обмеження стимулюючої ролі заробітної плати у бюджетній сфері та сільському господарстві. Невиправданим було надання пріоритетності бюджетного фінансування соціальної допомоги при народжені дитини у тричі більшому розмірі від реальних потреб у витратах, зумовленими народженням. Такі новації призвели до розбалансування складових системи соціального захисту та її фінансування, подальшого обмеження розмірів інших видів допомоги через механізм «гарантованого мінімуму».

5. На даному етапі очевидною є потреба визначення соціальних пріоритетів в рамках стратегії подолання бідності. Особливу увагу варто приділяти політиці доходів населення у поєднанні із заходами стимулювання економіки, ефективним інструментам політики зайнятості та соціального захисту від бідності з наданням пріоритету соціальній допомозі малозабезпеченим сім’ям.

Одним з інструментів державного стимулювання соціально-економічного розвитку України є Державні цільові програми, які затверджуються Верховною Радою України (до ухвалення Закону України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 – також Президентом та Кабінетом Міністрів). Згідно з однойменним законом, державні цільові програми здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України. Відтак, аналіз проекту «економічної конституції» повинен включати цей інструмент серед інших важелів бюджетного регулювання. За рівнем фінансування тих чи інших програм, що пропонується урядом, можна значною мірою визначити загальні пріоритети, котрими він керується у впровадженні державної соціально-економічної політики в цілому.

Головні висновки, які можна зробити, проаналізувавши обґрунтування пропонованого урядом проекту Державного бюджету в частині фінансування державних цільових програм, зводяться до наступного:

1. Серед інструментів державного стимулювання розвитку державні цільові програми відіграють найменшу роль у соціально-економічному розвитку. Обсяг бюджетних асигнувань на державні цільові програми у 2006 році становить лише 6,2 % від загальної суми видатків держбюджету. При цьому загальний обсяг фінансування становить 38,3 млрд. грн., з яких 30,2 млрд. мають фінансуватися з позабюджетних джерел, тобто державою забезпечується тільки 20 % від потреб фінансування державних цільових програм.

Оскільки по більшості державних цільових програм відкрита звітність відсутня, залишається відкритим питання гарантованості надходжень з інших джерел. Загалом, під іншими джерелами найчастіше маються на увазі кошти підприємств, причетних до виконання державних цільових програм.

Уряд Януковича застосовував інші підходи до фінансування державних цільових програм. Обсяг бюджетних асигнувань на державні цільові програми у 2005 році планувався 17 % від загальної суми видатків проекту держбюджету. При цьому загальний обсяг фінансування становив 31,4 млрд. грн., з яких 16,3 млрд. фінансувалося державою, а 15,1 млрд. фінансувалися з позабюджетних джерел, тобто державою забезпечувалося 52 % від потреб фінансування державних цільових програм.

Висновок: така зміна позиції урядом не обґрунтовується, але можна припустити дію суб’єктивного фактору, а саме негативного ставлення до держаних цільових програм, розроблених за часів президентства Л. Кучми. В такому випадку варто було би здійснити комплексну оцінку ефективності відповідних програм і, можливо, їх перегляд. У будь-якому випадку ігнорування державних цільових програм як ключового інструменту державної політики, спрямованої на досягнення соціально-економічного розвитку, не є виправданим ані з точки зору світового досвіду, ані з точки зору розв’язання актуальних проблем розвитку України. На підтвердження цього висновку слід зауважити, що попереднім урядом не було внесено яких-небудь істотних коректив до схвалених ще його попередниками програм, а кількість цільових програм, розроблених ним самостійно обмежується десятьма.

2. На жаль, слід визнати істотну тенденцію до скорочення фінансування державних цільових програм, які передбачають здійснення інвестицій у розвиток промисловості та високих технологій.

З рештою, якщо скорочення асигнувань, котрі спрямовувалися на розвиток виробництва, можна виправдати намаганням убезпечитися від звинувачень у наданні прямої державної допомоги національному виробнику, що може негативно позначитися на процесі набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, то радикальне скорочення фінансування цільових програм в галузі розвитку високих технологій зрозуміти важко. Оскільки їх ефективне запровадження є одним із ключових елементів підвищення конкурентноздатності вітчизняної економіки.

Найбільш показовим прикладом цього твердження є співвідношення коштів, закладених у Загальнодержавній комплексній програмі розвитку високих наукоємних технологій, затвердженій відповідним Законом України, і асигнувань, передбачених на відповідні цілі в проекті держбюджету. Зокрема, із закладених у програмі на 2006 рік 1,75 млрд. грн., на фінансування її виконання виділено лише 4 млн. грн., що становить 0,2 % від загальної потреби.Слід зауважити, що за умови подібного ставлення держави до виконання власних цільових програм фактично втрачається сенс їх існування.Крім того, неврахування у проекті бюджету на 2006 рік вимог щодо фінансування, передбачених програмою, фактично є порушенням чинного законодавства України.

3. Однією з передумов економічного зростання є ефективне функціонування житлово-комунального господарства. В цьому контексті пропонований порядок бюджетного фінансування у 2006 році однієї з пріоритетних державних цільових програм, а саме – Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки, затвердженої Законом України від 24 червня 2004 р. № 1869-ІV, – видається помилковим. Виконання програми (згідно з самою програмою) у 2006 році передбачає фінансування на рівні 6,5 млрд. грн., з яких 479 млн. грн. має надавати держава. Водночас, проект бюджету-2006 передбачає виділення державою відповідних коштів у сумі 3 млн. грн. Таким чином фінансування програми протягом 2006 року майже суцільно покладається на місцеві бюджети та на плечі підприємств ЖКГ, які здебільшого є збитковими. Отже, можна очікувати, що недостатність бюджетного фінансування на виконання програми житлово-комунальні підприємства намагатимуться компенсувати за рахунок споживачів їхніх послуг, а держава, визначивши реформування й розвиток ЖКГ одним з пріоритетних напрямків державної політики, не має наміру його фінансувати.

4. Поряд з негативною ситуацією, що склалася навколо фінансування державних цільових програм в економічній сфері, проект держбюджету набагато ґрунтовніше підходить до питання фінансування відповідних програм у соціальній сфері. В цій категорії окремі програми пропонується фінансувати навіть у більших обсягах, ніж це передбачено ними. Причому, враховуючи недостатню розвиненість в Україні приватних інститутів соціального страхування,  левова частка цих видатків фінансуватиметься саме з держбюджету. Відтак, можна зробити висновок про істотну диспропорцію у бюджетному фінансуванні економічних та соціальних цільових програм на користь останніх.  

5. Загальною рисою, яка притаманна багатьом державним цільовим програмам незалежно від категорії, до якої вони відносяться, є відсутність у них чітких розрахунків щодо фінансування, яке щорічно має надаватися для їх виконання. Низка програм регулює зазначене питання, застосовуючи формулювання «щорічне фінансування програми здійснюватиметься в межах, визначених Законом про Державний бюджет України» і т.п. Натомість програми повинні містити фінансові розрахунки потреби в коштах як для їх виконання в цілому, так і в розрізі окремих блоків, як на увесь період виконання, так і з щорічною розбивкою та з розбивкою за джерелами фінансування. У такому випадку можна буде оцінити реальну потребу в коштах та співставити рівень її фактичного щорічного фінансування в контексті визначених на цю мету законами про держбюджет обсягів видатків.

Наявність фінансових розрахунків є обов’язковим елементом усіх без винятку державних цільових програм. Так, статтею 9 Закону України «Про державні цільові програми» чітко визначено, що «проект державної цільової програми повинен містити: …розрахунок обсягів та визначення джерел фінансування програми, у тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України (з розбивкою за роками)».

Узагальнюючий висновок: фінансування державних цільових програм, згідно з проектом держбюджету, здійснюватиметься за залишковим принципом, що залишає їх на позиції другорядного інструменту державного інвестування в соціально-економічний розвиток. Водночас, обсяг фінансування програм економічного спрямування істотно поступається обсягу фінансування соціальних програм, що може свідчити про недостатню увагу уряду до потреб економічного розвитку країни.

Процес переходу до ринкової економіки країн Центральної та Східної Європи та країн колишнього Радянського Союзу призвів до драматичних змін у всіх сферах суспільного життя. Ринок праці не є виключенням. Із зміною моделі з виробництва, яке керувалось державними замовленнями, на виробництво, рушійною силою якого є бажання та смаки споживача, драматично змінилися структура й обсяг випуску продукції та, як наслідок, попит на робочу силу. Основним наслідком процесу реструктуризації економіки на ринку праці було безупинне зростання відкритого безробіття: практично з нульового рівня воно сягнуло розмірів, які зафіксовано в розвинених країнах. Це було неминучим явищем в умовах перерозподілу робочих місць та працівників між державним сектором, в якому кількість робочих місць невпинно скорочувалась, та новим приватним сектором, в якому кількість створюваних робочих місць була недостатньою для того, щоб працевлаштувати усіх незайнятих. Реагуючи на постійне зростання безробіття в умовах різкого зниження рівня життя населення, більшість урядів країн з перехідною економікою активно впроваджували реформи на ринку праці.

З самого початку перехідного періоду ці країни встановили такі норми, як мінімальна заробітна платня та робочий час, запровадили заходи соціального захисту найменш захищених верств населення на ринку праці, встановили правила для трудових контрактів, та запровадили систему допомоги по безробіттю. Одночасно із використанням пасивних заходів, спрямованих на матеріальну підтримку безробітних, уряди ввели у дію різноманітні активні заходи політики зайнятості (наприклад, заходи з професійної підготовки та перепідготовки, тимчасові громадські роботи, заходи для стимулювання самозайнятості, дотації для створення робочих місць в приватному секторі), посилаючись на багаторічний досвід використання цих заходів у розвинених країнах. Практикою доведено, якщо заходи активної політики ретельно сплановані, добре організовані, а за їх впровадженням здійснено ефективний нагляд, вони можуть допомогти безробітним у пошуку підходящої роботи, підвищити продуктивність праці, призводячи до покращення функціонування ринку праці.

Проте питання про те, чи варто використовувати заходи, створені і розповсюджені у країнах із розвиненою економікою, у країнах з перехідною економікою, в яких відбуваються кардинальні структурні зміни (в тому числі в Україні), залишається відкритим.

Про що на даному етапі можна сказати однозначно, так це про те, що поки що у країнах з перехідною економікою заходи активної політики зайнятості можуть мати лише незначний, неістотний вплив на зростання зайнятості та скорочення безробіття. Оскільки в умовах обмежених бюджетних ресурсів та існуванні багатьох інших завдань, які претендують на ці ресурси, уряди країн Східної Європи та СНД все ж витрачають кошти на заходи активної політики, питання про ефективність цих заходів стає дедалі актуальнішим. Якщо заходи активної політики не є ефективними, тобто не призводять до покращення функціонування ринку праці та скорочення безробіття, то витрати на них можна вважати марними, що має слугувати сигналом для відповідних урядових структур.

В даній роботі проводиться аналіз заходів активної політики зайнятості, а також здійснюється порівняння політики зайнятості та стану ринку праці в нашій державі та в інших країнах (з особливим наголосом на перехідні економіки). Структура роботи наступна: в першому розділі дано короткий огляд законодавства, що регулює ринок праці в Україні, та визначено функції основних учасників цього ринку. В другому розділі розглянуто основні тенденції та закономірності, що спостерігались на ринку праці в Україні за останні роки. В третьому розділі детально розглянуто та проаналізовано заходи політики зайнятості, що застосовуються в нашій країні та в інших перехідних економіках. Економетрична оцінка ефективності двох основних заходів активної політики: професійного навчання та громадських робіт здійснена в четвертому розділі. Робота завершується висновками та рекомендаціями.

Основні учасники ринку праці

Основними діючими особами на ринку праці в Україні виступають безробітні, які формують пропозицію робочої сили, роботодавці, які формують попит на робочу силу, та державна служба зайнятості (ДСЗ), яка виступає посередником між безробітними та працедавцями.

Мережа державної служби зайнятості (ДСЗ) була створена в Україні наприкінці 1990 р. Разом із прийняттям закону “Про зайнятість населення” ця мережа була “озброєна” низкою заходів по сприянню зайнятості: допомога по безробіттю, перенавчання, працевлаштування, профорієнтаційні послуги, соціальна підтримка тимчасово не працюючих громадян та ін. Діяльність ДСЗ підпорядкована Міністерству праці та соціальної політики України.

Відповідно до закону, крім державної служби зайнятості, інші суб’єкти підприємницької діяльності можуть надавати послуги (в тому числі платні), пов’язані з професійною орієнтацією населення, посередництвом у працевлаштуванні громадян в Україні та за кордоном. Така діяльність, однак, може здійснюватися лише після отримання дозволу (ліцензії) центру зайнятості.

Скористатись консультаційними послугами ДСЗ (такими як інформація про попит і пропозицію робочої сили, послуги професійної орієнтації) може практично кожен громадянин чи працедавець, тоді як допомога по безробіттю, безкоштовне перенавчання і т.д. призначається тільки при виконанні певних критеріїв: громадянин повинен бути у працездатному віці, через відсутність роботи не мати заробітку або інших передбачених законодавством доходів і бути готовим та здатним приступити до підходящої роботи. Якщо ДСЗ не може запропонувати підходящої роботи такому громадянину, то йому може бути запропоновано пройти професійну перепідготовку або підвищити свою кваліфікацію. Причому, безробітними не можуть бути визнані громадяни, які вперше шукають роботу і не мають професії, якщо вони відмовляються від професійної підготовки. Статус безробітного надається через 8 днів після моменту звернення громадянина до ДСЗ, якщо за цей період громадянин не знайшов роботу, однак безробітними не можуть бути визнані громадяни, які відмовились від двох пропозицій підходящої роботи.

Законом також передбачено обов’язковість співпраці юридичних осіб усіх форм власності з ДСЗ. Крім сплати страхових внесків на випадок безробіття така співпраця передбачає два основних моменти. По-перше, при вивільненні працівників у зв’язку із реструктуризацією підприємства, роботодавці зобов’язані повідомити про це ДСЗ за 2 місяці, вказуючи підстави і строки вивільнення, найменування професій, і т.д., а в десятиденний строк після вивільнення – списки фактично вивільнених працівників. По-друге, підприємства зобов’язані надавати до 5 % робочих місць особам, які потребують соціального захисту і не здатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці. Цікаво, що влаштуватися під цю 5% квоту в Україні можуть інваліди, одинокі матері, молодь, особи передпенсійного віку та ін., тоді як в інших країнах, наприклад в Чехії, працевлаштовуватися в межах цієї квоти можуть тільки інваліди. Крім того, підприємства можуть надавати ДСЗ інформацію про потребу в працівниках певної кваліфікації. Однак, в разі відмови у прийнятті на роботу спеціалістів, які були раніше ними заявлені, підприємства відшкодовують ДСЗ всі витрати, пов’язані з працевлаштуванням, професійною підготовкою, виплатою допомоги по безробіттю.

Законом також передбачено додаткову можливість добровільного соціального страхування зайнятості шляхом укладання відповідного договору з органами державного страхування.

Програми зайнятості

Відповідно до статті 14 ЗУ “Про зайнятість населення” місцевими органами влади розробляються територіальні, а на їх основі Кабінетом Міністрів України – державні програми зайнятості населення. Було затверджено 5 річних та довгострокових державних програм зайнятості: Республіканська програма зайнятості населення на 1991-1992 рр., Державні Програми зайнятості населення на 1993 р., на 1994 р., на 1997-2000 рр., на 2001-2004 рр. Причому остання вперше була затверджена Законом України (а не відповідною Постановою КМУ), хоча й була прийнята лише у березні 2002 р. Для реалізації довгострокових програм щорічно затверджуються Плани дій, які деталізують заходи та уточнюють базові показники ринку праці.

Програми передбачають заходи щодо сприяння зайнятості та соціального захисту населення, такі як стабілізація сфери прикладання праці (включаючи стабілізацію реального сектору економіки), розвиток малих підприємств, нетрадиційні форми і види зайнятості, організація оплачуваних громадських робіт, сприяння зайнятості населення, яке проживає у сільській місцевості, професійна підготовка та перепідготовка вивільнюваних працівників і незайнятого населення, організація роботи по професійній орієнтації, забезпечення зайнятості жінок, молоді та інших соціально незахищених категорій населення, а також надання матеріальної допомоги безробітним і членам їх сімей, та інше.

Аналіз Державних програм зайнятості та відповідних Планів дій дозволяє зробити наступні висновки:

1. Заходи програм 1997-2000 рр. та 2001-2004 рр. стали більш проринковими, порівняно з попередніми програмами. Так, в Програмі 1991-1992 рр. було передбачено, зокрема, “забезпечити додержання строків введення робочих місць в професійно-кваліфікаційному розрізі на підприємствах, що споруджуються і розширюються, визначити джерела робочої сили для їх комплектування, в тому числі за рахунок перепідготовки безробітних” та “підготувати та внести до Кабінету Міністрів УРСР пропозиції щодо будівництва спеціалізованих підприємств по виготовленню товарів народного споживання на основі переробки місцевої сировини, передусім у населених пунктах, де є вільні трудові ресурси”. В умовах проголошення курсу на ринкову економіку, приватизацію, та зменшення втручання держави в економіку такі заходи були недоречні і важкі для виконання. В пізніших програмах передбачається не директивне створення нових робочих місць чи цілих підприємств та спрямування на ці місця безробітних, а створення сприятливих умов, у тому числі механізмів заохочення підприємців, для збільшення кількості нових робочих місць, розвитку сфери докладання праці, забезпечення продуктивної, вільно обраної діяльності.
2. Якість прогнозів, на базі яких розроблялися програми зайнятості значно покращувалась з часом. Як видно із таблиці 1, прогноз пропозиції робочої сили був у 2-3 рази більшим від фактичних значень у 1993 та у 1994 рр., тоді як після 1997р. прогноз цього показника відрізнявся лише на 10-20 %, якщо брати до уваги “Плани дій”, а не середньостроковий прогноз Програми 1997-2000 рр. Покращання прогнозу ринку праці сприяло більш точному плануванню службою зайнятості своєї діяльності. До 1995р. план по працевлаштуванню незайнятих громадян, забезпеченню підготовки та перепідготовки кадрів, організації громадських робіт був значно вищим, ніж фактична потреба в цих заходах, а в наступних роках план та його виконання фактично співпадали. Відхилення в прогнозуванні кількості вивільнених працівників залишається значним. Однак, це, радше, пояснюється надмірними перешкодами для роботодавця при застосуванні процедури вивільнення, а не прорахунками ДСЗ щодо потреб реструктуризації економіки та вивільнення працівників. В результаті таких надмірних регулювань (вони існували до 2001р.) збільшувалась не кількість вивільнених, а кількість працівників, що перебували у вимушеній неповній зайнятості.

Таблиця 1. Якість прогнозів Державних програм зайнятості. (тис.чол.)

тис.чол.

Джерело: ДСЗ, Державна програма зайнятості населення на 1993 рік, Державна програма зайнятості населення на 1994 рік, Програма зайнятості населення на 1997- 2000 роки, План дій на 1998 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997-2000 роки, План дій на 1999 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997 – 2000 роки, План дій на 2000 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997 – 2000 роки.

Примітка: * – прогноз згідно з відповідними Планами дій.

Незважаючи на те, що (як було зазначено вище) якість програм зайнятості покращується, можна запропонувати наступні кроки для їх вдосконалення:

Більшу увагу слід приділяти проблемі довготривалого безробіття. Кількість осіб, що мають статус безробітних більше одного року, постійно збільшується (див. графік 9). А оскільки власне довготривале безробіття має найважчі соціальні та економічні наслідки, то заходи по його зниженню повинні бути пріоритетами таких програм.

Програми зайнятості повинні передбачати більш активні заходи щодо економічного розвитку та реформування ринку праці. На даний момент існує практика, коли територіальні програми зайнятості складаються виходячи з інформації підприємств про вакансії та перспективи відкриття нових робочих місць, а державна програма зайнятості формується шляхом узагальнення територіальних програм. Потрібно ж, щоб територіальні, так само як і державні програми, містили заходи економічної політики, які б сприяли швидшому реформуванню ринку праці (наприклад, рекомендації, щодо спрощення процедури вивільнення працівників, пропозиції щодо стимулювання створення нових робочих місць, податкові пільги для нових та приватизованих підприємств, які наймають додаткову робочу силу і т.д.)

Загальні тенденції на ринку праці в Україні

На графіку 1 зображено рівень безробіття в період ранньої (1993р.) і пізньої (1998р.) трансформації в перехідних економіках. Для кожного з періодів розглянуто рівень безробіття, зареєстрований ДСЗ та рівень безробіття за даними вибіркових обстежень робочої сили (ВОРС) (за методологією Міжнародної організації праці (МОП)). Як видно, в країнах, що пережили високий рівень безробіття на початках перехідного періоду (Болгарія, Польща, Словенія та Угорщина), з часом безробіття зменшується. В країнах, що мали відносно низький рівень безробіття (Естонія, Чехія, Україна), з часом він збільшується. Це ще раз підтверджує тезу про те, що високе безробіття при трансформації економіки може бути відкладене в часі, але уникнути його не можливо. Наслідками такого відкладення можуть стати затримки з реструктуризацією економіки (що мало місце в Чехії в другій половині 90-х років та в Україні на початку другого тисячоліття).

Серед усіх країн, що розглядаються, в Україні спостерігається найбільша різниця між офіційними даними та даними обстеження. Це може бути пов’язане з політикою уряду, що перешкоджає реструктуризації економіки та вивільненню робочої сили. Наприклад, великий розмір вихідної допомоги (три місячні заробітних плат працівника), яку роботодавець повинен сплатити при вивільнені, умова збереження профілю підприємства протягом деякого часу після приватизації, та інше. В таких умовах, не маючи реальної можливості для звільнень, працедавці вдавались до інших заходів: не виплата заробітної платні, праця в режимі неповного робочого дня (тижня), неоплачувані відпустки, що, фактично, є прихованим безробіттям. Таке приховане безробіття не реєструється в ДСЗ, але враховується при опитуваннях робочої сили. В Естонії в 1998 р. різниця між офіційними даними та даними обстеження також була досить великою, однак тут це було зумовлено, в першу чергу, низьким рівнем допомоги по безробіттю (див. Графік 2), а, значить, неохотою громадян реєструватися в ДСЗ.

Загалом, в більшості із країн, представлених на графіку 1, дані обстежень значно вищі, ніж офіційні, що відображає небажання людей реєструватися в ДСЗ та рівень прихованого безробіття, пов’язаного з вимушеною неповною зайнятістю (що справедливо для України). Однак, у Словенії та в Польщі на початку перехідного періоду, навпаки, офіційний рівень безробіття був значно вищим від даних обстежень. Це пояснюється, в першу чергу, щедрою системою виплат безробітним (див. Графік 2). В Словенії, наприклад, крім виплат по безробіттю та можливістю скористатися послугами ДСЗ (перенавчання, громадські роботи, і т.д.), безробітні також одержують ряд додаткових вигод від реєстрації в ДСЗ: запобігання звільненню іншого члена подружжя, переваги в одержанні соціального житла та інше. Як видно із графіка 2, в Україні, система виплат по безробіттю є відносно щедрою. Однак через проблеми із вивільненням робочої сили, про що зазначалося вище, рівень офіційного безробіття не перевищив рівень, що визначений з опитувань, як це було в інших країнах з високим індексом щедрості.

Зареєстрований ринок праці

На Графіку 3 показана динаміка чисельності осіб, зареєстрованих у службі зайнятості України протягом кварталу, кількості наявних вакансій наприкінці кварталу та чисельності осіб, працевлаштованих службою зайнятості протягом кварталу у 1996-2001рр. Неважко побачити, що незначна кількість вакансій в центрах зайнятості не може задовольнити потреби навіть тих осіб, які тільки що зареєструвались, не говорячи вже про всіх безробітних наприкінці періоду.

Кількість працевлаштованих безробітних складає від 11% до 55% від кількості осіб, зареєстрованих протягом кварталу, від 4.5% до 9% від загальної чисельності безробітних та приблизно 30% від загального відтоку з безробіття. Через незначну кількість працевлаштувань (фактично перетоку громадян із безробіття до постійної роботи) поряд з розповсюдженим довгостроковим безробіттям багато людей втрачають будь-яку надію знайти підходящу постійну роботу з прийнятним рівнем винагороди (зарплати) та знімаються з обліку центрів зайнятості, часто взагалі виходячи з офіційного ринку праці.

Що ж стосується сезонної динаміки основних змінних на ринку праці, ми можемо зазначити, що найменше напруження на зареєстрованому ринку праці спостерігається у другому кварталі, а найбільше – у четвертому. Цей факт може пояснюватись важливістю сезонних робіт у сільському господарстві, сфері туризму та відпочинку, та значним притоком у лави безробітних випускників шкіл та інших навчальних закладів.

Сільське безробіття

Рівень безробіття в сільській місцевості традиційно був нижчим ніж в місті до 2000р. (див. Графік 4) Однак в 2000р. рівень безробіття в сільській місцевості перевищив середнє значення по Україні. Це було зумовлено, в першу чергу, реформуванням аграрного сектора: в цілому по країні в цьому році вивільнення зросло на 6%, а в сільському господарстві – більше ніж в 3 рази. Незважаючи на це, лише 12-17% незайнятих громадян проживає на селі (в Польщі цей показник становить 30%).

Жіноче безробіття

Щодо співвідношення між кількістю безробітних жінок та чоловіків, то дані обстеження та дані ДСЗ різняться (графік 5). За інформацією ДСЗ частка жінок сягає більше 60% (найбільший показник серед усіх розглянутих країн), хоча і зменшилася порівняно з 1995 р. Дані обстеження показують, що безробітних жінок в Україні трохи менше, ніж чоловіків. За даними обстеження рівень безробіття серед жінок  в Україні трохи нижчий, ніж для чоловіків. Ситуація є прямо протилежною, якщо брати до уваги зареєстроване безробіття. Ця різниця може бути пояснена тим фактом, що в Україні, на відміну від інших перехідних економік, існують заходи активної політики зайнятості, націлені на працевлаштування жінок, які мають дітей до 6 років чи дітей інвалідів. Це заохочує безробітних жінок в Україні звертатися до ДСЗ частіше, ніж безробітні чоловіки.

Розподіл безробітних за освітою

В Україні, як і в інших перехідних економіках, (за виключенням Чеської Республіки) при зростанні рівня освіти частка безробітних чоловіків зменшується (див. таблицю 2). Структура безробітних за освітою в Україні дещо відрізняється від інших перехідних економік: в Україні дуже великий відсоток безробітних з вищою освітою (32%). Однак, в Україні спостерігається традиційно високий рівень освіти серед дорослого населення (графік 6Б), що спонукає схожий освітній розподіл і безробітних (хоча розподіл за освітою серед безробітних в Україні дещо зміщений в бік низького рівня освіти (див. графік 6Б)) В Естонії цей відсоток становить 23%, а в решти розглянутих країнах 2-7% (див. Графік 6А).

Таблиця 2. Розподіл безробітних за освітою, 1999р.

Джерело: МОП, для усіх країн, крім Польщі, – дані обстеження, для Польщі – дані ДСЗ.

Висока частка безробітних з вищою освітою в Україні суттєво впливає на можливість знайти “підходящу” роботу для безробітних, а, отже, і на оцінку ефективності роботи ДСЗ. Разом з тим, оскільки в країні існує велика кількість безробітних з вищою освітою, то виникає питання про раціональність державної політика щодо фінансування навчання такої великої кількості студентів та правильності розподілу кількості місць для різних спеціальностей у системі вищої освіти.

На дизагрегованому рівні (графік 6Б) видно, що велика частка (31%) безробітних має професійно-технічну освіту. Це пов’язано з системою освіти колишнього Радянського Союзу, коли професійно-технічні училища були тісно пов’язані з конкретним підприємством або галуззю. Відтак, училища надавали дуже вузьку спеціалізацію, яка виявилась непридатною  (або малопридатною) в нових умовах.

Віковий розподіл безробітних

Попри загальний низький рівень зареєстрованого безробіття (графік 1), безробіття серед молоді (як зареєстроване ДСЗ (графік 7А), так і з опитувань (графік 7Б)) в Україні дуже велике. При цьому частка безробітних чоловіків у віці 20-30 років перевищує частку жінок (графік 7А).

Розподіл безробітних за причинами безробіття

Структура незайнятих громадян за причинами незайнятості була схожою впродовж 1998 – 2000 рр. (див. Графік 8). Найпоширенішою причиною безробіття було звільнення за власним бажанням: в 2000 р. звільнені за власним бажанням становили 31% усіх безробітних, вивільнені працівники – 15%, випускники закладів освіти – 6%. 25 % усіх незайнятих становили безробітні, що перебували на обліку більше одного року (починаючи з 1998 р. ДСЗ не надає інформацію щодо причин незайнятості цієї категорії безробітних).

Ця структура значно відрізняється від ситуації в сусідніх країнах. Так, в Польщі найбільшу частку серед безробітних займають вивільнені працівники (близько 67%), а звільнені за власним бажанням становлять лише 8% (випускники закладів освіти становлять приблизно таку ж частку серед безробітних, як і в Україні) [26]. Ця різниця пояснюється, в першу чергу, труднощами при вивільнені працівників в Україні, в результаті чого працівників примушують звільнятися за власним бажанням за допомогою вимушених відпусток, заборгованостей із заробітної платні та ін.

Тривалість безробіття

Небезпечним сигналом є збільшення із року в рік довготривалого безробіття (графік 9). В 1996 році особи, що мають статус безробітного більше ніж 1 рік, становили 14% усіх безробітних, що перебувало на обліку у службі зайнятості протягом року, а в 2000 р. – 39%. Ця негативна тенденція добре проілюстрована на правій панелі графіка 9: частка безробітних, що мали статус безробітного більше 3 років, від 2 до 3 років, від 1.5 до 2 років та від 1 до 1.5 років, протягом 1996-2000 рр. різко зростала, а частка найменш довготривалого безробіття (до 1 місяця, від 1 до 2 місяців та від 2 до 3 місяців), навпаки, різко скорочувалась. Так, в 2000 р. особи, що мали статус безробітного від одного до півтора року, були найбільшою групою безробітних (18.3%), а ті, що мали статус безробітного до 1 місяця, 1-2 місяці та 2-3 місяці – 5.5%, 6.3%, 6.2% відповідно.

Регіональні особливості безробіття

Як наслідок успадкованої від Радянського Союзу пристрасті до великої концентрації виробництва на окремих державних підприємствах, між регіонами в Україні існують суттєві відмінності в рівнях безробіття. Є багато локальних центрів зайнятості, із зареєстрованим безробіттям у декілька разів вищим ніж в середньому по Україні. Так, різниця між максимальним та мінімальним рівнем безробіття в 2000р. в Україні сягнула 19.4 відс.пункти, що є дуже високим показником за мірками перехідних економік ( 6.3 п.п. в Чехії в 1997р., 12.8 – в Словенії, 18.6 – в Польщі в 1998р.).

Здебільшого низький рівень безробіття тяжіє до великих міст таких як Київ, Одеса або Харків, східних та південних регіонів з відносно диверсифікованою економікою та добрими можливостями для підприємництва та економічного розвитку. На відміну від них, сільські та моноструктурні регіони з нерозвинутою інфраструктурою та малим потенціалом для швидкої реструктуризації, що зосереджені, в основному, в західній та північній частині країни, найбільше потерпають від безробіття.

Проблема значної невідповідності у рівнях розвитку регіонів України посилюється дуже низькою мобільністю, обумовленою обмеженнями по реєстрації (насправді це та ж радянська система прописки під новою назвою), великими цінами на житло, погано розвинутою системою транспорту, що постійно дорожчає. Виявити розміри такої невідповідності можна за допомогою індексу (див. Графік 10).

НВ = ½*VAR (uj/u)
НВ’ = 2*[1-SUM{Nj/N*(uj/u * vj/v)1/2}]

ДЕ:

u – рівень безробіття (U/N);
v – коефіцієнт вакансій (V/N)
uj – рівень безробіття в області j;
vj – коефіцієнт вакансій в області j;
N – робоча сила (працездатне населення працездатного віку у випадку України)
Nj  – робоча сила в області j.

Індекс невідповідності показує в якій мірі для зниження безробіття вимагається перерозподіл трудових ресурсів між областями. Індекс НВ просто вимірює асиметричність впливу безробіття у розрізі областей (графік 10). Оскільки рівень безробіття сам по собі дає інформацію тільки про пропозицію робочої сили, він несе мало інформації про несумісність між попитом та пропозицією робочої сили. Індекс НВ’ бере до уваги як попит (вакансії) так і пропозицію (безробітні) робочої сили.

Як видно із графіка 10, індекс НВ’ вказує на значно більшу регіональну невідповідність, ніж індекс НВ. Говорячи буквально, в 2002 році 19.8 % безробіття можна було б позбутися, якщо б вдосконалити мобільність робочої сили. значне падіння цього індексу, що спостерігається в останні роки, вказує на зменшення регіональних відмінностей у розвитку ринку праці в Україні.

Структура вакансій

У таблиці 3 наведено структуру вакансій, інформація про які подавалася підприємствами, установами та організаціями до центрів зайнятості України, наприкінці 1994 та 1997-2000 рр. Можна сказати, що протягом останніх років є деякі позитивні зрушення в зареєстрованому попиті на працю. В результаті запровадження нових форм співробітництва центрів зайнятості з роботодавцями та вдосконаленням системи управління інформацією про вакансії, їх кількість, протягом останніх років, зростає випереджаючими темпами: навантаження на одне вільне робоче місце скоротилося з 30 осіб у 1998 р. до 17 осіб у 2000 р.

Хоча питома вага приватних підприємств, які подають інформацію про вільні робочі місця до центрів зайнятості, трохи зростає, це відбувається дуже повільно порівняно із розвитком приватного сектору. Цей факт можна пояснити тим, що приватні підприємства віддають перевагу пошуку найкваліфікованіших кадрів через приватні агентства або безпосередньому відбору кадрів без будь-якої сторонньої допомоги.

Таблиця 3. Структура вакансій на підприємствах за їх формою власності та галузями економіки, та за кваліфікацією (у % до загальної кількості вакансій)

Джерело: ДСЗ

Питання фінансування заходів політики зайнятості

Відповідно до законів України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” та “Про зайнятість населення” фінансування заходів сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення в Україні з 2001 р. здійснюється в основному за рахунок коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, який є правонаступником Державного фонду зайнятості. Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття є цільовим централізованим страховим фондом та, на відміну від свого попередника, не є складовою частиною Державного бюджету України. Основними джерелами формування коштів фонду є страхові внески роботодавців та працівників (1.5% та 0.5% від фонду заробітної платні відповідно), а також асигнування державного бюджету, суми фінансових санкцій та адміністративних штрафів, інші надходження відповідно до законодавства України.

У Таблиці 4 показана динаміка надходжень та витрат Державного фонду сприяння зайнятості України у відсотках до ВВП, що дає змогу оцінити відносні розміри витрат на активні та пасивні заходи у контексті всієї економіки та порівняти їх з аналогічними показниками в інших країнах.

Таблиця 4. Загальні надходження та витрати з фонду зайнятості у % до ВВП, 1994-2001 рр.

Джерело: ДСЗ

Аналіз надходжень та витрат фонду зайнятості в Україні показує, що до 1996 р. спостерігався високий рівень невитрачених ресурсів. У 1992 р. загальні витрати становили 20.9% загального фонду, у 1993 р. – 28%, у 1994 р. – 43%, що, можливо, зумовлено очікуванням масштабного безробіття і необхідністю створення резерву. Однак, цей резерв не приніс багато користі, оскільки кошти були знецінені через гіперінфляцію, що мала місце в Україні в першій половині 90-х років. У 1995р. було витрачено приблизно 60% надходжень фонду, але, в основному, на розвиток інфраструктури служби зайнятості та її утримання, проте у 1996 р. витрати знов знизились до 42% внаслідок включення фонду зайнятості до Державного бюджету та затримки з фінансування витрат. Останні роки характеризуються більш повним використанням коштів фонду зайнятості та, як наслідок, більш стабільним фінансуванням заходів програм зайнятості всіх рівнів, що дало можливість збільшити обсяги охоплення незайнятого населення заходами активної політики та своєчасно виплачувати допомогу по безробіттю.

Як видно з таблиці 4, загальні витрати Державного фонду зайнятості України зросли протягом останніх років з 0.14% до 0.36% ВВП. Однак, якщо порівнювати загальні витрати на заходи політики зайнятості та на активні заходи зокрема в Україні, країнах Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та країнах з перехідною економікою (див. див. таблиці 5 та 6), варто зазначити, що в нашій країні вони ще досі на низькому рівні. Так у 2000 р. витрати в Україні були навіть менші, ніж в країні з найменшими витратами на заходи політики зайнятості серед країн ОЕСР (включно з Угорщиною, Чехією та Польщею) – США (0.38%). Проте, у 1997 р. витрати на заходи політики зайнятості в Україні (0.21% від ВВП) були майже на такому ж рівні, як і в інших країнах з перехідною економікою з низьким рівнем безробіття, а саме в Естонії (0.23%) та Росії (0.29%), хоча в країнах з відносно високим зареєстрованим рівнем безробіття цей показник складав близько 1%.

Таблиця 5. Витрати на заходи політики зайнятості в країнах ОЕСР та Східноєвропейських країнах (Чеській Республіці, Угорщині, Польщі) у 1997 та 2000 рр., у % до ВВП

 *Всі країни ОЕСР за виключенням Чеської Республіки, Угорщини та Польщі
**Субсидії роботодавцям в Україні передбачені законодавством, починаючи з 2001 р.

Взагалі ж по країнах ОЕСР була відмічена тенденція, коли середнє значення частини ВВП, призначеної для заходів політики зайнятості, змінюється у часі паралельно із економічним циклом [9], досягаючи найвищих рівнів під час економічного спаду та найменших – під час економічного зростання. Середні витрати на заходи політики зайнятості у відсотках до ВВП протягом періоду з 1985 до 1998 рр. становили в країнах ОЕСР 2.5%, з яких 0.8% від ВВП було спрямовано на активні заходи. Зменшення рівнів безробіття в цих країнах наприкінці 90-х рр. спричинило незначне скорочення як сумарних витрат, так і фондів для фінансування окремих заходів політики зайнятості (див. таблиця 5).

Якщо ж проводити порівняння за групами країн ОЕСР, то найбільше коштів на заходи політики зайнятості витрачається в Скандинавських країнах (напр., 4.51% від ВВП в Данії) та країнах Західної та Центральної Європи (напр., 3.69% в Бельгії та 3.13% у Німеччині), а найменше – в країнах Північної Америки (напр., 0.38% у США та 1.49% в Канаді), Азії (0.55% в Кореї та 0.82% в Японії), та, очевидно, в Східноєвропейських країнах (0.52% у Чехії та 0.87% в Угорщині). Тут варто зауважити, що витрати на заходи політики зайнятості у відсотках до ВВП не завжди відповідають рівню реального безробіття в країні (напр., 0.83% від ВВП витрачається на ці заходи в Греції з рівнем безробіття 11.3% проти 3.65% від ВВП у Нідерландах з рівнем безробіття 2.4% від робочої сили). В основному, вони залежать від загального економічного становища країни, бюджетних обмежень та значення проблем зайнятості та безробіття для органів влади.

Таблиця 6. Витрати на заходи політики зайнятості в деяких перехідних економіках

Що ж стосується розподілу загальних витрат між пасивними та активними заходами політики зайнятості в країнах ОЕСР, то протягом останніх років в більшості із цих країн спостерігається тенденція до збільшення частки фондів, призначених для фінансування активних заходів (в середньому наближаючись до 40% від загальних витрат та 0.9% від ВВП у 2000р. у порівнянні з 30.3% від загальних витрат та 0.94% від ВВП у 1993р.), та, відповідно, до зменшення частки витрат на пасивні заходи за рахунок зменшення витрат на дострокові пенсії та реформування системи страхування на випадок безробіття [9]. Як і у випадку загальних витрат, витрати на пасивні та активні заходи коливаються у часі разом з рівнем безробіття, причому, зрозуміло, витрати на пасивні заходи є більш чутливими до змін рівня безробіття, ніж витрати на активні заходи.

Цю залежність між витратами на пасивні чи активні заходи та рівнем безробіття можна спостерігати й в Україні: зростання відкритого безробіття до 1999р. супроводжувалось стрімким зростанням витрат на виплату допомоги по безробіттю, але незначним зростанням витрат на заходи активної політики (див. Таблиці 4 та 7). Така динаміка є підтвердженням того, що зростання кількості зареєстрованих безробітних осіб вимагає негайно більше матеріальних ресурсів для їх захисту від негативних наслідків безробіття, і таким чином, витрати на виплату допомоги по безробіттю витісняють витрати на активні заходи.

В таблиці 7 подано розподіл ресурсів між різними заходами політики зайнятості в Україні у 1998-2000 рр. Зрозуміло, в ситуації масового зареєстрованого безробіття та обмежених ресурсів Державного фонду зайнятості витрати на допомогу по безробіттю складають найбільшу частку його загальних витрат, причому питома вага витрат на допомогу по безробіттю у загальних видатках зросла з 9.3% у 95 р. та 35.5% у 96 р. до 65.1% у 2000р. Крім того, 6.4% загальних витрат було направлено на інший пасивний захід – на відшкодування Пенсійному фонду за вихід на дострокову пенсію Що ж стосується активних заходів, то лише 7.7% усіх витрат було направлено на профнавчання, 2.5% – на громадські роботи, 0.6% – на безпроцентні позики безробітним для заняття підприємницькою діяльністю, а сумарна питома вага витрат на активну політику зайнятості становила 11.3%. Інші видатки були призначені для адміністративних, організаційних та господарських витрат служби зайнятості. Розглядаючи використання коштів державного фонду зайнятості у динаміці, можна зробити висновок, що протягом останніх років встановилась така схема розподілу ресурсів між заходами сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення: 63-65% коштів витрачається на виплату допомоги по безробіттю (порівняно з 30-60% в країнах ОЕСР), 5-6% – на заходи, пов’язані з  достроковим виходом на пенсію (порівняно з 0-30% в країнах ОЕСР) та 10-11% на заходи активної політики зайнятості (порівняно з 25-70% в країнах ОЕСР), серед яких основну частку витрат спрямовано на професійну підготовку та перепідготовку та організацію громадських робіт.

Таблиця 7. Використання коштів державного фонду сприяння зайнятості у 1998-2000 рр.

Джерело: ДСЗ

Відмінність між Україною та іншими країнами з перехідною економікою та країнами ОЕСР в контексті заходів політики зайнятості полягає в тому, що в цих країнах поряд з громадськими роботами та профнавчанням активно використовуються інші заходи, а саме сприяння самозайнятості та зайнятості на основі субсидій (хоча їх важливість дещо знизилась у порівнянні з 1994 р.), а в Україні їх почали активно впроваджувати лише з 2001р. Незважаючи на схожість у розвитку ринків праці в країнах колишнього Радянського Союзу, в Росії та Казахстані також на відміну від України заходи по сприянню самозайнятості та зайнятості на основі субсидій застосовуються майже на рівних з заходами по профнавчанню та громадських роботах. Але як показують дослідження вчених, успіх цих заходів залежить як від загальної економічної ситуації та бізнесового клімату в країні, так і від доступності навчання основам бізнесу та менеджменту, рівня фінансової підтримки та надання бізнес-консультацій, доступу до дешевих приміщень, вхідних матеріалів та устаткування, технологічної підтримки, допомоги у встановленні ділових контактів та у пошуку ринків збуту.

Таким чином, аналіз витрат на заходи сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення в Україні та порівняння з іншими країнами показує, що, по-перше, в нашій країні виділяється порівняно незначна сума на їх фінансування, особливо на фінансування активних заходів; по-друге, як наслідок, ці заходи, в основному, обмежуються виплатою допомоги по безробіттю чи дострокової пенсії, заходами професійної орієнтації та працевлаштування, професійної підготовки та громадських робіт, а основні інструменти, які фактично мають сприяти регіональній реструктуризації та підвищенню зайнятості, залишаються поза увагою; і по-третє, для того, щоб навіть мізерні витрати на різні заходи не були марно витраченими, потрібно приділяти більше уваги ретельній розробці та відповідному дотриманню методології цих заходів та їх оцінюванню щодо ефективності в коротко та довгостроковому періодах.

Пасивні заходи політики зайнятості

Компенсацію, пов’язану із безробіттям, яку одержують громадяни України, умовно можна поділити на два види: допомога по безробіттю та матеріальна допомога.

Таблиця 8. Розмір допомоги по безробіттю.

Допомога по безробіттю та термін її виплати залежить від кількох факторів, головними з яких є причина безробіття та розмір заробітної платні. Так, вивільнені працівники і прирівняні до них категорії громадян (таблиця 8) протягом перших 5 місяців мають право на допомогу значно більшого розміру, ніж безробітні, зареєстровані в ДСЗ на загальних підставах. Однак для усіх без винятку безробітних ця допомога не може перевищувати середню заробітну платню в економіці відповідного регіону за попередній місяць та бути нижчою за мінімальну заробітну платню, що накладає суттєві обмеження на її діапазон, оскільки різниця між офіційною[1] середньою і мінімальною зарплатою не дуже велика.

У деяких випадках виплата допомоги по безробіттю переривається строком до трьох місяців: при цьому цей строк зараховується до загального періоду виплати допомоги. Причиною призупинення виплат може бути відмова громадянина від двох пропозицій підходящої роботи, приховування від ДСЗ відомостей про працевлаштування на тимчасову роботу в період одержання допомоги, та інше.

Матеріальна допомога надається безробітному після закінчення строку виплати допомоги, якщо середньомісячний сукупний доход на члена сім’ї не перевищує неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Матеріальна допомога не може перевищувати 75% мінімальної заробітної платні і виплачується протягом наступних півроку. Крім того, кожному з членів сім’ї, які перебувають на утриманні безробітного, а також громадянам, у яких закінчився строк виплати допомог по безробіттю, подається одноразова матеріальна допомога у розмірі 50 % установленої законодавством мінімальної заробітної платні.

Як видно з попередньої дискусії система соціального захисту безробітних є досить складною, а тому досить важко оцінити ефективність її функціонування. Приблизну оцінку можуть дати тривалість виплат допомоги по безробіттю, її розмір та чисельність осіб, які мають право на допомогу.

З таблиці 8 видно, що середній термін виплати допомоги триває 1 рік. Для порівняння, у Чехії допомога виплачується не більше півроку [23, 78] і її розмір не перевищує 60% зарплати, хоча до 1992 року допомога в Чехії також виплачувалася протягом року і для вивільнених працівників становила 90% зарплатні протягом перших 6 місяців [26, 127]. В Болгарії тривалість виплат коливається від 3 місяців для випускників професійно-технічних училищ до одного року для тих, що пропрацювали більше 25 років і старші за 50 років [26, 226-227].

Розмір допомоги по безробіттю можна порівняти за допомогою коефіцієнта заміщення (співвідношення між середньою допомогою та середньою зарплатою) як видно із таблиці 9, коефіцієнт заміщення в Україні протягом 1998-2000 рр. був практично незмінним і залишався на рівні 21-22 %. В Болгарії цей показник в середньому становить 30-35 % (хоча до 1990 р. він становив 80%), та в Польщі та Угорщині – близько 36% [18,93]

Таблиця 9. Ступінь соціального захисту безробітних

Джерело: розрахунки авторів на основі даних ДСЗ та Держкомстату.

Коефіцієнт покриття (співвідношення тих, хто отримує допомогу по безробіттю та усіх безробітних, що перебувають на обліку в ДСЗ) в Україні становив 52-54% у зазначений період (таблиця 9). В інших перехідних економіках це співвідношення зменшується із року в рік (в Чехії цей показник зменшився з 70% до 41% за 1991-1992 рр. [18,93], а в Угорщині – з 80% до 31 %, в Словаччині з 82% до 23%, а в Польщі з 75% до 55% за 1991-1994 рр. [18,45]). Причиною такого зменшення, було, в першу чергу, широкомасштабне вивільнення робочої сили, пов’язане із реструктуризацією виробництва.

Таким чином, порівняно з іншими країнами система допомоги по безробіттю є більш щедрою (див. додатково Графік 2) в тому розумінні, що вона охоплює більшу частину безробітних і її тривалість в середньому є довшою. Однак, розмір допомоги по безробіттю значно менший, ніж в інших перехідних економіках. Останній факт також частково пояснює, чому не всі безробітні, зафіксовані опитуваннями, реєструються у ДСЗ. Адже малий розмір допомоги та загально розповсюджена думка про малу ефективність ДСЗ у пошуках прийнятної роботи, разом із вимогою частого відвідування ДСЗ зареєстрованими безробітними, зводять нанівець бажання (особливо кваліфікованої робочої сили) реєструватися в ДСЗ.

Загалом, соціальний захист робочої сили, умовно можна розділити на два блоки. Перший – це перешкоди на шляху звільнення працівників, другий (розглянутий нами вище)– компенсаційні виплати вже звільненим працівникам. З точки зору працівників було б ідеально мати гарантії незвільнення з робочого місця, а також, у разі звільнення, гарантії щодо збереження попереднього матеріального достатку. Однак, зрозуміло, що це призведе до зниження продуктивності праці (оскільки загроза звільнення буде мінімальною), не буде зацікавленості у якомога швидшому знаходженні нової роботи (адже матеріальний рівень залишиться на тому ж рівні), підприємства не матимуть змоги швидко пристосовуватись до умов ринку (реструктуруючи своє виробництво, змінюючи ціну продукції і т.д.), бюджетні навантаження зростуть (оскільки пропаде зацікавленість у пошуках нової роботи, збільшиться кількість безробітних). Тому необхідно запроваджувати таке регулювання ринку праці, при якому би використовувався комплексний підхід, з врахуванням розмірів соціального захисту обох блоків.

В Україні процес скорочення персоналу на підприємствах вкрай ускладнений. По-перше, підприємство зобов’язано виплатити вивільненому працівнику вихідну допомогу у розмірі від 1 до 3 його місячних зарплат. По-друге, узгодити із профспілками можливість вивільнення працівників та одержати відповідний дозвіл. По-третє, повідомити усі зацікавлені сторони – ДСЗ, працівників, профспілки не пізніше як за два місяці про плановане вивільнення. І нарешті, підприємства мають значні труднощі при вивільнені категорій працівників, які потребують додаткового соціального захисту (жінок, інвалідів, молоді). Це надмірне регулювання ринку праці негативно впливає на ступінь реструктуризації виробництва, що, в свою чергу негативно позначається на розвитку усієї економіки.

З іншого боку, як було зазначено вище, попри невисокий розмір допомоги по безробіттю, вона видається протягом довгого періоду часу та досить широкому колу осіб. Тому можна стверджувати, що два, згадані вище блоки в Україні не збалансовані, при цьому акцентується увага на необхідності забезпечення соціального захисту громадян, а не ефективності економіки.

Прямо протилежним шляхом пішла Данія. Відповідно до реформи 1969 р. система надає відносно “щедру” допомогу по безробіттю (як за розміром так і за тривалістю), але запроваджує низькі стандарти захисту зайнятості [18,24]. В результаті, оскільки звільнення працівників було практично безкоштовне для роботодавців, а самі звільнені не заперечували проти недовгого перебування в статусі безробітних, то короткострокове безробіття було дуже зручним механізмом пристосування виробництва до вимог ринку. На жаль високий розмір допомоги по безробіттю не сприяє активному пошуку нової роботи, що вело до збільшення довгострокового безробіття. Як наслідок, безробіття у Данії є досить високим по західноєвропейським міркам.

Таким чином, в Україні повинна бути приділена значна увага питанню збалансування згаданих двох блоків.

Активні заходи політики зайнятості

Активні заходи політики зайнятості (АЗПЗ) поділяють на три типи. До першого типу належать так звані брокерські послуги, в тому значенні, що ДСЗ виконує функцію брокера, зводячи потенційних роботодавців з тими, що шукають роботу. Сюди відносять інформаційні послуги про вакансії та наявну робочу силу, поради щодо вибору майбутньої професії з врахуванням потреб ринку та ін. До другого типу належать заходи, що сприяють мобільності робочої сили (як в просторовому, так і в галузевому розумінні), наприклад, фінансування переїзду особи з трудонадлишкового району у райони, що потребують додаткової робочої сили, а також заходи з перенавчання, перекваліфікації. До третього типу відносять заходи по створенню нових робочих місць, в тому числі шляхом субсидіювання самозайнятості. Крім того, до окремої категорії ми будемо відносити заходи, націлені на підтримку осіб, що потребують додаткового соціального захисту та не в змозі на рівних конкурувати на ринку праці.

Брокерські послуги
При високому безробітті і погано – функціонуючому ринку праці головною проблемою для ефективного здійснення брокерських функцій є нестача вакансій. Основною функцією ДСЗ тут є сприяння поширенню інформації про вільні робочі місця. Існує повністю відкритий, напіввідкритий та закритий спосіб оголошення про вакансії. Повністю відкритий спосіб полягає у тому, що інформація про вакансії публікується у засобах масової інформації, розклеюється на дошках оголошення і т.п. таким чином, щоб кожен хто бажає змінити місце праці чи знайти роботу, мав змогу скористатися цією інформацією. При такому способі поширення інформації працедавець може бути незадоволений, оскільки потенційно це може призвести до масових звернень щодо цієї вакансії, в тому числі непідготовлених працівників. З іншого боку, при напіввідкритій системі (коли інформація про вакансію поширюється вільно, однак деякі реквізити (наприклад, назва підприємства, контактні телефони та ін.) не вказуються, дає змогу ДСЗ здійснити попередній відбір кандидатів, що значно полегшить роботу працедавця. Закрита система передбачає, що інформацію про вакансії можна почерпнути тільки безпосередньо звернувшись у ДСЗ. Оскільки першочерговим завданням ДСЗ є працевлаштування безробітних (особливо з тривалим терміном безробіття), при закритому розповсюджені інформації, вакансії, як правило, пропонуються безробітним, а не працюючим, що мають намір покращати роботу. При цьому виникає три проблеми. Перша, дискримінуються ті громадяни, які мають роботу, хоча таким чином досягається якийсь вигляд соціальної справедливості по відношенню до безробітних. Друга, оскільки безробітні, особливо ті, хто не працює довгий період часу, є менш кваліфікованими працівниками (при інших рівних умовах), роботодавці з часом, можуть стати менш задоволеними співпрацею з ДСЗ. Третя, при закритому способі, для посадових осіб ДСЗ є більше простору для зловживань.

Виходячи з наявної у нас інформації, ми вважаємо, що в Україні існує закритий спосіб оголошення вакансій, при якому тільки звернувшись у ДСЗ можна одержати інформацію про вакансії, що є в наявності цієї служби. З іншого боку, ніщо не перешкоджає працедавцям самостійно розміщувати оголошення в засобах масової інформації та знаходити прийнятні кандидатури для відкритих вакансій. Більше того, попри законодавчо закріплену норму про необхідність інформування ДСЗ про усі вільні вакансії, працедавці досить часто не повідомляють ДСЗ про вакансії через якість запропонованої робочої сили. В інших країнах частка найму робочої сили, що відбувається в мережі ДСЗ, дуже різна, наприклад, ця частка оцінюється як 9% в Швейцарії та 50% в Норвегії, хоча це тільки приблизні оцінки.

Для вдосконалення цієї ланки ДСЗ можна запропонувати схему, за якою було б збережено закритий спосіб для тимчасових робіт (оскільки для таких робіт, як правило, не вимагається високої кваліфікації працівників), і напівзакритий спосіб для вакансій, що стосуються постійної роботи (що забезпечить вищу, порівняно з закритим способом, кваліфікацію претендентів на цю вакансію).

Ще один аспект, пов’язаний з брокерською функцією ДСЗ, полягає у способі контакту ДСЗ та підприємств – потенційних працедавців. В Україні такий контакт полягає у тому (як вже було зазначено), що підприємства зобов’язані раз в місяць надавати інформацію у ДСЗ про наявність вільних робочих місць (стаття 20). А, наприклад, в Данії, місцеві центри ДСЗ повинні відвідувати місцевих працедавців і обговорювати плани щодо майбутньої потреби в робочій силі. В середньому вони відвідують 17% працедавців за рік. В Фінляндії, де ДСЗ розвинута досить добре, за кожним працедавцем закріплено одну контактну особу ДСЗ. Зрозуміло, що в сучасних умовах в Україні таку практику буде важко запровадити, через нерозвиненість вітчизняної ДСЗ, а також через критичний стан більшості підприємств, однак в довгостроковій перспективі наша ДСЗ повинна іти до такої форми співпраці.

Про ефективність брокерської функції ДСЗ в Україні можна зробити висновок базуючись на кількості працевлаштованих громадян. Як видно з графіка 11, кількість працевлаштованих збільшувалась із року в рік. Однак, темпи збільшення осіб, що перебували на обліку в ДСЗ значно перевищували темпи зростання працевлаштованих. Таким чином, якщо в 1992 р. 31,3 % тих, хто шукав роботу, був працевлаштований, то у 2000р. ДСЗ змогла працевлаштувати тільки 21,8% бажаючих. Проте, в деяких перехідних економіках стан речей є ще гіршим (в Болгарії цей показник становив 11% в 1993 р. та 16% в 1994 р. [18,94]) Цей факт також красномовно свідчить на користь того, що ефективність роботи ДСЗ залежить від рівня безробіття. При невисокому рівні безробіття ДСЗ може легко забезпечити високу якість послуг, які вона надає, тоді як при високому безробітті ДСЗ не може справитись належним чином з усіма бажаючими, а ринок праці, в період економічного спаду, також не є ефективним і не генерує необхідної кількості нових робочих місць.

Якщо говорити про якість вакансій, які пропонує ДСЗ, то можна виділити наступні закономірності. По-перше, ДСЗ працевлаштовує, в переважній більшості, на підприємства державної та колективної форми власності (див. Графік 12). Якщо врахувати, що на сьогоднішній день держава володіє значною часткою акцій більшості колективних підприємств, то можна стверджувати, що ДСЗ працевлаштовує, головним чином, на державні підприємства. Частка осіб, працевлаштованих на приватні підприємства за 6 років зросла лише на 4,1 відсоткових пункти з 4,8 % в 1995 р. до 8,9% в 2000 р. Таку тенденцію можна пояснити недостатнім розвитком приватного сектору в Україні та меншою потребою цього сектора в робочій силі (завдяки більш інтенсивному використанню інших факторів виробництва, чи бажанням наймати робочу силу в тіньовому секторі). Однак, на нашу думку, головним фактором тут є неприйнятність рівня послуг, що надаються ДСЗ, вимогам приватного сектору, що націлений на прибутковість свого бізнесу.

Теоретичні викладки

Для оцінки ефективності заходів активної політики зайнятості щодо їх впливу на працевлаштування безробітних в економічній літературі широко використовується два підходи. Перший підхід (мікрооцінювання) розглядає ймовірності працевлаштування чи трудові доходи осіб, які були охоплені певним заходом, та порівнює їх з ймовірностями працевлаштування/ трудовими доходами “контрольної групи”, тобто осіб з такими ж індивідуальними характеристиками, але які не були учасниками цього заходу. В цьому підході використовуються дані на мікрорівні (індивідуальні), а ймовірності працевлаштування оцінюються за допомогою моделей рівня ризику (hazard rate model) чи моделей логіт (logit) та пробіт (probit). Очевидно, участь безробітних у будь-якому заході активної політики, яка спрямована на збільшення людського капіталу порівняно з “не учасниками” та яка є ефективною, має відображатись у збільшенні ймовірності їх працевлаштування. Хоча цей підхід використовувався для оцінки ефективності активних заходів в багатьох східноєвропейських країнах з перехідною економікою (див., напр. для Словакії; для Угорщини; для Польщі та для Словенії), основним його недоліком вважається брак легко доступних мікроданих, які б містили інформацію про достатньо велику кількість учасників окремих заходів активної політики.

Ми будемо використовувати другий підхід (макрооцінювання), для якого такої проблеми не існує, оскільки в ньому використовуються не індивідуальні дані, а офіційні макродані для оцінки загального впливу заходів на кількість працевлаштованих серед безробітних. Для оцінювання ефективності активних заходів на макро рівні в країнах з перехідною економікою та й в розвинених країнах широко використовується підхід з використанням розширеної функції сполучення (див., напр. для кількох країн з перехідною економікою;  для Чехії;  для Словенії,  з оглядом всіх результатів). Згідно з цим підходом, звичайна функція сполучення (“matching function”), яка встановлює зв’язок між кількістю працевлаштованих безробітних (тобто кількістю вдалих сполучень безробітних з наявними вакансіями) та кількістю безробітних й наявних вакансій, розширена шляхом приєднання певних показників активних заходів (витрат чи кількості учасників) до аргументів цієї функції, оскільки активні заходи за означенням мають сприяти покращенню процесу сполучення безробітних з вакансіями. За такого підходу ефективність активних заходів можна перевірити, встановлюючи, чи асоціюються зміни показника активних заходів (напр., витрат) за регіонами та у часі, за умови врахування стану ринку праці, з більшою кількістю працевлаштувань серед безробітних.

Ідею використання цього підходу для оцінювання активних заходів за допомогою методів економетричного аналізу було сформульовано: якщо кількість учасників активних заходів політики зайнятості не є незначною відносно кількості безробітних, тобто якщо цей захід є порівняно численним на державному рівні, то можливо встановити ефект цих заходів економетрично. Якщо має місце статистично значима додатна кореляція між показником активного заходу та кількістю працевлаштованих безробітних, то цей захід вважається результативним.

Стандартною найпоширенішою формою розширеної функції сполучення для економетричних оцінок результативності активних заходів є загальна логарифмічна форма функції Коба-Дугласа без обмежень на коефіцієнти у наступному вигляді 1,2:

 , (1)

де OF_t – кількість нових працевлаштувань безробітних протягом періоду ALMP1_t,..,ALMPn_t позначено показники (чи витрати, чи кількість нових учасників) різних активних заходів, запроваджених протягом періоду, а e –вектор випадкових похибок (e_tIID (0, s_e²)).

Ця модель є лінійною за параметрами і тому її можна оцінити за допомогою методу найменших квадратів (МНК). Позитивні оцінки коефіцієнтів g1, …, gn стверджуватимуть гіпотезу, що показники активних заходів мають позитивний ефект на працевлаштування безробітних, тобто що активні заходи покращують процес сполучення безробітних з вакантними робочими місцями. Таким чином, маючи достатню кількість спостережень, цю модель можна легко економетрично оцінити та потім проаналізувати. Використання ж узагальнених даних зі звітностей центрів зайнятості дозволяє уникнути проблем зміщення в результаті вибору вибірки (sample selection bias) та “неспостережної” гетерогенності (unobserved heterogeneity), які властиві індивідуальним даним, що використовуються для мікрооцінювання.

Хоча було показано, що метод розширеної функції сполучення можна використовувати й для країн з перехідною економікою, аналіз часових рядів на рівні країни майже неможливий для цих країн через малу тривалість їх розвитку на етапі трансформації. Тому, коли оцінюється результативність заходів в таких країнах, в тому числі й в Україні, краще використовувати регіональні панельні дані. Припускаючи, що стохастична помилка eit складається з випадкової (white-noise) помилки uit, яка змінюється за регіонами та часом, та із специфічного для регіонів випадкового або фіксованого ефекту ci, який змінюється за регіонами, але не змінюється з часом, рівняння для економічного оцінювання можна записати в такому вигляді

.  (2)

Відповідна техніка оцінювання цього рівняння залежить від припущення щодо регіонального ефекту c_i: якщо припустити модель з випадковим ефектом (тобто коли c_i не корелює з пояснювальними змінними), тоді найбільш ефективні оцінки можна отримати за допомогою узагальненого методу найменших квадратів; у випадку моделі з фіксованим ефектом (т.т. коли c_i корелює з пояснювальними змінними) найбільш підходящим є метод сукупних найменших квадратів (pooled least squares).

Потрібно зауважити, що хоча метод розширеної функції сполучення вважається цілком придатним для країн з перехідною економікою, його застосування та оцінювання часто критикуються. По-перше, в більшості країн вакансії, які зареєстровані в центрах зайнятості, складають незначну частку від всіх вакансій, запропонованих роботодавцями. До того ж, в країнах з перехідною економікою взагалі небагато вакансій, оскільки приватні фірми не мають стимулів повідомляти центри зайнятості про наявні вакансії, а кількість державних підприємств та установ, які привчилися доповідати про вільні робочі місця, постійно скорочується. По-друге, в багатьох перехідних країнах, особливо в країнах колишнього Радянського Союзу, кількість зареєстрованих безробітних значно менша, ніж кількість “справжніх” безробітних. Захищаючи цей підхід з розширеною функцією сполучення, дослідники (напр., стверджують, що оскільки зареєстровані безробітні в основному не мають доступу до інших джерел вакансій, та що в будь-якому випадку центри зайнятості пропонують активні заходи, виходячи з наявної кількості зареєстрованих безробітних та вакансій, ці дані цілком придатні для оцінювання результативності активних заходів.

Статистичні дані

Для оцінки результативності найпоширеніших заходів активної політики в Україні, а саме заходи з профнавчання та громадських робіт (до того ж, як зазначили в [1], саме ці заходи можуть сприяти кращому сполученню зареєстрованих безробітних з наявними вакансіями), ми використовували щоквартальні адміністративні дані з 24 обласних центрів зайнятості та одного Кримського республіканського центру (дані з Севастопольського та Київського міських центрів зайнятості не були включені до аналізу) з 1 кв. 1996р. по 4 кв. 2001р. Дані одержані зі статистичних звітностей Державного центру зайнятості України.

Хоча за вибірковими обстеженнями робочої сили (економічної активності населення) зафіксовано набагато вищий рівень відкритого безробіття, ніж зареєстрований рівень безробіття за звітностями Державного центру зайнятості, ми віддаємо перевагу зареєстрованим даним через декілька причин. По-перше, зареєстровані дані забезпечують неперервність вимірювання та обстеження потоків безробітних в часі (щомісячні звітності); в той же час вибіркові обстеження робочої сили (ВОРС) в Україні проводилися лише раз на рік восени з 1995 до 1998, і тільки з 1999 їх почали проводити щокварталу. Низька частота даних з ВОРС, особливо даних про потоки з різних станів на ринку праці, може призвести до серйозного недооцінювання дійсних потоків, таким чином викривляючи реальну динаміку на ринку праці. По-друге, Державна служба зайнятості України реєструє осіб як безробітних згідно із Законом України “Про зайнятість населення”, а безробітні у вибіркових обстеженнях робочої сили фіксуються за визначенням Міжнародної Організації Праці (МОП), яке суттєво відрізняється від визначення безробітного за законом. Оскільки всі заходи політики зайнятості надаються лише державною організацією (т.т. службою зайнятості) згідно з тим самим Законом України “Про зайнятість населення”, ми повинні прийняти усі обмеження на правовий статус безробітного для того, щоб мати узгоджений, послідовний набір даних по активних заходах політики зайнятості. По-третє, дані ДСЗ залишаються поки що єдиним джерелом регіональних даних по безробіттю, вакансіях та активних заходах політики зайнятості, тому що вибірка ВОРС є ще дуже малою, щоб забезпечувати репрезентативні дані за областями. І зрештою, інформація ВОРС в Україні є ще не дуже надійною, оскільки респонденти не завжди відверто відповідають на питання анкети, а методологія ВОРС декілька разів змінювалась.

В роботі використовувались наступні регіональні щоквартальні дані (наприкінці кожного рядка введено відповідне позначення, яке буде використовуватись пізніше):

кількість працевлаштувань серед безробітних (незайнятих осіб) протягом кварталу (т.т. відтік з безробіття в зайнятість) – OF;
кількість безробітних, зареєстрованих в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – U;
кількість незайнятих осіб на обліку в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – JL4;
кількість вакансій, наявних в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – V;
кількість зареєстрованих безробітних, які почали займатись профпідготовкою або перепідготовкою протягом кварталу – TrI;
кількість зареєстрованих безробітних, які почали працювати на громадських роботах протягом кварталу – PWI;
касові видатки на підготовку/перепідготовку незайнятих осіб протягом кварталу, в постійних цінах 2001 р., дефльовані на ІСЦ, тис. гривень – TrE;
касові видатки на громадські роботи для незайнятих осіб протягом кварталу, в постійних цінах 2001 р., дефльовані на ІСЦ, тис. гривень – PWE;

Аналіз результатів

Базовою специфікацією у нашому дослідженні є специфікація у формі (2) з фіксованими індивідуальними ефектами.

, (3)

де OF_it– це кількість нових працевлаштувань безробітних (чи незайнятих осіб) у регіоні i протягом кварталу <i”>t <i”>U_i(t-1) та V_i(t-1) – кількість зареєстрованих безробітних (або незайнятих осіб на обліку в центрах зайнятості) та вакансій у регіоні i наприкінці кварталу <i”>t-1 відповідно; ALMP1_it – витрати чи кількість нових учасників заходів з профнавчання у регіоні i протягом кварталу t<, а ALMP2_it– витрати чи кількість нових учасників громадських робіт у регіоні i протягом кварталу t, <i”>u_it –матриця випадкових помилок (u_it IID(0, s_>u²)); d_ij=1, якщо i=j, та 0 в іншому випадку; с, с_j, α, β, γ₁, γ₂ – коефіцієнти, які обчислюються в моделі; N=25 – кількість регіонів.

Перед тим, як перейти до огляду результатів регресійного аналізу, варто також зазначити, що не тільки пасивні, але і активні заходи політики зайнятості часто критикуються за відсутність ефективності. Існує кілька теоретичних аргументів щодо причин неефективності цих заходів. По-перше, якщо в країні використовуються різні заходи сприяння зайнятості, працівники менше хвилюються про можливість бути звільненими та незайнятими протягом деякого часу. Це може призвести до більш агресивних переговорів про рівень зарплати працівників (можливо, поки що не в нашій країні) і фактично може збільшити безробіття. По-друге,  багато з тих осіб, які охоплені певним заходом, могли б знайти постійну роботу й без участі у цьому заході (ефект  суспільних втрат). По-третє, той, хто був працевлаштований після участі в активному заході, може замістити іншого безробітного, якого б найняли, якби перший не пройшов перенавчання, не взяв участь у громадській роботі чи ін. (ефект заміщення). При цьому загальна кількість працевлаштованих безробітних не змінюється. По-четверте, припускаючи обмежений попит на працю, збільшення робочих місць на одній фірмі в результаті активного заходу може бути за рахунок робочих місць на інших фірмах (ефект витіснення). По-п’яте, кошти, витрачені на активні заходи могли б бути спрямовані на створення робочих місць (ефект фіскального заміщення). Наприклад, кошти, не сплачені підприємцем у фонд зайнятості, могли б бути спрямовані ним на оплату праці додаткового співробітника. І нарешті, як вже зазначалося вище, участь в деяких заходах (наприклад, в громадських роботах) може “заплямувати” безробітних перед роботодавцями, призводячи іноді до зниження ймовірності працевлаштування учасників порівняно з тими, які не були охоплені цими заходами.

Результати оціненої розширеної функції сполучення для 25 регіонів України наведено у Додатку 2. Ми використали чотири моделі цієї функції:

• Модель 1 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ[1].
• Модель 2 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи з лагом в один період (тобто видатки в попередньому періоді) (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ.
• Модель 3 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи з лагом в один та два періоди (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ.
• Модель 4 – в якості змінних для активних заходів: кількість безробітних, які зараховані на  профнавчання та громадські роботи (за 1996-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість безробітних, що перебували на обліку в ДСЗ.

Усі залежні змінні звичайної функції сполучення (кількість безробітних та вакансій) мають позитивні значущі коефіцієнти; коефіцієнт при змінній безробіття приблизно вдвічі більший за коефіцієнт при змінній вакансій.

Виходячи з результатів оцінок цих моделей, не можна дати однозначної відповіді щодо результативності профнавчання та громадських робіт в Україні протягом останніх років. Так, статистично значущі позитивні коефіцієнти при змінних TrE (профнавчання) та PWE (громадські роботи) в Моделі 1 показують, що при незмінній кількості безробітних та вакансій більші витрати на профнавчання чи громадські роботи протягом кварталу призводять до збільшення кількості працевлаштувань. Дуже дивним порівняно з результатами оцінювання (як макро, так і мікро) профнавчання та громадських робіт в країнах з перехідною економікою видається той факт, що за результатами оцінювання Моделі 1 в Україні громадські роботи, здається, є більш результативними, ніж  профнавчання: при незмінній кількості безробітних та вакансій зростання на 1% витрат на громадські роботи в поточному кварталі призводить до зростання кількості працевлаштувань в цьому кварталі на 0.027%, а зростання на 1 % витрат на профнавчання – на 0.016%. Більша результативність громадських робіт в Україні може пояснюватись тим, що, по-перше, можливо, головна причина низького рівня відтоку з безробіття (т.т. працевлаштувань безробітних) в Україні полягає поки що не в дисбалансі професійної кваліфікації між безробітними (з дуже високим людським капіталом) та наявними вакансіями, а в погіршенні зв’язків між безробітними з роботодавцями. Як відомо, громадські роботи дуже часто сприяють встановленню та укріпленню цих зв’язків, тим самим сприяючи переходу осіб з тимчасової громадської роботи до постійної роботи у того ж роботодавця. По-друге, курси підготовки/ перепідготовки не сприяють значному зростанню ефективності пошуку роботи їх учасників на бажаному рівні, можливо, через надто вузько спеціалізовану програму курсів або через надання кваліфікації, вже надлишково представленої на ринку праці. І по-третє, в країнах з перехідною економікою менший, або навіть негативний ефект громадських робіт на працевлаштування пояснюється тим, що громадські роботи сприймаються там як щось непристойне, а тому для роботодавців факт участі громадян у громадських роботах сприймається як негативний сигнал. Позитивний же ефект цього заходу в Україні може говорити про те, що в умовах масового безробіття та розповсюдження довгострокового безробіття таке сприйняття  в нашій країні не набуло поширення.

Порівнюючи результати оцінок розширеної функції в Україні та інших країнах, варто зауважити, що в інших країнах з перехідною економікою активні заходи є набагато результативнішими. Наприклад, в Словенії коефіцієнт при змінній витрат на профнавчання у поточному кварталі становить 0.383 порівняно з 0.0001628 в Україні.

Зважаючи на те, що середня тривалість профпідготовки/ перепідготовки для кожного учасника становить приблизно 5 місяців, а середня тривалість громадських робіт – 2 місяці, в Моделях 2 та 3 було оцінено вплив на ймовірність знайти роботу витрат на профнавчання чи громадські роботи в попередніх кварталах.

Результати Моделі 2 показують, що не існує стійкого зв’язку між TrE_t-1 витрати на профнавчання в попередньому кварталі) та OF (працевлаштування в поточному кварталі), а PWE_t-1 (витрати на громадські роботи в попередньому кварталі) призводять навіть до зменшення OF. Цей негативний статистично значущий вплив PWE_t-1 можна побачити й у Моделі 3, в якій, крім того, встановлено статистично значущий негативний ефект PWE_t-2 (витрат на профнавчання з лагом в два періоди). Результати аналізу Моделей 2 і 3 свідчать про те, що витрати на осіб, що беруть участь у активних заходах, не ведуть до збільшення працевлаштувань на постійні робочі місця цих осіб після закінчення терміну профнавчання чи громадських робіт, тобто, фактично, витрати на профнавчання та громадські роботи в Україні можна вважати марними, а ці заходи активної політики – неефективними.

Позитивний же ефект Моделі 1 порівняно з негативним ефектом Моделей 2 та 3 може пояснюватися ще й тим, що збільшення витрат у поточному кварталі передбачає збільшення нових учасників у цьому кварталі, що призводить до тимчасового скорочення кількості безробітних, які в поточному кварталі намагаються знайти роботу. При зменшенні кількості безробітних, що активно шукають роботу ймовірність працевлаштування збільшується, що і зафіксовано Моделлю 1. Отже, основними  моделями для висновків, якщо ми беремо до уваги витрати, ми вважатимемо Моделі 2 і 3, відповідно до яких профнавчання і громадські роботи є неефективними.

Що ж стосується оцінки результативності профнавчання та громадських робіт, якщо береться до уваги кількість нових учасників протягом кварталу (а не відповідні витрати) (Модель 4), то збільшення PWI (нові учасники громадських робіт) може призводити до дуже незначного (порівняно з аналогічними показниками для деяких країн з перехідною економікою) зростання працевлаштувань. Згідно з Моделлю 4 захід з профнавчання взагалі не впливає на працевлаштування безробітних, оскільки коефіцієнт при змінній TrI (кількість нових учасників цього заходу) є негативним та статистично незначущим (див. Додаток 2). Останній факт у порівнянні з позитивним ефектом Моделі 1, на нашу думку, свідчить про те, що вагомішим фактором для збільшення результативності процесу сполучення безробітних з вільними робочими місцями є не збільшення кількості нових учасників активних заходів, а покращення якості цих заходів, яку наближено можна виміряти за допомогою обсягу витрат на одного учасника.

Отже, вище сказане про недоліки активних заходів та економетричний аналіз даних в Україні доводить твердження, яке повторювалось декілька разів у нашій роботі про те, що активні заходи не сприяють, поки що, покращенню ситуації на ринку праці в Україні. Як показав аналіз, заходи з профнавчання та громадських робіт майже не мають впливу на інтенсивність працевлаштувань, а отже, і на рівень безробіття в Україні, тобто їх можна вважати неефективними.

“Орієнтири виборців” – моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі (підсумки 4-ї сесії Верховної Ради  України IV скликання). – К.: Міленіум, 2004. – 106 с.

У цьому виданні містяться матеріали про основні результати реалізації пілотного проекту, який здійснювався Лабораторією законодавчих ініціатив протягом  четвертої сесії Верховної Ради України IV скликання (вересень 2003 – січень 2004). Зокрема, подається узагальнена інформація про сутність та методологію проекту, статистичні результати моніторингу виконання передвиборних програм парламентських партій та блоків. Крім того, у книзі розміщено аналітичні матеріали про результати 4 сесії Верховної Ради в розрізі основних напрямів державної політики. Книга супроводжується CD-додатком, на якому розміщено матеріали моніторингу.

Видання зорієнтовано на широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю депутатів Верховної Ради України.

Авторський колектив: Асланян Габріель, Євгеньєва Анжела, Замніус Віталій, Ковриженко Денис, Котляр Дмитро, Панцир Сергій.

Проект та видання цього звіту здійснено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”, Проекту Інституту Сталих Спільнот “Мережа громадянської дії в Україні” (за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку) та Програми MATRA KAP Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Положення та оцінки, висловлені у цьому виданні, можуть не співпадати з точкою зору зазначених інституцій.

Основна ідея проекту “Орієнтири виборців” полягає у забезпеченні якомога ширшого кола виборців оперативно поновлюваним інформаційно-аналітичним ресурсом, який дозволив би їм об’єктивно оцінювати виконання даних їм передвиборчих обіцянок. Оскільки основною діяльністю народних депутатів є законотворення, то основна увага повинна зосереджуватись на моніторингу законодавчих ініціатив – законопроектів внесених на розгляд парламенту. Враховуючи значний об’єм комплексної інформації про законотворчу діяльність, основним інструментом поширення інформації було обрано Інтернет.

На інтернет-сторінці Лабораторії законодавчих ініціатив https://www.parlament.org.ua/ була розроблена рубрика “Орієнтири виборця”, в рамках якої здійснюється підтримка стрічки новин про основні парламентські події, наводяться коментарі політиків, аналіз законодавчих ініціатив, наводяться експертні оцінки основних парламентських рішень, висвітлюються позиції фракцій та народних депутатів України щодо ключових суспільних проблем.

Враховуючи недоступність Інтернету для більшості виборців, для інформування громадськості про діяльність їх обранців активно використовувалися можливості ЗМІ та громадських організацій.

Від початку, концепцією проекту передбачалося здійснювати аналіз законодавчої діяльності тільки відповідно до передвиборчих програм партій та блоків. Проте, таке обмеження не дозволяло забезпечити комплексність та повноту інформації про законотворчий процес. Тому до концепції були внесені корективи, а моніторинг поширено і на законопроекти депутатів, обраних по мажоритарних округах, а також урядові законопроекти.

Методологія моніторингу будується на наступних підходах. Для аналізу відповідності передвиборчим обіцянкам законодавчих ініціатив використовуються програми депутатів, обраних у одномандатних округах та програми партій та блоків. Аналіз охоплює як конкретні обіцянки (наприклад, прийняти певний закон, підвищити розмір пенсій до рівня прожиткового мінімуму) так і декларативні, які не передбачають досягнення конкретного результату (наприклад, покращення добробуту населення, підвищення якості безкоштовного медичного обслуговування). Оцінка останніх має певні особливості, адже обіцянка депутата, наприклад, щодо “забезпечення житлом молодих сімей” не вказує на конкретні строки та спосіб її виконання, а тому не може бути однозначно оцінена станом на 2006 рік як така, що виконана/невиконана. Тому законодавчі ініціативи такого народного депутата, спрямовані на вирішення житлової проблеми, можуть оцінюватись як такі, що частково відповідають програмній обіцянці. У випадку, якщо за результатами експертизи буде встановлено, що законопроект не покращує становище у певній сфері (наприклад, житлове забезпечення молодих сімей), може бути зроблено висновок про його невідповідність програмним обіцянкам.

Застосування висновку про часткову відповідність програмі допускається і в тому випадку, коли законопроект чітко відповідає одним положенням програми і суперечить іншим. Такий висновок робиться також у разі, якщо законопроект з об’єктивних причин не повною мірою вирішує проблему, на яку спрямовано проект. Наприклад, програмою передбачено підвищити рівень мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму. Проте, зважаючи на можливості державного бюджету, автор законопроекту пропонує підвищити розмір зарплати тільки до 50% прожиткового мінімуму. Враховуючи те, що мова йде все-таки про підвищення не до зазначеного в програмі рівня, робиться висновок про часткову відповідність програмі. У такій ситуацій цей висновок є швидше індикатором, аніж вироком. До 2006 року депутат має можливість виконати цю обіцянку і тоді висновок за результатами аналізу всіх законопроектів, які стосуються мінімальної зарплати, буде позитивним.

Отже, конкретні за часом виконання (наприклад, у межах періоду депутатських повноважень), способом виконання (наприклад, фінансування з державного бюджету) та кінцевою метою (наприклад, збільшення фінансування медицини на 100%) передвиборчі обіцянки можуть оцінюватись як виконані/невиконані. Декларативні (неконкретні) обіцянки можуть оцінюватись як виконані частково/невиконані. Висновки обгрунтовуються витягами із відповідних передвиборчих програм.

У тому випадку, якщо народним депутатом подано законопроект, спрямований на вирішення проблеми, з приводу якої в передвиборчій програмі не давались обіцянки, зазначається, що “відповідне положення у програмі відсутнє”.

Проміжні підсумки підбиваються за результатами кожної сесії. Після перегляду та повторного аналізу всіх “сесійних” підсумків, готується загальний висновок по виконанню кожної передвиборчої програми. Перегляд підсумків передбачає врахування редакції у якій законопроект набрав чинності закону. Якщо протягом розгляду законопроекту були внесені зміни, які заперечують відповідність програмі, то кінцевий висновок може не співпадати із зробленим на початку моніторингу.

Варто застерегти, що забезпечити однозначну об’єктивність висновків досить важко,  враховуючи характер самих передвиборчих обіцянок. А тому, слід пам’ятати, що зазначені висновки є лише орієнтирами для виборця. Тому одним з ключових елементів цього інформаційного ресурсу є надання оригінальних текстів програм та законопроектів, на підставі яких виборець може робити свої власні висновки.

Запорукою заможного життя громадян передвиборна програма Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” визнає відповідальну, професійну та справедливу владу. Відповідно, моральність визначається як основний принцип політики.

Концепція програми побудована на ідеї необхідності продовжувати діяльність, започатковану урядом В.Ющенка. Головні ж завдання парламентської роботи Блоку поділяються на довгострокові стратегічні пріоритети та оперативні тактичні кроки.

Виокремлено 4 групи пріоритетів та стратегічних завдань. До першої відносяться забезпечення прозорості взаємин суспільства та влади шляхом запровадження механізму громадського контролю за використанням бюджетних коштів, механізму громадського обговорення державних рішень, продовження правоохоронної та судової реформ.

До другої групи пріоритетів віднесено спрямування економіки на добробут кожної людини шляхом забезпечення прозорості та зрозумілості податкової системи, спрощення дозвільної системи у сфері підприємництва, введення податку на майно, підвищення якості та зменшення вартості медичного обслуговування. Таким чином, засадами економічної політики, за програмою, мали б бути сприяння законній підприємницькій діяльності, забезпечення соціальної справедливості у відповідних відносинах, а також підвищення якості та доступності медичних послуг.

Третім пріоритетним завданням діяльності Блоку Віктора Ющенка визнано відновлення традицій розвитку особистості шляхом запровадження інноваційних форм навчання, залучення молоді до політики, сприяння підприємницькій активності молоді, спрощення оподаткування для національного книговидання. Отже, молодіжна та освітня політики “Нашої України” мають бути спрямовані на осучаснення освіти, заохочення та сприяння політичній та підприємницькій активності молоді.

Четвертим стратегічним напрямком діяльності Блоку Віктора Ющенка є міжнародна активність задля розбудови транскордонного співробітництва, набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, запровадження європейських екологічних стандартів та налагодження співпраці з українською діаспорою.

Програмою “Нашої України” також закріплено 10 першочергових кроків, які передбачають прихід до влади професійних чиновників, повернення знецінених заощаджень громадян, підвищення зарплат та пенсій, створення системи адресної соціальної допомоги, захист материнства та дитинства, легалізацію міжнародними договорами української трудової еміграції, ефективне кредитування аграрного сектору, викорінення хабарництва, забезпечення прозорості бюджетного процесу, профілактики насильства та наркоманії серед молоді.

Характерною особливістю програми Блоку є те, що вона, фактично, не містить положень, які б можна було однозначно оцінити на предмет їхнього дотримання чи, навпаки, порушення. Вона рясніє оціночними поняттями на зразок “ефективний”, “дієвий”, “послідовний”, “передбачуваний”, “справедливий” тощо, а також неконкретними гаслами, як-то: “підвищимо”, “активізуємо”, “розширимо” та ін. Програма “Нашої України” є, скоріше, програмою цілей – вона, фактично, не визначає заходи та кроки, необхідні для їх досягнення.

У змістовному плані необхідно відзначити, що програма Блоку:

• не пропонує власного бачення напрямку державотворення (розбудови системи влади);
• обходить мовчанкою питання розвитку пріоритетних галузей економіки (якщо, звичайно, не рахувати книговидання);
• торкається соціальних питань на найбільш узагальненому та декларативному рівні.

За період моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі блоку “Наша Україна” 106 законопроектів. З них 41 був внесений тільки депутатами, обраними за списком блоку і 65 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 45 законопроектів відповідають програмі, 8 – відповідають частково, 5 – не відповідають і 46 – не стосуються положень програми.

Програма КПУ вирізняється чіткою структурованістю, переходом від цілей і завдань до результатів діяльності комуністів у разі перемоги на виборах. Це, однак, не завадило вмістити у програму безліч демагогічних гасел (“Земля горітиме під ногами злочинців”, “Процвітання України в рівноправному союзі братерських народів суверенних держав” тощо) та популістських обіцянок (“Господарями життя стануть трудівники, а не злодії і кримінальні “авторитети”, “Створимо гідні умови жінці-берегині роду людського”, “Українські чорноземи родитимуть щедрі врожаї для всього народу, а не будуть засобом збагачення для шахраїв” тощо).

Характерним є ряд конкретних положень щодо планів законодавчої діяльності, більшість з яких, проте, є, очевидно, також мало реальними для виконання, але, одночасно, легко піддаються оцінці на предмет свого виконання:

• скасувати Земельний кодекс у незаконно прийнятій редакції;
• встановлення державної монополії на виробництво, обіг і реалізацію лікеро-горілчаних і тютюнових виробів, на зовнішню торгівлю, експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту;
• скасування податку на додану вартість, введення єдиного податку на обсяги реалізації товарів і послуг;
• надання російській мові статусу другої державної;
• у 2003 році встановити мінімальну зарплату і пенсію не нижче прожиткового мінімуму;
• протягом п`яти років повернути громадянам проіндексовані трудові заощадження;
• забезпечити фінансування науки і освіти на рівні, передбаченому законами;
• перетворити Україну на парламентсько-президентську республіку.

Із 17 поставлених перед комуністами перед собою завдань 8 стосуються економічної політики, 4 соціальної, по 2 – зовнішня політика та забезпечення правопорядку. Але, одночасно, майже всі прогнозовані результати діяльності КПУ у разі перемоги на виборах стосуються вирішення проблем соціального характеру.

Протягом періоду моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі КПУ 69 законопроектів. З них 21 проект внесено тільки депутатами за списком КПУ і 48 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 26 проектів відповідають програмі, 12 відповідають частково, 8 – не відповідають і 23 – не стосуються положень програми.

Ряд положень передвиборної програми виборчого блоку політичних партій „За Єдину Україну” носить суто декларативний характер і не дозволяє визначити загальну спрямованість діяльності представників блоку в парламенті на реалізацію відповідних положень. До таких положень програми слід віднести, зокрема, зобов’язання зміцнити дієздатність держави, відродити українські сімейні цінності, створити ефективну систему соціального і пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, дати реальну перспективу молодому поколінню, забезпечити взаємодію держави, політичних партій, громадянського суспільства, здійснити модернізацію сфери науки та освіти, провести оновлення управлінських кадрів, налагоджувати постійний діалог між владою і суспільством, прискорити адміністративну та судову реформу, гармонізувати інтереси центру та регіонів, активно протистояти екстремізму та нетерпимості, сприяти реалізації конституційних прав громадян.

Окремі положення програми дозволяють визначити загальні орієнтири діяльності представників блоку у Верховній Раді України. Ці положення також мають достатньо абстрактний характер. До них слід віднести, насамперед, зобов’язання блоку у сфері економіки – забезпечити стабільність національної грошової одиниці, підвищити реальні доходи населення у півтора рази, здійснити детінізацію економіки, підтримувати підприємництво, малий та середній бізнес, стимулювати розвиток внутрішнього ринку; у сфері екології – гарантувати екологічну безпеку країни, подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, у сфері соціальної політики – захистити постраждалих від аварії на ЧАЕС, гарантувати соціальні права військовослужбовців, пенсіонерів та інвалідів, забезпечити повну продуктивну трудову зайнятість, збільшити на 1,5 млн. кількість робочих місць; у сфері зовнішньої політики – сприяти комплексній євроінтеграції України, зміцнювати зв’язки з країнами СНД, залучити Україну у міжнародну коаліцію боротьби з тероризмом; у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – утворити парламентську більшість, яка нестиме відповідальність за результати економічного та соціального розвитку, запровадити громадський контроль за державним апаратом, сприяти розвитку муніципальних і регіональних форм демократії та самоврядування; у сфері аграрної політики – розбудувати інфраструктуру аграрного ринку, створити дієву систему правового захисту власності на землю та її власників, здійснювати державну підтримку фермерських, сімейних, малих та середніх сільськогосподарських підприємств.

Третя група положень передвиборної програми виборчого блоку „За Єдину Україну!” передбачає здійснення конкретних дій представниками блоку в парламенті. У сфері економіки до них слід віднести зобов’язання щорічно збільшувати ВВП на 6-7%, прийняти Податковий кодекс та знизити податковий тиск, у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – створити другу палату парламенту – Палату Регіонів, запровадити нову систему міжбюджетних відносин за якої не менше 40% податків має залишатись у регіоні, у сфері аграрної політики – запровадити іпотечне кредитування.

На відповідність програмі виборчого блоку “За Єдину Україну!” було проаналізовано 58 законопроектів, внесених депутатами, яких було обрано за виборчим списком блоку. З них 13 були внесені тільки депутатами за списком і 45 спільно з депутатами, обраними в одномандатних округах та за іншими списками.

Із загального числа 25 законопроектів відповідають положенням програми блоку, 10 відповідають частково, 4 не відповідають і 19 не стосуються положень програми.

В цілому можна констатувати досить високий рівень конкретизації та структурованості програми БЮТ. Її  побудовано за принципом переліку головних конфліктів та протиріч, що склалися в різних сферах суспільного життя, та пропозицій щодо шляхів вирішення цих конфліктів.

На перше місце в програмі блоку поставлено сферу духовного життя. Серед інших положень, які стосуються вирішення проблем у цій сфері, пропонується об’єднати зусилля держави та релігійних конфесій у боротьбі проти наркоманії, СНІДу, дитячої безпритульності, проституції, злочинності та інших суспільних хвороб. Крім того, досить показовим є факт включення до переліку шляхів подолання проблем у сфері духовного життя “народження реальної свободи слова”.

У сфері політичного життя для вирішення відповідних проблем пропонується запровадити систему навчання ефективному державному менеджменту; законодавчо врегулювати процедуру імпічменту (відкликання) для всіх “недобросовісних виборних осіб”; визначити статус опозиції в Основному законі, надавши їй низку важливих контрольних повноважень за діяльністю влади. Крім того, пропонується частину існуючого “подоходного” податку громадянина спрямовувати безпосередньо на рахунок обраної ним партії (блоку) – щоправда, зі зменшенням загального обсягу податку.

Загальний комплекс заходів у виділеній окремим розділом правовій сфері головним чином пропонується вжити низку заходів з метою підвищення правової культури й освіти громадян поряд із спрощенням процедур та підвищенням ефективності судового захисту ними своїх прав. Серед інших заходів у правовій сфері пропонується істотно пом’якшити та диференціювати покарання за кримінально карані діяння.

Зважаючи на значний об’єм відповідних програмних положень та деталізацію пропонованих заходів, можна констатувати досить велику увагу Блоку Юлії Тимошенко до проблем в економічній галузі. Вирішення конфліктів у цій сфері розробники програми блоку вбачають у реалізації низки заходів, серед яких можна виділити перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності; створення “відверто протекціоністських  умов” для національного капіталу на етапі його становлення; заборону податкових перевірок частіше, ніж раз у три роки; зниження економічними важелями кредитних ставок до 5-6% річних та ін. Суттєвим чинником програми БЮТ є пропозиція обмежити коло власників землі лише громадянами України, “які живуть і працюють на ній”. Крім того, пропонується виключити юридичних осіб з кола суб’єктів, що мають право власності на землі сільськогосподарського призначення.

В соціальній сфері серед низки заходів можна виділити такі порівняно конкретні положення, як збереження на існуючому рівні віку виходу на пенсію, забезпечення протягом чотирьох років повернення знецінених та “вкрадених” заощаджень. “Родзинкою” програми є положення щодо запровадження відшкодування матеріальних та моральних збитків депортованим (у тому числі з земель Холмщини, Підляшшя, Лемківщини, Надсяння).

Можна зробити висновок, що головний конфлікт у зовнішньополітичній сфері, на думку розробників програми БЮТ, полягає у невідповідності “низького” статусу України на міжнародній арені її потужним потенційним можливостям. Характерною особливістю цього розділу є відсутність конкретно визначених векторів зовнішньої політики України. Натомість проголошується здійснення вітчизняної зовнішньої політики з усіма державами, з якими України має спільні інтереси.

За період моніторингу проаналізовано 42 законопроекти на відповідність програмі БЮТ. З них 18 внесено тільки депутатами, які пройшли за списком блоку і 24 спільно з депутатами, які пройшли за іншими списками.

Із загальної кількості 16 законопроектів цілком відповідають програмі, 2 відповідають частково, 3 – не відповідають і 21 не стосуються положень програми.

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з програмою соціалістів: вона є максимально конкретизованою та лаконічною. Її побудовано за принципом формулювання максимально конкретних обіцянок, поєднаних зі встановленням заходів, необхідних для досягнення визначених цілей. Наприклад, за рахунок введення 1,5% податку на імпортні автомобілі, дорожчі 50 тис. грн. та маєтки, ціною більше 500 тис. грн., планується забезпечити підвищення зарплати педагогам до 350 грн. Державна допомога батькам становитиме не менше 200 грн. на дитину щомісяця. Такого характеру конкретні положення домінують у програмі.

Соціалісти виступають за зміну системи влади. Їх метою є підвищення ролі парламенту й самостійності уряду. Програмою передбачається прийняття закону про імпічмент (порядок відставки) президента, сприяння проведенню прямих виборів керівників областей і районів.

В питаннях підтримки села можна знайти як досить конкретні положення, так і відносно декларативні гасла, на кшталт “Україна торгуватиме хлібом, а не землею!”, які можна розуміти по-різному. Крім того, в цій галузі передбачається зберегти єдиний фіксований податок на землю, забезпечити доступні довгострокові кредити і гарантовані “вигідні” держзамовлення.

Для дрібних і середніх підприємців пропонується запровадити єдиний фіксований податок. Серед іншого, програма містить обіцянку ліквідувати “Рекет бандитів, побори податківців та інших хабарників “у законі”. Пропонується створити Державний банк розвитку для кредитування вітчизняного виробництва. Крім того, передбачається запровадження протекціоністських заходів для захисту власного виробника.

Однак, поряд із наявністю інших положень, безперечно, головну увагу в програмі приділено різним аспектам соціальної політики, що, власне, є закономірним для політичних сил лівого спрямування. Зокрема, можна виділити обіцянки:

• законодавчо встановити середню зарплату в розмірі не менше двох прожиткових мінімумів і змусити уряд виконувати цю норму;
• пенсії та інші соціальні виплати будуть не нижчими прожиткового мінімуму (342 грн.);
• старшому поколінню гарантувати збереження пільг, безоплатну медичну допомогу, моральний спокій і повагу суспільства.

За рахунок використання для потреб населення українського природного газу та “дешевої” електроенергії атомних електростанцій соціалісти обіцяють зменшити на 30% комунальні платежі та законодавчо обмежити їх до 12 відсотків доходу сім’ї.

Молодих чоловіків може зацікавити обіцянка скоротити строкову службу до 12 місяців.

Одним із важливих чинників передвиборчої програми є фактично повна відсутність будь-яких положень, які б характеризували зовнішньополітичні орієнтири партії, якщо не враховувати посилання на законопроект “Засади внутрішньої і зовнішньої політики”, розроблений соціалістами, як це зазначено в самій програмі.

За період моніторингу було проаналізовано 41 законопроект, внесений депутатами, які пройшли за списком СПУ. З них, 9 законопроектів було внесено тільки депутатами-соціалістами і 30 спільно з депутатами, які пройшли за списками інших партій та блоків.

Із загальної кількості законопроектів, 12 відповідають програмі, 5 відповідають частково, 1 – не відповідають і 23 не стосуються положень програми СПУ.

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) характеризується чіткою та логічною структурою. У ній відображено основні програмні пріоритети і завдання діяльності партії.

Державне будівництво та місцеве самоврядування

Серед ключових завдань передбачено: подолання правового нігілізму влади, становлення партійно-політичної системи, підвищення ролі партій, забезпечення контролю суспільства над владою, формування більшості у парламенті та політично відповідального уряду. У той же час питання, що пов’язані із діяльністю місцевого самоврядування, у програмі не висвітлено.

Правова політика

Цій сфері майже не приділено уваги у програмі, зазначено лише, що слід унеможливити трансформацію України у “тіньове суспільство”, життя якого регулюється поза правовим полем.

Економічна та галузева політика

Пріоритетами визначено створення ефективної та соціально орієнтованої економіки; стабілізацію економічного законодавства; забезпечення державою невідворотності виконання господарських договорів і суворого дотримання зобов’язань учасниками господарської діяльності; захист внутрішнього ринку та вітчизняного виробника з використанням усіх заходів, що узгоджуються з міжнародними правилами, включаючи помірний протекціонізм; сприяння розвитку малого і середнього бізнесу; створення систем стратегічного планування, що забезпечуватиме щоденну роботу держави над довгостроковими проблемами. Першочерговою стратегічною проблемою визнано подолання наслідків виснаження соціальної та виробничої інфраструктури. Підкреслено необхідність якнайшвидшого прийняття Податкового кодексу та пакета законів, що забезпечують повноцінну реалізацію положень Земельного кодексу.

Соціальна політика

У програма доволі значну увагу приділено питанням соціальної політики та духовно-культурному розвитку. Серед пріоритетів зазначено: стабільне забезпечення громадян роботою (шляхом створення нових робочих місць); можливістю безкоштовного якісного лікування; зменшення розриву у доходах між найбагатшою і найбіднішою частинами суспільства; спрощення та дебюрократизація механізмів надання соціальної допомоги; забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло; забезпечення державної опіки сім’ї, материнства й  дитинства; ліквідація жебрацтва та дитячої безпритульності. Досягнення цих завдань передбачає розроблення та прийняття ряду важливих законів та кодексів: нового Кодексу законів про працю та законодавства про профспілки; пакета законів, що гарантують реформування охорони здоров’я на основі удосконалення бюджетних механізмів фінансування у поєднанні з поступовим запровадженням соціального медичного страхування; запровадження у податкове і трудове законодавство норм, що забезпечують зменшення диференціації доходів.
У духовно-культурній сфері передбачено відродження традицій високої української культури, духовності й моралі; забезпечення та примноження інтелектуального потенціалу суспільства; гармонізація міжнаціональних та міжконфесійних відносин; розвиток національної, мовної, релігійної самобутності; повноцінний і вільний розвиток російської мови та культури.

Інформаційна політика

У програмі не висвітлена.

Національна безпека і оборона

У програмі не висвітлена.

Зовнішня політика

Передбачено зміцнення суверенітету держави і активну участь у міжнародному розподілі праці; входження України у світові та європейські міжнародні організації; розвиток зв’язків із Росією на умовах партнерства, рівноправності і взаємної вигоди; створення системи загальноєвропейської колективної безпеки за участю країн Західної, Центральної, Східної Європи та Росії.
Отже, слід підсумувати, що основний наголос у програмі зроблено на таких сферах як державне будівництво, економічна та соціальна політика. У той же час таким важливим питанням як правова та інформаційна політика належної уваги не приділено.

На відповідність програмі СДПУ(о) було проаналізовано 11 законопроектів, з яких 2 було подано тільки депутатами, обраними за списком партії і 9 – разом з депутатами, обраними за списками інших партій та блоків.

Із загального числа тільки один законопроект відповідає програмі, 2 – не відповідають і 8 не стосуються жодних положень програми. 

Протягом 4 сесії у Верховній Раді було зареєстровано 24 законопроекти у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування. З них, зокрема, 8 – проекти нових Законів („Про вибори Президента України” (№ 2047 від 8 вересня 2003 року), „Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим” ( 2229-2 від 24 листопада 2003 року), „Про вибори народних депутатів України”, „Про гарантії виборчих прав громадян” (№ 3434 від 8 жовтня 2003 року) та 16 – проекти змін до чинних законів України. Всі проекти було внесено народними депутатами України.

На розгляді профільних парламентських комітетів знаходилась низка проектів у сфері державного будівництва та самоврядування, які було внесено суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом трьох перших парламентських сесій. З них прийнято парламентом та підписано главою держави лише Закон „Про внесення змін до законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації” (щодо утворення спостережних комісій), „Про внесення змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, а також Закон „Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій”.

Найбільш важливі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України, парламентом розглянуто не було. Серед них – проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” (з пропозиціями глави держави), „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про місто-герой Севастополь”, „Про великий Державний Герб України” тощо.

Незважаючи на наближення виборів глави держави і обумовлену цим фактом необхідність удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента України”, жоден з проектів, спрямованих на врегулювання цієї проблеми також не був розглянутий в сесійній залі.

Пасивність парламенту у сфері законодавчого врегулювання проблем державного будівництва обумовлена, на наш погляд, декількома чинниками.

По-перше, – періодичним блокуванням роботи парламенту частиною народних депутатів. До порядку денного пленарних засідань неодноразово включались законопроекти, підготовлені профільним парламентським комітетом (в окремих випадках – тричі), однак розглянути їх до закінчення сесії так і не вдалось.

По-друге, – позицією глави держави та частини народних депутатів, які поділяють його політичний курс. Як відомо, проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” зазнав восьмиразового „ветування” Президентом; проекти Законів „Про всеукраїнський референдум”, „Про Президента України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та низка інших також навряд чи могли сподіватися на підтримку пропрезидентських фракцій та глави держави. Крім того, у звязку з необхідністю врегулювання гострих економічних та соціальних проблем (прийняття Державного бюджету на 2004 рік, врегулювання кризової систуації на аграрному ринку тощо), розгляд і прийняття цих проектів було поставлено на другий план. З цієї ж причини парламентом не було розглянуто законопроекти, що стосувались місцевих виборів, виборів в Автономній Республіці Крим та удосконалення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”.

По-третє, концептуальною дисусійністю окремих законопроектів. Так, жоден з трьох проектів Закону „Про місто герой-Севастополь” не був прийнятий у першому читанні через те, що закладена в них концепція не знайшла підтримки 226 народних депутатів. В результаті 2 проекти (реєстр. №№ 3187 та 3187-2) взагалі були зняті з розгляду, а на повторне перше читання направлено проект № 3187-1, яким передбачено запровадження передбаченої Конституцією системи місцевого самоврядування в м. Севастополі (тобто, – паралельне функціонування міського голови і голови міської державної адміністрації).

 Серед проектів, які розглядались на четвертій сесії у сфері державного будівництва, окремо доцільно виділити та проаналізувати лише три: попередньо схвалений проект Закону „Про внесенні змін до Конституції України” (№ 4105), відправлений на повторне перше читання проект Закону „Про місто-герой Севастополь” та, безумовно, проекти Законів „Про вибори народних депутатів України”, які стали причиною перманентних блокувань роботи парламенту представниками опозиційних фракцій у жовтні 2003 року.

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції” був попередньо схвалений 24 грудня 2003 року. 3 лютого 2004, за результатами переговорів між фракціями більшості, комуністів та Соціалістичної партії України проект був повторно схвалений зі змінами до тексту, які передбачали виключення положень про обрання Президента парламентом та обрання суддів строком на 10 років. Участь у голосуванні не брали Фракції „Наша Україна” та Блоку Юлії Тимошенко.

Пропонованими змінами до Конституції України передбачено суттєве звуження повноважень глави держави та розширення повноважень парламенту. Передбачено, зокрема, що кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України визначається парламентом, парламент затверджує склад уряду (пропозиції стосовно кандидатів на посади Міністрів оборони та закордонних справ вносяться Президент), за парламентом пропонується закріпити право звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України; обмежується можливість багаторазового застосування Президентом права вето на закони. Поряд з цим проект передбачає посилення впливу уряду на формування і діяльність органів виконавчої влади в центрі та на місцях. До основних недоліків проекту слід віднести, насамперед, збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, позбавлення участі судової гілки влади у формуванні Конституційного Суду України. До недоліків проекту можна віднести також положення, якими передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі його виходу або виключення з фракції або депутатської групи, утвореної на основі партії або блоку, за списком якої (якого) обрано депутата.

Ініціатори змін до Конституції не передбачили реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу.

Необхідно передбачити, що у разі збереження існуючої системи виборів до парламенту проект, у випадку його прийняття, навряд чи досягне задекларованих його ініціаторами цілей. Парламент зможе ефективно використати надані йому широкі повноваження лише у разі більш чіткої партійної структуризації Верховної Ради України. Запропонована змінами до Конституції система влади запрацює лише у тому випадку, коли у 2006 році вибори народних депутатів України відбудуться за пропорційною виборчою системою.

Суперечки навколо питання про найбільш оптимальну для України виборчу систему точаться ледве не з моменту проголошення Україною незалежності. Після переходу від мажоритарної виборчої системи до змішаної, за якою половина депутатського корпусу обирається в одномандатних округах, а половина – за пропорціною системою у загальнодержавному окрузі, виникла ідея обрання всього складу парламенту на основі пропорційного представництва в ньому політичних партій і блоків. Перехід до пропорційних виборів дозволив би забезпечити чітку фракційну структуризацію парламенту та посилити його вплив на формування уряду. Цілком очевидно, що проти такої системи виступав Президент та депутати, обрані в мажоритарних округах. Перший не був зацікавлений у звуженні свого впливу на формування та діяльність Кабінету Міністрів, другі – у втраті шансів бути обраними до парламенту. Саме тому спроби окремих фракцій, утворених на партійній основі, “проштовхнути” пропорційний виборчий закон у парламенті минулого скликання закінчились лише удосконаленням технічних аспектів діючого на той час Закону “Про вибори народних депутатів України”.

Після проголошення главою держави 24 серпня 2002 року курсу на політичну реформу, питання про необхідність запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради було підняте знову і знайшло відображення у проекті Закону “Про вибори народних депутатів України” (реєстр. № 3425, внесений народними депутатами Ю.Ключковським, В.Олуйком, Г.Пономаренком та М.Рудьковським). Згодом на розгляд парламенту два проекти виборчих законів було внесено і представниками фракцій парламентської більшості, – проекти № 3425-1 (внесений С.Гавришем, Г.Дашутіним, Ю.Звягільським, Ю.Іоффе), 3425-3 (внесений О.Задорожнім, Б.Губським, Л.Миримським, С.Осикою).

Проект № 3425-3 передбачав запровадження мажоритарної системи виборів, відповідно до якої виборці голосують за кандидатів, висунутих партіями (по 1 кандидату для кожного з 450 одномандатних округів), а обраним вважаться кандидат, який отримав відносну більшість голосів виборців в окрузі на свою підтримку. В умовах широкого використання так званого „адміністративного ресурсу” про відповідність результатіввиборів реальному волевиявленню виборців годі й говорити. Очевидним є також і те, що сформований за такою системою парламент буде політично неструктурованим, а депутати в ньому представлятимуть не народ України, а, насамперед, інтереси своїх виборців. Державна політика у цьому випадку зводитиметься до газифікації окремих сіл, будівництва шкіл та доріг, розташованих в округах найбільш „впливових” депутатів. Тому говорити про позитивні результати застосування такої системи не доводиться. Цілком очевидно, що вона не могла бути підтримана фракціями, сформованими на основі партій та блоків.

У проекті № 3425-1 пропонувалась більш складна система формування парламенту: партія або блок висуває 450 кандидатів у 450 округах, кількість мандатів отриманих партією визначається кількістю голосів виборців, відданих за її кандидатів в цілому по Україні. Манадати, отримані партією або блоком розподіляються між депутатами від неї пропорційно до кількості отриманих ними голосів на підтримку в округах. При цьому автори проекту передбачили, що перша партійна „п‘ятірка” отримує мандати незалежно від кількості голосів, відданих виборцями за її представників. Фактично, ця система за свою суттю залишалась мажоритарною – обраний до парламенту депутат був би прив’язаний не до партії, а до виборців, завдяки підтримці яких він потрапив до парламенту. Тому і наслідки її впровадження були б аналогічні тим, які б спричинило впровадження мажоритарної виборчої системи. Однак ця система має більше недоліків, ніж мажоритарна: вона уможливлює виникнення ситуації, коли окремі округи взагалі не будуть представлені у парламенті (навіть у разі підтримки кандидата 100% голосів виборців округу).

Під тиском опозиції парламент у жовтні 2003 декілька разів розглядав внесені законопроекти, однак жоден з них підтриманий не був. Найбільше голосів (209) на підтримку набрав законопроект № 3425

До порядку денного минулої сесії було включено проекти Закону „Про місто-герой Севастополь”, внесені на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України (№ 3187 від 4 березня 2003 року); народними депутатами України В.І. Вернидубовим та В.О. Заічко (№3187-1 від 21 березня 2003 року); Р.П.Безсмертним, І.О.Гринівим, М.Д.Катеринчуком, В.А.Ющенком (№ 3187-2 від 7 травня 2003 року); Л.І.Грачем (№ 3187-3 від 14 січня 2004 року). За результатами розгляду в першому читанні на повторне перше читання було відправлено проект № 3187-1, а інші проекти не здобули належної підтримки. Складність проходження законопроектів обумовлена тим, що у них втілено дві протилежні за змістом концепції. Розробники проектів № 3187 та 3187-2 фактично пропонують запровадити у місті модель виконавчої влади та самоврядування, яка насьогодні існує в областях. Така модель хоча і унеможливлює втручання органів самоврядування у сферу регулювання та інтересів центральної влади, не відповідає чинній Конституції. В той же час друга модель здійснення виконавчої влади і самоврядування у Севастополі, покладена в основу проектів № 3187-1 та 3187-3, відповідає Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, але, не передбачаючи розмежування компетенції між виконавчим комітетом Севастопольської ради і Севастопольською міською державною адміністрацією, допускає виникнення проблеми „двовладдя” у місті.

Законотворча діяльність парламенту протягом четвертої сесії не торкнулась питань удосконалення організаційно-правової основи здійснення місцевого самоврядування, визначення статусу вищих (Президента України, Кабінету Міністрів України) та центральних органів виконавчої влади, порядку організації та проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, зміни системи формування представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування, удосконалення правової основи функціонування неприбуткових організацій. Хоча у парламенті було зареєстровано ряд проектів, спрямованих на врегулювання цих питань, жоден з них розглянутий не був.

Основним при характеристиці результатів четвертої сесії парламенту IV скликання у сфері бюджетної політики є прийняття закону про Державний бюджет України на 2004 рік. Важливими рисами бюджетного процесу-2004 стали стрімке проходження та вчасне прийняття відповідного проекту закону згідно з вимогами Бюджетного кодексу та домінуюча роль Кабінету Міністрів у процесі.

Так, проект Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” був внесений до Верховної Ради 10 вересня 2003 року, 23 жовтня прийнятий у першому читанні (на 3 дні пізніше за граничний термін, передбачений Бюджетним кодексом), а 27 листопада у другому читанні та в цілому (за БК – до 1 грудня).

У черговий раз під закладені в проекті державного бюджету на наступний рік фінансові показники коригувалось податкове законодавство. Усупереч положенням Бюджетного кодексу та Закону “Про систему оподаткування”, законом про Державний бюджет на 2004 рік було внесено цілий ряд змін до податкового законодавства, зокрема в частині зміни порядку адміністрування окремих податків та зупинення дії податкових пільг. При цьому слід відзначити, що чи не вперше була зроблена спроба дотриматись вимог базового податкового законодавства та не включати до закону про державний бюджет податкові новації. З цією метою було навіть подано відповідний проект Закону №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” (внесений 20.10.2003 народним депутатом Г.Бондаренком з фракції “Регіони України”), що мав включити усі податкові нововведення, необхідні для збалансування бюджетних доходів та видатків.

Проте, задум Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності реалізувати не вдалося і Закон про Державний бюджет на 2004 рік був ухвалений у звичній формі і рясніє змінами до податкового законодавства.

Цікавою є і доля згаданого проекту №4000-1, який у редакції від 21.10.2003 передбачав внесення змін до 18 законодавчих актів України, зокрема містив пропозиції щодо скасування цілого ряду податкових пільг. Уже 23 жовтня законопроект було прийнято в першому читанні, що обумовлювалось необхідністю узгодження термінів розгляду законопроекту з проходженням проекту державного бюджету. Проте, намагання включити до законопроекту №4000-1 величезну кількість норм зі змінами до податкової системи (навіть тих, що не були пов’язані із бюджетним законом) призвели до того, що у законопроекті про державний бюджет було збережено всі податкові новації, а сам проект №4000-1 не був підтриманий у другому читанні 27 листопада – у день остаточного схвалення Закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Після цього, законопроект №4000-1 перетворився з документу, що мав містити податкову складову основного фінансового плану на 2004 рік, на інструмент лобіювання. Одночасно, проект, підготовлений до повторного другого читання, увібрав у себе пропозиції народних депутатів, незадоволених змістом Закону про Державний бюджет. Так, редакція проекту №4000-1 від 23.12.2003 містила пропозиції щодо зміни вже до 31 законодавчого акту, окремі з яких просто викладались у новій редакції.

Цей податковий “монстр” фактично містить пропозиції щодо ревізії усього податкового законодавства України. Більше того, складно пояснити як законопроект з назвою “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” може містити положення щодо зміни самого Закону про державний бюджет. Пропоновані зміни не можна назвати системними та виваженими. Але на четвертій сесії парламенту IV скликання законопроект №4000-1 так і не був ухвалений, таке “досягнення” стало здобутком уже наступної сесії (проект був прийнятий в цілому 5 лютого 2004 року).

Для характеристики прийнятого в рекордні строки Закону про Державний бюджет на 2004 рік варто звернути увагу на величезну кількість законодавчих ініціатив про внесення змін до тільки-но прийнятого бюджетного закону. Ще до набрання чинності законом про Державний бюджет, тобто до 1 січня 2004 року, до Верховної Ради було подано 22 законопроекти про внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, а до закінчення сесії (15.01.2004) їх кількість зросла до 27. Показовим є те, що за весь 2003 рік у парламенті було зареєстровано лише 46 законопроектів про внесення змін закону про Державний бюджет на 2003 рік.

Усі зазначені законопроекти вносились народними депутатами, з яких багато хто при голосуванні за бюджетний закон 27.11.2003 підтримав урядовий проект. Це свідчить, зокрема, про значний тиск з боку уряду, що чинився на депутатів парламентської більшості, для яких прийняття закону про державний бюджет у запропонованій урядом редакції інколи означало завдання прямих збитків власному бізнесу. Наведена статистика та аналіз законопроектів про внесення змін також свідчить про якість прийнятого бюджетного закону та його збалансованість.

Характерним також є те, що більшість законопроектів про внесення змін стосуються повернення окремих пільг з оподаткування, дія яких була зупинена на 2004 рік законом про державний бюджет. По окремих питаннях (податкові пільги для книговидання, періодичних видань, продажу ліків, звільнення від ПДВ для сільськогосподарської продукції тощо) вносились ідентичні за своїм змістом законопроекти, але різними авторами (які мабуть сподівались на кумулятивний ефект від кількості законопроектів з однаковими пропозиціями). Більшість з цих пропозицій були враховані у проекті №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.

У цілому ж за період четвертої сесії на пленарних засіданнях Верховної ради було розглянуто 20 законопроектів з питань бюджетного законодавства, з яких 9 були прийняті як закон. Усі зазначені закони стосувались внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, що вказує на зосередження уваги депутатського складу навколо вирішення поточних проблем управління бюджетними коштами. Зазначеними законами внесено такі зміни:

• поширено механізм одноденного кредитування на навчальні заклади та установи освіти в частині погашення кредиторської заборгованості за спожиті комунальні послуги та енергоносії;
• збільшено видатки Міністерству з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи на 70 млн. грн., що спрямовуються на добудову об’єктів соціально-побутового призначення;
• прийнято рішення про спрямування 400 млн. грн. з Державного матеріального резерву виключно на закупівлю зернових та олійних культур, м’яса та цукру;
• збільшено питому видатків на організацію роботи Пенсійного фонду з 1,83% до 2,21%, що передбачало спрямування 55,8 млн. грн. на підвищення заробітної плати та 10,3 млн. грн. – на матеріально-технічне забезпечення тощо.

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері бюджетної політики слід відзначити наступне:

1. подано два альтернативні проекти закону “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (№4006 від 18.07.2003, автор – Кабінет Міністрів; №4006-1 від 08.09.2003, автори – народні депутати А.Матвієнко та Є.Жовтяк). Проте, жоден із законопроектів не був розглянутий навіть у першому читанні. Зауважимо, що прийняття відповідного закону передбачено Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу;
2. подано 7 проектів законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Зміни стосуються, переважно, внесення змін до розподілу видаткових повноважень між різними видами бюджетів;
3. подано проект закону “Про Державне казначейство України” (№4471 від 09.12.2003, автор – народний депутат В.Коновалюк, фракція “Регіони України”), яким визначаються організаційно-правові засади діяльності органів Державного казначейства.

Упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання суб’єктами законодавчої ініціативи було подано більше 75 законопроектів з пропозиціями внесення змін до системи оподаткування, з них лише 10 проектів було розглянуто і 3 прийняті як закон. Зокрема, слід відзначити:

1. подання 10 законопроектів, якими передбачається внесення змін до Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003;
2. подання Кабінетом Міністрів законопроекту “Про запровадження мораторію на розгляд та схвалення (затвердження) нових інвестиційних проектів у спеціальних (вільних) економічних зонах і на територіях із спеціальним режимом інвестиційної діяльності” (№4229 від 06.10.2003);
3. подання проекту закону “Про введення мораторію на примусове стягнення та арешт коштів підприємств паливно-енергетичного комплексу” (№4383 від 18.11.2003, автори – народні депутати В.Бронніков, О.Панасовський, П.Олійник, В.Литвин);
4. подання проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області” (№4338 від 05.11.2003, автор – народний депутат В.Ландик), яким пропонується ліквідувати спеціальні економічні зони “Азов” та “Донецьк”. Підприємствам, які реалізують інвестиційні проекти у цих СЕЗ, пропонується надати статус суб’єктів спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку з розповсюдженням на них передбачених Законом пільг з часу набрання ним чинності. Спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку залишається незмінним.

Закон про Фонд держмайна та Державна програма приватизації

Четверта сесія парламенту поточного скликання могла б принести справжній прорив у законодавчому регулюванні приватизації в Україні. Це б стало реальністю, якби були схвалені закони про Фонд державного майна України (ФДМУ) та Державну програму приватизації. Проте, обидва законопроекти (№3172 “Про Державну програму приватизації” та №3582 “Про Фонд державного майна України”) у вересні 2003 року не отримали мінімальної кількості голосів для прийняття навіть у першому читанні.

Обидва проекти, ініційовані Кабінетом Міністрів, мають довгу та складну історію проходження у парламенті, що ще матиме своє продовження. Так, проект закону про Державну програму приватизації на наступний період (2003-2008 роки) уперше був поданий до Верховної Ради у лютому 2003 року, але у червні був повернутий на доопрацювання. Уже 2 липня було внесено доопрацьований текст законопроекту, який проте не набрав мінімальної кількості голосів під час голосувань 9 та 18 вересня 2003 р.

Перший проект закону про ФДМУ з’явився у Верховній Раді ще ІІ скликання (у 1995 році) та був внесений Кабінетом Міністрів. У подальшому, проекти законів про Фонд державного майна України приймались Верховною Радою (двох скликань) у період з січня 1997 по листопад 1999 року 6 разів та 6 разів ветувались Президентом. Остання спроба зламати “погану” традицію відбулась у березні 2002 року, коли парламент намагався подолати вето Президента, але даремно. Подання на розгляд парламенту нового проекту Закону про ФДМУ значилося у списку рекомендацій Верховної Ради Кабінету Міністрів, закріплених в Постанові ВР від 22.05.2003 № 883-IV “Про Рекомендації парламентських слухань “Наслідки і перспективи приватизації в Україні”. У червні 2003 р. уряд подав новий законопроект (№3582), який, проте, не був підтриманий під час голосування 18 вересня 2003 р. Але уже в грудні Кабінет Міністрів внесено новий проект закону про ФДМУ (№4580 від 29.12.2003).

Новий “старий” законопроект про ФДМУ мало чим відрізняється від попереднього варіанту і містить, переважно, редакційні зміни, що цілком могли бути враховані при підготовці до другого читання. Єдиною суттєвою зміною є коригування статусу ФДМУ, який давно виступає каменем спотикання при розгляді численних законопроектів про Фонд держмайна. У редакції від 23.12.2003 пропонується зробити Фонд не лише підзвітним (як було передбачено проектом №3582), але й підконтрольним Верховній Раді Україні, і залишити його при цьому підпорядкованим Кабінетові Міністрів.

На жаль, два базові законодавчі акти у сфері приватизації не знайшли підтримки як з боку опозиційних фракцій, так і фракцій та депутатських груп пропрезидентської більшості. Цікавим є аналіз поіменних голосувань за обидва законопроекти. В обох випадках досить яскравим є те, що значна кількість народних депутатів з багатьох фракцій висловились проти урядових ініціатив (121 голос “проти” при голосування за законопроект про ФДМУ та 80 – за державну програму приватизації), тоді як, як правило, у разі несприйняття ідеї чи тексту законопроекту депутати просто обмежуються неголосуванням.

Голосування опозиції (“Наша Україна”, БЮТ, СПУ, комуністи) та окремих депутатських об’єднань парламентської більшості проти програми приватизації, яка передбачає завершення приватизації стратегічних об’єктів, перехід до приватизації державних холдингів та подекуди цілих галузей, можна пояснити, у першому випадку, побоюванням втратити навіть потенційну можливість отримання контролю за найважливішими об’єктами промисловості після президентських виборів, а в другому – небажанням ризикувати втратою прямого або опосередкованого контролю за стратегічними підприємствами.

Це підтверджується, зокрема, і внесенням представниками опозиції двох схожих законодавчих ініціатив:

• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (№4230 від 06.10.2003, автори – народні депутати І.Гринів (“Наша Україна”), В.Семенюк (СПУ) та І.Бастрига (“Регіони України”)), яким фактично пропонується встановити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, шляхом виключення їх зі сфери регулювання Закону “Про Державну програму приватизації”; та
• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (щодо об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави) (№4360 вiд 11.11.2003, автори – В.Ющенко, Ю.Єхануров та І.Васюник, усі – члени фракції “Наша Україна”), яким пропонується до прийняття Закону України “Про особливості приватизації об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави” запровадити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави (Група Г).

Одночасно, досить складно зрозуміти небажання тих самих опозиційних фракцій підтримати закон про Фонд державного майна України, який і надалі змушений функціонувати на підставі Тимчасового положення від 1992 року. Відсутність закону про ФДМУ негативно впливатиме й на самостійність та незалежність приватизаційного відомства.

Криворіжсталь

Відзначимо спробу керівництва Криворізького державного гірничо-металургійного комбінату “Криворіжсталь” зберегти контроль за підприємством, виключивши можливість його приватизації. З цією метою, до парламенту народним депутатом В.Гуровим (група “Народовладдя”) було внесено проект закону №2405-15 “Про внесення змін до Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, яким пропонувалось внести до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ГМК “Криворіжсталь”.

Законопроект був прийнятий за один день (20.11.2003) у першому читанні та в цілому, але вже 10 грудня був повернутий з пропозиціями Президента. Попри посилання Президента у своїх пропозиціях на правові причини вето (неузгодження із законом про приватизацію державного майна тощо), очевидно, що справжня причина вето на закон про заборону приватизації Криворіжсталі лежить у площині економічних інтересів.

Слід також згадати, що КДГМК “Криворіжсталь” внесено до списку об’єктів, які планується приватизувати у 2004 році (при цьому розмір пакету акцій, що пропонуватиметься на продаж ще не визначено).

Укррудпром

У першому читанні було прийнято проект закону “Про особливості приватизації підприємств ДАК “Укррудпром” (№3168 від 25.02.2003, внесений народним депутатом В.Мовчаном з фракції НДП). Законопроектом передбачається приватизація окремо підприємств, які входять до складу ДАХК “Укррудпром” із закріпленням у державній власності 25% акцій. Спочатку на продаж виставлятимуться пакети акцій невеликого розміру – у розмірі, що перевищує 25% (тобто різниця між загальним державним пакетом та 25%, які закріпляються за державою). Законопроектом відкрито захищаються інтереси сьогоднішніх великих акціонерів підприємств Укррудпрому для реалізації заявленої мети – “недопущення внутрішніх корпоративних суперечок”.

На розгляді парламенту також знаходився альтернативний проект закону (№3168-1, внесений народними депутатами В.Гуровим, О.Климпушом, О.Козаченком, І.Сміяненком та О.Юхновським), яким пропонувалась приватизація ДАХК “Укррудпром” як єдиного підприємства (один об’єкт приватизації, що включає пакети акцій ВАТ, які входять до складу холдингу) із закріпленням в державній власності 50% плюс одна акція Укррудпрому;

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері приватизації слід відзначити наступне:

1. внесення альтернативного проекту закону “Про особливості приватизації пакета акцій, що належать державі у статутному фонді закритого акціонерного товариства “Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія “Укртатнафта” (№3594-1 від 16.09.2003, автор – народний депутат Д.Сандлер, група “Демократичні ініціативи”). Законопроект є альтернативним до проекту №3594 від 25.06.2003 (внесений народними депутатами В.Гаврилюком, О.Климпушом., О.Козаченком, А.Мокроусовим, О.Юхновським), хоча за своїм змістом майже ідентичний останньому. Відрізняються лише положення щодо: 1) складу приватизаційної комісії (18 членів замість 15-и в проекті Гаврилюка та ін.); 2) порядку обрання членів комісії від Верховної Ради (всього 9 представників, які делегуються депутатськими фракціями та групами пропорційно до кількості їх членів); 3) надання акціонерам Укртатнафти права придбання пакету за найвищою ціною, запропонованою учасниками конкурсу;
2. внесення проекту Закону “Про особливості приватизації Державного підприємства “Одеський припортовий завод” (№4075 вiд 29.08.2003, внесений народними депутатами В.Демьохіним та О.Козаченком, обидва – члени групи “Народовладдя”). Законопроектом пропонується визначити об’єктом приватизації акції підприємства, що перебувають у державній власності, крім 50% плюс одна акція, закріплених у державній власності. Приватизацію пакета акцій передбачається здійснити шляхом проведення конкурсу;
3. неприйняття у першому читанні проекту закону “Про корпоратизацію державних підприємств” (№3354 від 09.04.2003, внесений Кабінетом Міністрів), яким визначаються правові, економічні та організаційні відносини, пов’язані з корпоратизацією державних підприємств (дотепер порядок корпоратизації регулюється Указом Президента №210 від 15.06.1993 “Про корпоратизацію підприємств”).

Одним із законопроектів-довгожителів парламенту, який мав шанс стати нарешті законом, був законопроект “Про управління об’єктами державної власності” (№0962), первісний проект якого був внесений Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради ще ІІІ скликання 25.10.2001 та був прийнятий в першому читанні 10.01.2002. Законопроектом визначались правові основи управління об’єктами державної власності, тобто здійснення Кабінетом Міністрів та іншими суб’єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з їх використанням і розпорядженням.

Закон був схвалений у цілому 11 вересня 2003 року, але невдовзі був повернутий Президентом з пропозицією його скасування, виходячи, зокрема, з його невідповідності положенням Господарського кодексу України. Верховна Рада погодилася з президентською пропозицією, скасувавши 5 лютого 2004 року закон “Про управління об’єктами державної власності”.

У зв’язку з цим зазначимо, що, по-перше, більшість з конкретних пропозицій Президента до закону могли бути враховані в доопрацьованому тексті, а, по-друге, необхідність прийняття зазначеного закону прямо випливає з положень Конституції України (відповідно до статті 116 Конституції “Кабінет Міністрів здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону”).

У грудні 2003 р. Верховна Рада прийняла в другому читанні й у цілому нову редакцію Закону про лізинг (відповідний законопроект №2591 був внесений ще 27.12.2002 народним депутатом П.Писарчуком з фракції СДПУ(о)). Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про лізинг” (№1381-IV) набув чинності 16 січня 2004 року. Закон про лізинг отримав нову назву – “Про фінансовий лізинг” та новий зміст, що більшою мірою відповідає сучасним умовам господарських відносин.

Слід зазначити, що до другого читання законопроект “підійшов” у значно скороченому вигляді, порівняно з текстом законопроекту, прийнятим у першому читанні 09.07.2003 р., що дозволило знайти компроміс між лобістами нової редакції (найактивнішим з них був НБУ) та противниками змін.

Основні нововведення Закону:

• скасовано поняття оперативного лізингу, відтепер за законом про фінансовий лізинг є лише один вид лізингу – фінансовий, під яким розуміється вид цивільно-правових відносин, що виникають із договору фінансового лізингу, за яким лізингодавець зобов’язується набути у власність річ у продавця (постачальника) відповідно до встановлених лізингоодержувачем специфікацій та умов і передати її у користування лізингоодержувачу на визначений строк не менше одного року за встановлену плату (лізингові платежі);
• спрощено процедури оформлення та реєстрації лізингового договору;
• введено у законодавство та регламентовано поняття сублізингу.

Слід відзначити, що сфера регулювання закону про фінансовий лізинг обмежена відносинами, пов’язаними з непрямим лізингом відповідно до ЦКУ. До речі, Цивільний кодекс не містить поняття фінансового лізингу та оперує термінами – “прямий” та “непрямий” лізинг. Термін “фінансовий лізинг” (так само як і “оперативний”) збережено у Господарському кодексі України, положення якого подекуди не узгоджуються з нормами ЦКУ. На нашу думку, штучне обмеження сфери регулювання нової редакції закону про лізинг є необґрунтованим, оскільки звужує можливості суб’єктів господарювання здійснювати операції прямого лізингу через недостатню регламентацію та захист прав сторін договорів прямого лізингу.

Важливим кроком у напрямі зменшення вартості кредитних ресурсів, розвитку фінансового і торговельного кредитування суб’єктів підприємницької діяльності, захисту законних прав і інтересів українських та іноземних інвесторів тощо стало прийняття 18 листопада 2003 року у повторному другому читанні та в цілому Закону України “Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень” (набув чинності 01.01.2004). Відповідний законопроект був внесений ще 24.10.2002 року народними депутатами – членами Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності С.Буряком, В.Капустіним, В.Цушком, Б.Губським, С.Терьохіним, Т.Васадзе, Е.Галієвим, В.Тополовим.

Основними досягненнями Закону є:

• створення єдиної системи реєстрації забезпечувальних обтяжень на майно кредитора, які виникають в силу закону або договору та запровадження Державного реєстру обтяжень рухомого майна (замість Державного реєстру застав рухомого майна), до якого забезпечується доступ будь-якої особи за встановлену плату;
• створення чіткої системи черговості пріоритетів кредиторів при задоволені їх вимог за рахунок реалізації майна боржників, яке було надано кредиторам в якості забезпечення;
• створення дієвого механізму позасудового задоволення вимог кредиторів;
• включення податкової застави до загальної системи забезпечення виконання зобов’язань в якості одного з видів публічного обтяження;
• врегулювання обтяжень в міжнародному обороті;
• внесення змін до законодавства (Цивільного кодексу України, законів “Про заставу”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про нотаріат”, “Про виконавче провадження” тощо), що пов’язані з прийняттям нового закону тощо.

У січні 2004 року до парламенту було внесено проект закону №4598 “Про внесення змін до статті 3 Закону України “Про концесії” (щодо переліку об’єктів) (автори – народні депутати Р.Богатирьова та П.Буждиган), яким пропонується внести магістральний нафтопровід “Одеса-Броди” до переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію (у редакції проекту від 2 лютого 2004 р. додається також морський нафтовий термінал “Південний”).

Про підтримку законопроекту заявив Кабінет Міністрів, який розглядає концесію нафтопроводу в контексті прийнятого рішення про його аверсне використання в напрямі Одеса-Броди-Плоцьк. Слід зазначити, що в січні 2003 року Кабінет Міністрів вніс на розгляд Верховної Ради проект закону (№3043), що розроблений ВАТ “Укртранснафта” та передбачає внесення до переліку сфер господарської діяльності, об’єкти права державної власності в яких можуть надаватися у концесію, “транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом”.

Цікавим є той факт, що один з двох ініціаторів законопроекту №4598 – П.Буждиган – є членом фракції комуністів. Тоді як передвиборча програма КПУ передбачає встановлення державної монополії на експлуатацію трубопровідного транспорту. Крім того, ще 10 листопада 2003 року народні депутати, чільні представники фракції комуністів П.Симоненко та С.Гуренко, внесли до парламенту проект закону про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року (№4355).

Законопроект з такою назвою було зареєстровано 24.09.2003 (№4189). Автор законодавчої ініціативи – народний депутат В.Онопенко (фракція БЮТ). Законопроект спрямований на реалізацію конституційних вимог щодо незалежності органів судової влади і має стати, на думку автора, гарантією фінансового та матеріального забезпечення судової діяльності. З цією метою законопроектом пропонується запровадити:

• особливу процедуру планування бюджетних асигнувань на фінансування судової влади;
• специфічний порядок виділення та розподілу бюджетних коштів, призначених для фінансування судової влади;
• особливий порядок використання коштів Державного бюджету України, виділених на фінансування судової влади;
• здійснення контролю за належним використанням грошових коштів, виділених на фінансування судової влади;
• щорічне збільшення витрат на фінансування органів судової влади;
• виведення фінансування органів судової влади з-під казначейської системи обслуговування бюджетних коштів і надання судам, іншим органам, організаціям та установам, що входять до системи судової влади, права самостійно приймати рішення щодо витрачання бюджетних коштів;
• можливість безспірного списання коштів, передбачених у Державному бюджеті для фінансування органів судової влади.

Відзначимо й прийняття 20 листопада 2003 року Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні” (№1300-IV). Відповідний законопроект (№3556) був внесений 27.05.2003 народним депутатом Царьовим О.А. (“Регіони України”). Законом №1300-IV:

• визначено вичерпний перелік кодів товарів, ввезення яких звільняється від сплати мита та податку на  додану вартість;
• продовжено до 2009 року пільговий режим оподаткування суб’єктів книговидавничої справи;
• поширено дію Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції;
• звільнено від сплати податку на додану вартість суб’єктів підприємницької діяльності – резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність по виготовленню, розповсюдженню книжкової продукції та виробництва паперу і картону;
• визначено особливості державної закупівлі послуг з випуску книжкової продукції.

Уже через сім днів після прийняття закону №1300 Верховною Радою було схвалено в цілому закон про Державний бюджет України на 2004 рік, статтею 80 якого на 2004 рік зупинялася дія більшості податкових преференцій, наданих підприємствам книговидавничої сфери. Після цього до парламенту було подано 5 проектів законів, якими пропонувалось відновити у тій чи іншій мірі пільговий режим оподаткування. Найповнішим з них був славнозвісний законопроект №4000-1 “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, який був прийнятий у повторному другому читанні та в цілому 5 лютого 2004 року.

Відповідно до новоухваленого закону:

1. відновлено дію Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Цим знято питання щодо дії пунктів 11.37 та 11.38 Закону «Про податок на додану вартість», які відповідно до експертного висновку Лабораторії законодавчих ініціатив мали діяти ще з 01.01.2004, але за відсутності офіційного письмового роз’яснення Державної податкової адміністрації ПДВ продовжував стягуватися;
2. відновлено дію підпункту 5.1.2 пункту 5.1. статті 5 Закону «Про ПДВ» та викладено його в новій редакції – звільнено від оподаткування операції з «продажу книжок, виданих державною мовою; продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва». До цього діяла норма про звільнення операцій з продажу книжок вітчизняного виробництва;
3. відновлено дію підпункту 7.13.7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення до 1 січня 2009 року від оподаткування прибуток видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманий від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні, крім видань рекламного та еротичного характеру.

Ця справді радісна новина для українських книговидавців трохи затьмарюється черговою неузгодженістю, що виникає у зв’язку з ухваленням проекту №4000-1, точніше – з новою редакцією підпункту 5.1.2 Закону «Про ПДВ». Відповідно до цього підпункту у редакції новоухваленого закону, звільняються від оподаткування ПДВ операції з продажу «книжок, виданих державною мовою». Тоді як, відповідно до пункту 11.38 цього ж Закону «Про ПДВ», тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з «продажу книжкової продукції, виробленої в Україні». Звідси пряма неузгодженість двох норм одного закону, яку ще доведеться вирішувати.

До інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері економічного законотворення, розглянутих (внесених) упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання, слід також віднести наступне:

1. Скасування готельного збору як одного з місцевих зборів (закон “Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” №1271-IV від 18.11.2003). Відповідний законопроект (№3394) був внесений 16 квітня 2003 р. народним депутатом В.Хомутинником.
2. Введення спеціального режиму інвестиційної діяльності на території міста Шостки (закон №1251-IV вiд 18.11.2003) та територіях пріоритетного розвитку Чернігівської області (закон №1250-IV вiд 18.11.2003). Відповідні законопроекти були внесені Президентом України ще в травні 2002 року (№№ 0958, 0957).
3. Прийняття 9 грудня 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про ломбарди та ломбардну діяльність” (№2424-1 від 18.07.2003, внесений Кабінетом Міністрів), що визначає організаційні, економічні та правові засади створення та діяльності ломбардів в Україні.
4. Прийняття 20 листопада 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” (№3677 від 13.10.2003, внесений народними депутатами Ю.Кармазіним, В.Гуровим, М.Рудьковським, Я.Сухим, О.Івченком, Г.Дашутіним, О.Бабуріним, І.Бастригою), яким передбачається створення сприятливих умов для залучення інвестицій і розвитку вітчизняної автомобільної промисловості, захисту внутрішнього автомобільного ринку з урахуванням вимог СОТ і законодавства ЄС. Законопроект був прийнятий у цілому 5 лютого 2004 року.
5. Подання Кабінетом Міністрів проекту Закону “Про внесення змін до Господарського кодексу України” (№4445 від 27.11.2003), що передбачає узгодження положень ГКУ з Конституцією України, Цивільним кодексом України, законодавством про захист економічної конкуренції та природні монополії. Законопроектом пропонується, зокрема, вилучити всі положення стосовно підприємств колективної форми власності, вилучити з ГКУ більшість положень щодо захисту економічної конкуренції та природних монополій тощо. Законопроект, проте, потребує суттєвого доопрацювання, оскільки не усуває усіх розбіжностей між ГКУ та ЦКУ.
6. Подання Кабінетом Міністрів доопрацьованого проекту закону “Про акціонерні товариства” (№3059-1 від 18.12.2003), попередній варіант якого не був підтриманий 09.07.2003. Інший законопроект про акціонерні товариства (№3059) був внесений 03.02.2003 народним депутатом Мусіякою В.Л., але був відкликаний 09.07.2003.
7. Подання Національним банком України проекту закону “Про організацію формування та обігу кредитних історій” (№4196 від 26.09.2003), яким передбачається створення системи приватних бюро кредитних історій, що здійснюватимуть накопичення, збереження та надання відомостей про виконання кредитних зобов’язань, а також іншої інформації, що може бути використана для оцінки платоспроможності позичальника.
8. Подання двох альтернативних проектів законів про азартні ігри в Україні (№4204 від 30.09.2003, автори – народні депутати В.Сівкович, Г.Самофалов; №4204-1 від 24.10.2003, автор – Кабінет Міністрів).

У збірнику “Міжнародні стандарти свободи слова” вміщено ряд документів, підготовлених під егідою міжнародної організації “Артикль 19. Всесвітня кампанія за свободу слова”, у яких викладаються основні міжнародно визнані принципи у сфері свободи слова та інформації. Збірник містить принципи законодавства про свободу інформації, Модельний закон про свободу інформації, принципи свободи вираження поглядів і захисту репутації, принципи свободи вираження та регулювання мовлення, правила висвітлення виборчих кампаній електронними засобами масвої інформації у країнах перехідної демократії та Йоганесбурзькі принципи національної безпеки, свободи вираження та доступу до інформації.

Вступ

Інформація — це кисень демократії. Якщо люди не знають, що відбувається в їхньому суспільстві, якщо дії тих, хто ними править, приховані, то вони не можуть брати значиму участь у справах такого суспільства. Та інформація необхідна не тільки людям — це і суттєва частина “доброго” правління. Поганий уряд потребує таємності свого існування. Це дозволяє процвітати неефективності, марнотратству і корупції. Як відзначав Амартя Сен, економіст, лауреат Нобелівської премії, в країні з демократичною формою правління і відносно вільною пресою ніколи не було значного голоду. Інформація дає можливість людям уважно придивлятися до дій уряду і є основою для відповідних інформаційно обґрунтованих дискусій щодо останніх.

Однак більшість урядів все-таки надають перевагу здійсненню своїх обов’язків таємно. У суахілі одне зі слів на позначення уряду означає “велика таємниця”. Навіть демократичні уряди хотіли б проводити більшу частину своєї діяльності подалі від очей громадськості. І уряди можуть знайти причини для збереження таємності — інтереси національної безпеки, громадського порядку і широкий суспільний інтерес — ось декілька прикладів. Дуже часто уряди ставляться до офіційної інформації більше як до своєї власності, ніж до того, що вони одержують або зберігають від імені народу.

Тому “АРТИКЛЬ 19” розробив низку міжнародних принципів, щоб встановити стандарти, на основі яких будь-хто може визначити чи насправді закони його країни дозволяють мати доступ до офіційної інформації. Вони ясно і точно викладають способи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимуму відкритості відповідно до найкращих міжнародних стандартів і практики. Ці принципи є дуже важливими, однак спиратися тільки на них недостатньо. Вони мають використовуватися громадськими діячами, правниками, обраними представниками і державними посадовими особами. Вони потребують застосування в особливих обставинах, які постають перед кожним суспільством, людьми, які розуміють їхню важливість і використовують їх для прозорої діяльності уряду. Ми публікуємо ці принципи для сприяння покращенню управління і відповідальності та посилення демократії в усьому світі.

Ці принципи визначають стандарти для національної і міжнародної систем правління, які впроваджують у життя право на свободу інформації. Первинно вони призначалися для національного законодавства стосовно свободи інформації чи доступу до офіційної інформації, але однаково застосовуються до інформації, яку зберігають міжурядові органи, такі як ООН чи Європейський Союз.

Принципи базуються на міжнародному і регіональному праві, державній практиці (як це відображається, inter alia, в національних законах і судових рішеннях національних судів), і загальних принципах права, визнаних спільнотою націй. Вони є продуктом тривалого процесу вивчення, аналізу і консультацій, що відбувалися під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, і використовують широкий досвід співпраці з організаціями-партнерами в багатьох країнах світу.

Принцип 1. Максимальне оприлюднення

Законодавство про свободу інформації повинно керуватися
принципом максимального оприлюднення

Принцип максимального оприлюднення встановлює презумпцію, яка полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків (див. Принцип 4). Цей принцип містить основне логічне обґрунтування, яке лежить в основі самої концепції свободи інформації. В ідеалі він повинен бути передбаченим в Конституції для того, щоб чітко визначити, що доступ до офіційної інформації є основним правом. Основною метою законодавства повинно бути впровадження максимального оприлюднення у практику.

Публічні органи мають обов’язок оприлюднювати інформацію, і кожний член суспільства має кореспондуюче право отримувати інформацію. Кожний, хто перебуває на території країни, повинен отримувати користь від цього права. Використання цього права не повинно вимагати від осіб демонстрування особливого інтересу до цієї інформації. Якщо державна влада намагається заборонити доступ до інформації, вона повинна нести тягар доведення щодо обґрунтування відмови на кожному етапі розгляду справи. Інакше кажучи, державна влада повинна довести, що інформація, яку вона бажає приховати, підпадає під сферу обмеженого режиму винятків, який деталізовано нижче.

Визначення

Як термін “інформація”, так і термін “публічні органи” повинні тлумачитися широко.
“Інформація” включає всі документи, які знаходяться у публічних органах, незалежно від форми, в якій інформація зберігається (письмові документи, магнітофонна стрічка, електронний запис тощо), їхні джерела (чи її було створено публічним органом, чи якоюсь іншою організацією), і дати створення. Законодавство повинно також застосовуватися до документів, які були засекречені, піддаючи їх такій самій перевірці, як і всі інші документи.

З метою оприлюднення інформації визначення “публічних органів” повинно виходити з типу послуги, яка надається, а не з формального статусу. З цією метою воно повинно охоплювати всі гілки і рівні управління, включаючи місцеве самоврядування, виборні органи, органи, які діють відповідно до наданих законом повноважень, державні підприємства, позавідомчі організації і організації, які хоча й призначаються урядом, але працюють незалежно від нього (квазінеурядові організації), судові органи і приватні організації, які виконують публічні функції (наприклад, утримування доріг, експлуатація залізниць). Самі приватні організації також повинні бути включеними, якщо вони зберігають інформацію, розкриття якої імовірно зменшить ризик завдання шкоди основним суспільним інтересам, таким, як стан довкілля і здоров’я населення. Міжурядові організації повинні також підкорятися режиму свободи інформації, що базується на принципах, викладених у цьому документі.

Знищення документів

Для того, щоб захистити цілісність і доступність документів, закон повинен передбачати, що перешкоджання доступу до них чи свавільне знищення документів є злочином. Закон повинен також встановлювати мінімальні стандарти стосовно утримання і зберігання документів публічними органами. Від таких інституцій повинно вимагатися виділення необхідних ресурсів і уваги з тим, щоб зберігання публічних документів було належним чином гарантоване. Для того, щоб запобігти будь-якій спробі виправлення чи заміни змісту документів, обов’язок щодо оприлюднення повинен застосовуватися до самих документів, а не лише до змісту інформації, яку вони містять.

Принцип 2. Обов’язок оприлюднювати

Публічні органи повинні бути зобов’язаними оприлюднювати ключову інформацію

Свобода інформації передбачає не лише те, що публічні органи обробляють інформаційні запити, але також і те, що вони оприлюднюють і широко розповсюджують документи, які мають важливе значення для громадськості, за винятком обґрунтованих обмежень, зумовлених станом ресурсів чи обсягом компетенції. Яку саме інформацію має бути оприлюднено залежить від того органу, який здійснює оприлюднення. Закон повинен встановлювати як загальний обов’язок оприлюднювати інформацію, так і основні категорії інформації, що підлягають оприлюдненню.

Публічні органи повинні принаймні бути зобов’язаними оприлюднювати наступні категорії інформації:

• оперативна інформація про те, як публічний орган функціонує, включаючи його витрати, цілі, перевірену звітність, стандарти, досягнення тощо, особливо якщо орган надає безпосередні послуги суспільству;
• інформація про будь-які запити, скарги чи інші безпосередні дії, які члени суспільства можуть здійснити по відношенню до цього публічного органу;
• інструкції стосовно процедур, за допомогою яких члени суспільства можуть взяти участь у формулюванні та реалізації політики чи внести законодавчі пропозиції;
• типи інформації, якими володіє ця інституція, і форма, в якій ця інформація зберігається;
• зміст будь-яких адміністративних чи політичних рішень, що впливають на суспільство, разом з причинами прийняття подібних рішень і матеріалами щодо обґрунтування їхньої необхідності.

Принцип 3. Стимулювання відкритого уряду

Публічні органи повинні активно сприяти відкритості уряду

Інформування громадян про їхні права і сприяння культурі відкритості уряду є важливим при реалізації законодавства про свободу інформації. Адже досвід різних країн показує, що державна служба, яка ігнорує законодавчі приписи, може підривати навіть найбільш прогресивне законодавство. Ось чому стимулююча урядову відкритість діяльність є основним компонентом режиму свободи інформації. Це та ділянка, де безпосередня діяльність може змінюватися від країни до країни, залежно від таких чинників, як спосіб організації державної служби, основні обмеження свободи оприлюднення інформації, рівень освіченості і ступінь обізнаності суспільства в цілому. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні ресурси і увагу було приділено сприянню реалізації цілей законодавства.

Громадська освіта

Як мінімум, законодавство повинно передбачати проведення громадської освіти й поширення відомостей стосовно права на доступ до інформації, визначати сферу відкритої для ознайомлення інформації і способи, якими це право може бути реалізоване. У країнах, де розповсюдження газет чи освіченість населення знаходиться на низькому рівні, телерадіомовлення є особливо важливим засобом для поширення інформації й освіти. Повинні бути вивчені також інші творчі альтернативи, зокрема такі, як місцеві збори чи пересувні кінозали. В ідеалі подібні види діяльності повинні здійснюватися як окремими публічними органами, так і спеціально створеними і відповідно фінансованими державними службами.

Закріплення культури офіційної таємниці

Закон повинен забезпечувати певні механізми для формування культури забезпечення урядової таємниці. Це повинно включати тренінги зі свободи інформації для службовців. Такі тренінги повинні стосуватися: розуміння важливості і меж свободи інформації; процесуальних механізмів доступу до інформації, ефективного зберігання документів; усвідомлення меж захисту інформаторів (“свистунів2”); визначення видів інформації, яку відповідні інституції зобов’язані оприлюднювати.

Державний орган, відповідальний за громадську освіту, повинен грати певну роль в стимулюванні атмосфери відкритості уряду. Ініціативи можуть передбачати як стимули для публічних органів, що діють на цій ділянці належним чином, так і кампанії, спрямовані на глибше усвідомлення проблем таємності. Зокрема, це можуть бути комунікаційні кампанії заохочення органів, які досягли покращення, а також критики тих, хто у своїй діяльності залишився надміру таємним. Ще одна можливість — це складання річного звіту перед парламентом та (або) його органами стосовно існуючих проблем і певних досягнень. Сюди можна включати також відомості про заходи, вжиті для поліпшення публічного доступу до інформації, та про все ще наявні обмеження вільного потоку інформації (включно із заходами, що плануються, наприклад, в наступному році).

Публічні органи повинні заохочуватися до прийняття внутрішніх кодексів (правил) про доступ до інформації та відкритість.

Принцип 4. Обмежена сфера винятків

Винятки повинні бути ясними, описуватися вузько і підлягати суворій перевірці
стосовно категорій “шкоди” і “суспільних інтересів”

Усі індивідуальні запити щодо отримання інформації від публічних органів повинні прийматися, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест.

Трискладовий тест

• інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом;
• оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті;
• шкода, яку може бути заподіяно вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

Жоден публічний орган не повинен повністю виключатися з під дії закону, навіть якщо більшість його функцій потрапляє в зону винятків. Це положення має застосовуватися до всіх гілок влади (виконавчої, законодавчої і судової), так само як і до всіх державних функцій (включаючи, наприклад, функції органів безпеки і оборони). Нерозголошення інформації повинно ґрунтуватися на послідовному розгляді всіх належних обставин конкретної справи.

Обмеження, метою яких є захист уряду від перешкод у діяльності або приховування правопорушень, не можуть бути виправданими.

Легітимні цілі, що виправдовують винятки

Повний список легітимних цілей, які можуть виправдати нерозголошення інформації, повинен бути закріплений законом. Цей список має включати тільки ті інтереси, які визначають законні підстави для відмови в оприлюдненні документів і обмежуватися лише такими питаннями, як правопорядок, забезпечення режиму приватності, національна безпека, комерційна таємниця та інші конфіденційні відомості, громадська чи індивідуальна безпека, ефективність і цілісність процесу прийняття рішень владою.

Винятки повинні бути описаними вузько, щоб уникнути включення матеріалу, який насправді не шкодить легітимним інтересам. Вони повинні базуватися більше на змісті документа, ніж на його віднесенні до певної категорії. Для того, щоб відповідати цим стандартам, винятки повинні бути, де це є необхідним, обмеженими в часі. Наприклад, аргументи на користь засекречування інформації, що стосується інтересів національної безпеки, можуть повністю зникнути після усунення специфічної загрози цій безпеці.

Відмова повинна відповідати тесту щодо суттєвості шкоди

Не є достатнім, щоб інформація просто належала до сфери легітимної мети, передбаченої законом. Публічні органи повинні також довести, що оприлюднення інформації може завдати суттєвої шкоди зазначеній цілі. У деяких випадках розголошення інформації може одночасно принести як користь, так і шкоду. Наприклад, виявлення корупції в армії може, на перший погляд, послабити національну оборону, але через певний час воно ж допоможе ліквідувати корупцію і посилити збройні сили. Для того, щоб нерозголошення було законним, його “чистий” ефект повинен нести в собі загрозу спричинення суттєвої шкоди легітимній цілі.

Переважаючий суспільний інтерес

Навіть якщо вдалося б показати, що розголошення інформації може завдати суттєвої шкоди легітимній цілі, інформація однаково підлягає оприлюдненню, якщо суспільна користь від її розголошення переважає шкоду. Наприклад, певна інформація може бути приватною за походженням, але водночас розкривати дані щодо високого рівня корупції в уряді. У таких випадках шкода легітимній цілі повинна бути порівняна із суспільним інтересом в оприлюдненні цих відомостей. Там, де суспільний інтерес переважує, закон повинен захищати оприлюднення інформації.

Принцип 5. Процедури сприяння доступу

Запити стосовно надання інформації повинні опрацьовуватися швидко і справедливо,
а також має бути доступним незалежний перегляд відмов

Процес прийняття рішень стосовно інформаційних запитів повинен здійснюватися на трьох різних рівнях: на рівні публічного органу; оскарження до незалежного адміністративного органу; оскарження в суді. Там, де це необхідно, повинні бути передбачені заходи, спрямовані на гарантування повного доступу до інформації для окремих груп, зокрема тих, хто не може читати або писати, спілкуватися мовою документів, хто страждає від каліцтва, наприклад, сліпоти.

Від усіх публічних органів повинно вимагатись встановлення відкритих та доступних внутрішніх систем для забезпечення права громадськості отримувати інформацію. Загалом, органи повинні призначити певну особу, яка відповідала б за обробку інформаційних запитів відповідно до закону.

Від публічних органів повинно також вимагатися сприяння тим прохачам, чиї запити пов’язані з вже опублікованою інформацією, або є нечіткими, надмірно широкими чи такими, що потребують переформулювання. З іншого боку, публічні органи повинні мати можливість відкинути незначні чи сутяжницькі запити. Публічні органи не повинні надавати особам інформацію, яка міститься в уже оприлюднених джерелах, але вони повинні спрямувати прохача до джерел такої інформації.

Закон повинен передбачати суворі обмеження в часі щодо обробки запитів і вимагати, щоб будь-які відмови супроводжувалися письмово викладеним обґрунтуванням причин відмови.

Оскарження

Там, де це можливо, повинно бути передбачено можливість адміністративного оскарження до вищого органу публічного органу, який міг би переглянути первинне рішення.

У всіх випадках закон повинен передбачати право особи оскаржити до незалежного адміністративного органу відмову публічного органу оприлюднити інформацію. Це може бути такий орган, як омбудсмен, комісія з прав людини, або орган, спеціально створений для цієї мети. У будь-якому випадку він повинен відповідати певним стандартам і мати певні повноваження. При цьому необхідно гарантувати не тільки його формальну незалежність, але й встановити певні процедури, на основі яких відбувається призначення його голови та (або) складу.

Призначення керівництва такого спеціального органу повинно здійснюватися представницьким органом, наприклад, таким, як парламентський комітет з представництвом усіх політичних сил. При цьому процедура повинна бути відкритою і дозволяти участь у ній суспільства, наприклад, на рівні висунення кандидатур. Особи, призначені до такого органу, повинні відповідати жорстким стандартам професіоналізму, незалежності і компетентності, а також суворим правилам конфлікту інтересів.

Процедури, за якою адміністративний орган обробляє скарги з приводу відмов на запити про надання інформації, повинні бути визначені таким чином, щоб мати можливість діяти швидко і економно у відповідності до розумних вимог. Це гарантує, що всі члени суспільства можуть отримати доступ до цієї процедури і що надмірні процедурні затримки не перешкоджатимуть одержанню інформації від першоджерела.

Адміністративному органу повинен надаватися повний обсяг повноважень для розгляду будь-якої скарги, включаючи право вимагати обов’язкових свідчень і, що особливо важливо, вимагати від публічних організацій забезпечення їх інформацією чи документами для їх розгляду, in camera (без сторонніх) — де це необхідно і виправдано.

Після закінчення розгляду, адміністративний орган повинен мати повноваження відхилити скаргу, зобов’язати публічний орган розкрити інформацію, змінити будь-які збори, що стягуються публічним органом, накласти штраф на публічний орган за перешкоджання розгляду за наявності необхідного обґрунтування та (або) покласти на публічний орган витрати, пов’язані з оскарженням.

Адміністративний орган також повинен мати повноваження щодо направлення до суду справи, яка містить у собі докази такого перешкоджання доступу до документів чи їх свавільного знищення, що становить собою склад злочину.

Як прохач, так і публічний орган повинні мати право оскаржувати в суді рішення адміністративного органу. Такий суд повинен мати достатній обсяг повноважень для повного перегляду справи у відповідності до її ваги, а не тільки окремого питання про те, чи діяв адміністративний орган обґрунтовано. Це гарантуватиме те, що в наступних випадках вирішенню складного питання буде приділено належну увагу, а також те, що підхід до свободи вираження поглядів стане більш послідовним.

Принцип 6. Вартість

Надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити

Вартість отримання доступу до інформації, що знаходиться у розпорядженні публічних органів, не повинна бути настільки високою, щоб стримувати потенційних заявників. Це обумовлене тим, що основною метою законів про свободу інформації є сприяння відкритому доступу до інформації. Встановлено, що довгострокові вигоди від режиму відкритості завжди переважають витрати. Досвід значної кількості країн свідчить, що плата за доступ до інформації не є ефективним засобом компенсації витрат на забезпечення режиму свободи інформації.

У світі існують різні системи гарантій того, що вартість доступу не стримує подання інформаційних запитів. У деяких законодавчих системах використовується подвійний механізм оплати, який складається з основної фіксованої плати за кожний запит і диференційованої плати (залежної від вартості знаходження та надання інформації). Остання може або не стягуватись, або бути значно зменшеною у випадку запитів щодо одержання персональної інформації, а також запитів в інтересах громадськості (наприклад, якщо мета запиту пов’язана із журналістською публікацією). У деяких системах вища плата за комерційні запити фактично субсидує запити, що стосуються інтересів громадськості.

Принцип 7. Відкриті засідання

Засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості

Свобода інформації включає право громадськості знати, що уряд робить від його імені, і брати участь у процесі прийняття рішень. Ось чому законодавство про свободу інформації повинно встановлювати презумпцію, згідно з якою всі засідання органів управління є відкритими для громадськості.

Термін “управління” в цьому контексті в першу чергу стосується використання повноважень щодо прийняття рішень. Отже, органи, які лише дають поради, цим терміном не охоплюються. Політичні органи (зустрічі членів однієї партії) не вважаються інститутами управління.

З іншого боку, засідання виборних органів і їх комітетів, рад з планування чи районування, рад державних чи освітніх установ, а також державних агенцій індустріального розвитку повинні бути включеними до нього.

Термін “засідання” у цьому контексті в першу чергу стосується формальних засідань, що мають офіційний статус і скликаються публічними органами з метою вирішення громадських справ. Чинниками, що визначають яке засідання є формальним, є умови необхідності наявності кворуму або вимоги застосування певних процедурних правил.

Повідомлення про засідання необхідне, якщо громадськість повинна мати справжню можливість брати в ньому участь. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні повідомлення про засідання були поширені заздалегідь.

Засідання може бути закритим, але тільки у відповідності до встановлених процедур і лише там, де для цього є відповідні причини. Будь-яке рішення про закритість засідання само по собі має бути відкритим для громадськості. Підстави для запровадження режиму закритого засідання можуть бути ширшими, ніж перелік винятків з обов’язку оприлюднення, але вони не повинні бути необмеженими. Прийнятними причинами для запровадження режиму закритих засідань можуть, за відповідних обставин, бути: інтереси охорони громадського здоров’я і безпеки, правопорядок чи розслідування, службові чи особисті справи, приватність, комерційні справи, інтереси національної безпеки.

Принцип 8. Оприлюднення має перевагу

Закони, які суперечать принципу максимального оприлюднення,
повинні бути змінені або скасовані

Закон про свободу інформації повинен вимагати, щоб інше чинне законодавство тлумачилося в якомога більшій відповідності до його приписів. Там, де це неможливо, законодавство, що містить положення про публічну інформацію, повинно підкорятися дії принципів, передбачених законами про свободу інформації.

Перелік винятків, передбачених законом про свободу інформації, повинен бути вичерпним, і інші закони не повинні дозволяти його розширення. Зокрема, закони про таємницю не повинні вважати незаконними дії посадових осіб щодо розголошення інформації, яку вони повинні були оприлюднити відповідно до вимог закону про свободу інформації.

У перспективі, усі закони повинні бути приведені у відповідність до принципів, що лежать в основі законодавства про свободу інформації.

Посадові особи повинні бути також захищеними від санкцій, якщо вони обґрунтовано і добросовісно розкрили інформацію у відповідь на запит, навіть якщо пізніше виявиться, що така інформація не підлягала оприлюдненню. В іншому випадку, культура таємності, яка нині охоплює багато урядових органів, буде й надалі підтримуватися посадовими особами, які можуть бути надмірно обережними стосовно запитів про інформацію, уникаючи будь-якого персонального ризику.

Принцип 9. Захист інформаторів (“свистунів”)

Особи, які передають інформацію про правопорушення (інформатори), повинні бути захищеними

Особи повинні бути захищеними від будь-яких юридичних, адміністративних або інших службових санкцій, пов’язаних з фактами розкриття інформації про правопорушення.

Термін “правопорушення” у цьому контексті включає вчинення злочину, невиконання юридичного обов’язку, судову помилку, корупцію чи шахрайство, серйозне неналежне управління з боку публічного органу. Воно також включає істотну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю, незалежно від того чи пов’язані вони з особистим правопорушенням, чи ні. Інформаторам повинен надаватися захист у випадку, якщо вони діяли добросовісно та на основі обґрунтованого переконання, що надана ними інформація була за своєю суттю викривальною і стосувалася доказів про правопорушення. Такий захист повинен надаватися навіть у випадку, що таке розкриття інформації є порушенням правового або службового обов’язку.

У деяких країнах захист інформаторів є стандартною умовою, що передбачається при встановленні обов’язку передачі інформації певним особам чи наглядовим органам. Хоча такий порядок виглядає переконливим, проте інформаторам повинен надаватися захист і в тих випадках, коли цього вимагають суспільні інтереси, наприклад, у випадку передачі інформації іншим особам або навіть засобам масової інформації.

Термін “суспільні інтереси” в цьому контексті може включати ситуації, де користь від оприлюднення перевищує шкоду, а також ситуації, де альтернативні засоби розповсюдження інформації є необхідними для захисту основних інтересів. Таке положення може бути застосованим у ситуаціях, коли інформатори потребують захисту від розправи, або коли існує виключно серйозна причина для розповсюдження інформації (загроза громадському здоров’ю чи безпеці, ризик того, що в іншому випадку, докази стосовно вчинених правопорушень будуть приховані або знищені).

Вступ

Право на інформацію гарантується міжнародним законодавством, у тому числі як частина свободи вираження, передбаченої статтею 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Більшість країн світу надають юридичної сили цьому праву шляхом включення положення про право на доступ до інформації в Конституції своїх країн та прийняття законів, які надають підстави для його практичної реалізації за допомогою конкретних процедур.

Положення Модельного Закону про свободу інформації базуються на кращих прикладах міжнародної практики, що відображено в публікації АРТИКЛЬ 19 “Право громадськості знати: принципи законодавства про свободу інформації”, а також на численних законах про свободу інформації країн світу. Цей Закон, зокрема, повинен допомогти в галузі свободи інформації країнам Південної Азії і, відповідно, відображає англосаксонський підхід до створення проектів подібних законів. Водночас, Модельний Закон ґрунтується на всесвітніх стандартах у цій галузі, і тому його буде доречно використовувати також у країнах з континентальною системою.

Термін “модельний” не означає, що всі країни мають взяти Закон за єдино правильний шаблон для створення своїх власних законів. У кожній країні існують різні інформаційні потреби, а також різні структури, тому закони повинні адаптуватись відповідно до них. Термін “модельний”, вочевидь, варто використовувати для вираження ідеї про те, що лише закон, який міститиме групи норм, запропоновані цією моделлю, зможе забезпечити максимально ефективні процедури розкриття інформації на практиці, у відповідності з найкращими стандартами права на поінформованість.

Модельний Закон про свободу інформації (далі — Закон) передбачає необхідні умови для реалізації права, забезпеченого правовою санкцією, на доступ до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, при пред’явленні запиту на отримання інформації. Цим правом наділений кожний громадянин, а термінам “інформація” та “публічні органи” надається широке тлумачення. Також Закон передбачає більш обмежене право на доступ до інформації приватних організацій у випадках, коли існує необхідність захисту або реалізації будь-якого іншого права. У цьому положення Закону збігаються з положеннями законодавства Південної Африки, згідно з яким багато важливої інформації знаходиться саме в віданні приватних організацій, і вилучення їх зі сфери закону могло б негативно вплинути на право на інформацію.

Щодо процедури надання інформації, Закон вимагає від публічних органів призначати спеціальних осіб для роботи з інформацією, в обов’язки яких входитиме забезпечення досягнення мети Закону. Проте, запит на інформацію може бути зроблений на ім’я будь-якого чиновника відповідного органу. Термін надання відповіді на запит становить не більше 20 днів. Якщо запит стосується великої кількості документів і неможливо вкластися у зазначений строк, цей термін може бути продовжений до 40 днів. У випадках, коли запитувана інформація необхідна для врятування життя або забезпечення свободи людини, відповідь на запит має бути надана впродовж 48 годин. Особа, яка робить запит, може вказати бажану для неї форму отримання інформації. Плата за надання інформації не може перевищувати реальну вартість послуг з надання інформації і не повинна стягуватися за надання інформації приватного характеру та інформації, що становить інтерес для громадськості.

Важливим положенням Закону є призначення незалежного Уповноваженого з питань інформації (Information Commissioner), наділеного правом на перегляд будь-яких відмов з надання інформації і достатньою компетенцією для забезпечення досягнення мети Закону. Уповноважений може як отримувати скарги, так і проводити власні спостереження. Уповноважений також може вимагати від органів розкриття інформації та навіть накладати штрафи за свідоме ухилення від виконання вимог Закону.

Згідно з міжнародною практикою, Законом встановлюється ряд винятків щодо інформації приватного, комерційного та конфіденційного характеру, інформації про здоров’я та безпеку, правопорядок, оборону та формулювання державної політики. Проте, ці винятки не застосовуються до надання інформації, що становить інтерес для громадськості, та в деяких випадках, до інформації зі строком давності, що сплив.
Розділ ІІІ Закону покладає на публічні органи ряд позитивних обов’язків, у тому числі вимоги щодо публікації інформації певного змісту та підтримання документів у належному порядку, відповідно до Правил (Code of Practice), які мають бути опубліковані Уповноваженим.

Розділ VІІ Закону передбачає захист інформаторів (“свистунів”) — тобто осіб, які надають інформацію про правопорушення, за умови, що вони керуються добрими намірами, та впевнені, що надана інформація є достовірною та містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці, довкіллю.

Нарешті, Модельний Закон про свободу інформації передбачає захист осіб, які надають інформацію з добрими намірами на запит, і водночас, встановлює кримінальну відповідальність для осіб, які умисно перешкоджають доступу до інформації або знищують записи.

Розділ I. Визначення термінів та мета закону

Цей Закон сприяє максимальному розкриттю інформації в інтересах суспільства, гарантує право кожного на доступ до інформації та забезпечує ефективний механізм захисту цього права.

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі, окрім випадків, у яких контекст потребує іншого тлумачення, терміни вживаються у таких значеннях:
(а) “Уповноважений” — відомство Уповноваженого з питань інформації, передбачене Розділом V, або особа, яка займає відповідну посаду, залежно від контексту;

(б) “службовець з роботи з інформацією” — особа, яка виконує певні обов’язки згідно з положеннями цього Закону, і призначається в кожному публічному органі відповідно до частини першої статті 16 цього Закону;

(в) “службовець” — особа, прийнята на роботу відповідним органом на постійній або тимчасовій основі, на повний або неповний робочий день;

(г) “Міністр” — один з міністрів Кабінету міністрів, відповідальний за питання юстиції;

(ґ) “приватна організація” — визначення терміна “приватна організація” наводиться в частині третій статті 6 цього Закону;

(д) “публічний орган” — визначення терміна “публічний орган” наводиться в частинах першій та другій статті 6 цього Закону;

(е) “обнародувати” — робити доступним представникам громадськості, зокрема, за допомогою друкованих та електронних форм поширення інформації;

(є) “інформація приватного характеру” — інформація про людину, яка може бути ідентифікована за цією інформацією;

(ж) “документ” — визначення терміна “документ” наводиться в статті 7 цього Закону.

Стаття 2. Мета

Цілями цього Закону є:
(а) забезпечення права доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, виходячи з принципів, відповідно до яких: подібна інформація має бути доступна громадськості; необхідні винятки з права доступу мають бути обмеженими та чітко визначеними; рішення про оприлюднення подібної інформації мають переглядатись незалежно від уряду; та

(б) забезпечення права доступу до інформації, що належить приватним організаціям, у випадках, коли це необхідно для здійснення або захисту будь-якого права, крім обмежених та чітко визначених винятків.

Розділ II. Право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів та приватних організацій

Стаття 3. Свобода інформації

Кожний володіє правом на свободу інформації, включаючи право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, з дотриманням положень цього Закону.

Стаття 4. Загальне право доступу до інформації

(1) Кожний, хто звертається із запитом інформації до публічного органу, має право (з дотриманням положень Розділів ІІ та ІV цього Закону):

(а) бути поінформованим про те чи має державний орган документ, що містить цю інформацію, або документ, з якого ця інформація може бути отримана;
(б) на її отримання, якщо державний орган володіє документом, що містить інформацію, щодо якої зроблено запит.

(2) Кожний, хто звертається із запитом інформації до приватної організації, у віданні якої знаходиться інформація, необхідна для здійснення чи захисту будь-якого права, має право на надання йому цієї інформації приватною організацією, з дотриманням відповідних положень Розділів ІІ та ІV цього Закону.

Стаття 5. Законодавчі акти, що забороняють чи обмежують розкриття інформації

(1) Цей Закон може бути застосований для скасування будь-якого положення іншого законодавчого акта, яке забороняє або обмежує розкриття інформації публічним органом чи приватною організацією.
(2) Жодне з положень цього Закону не обмежує розкриття інформації відповідно до інших законодавчих актів, політики чи практики.

Стаття 6. Публічні органи та приватні організації

(1) Для цілей цього Закону, публічним органом є будь-який орган:
(а) передбачений Конституцією або відповідно до неї;
(б) встановлений законом;
(в) який належить до виконавчої влади будь-якого рівня чи в будь-якій галузі;
(г) який знаходиться у власності, під контролем держави або значна частина фінансування якого здійснюється за рахунок державних коштів;
(ґ) який виконує передбачену законом чи іншу суспільну функцію, за умови, що він є публічним органом лише в частині цих функцій.
(2) Міністр може своїм наказом визначити публічним будь-який орган, що виконує суспільну функцію.
(3) Для цілей цього Закону, приватною організацією вважається будь-який орган, що не є публічним органом, і який:
(а) діє як приватна організація в торгівлі, бізнесі та професійній діяльності; або
(б) є юридичною особою.

Стаття 7. Документи

(1) Для цілей цього Закону, документом є будь-яка зафіксована інформація, незалежно від її форми, джерела, дати створення, офіційного статусу, від того чи була вона створена організацією, у віданні якої вона знаходиться, та незалежно від того, таємна вона чи ні.
(2) Для цілей цього Закону, публічний орган чи приватна організація володіє документом, якщо:
(а) публічний орган або приватна організація володіє документом, і це володіння здійснюється не від імені іншої особи; або
(б) інша особа володіє документом від імені публічного органу або приватної організації.

Стаття 8. Запит інформації

(1) Для цілей статті 4 цього Закону, запитом інформації вважається письмовий запит на ім’я будь-якого службовця публічного органу чи приватної організації з викладенням достатньої кількості деталей, які дозволять досвідченому службовцю, з докладенням розумних зусиль, визначити чи володіє орган (організація) документом з такою інформацією.

(2) У випадку, коли запит інформації, передбачений частиною 1 статті 4 цього Закону, не відповідає положенням частини 1 цієї статті Закону, службовець, який отримав запит, відповідно до частини 5 цієї статті Закону, має надати безоплатно усю можливу допомогу, яка може бути необхідною для забезпечення відповідності запиту частині 1 цієї статті Закону.

(3) Особа, яка не може подати запит інформації в письмовій формі згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону через неписьменність або фізичні вади, може зробити запит в усній формі, а службовець, який отримав такий запит, дотримуючись частини 5 цієї статті Закону, має викласти цей запит у письмовій формі, вказавши при цьому своє прізвище та посаду, та надати копію запиту особі, яка зробила цей запит.

(4) У запиті інформації, зробленому відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути визначене те право, для здійснення чи захисту якого особа робить цей запит, а також має бути названа причина, за якою ця інформація необхідна для здійснення чи захисту цього права.

(5) Службовець після отримання запиту інформації може передати його Службовцю з роботи з інформацією для виконання вимог частини 2 та (або) 3 цієї статті Закону.

(6) Публічний орган або приватна організація може розробити форму запиту інформації за умови, що така форма не затягує безпідставно строк виконання запиту та не накладає надмірний тягар на тих, хто робить запит.

(7) Публічний орган або приватна організація, що отримали запит інформації, має надати заявнику документ-підтвердження отримання запиту.

Стаття 9. Строки надання відповідей на запити

(1) Публічний орган або приватна організація має надати відповідь на запит інформації, поданий згідно зі статтею 4 цього Закону, в максимально стислі строки, але в будь-якому випадку не більше ніж у 20 робочих днів з дня отримання запиту, крім випадку, передбаченого частиною 3 цієї статті Закону.

(2) У випадках, коли запит стосується інформації, яка в дійсності є необхідною для порятунку життя або забезпечення свободи особи, відповідь має бути надана впродовж 48 годин.

(3) Публічний орган або приватна організація може продовжити строк, передбачений частиною 1 цієї статті Закону, до необхідної міри, шляхом повідомлення в письмовій формі, виданого впродовж перших двадцяти днів. Продовження строку надання відповіді за будь-яких обставин не може перевищувати 40 робочих днів з дня отримання запиту. Таке продовження строку може бути зумовлене запитом великої кількості документів або необхідності здійснення пошуку у великій кількості документів, а також у випадках, коли надання відповіді у двадцятиденний строк може суттєво зашкодити діяльності органу (організації) без достатніх на це підстав.

(4) Порушення положень частини 1 цієї статті Закону вважається відмовою у наданні відповіді на запит.

Стаття 10. Повідомлення про відповідь

(1) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, стосовно будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації;
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини, у відповідності до Розділу IV цього Закону;
(в) у випадку відмови повідомити володіє чи ні публічний орган документом, що містить запитувану інформацію, — факт відмови та відповідні причини для такої відмови; та
(г) усі права, які особа, що подала запит, може мати для оскарження.

(2) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, у відношенні до будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації; та
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини.

(3) Стосовно будь-якої частини запиту, на яку надано відповідь, надання відповідної інформації має відбуватися негайно, з урахуванням положень статті 11 цього Закону.

Стаття 11. Оплата
(1) Надання інформації на запит, зроблений відповідно до статті 4 цього Закону, публічним органом або приватною організацією, з дотриманням положень частин 2 та 3 цього Закону, може здійснюватися за умови сплати заявником грошового збору, що має не перевищувати реальних витрат на пошук, підготовку та передачу інформації.

(2) Сплата збору не повинна вимагатись для запитів інформації приватного характеру та інформації, що становить суспільний інтерес.

(3) Після консультації з Уповноваженим, міністр може ввести правила щодо:
(а) порядку розрахунку розміру оплати;
(б) випадків безоплатного надання інформації; та
(в) максимального розміру збору за надання інформації.

(4) Публічний орган не повинен вимагати сплати збору, передбаченого частиною 1 цієї статті, у випадках, коли витрати на приймання такого збору перевищують суму самого збору.

Стаття 12. Засоби передачі інформації

(1) У випадках, коли в запиті вказано на перевагу однієї з форм отримання запитуваної інформації, про що йдеться в частині 2 цієї статті, публічний орган або приватна організація, що надає інформацію на запит, передбачений статтею 4 цього Закону, мають виконати вимогу щодо переваги до форми запитуваної інформації з дотриманням положень частини 3 цієї статті.

(2) У запиті можуть бути вказані такі переваги щодо форми передачі інформації:
(а) справжня копія документа в існуючій чи іншій формі;
(б) можливість вивчення документа, при необхідності використовуючи наявне обладнання органу (організації);
(в) можливість зняття копії з документа, використовуючи обладнання особи, яка зробила запит;
(г) письмове розшифрування змісту документів у візуальній чи звуковій формі;
(ґ) розшифрування змісту документа в друкованій, звуковій чи візуальній формі у випадках, коли подібне розшифрування може бути зробленим з використанням наявного обладнання органу (організації); або
(д) розшифрування стенографічного документа чи документа в іншій закодованій формі.

(3) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані надавати інформацію у формі, вказаній заявником, у випадку, якщо це:
(а) перешкоджає ефективній роботі органу (організації) без достатніх на це підстав; або
(б) наносить шкоду збереженню документа.

(4) У випадку, коли документ існує більше, ніж однією мовою, документ має бути наданий тієї мовою, перевагу якій надала особа, яка зробила запит.

Стаття 13. Відсутність запитуваного документа

(1) У випадках, коли службовець, який отримав запит відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, вважає, що запит відноситься до інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у віданні публічного органу, цей службовець може передати запит Службовцю з роботи з інформацією з метою виконання вимог цієї статті.

(2) Коли Службовець з роботи з інформацією отримує запит, передбачений частиною 1 цієї статті, він має підтвердити, володіє цей публічний орган документом, що містить необхідну інформацію, чи ні. Якщо ні, то Службовець повинен, якщо йому відомий інший публічний орган, який володіє відповідним документом, у найкоротший термін:
(а) передати запит цьому публічному органу та повідомити особу, яка зробила запит, про таку передачу; або
(б) повідомити особу, яка зробила запит, про орган, що володіє запитуваною інформацією, якщо це дозволить забезпечити швидший доступ до інформації.

(3) У випадку, коли запит переданий відповідно до пункту (а) частини 2 цієї статті, відлік часу, наданого на задоволення запиту згідно зі статтею 9 цього Закону, здійснюється з дня передачі запиту.

(4) Приватна організація, яка отримує запит, передбачений частиною 2 статті 4, що стосується інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у відання такої організації, має повідомити заявника про відсутність у її відання такої інформації.

Стаття 14. Нав’язливі, часто повторювані чи безпідставні запити

(1) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані відповідати на запит інформації, який є нав’язливим (несумлінно поданим) або схожим за суттєвими ознаками із запитом цієї ж особи, щодо якого нещодавно надавалась відповідь.

(2) Публічний орган або приватна організація не зобов’язана відповідати на запит інформації у тому випадку, коли така відповідь на запит безпідставно відволікатиме її ресурси.

Розділ III. Заходи зі сприяння відкритості

Стаття 15. Правила використання цього Закону

(1) Уповноважений повинен у найкоротший термін скласти всіма офіційними мовами чіткі та прості правила, що містили б практичну інформацію, яка б сприяла ефективній реалізації прав згідно з цим Законом, та широко розповсюдити ці правила в доступній формі.

(2) Правила, передбачені частиною 1 цієї статті, мають регулярно поновлюватись у разі необхідності.

Стаття 16. Чиновник з роботи з інформацією

(1) Кожний публічний орган має призначити Службовця з роботи з інформацією та забезпечити безперешкодний доступ представників громадськості до відповідної інформації про цього Службовця, включаючи його прізвище, функції та контактну інформацію.

(2) У доповнення до обов’язків, зазначених в інших статтях цього Закону, Службовець з роботи з інформацією має виконувати такі обов’язки:
(а) поширювати всередині відповідного публічного органу найкращу можливу практику збереження, архівування та розміщення документів; та
(б) виступати як головна контактна особа публічного органу у питаннях отримання запитів інформації, надання допомоги особам в отриманні інформації та отримання індивідуальних скарг стосовно діяльності публічного органу у сфері розкриття інформації.

Стаття 17. Обов’язок оприлюднювати інформацію

Кожний публічний орган має в інтересах суспільства, принаймні раз на рік, у доступній формі оприлюднювати та поширювати ключову інформацію, включаючи (однак не лише):

(а) опис його структури, функцій, обов’язків та фінансування;
(б) відповідні подробиці стосовно послуг, що надаються ним безпосередньо представникам громадськості;
(в) будь-які механізми прямих запитів чи скарг, які можуть бути використані представниками громадськості щодо актів або неспроможності цієї організації виконувати свої функції. Також має бути подано стислу інформацію про будь-які запити, скарги чи інші прямі дії представників громадськості, а також відповіді на них з боку цього органу;
(г) прості правила, що містять адекватну інформацію про порядок ведення записів, документування, типи і форми інформації, що знаходиться у її віданні, категорії інформації, які публікуються цим органом, та опис процедури подання запиту інформації;
(ґ) перелік повноважень та обов’язків вищих службовців, процедуру, якою вони керуються при прийнятті рішень;
(д) будь-які нормативні вимоги, правила, інструкції або довідники, що стосуються виконання органом своїх функцій;
(е) зміст усіх рішень та актів, що визначають стратегію роботи, які впливають на суспільство, а також причини таких рішень, будь-які їхні офіційні тлумачення та будь-які важливі супроводжувальні матеріали до них; та
(є) будь-які механізми або процедури, за допомогою яких представники громадськості можуть висловити свою позицію або вплинути іншим чином на формулювання політики чи виконання повноважень цим органом.

Стаття 18. Інструкції до вимог оприлюднення інформації

Уповноважений має:
(а) оприлюднювати інструкцію про мінімальні стандарти та найефективніші шляхи виконання обов’язку публічних органів оприлюднювати інформацію згідно зі статтею 17 цього Закону; та
(б) надавати на запит консультації публічному органу стосовно обов’язку обнародувати інформацію.

Стаття 19. Зберігання документів

(1) Кожний публічний орган зобов’язаний зберігати документи таким чином, щоб сприяти реалізації права на інформацію, відповідно до цього Закону, а також у відповідності до Правил, зазначених у частині 3 цієї статті.
(2) Кожний публічний орган має забезпечити наявність відповідних процедур для внесення виправлень до інформації приватного характеру.
(3) Після відповідних консультацій із зацікавленими сторонами, Уповноважений має розробити і час від часу поновлювати Правила, що стосуються зберігання, управління та розміщення документів, а також передачі документів до [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів].

Стаття 20. Підготовка службовців

Кожний публічний орган має забезпечити відповідну підготовку своїх службовців щодо права на інформацію та ефективного виконання цього Закону.

Стаття 21. Звіти Уповноваженому з питань інформації

Службовець з роботи з інформацією кожного публічного органу повинен щорічно подавати Уповноваженому звіт про діяльність своєї організації згідно з цим Законом або в напрямі досягнення відповідності його положенням, що має містити інформацію про:

(а) кількість отриманих запитів інформації, кількість відповідей, наданих в повному обсязі або частково, кількість відмов;
(б) як часто та відповідно до яких статтей Закону здійснювалась відмова в наданні інформації на запит, як в цілому, так і частково;
(в) скарги, подані в результаті відмови в наданні інформації;
(г) суми зборів за надання інформації на запити;
(ґ) діяльність публічного органу відповідно до статті 17 (обов’язок оприлюднювати інформацію);
(д) діяльність публічного органу відповідно до статті 19 (зберігання документів); та
(е) діяльність публічного органу відповідно до статті 20 (підготовка службовців).

Розділ IV. Винятки

Стаття 22. Пріоритет суспільного інтересу

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовитись від повідомлення про наявність у його розпорядженні документа або від надання інформації, крім випадку, коли шкода інтересу, який захищається, переважує суспільний інтерес у розкритті інформації.

Стаття 23. Раніше обнародувана інформація

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовити у наданні вже відомої громадськості інформації.

Стаття 24. Можливість відділення

Якщо запит інформації стосується документа, що містить інформацію, яка відповідно до цього Розділу відноситься до винятків, будь-яка інша інформація з цього документа, яка не належить до винятків, має бути надана зацікавленій особі в частині, що може бути прийнятно відділена від решти інформації.

Стаття 25. Інформація приватного характеру

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це призведе до необґрунтованого розголошення інформації приватного характеру про третю сторону — фізичну особу.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується, якщо:
(а) третя сторона в дійсності дала згоду на розголошення інформації;
(б) особа, яка звернулася із запитом, є опікуном третьої сторони, близьким родичем чи виконавцем заповіту померлої третьої сторони;
(в) минуло 20 років з дня смерті особи, яка є третьою стороною; або
(г) особа є або була службовою особою публічного органу, а інформація стосується її функцій службової особи.

Стаття 26. Привілеї, передбачені Законом

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо така інформація є захищеною від пред’явлення під час судового процесу, крім випадку, коли особа, яка має такий захист, відмовилась від нього.

Стаття 27. Комерційна та конфіденційна інформація

Орган може відмовити в наданні інформації, якщо:
(а) інформація була отримана від третьої сторони, а її розголошення становитиме порушення конфіденційності, що дає підстави для судового переслідування;
(б) інформація була отримана від третьої сторони конфіденційно та:
• містить комерційну таємницю; або
• її розголошення завдаватиме або створюватиме можливість завдання шкоди комерційним або фінансовим інтересам цієї третьої сторони; або
(в) інформація була конфіденційно отримана від іншої держави чи міжнародної організації, а її розголошення завдаватиме або може завдати істотної шкоди відносинам з цією державою чи міжнародною організацією.

Стаття 28. Здоров’я та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це створюватиме або може створити загрозу життю, здоров’ю чи безпеці будь-якої людини.

Стаття 29. Забезпечення правопорядку

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди:
(а) попередженню або розкриттю злочину;
(б) затриманню або пред’явленню обвинувачення правопорушнику;
(в) здійсненню правосуддя;
(г) обкладенню або збору будь-яких податків чи мита;
(ґ) роботі імміграційного контролю; або
(д) оцінці публічним органом того чи є виправданим цивільний процес, кримінальне переслідування або прийняття нормативного підзаконного акта.

Стаття 30. Оборона та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди обороні чи національній безпеці [вставити назву країни].

Стаття 31. Економічні інтереси

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди здатності держави управляти економікою [вставити назву країни].
(2) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди законним комерційним чи фінансовим інтересам публічного органу.
(3) Частини 1 та 2 цієї статті Закону не застосовуються, якщо запит стосується результатів тестування продуктів чи стану довкілля, і ця інформація вказує на серйозний ризик для безпеки громадян або довкілля.

Стаття 32. Формулювання політики та діяльність публічних органів

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це:
(а) завдаватиме або може завдати істотної шкоди ефективному формулюванню чи розробці державної політики;
(б) перешкоджатиме або може перешкодити успішній реалізації державної політики шляхом передчасного розголошення цієї політики;
(в) підриватиме значною мірою або може підірвати узгоджувальний процес всередині публічного органу шляхом перешкоджання вільному та відкритому обміну думками чи наданню порад;
(г) підриватиме значною мірою або може підірвати ефективність процедур перевірки чи аудиту, що використовуються таким публічним органом.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується до фактів, аналізу фактів, технічних даних або статистичної інформації.

Стаття 33. Терміни

(1) Положення статтей 26—31 застосовуються лише тоді, коли передбачена ними шкода має місце або може мати місце під час або після того, як здійснено розгляд запиту.
2) Пункт (“в”) статті 27, статті 29, 30 та 31 не застосовуються до документів зі строком давності понад 30 років

Розділ V. Уповноважений з питань інформації

Стаття 34. Призначення Уповноваженого з питань інформації

(1) Уповноважений призначається на посаду [вставити назву глави держави] після його висунення не менше як двома третинами від загального числа членів [вставити назву законодавчого органу чи органів] та після процесу, що відповідає наступним принципам:
(а) участь громадськості в процесі висунення;
(б) прозорість та відкритість; та
(в) оприлюднення списку кандидатів.
(2) Не може бути призначеним Уповноваженим особа, яка:
(а) обіймає офіційну посаду чи є найманим працівником політичної партії, обіймає виборну чи призначувальну посаду в центральних або місцевих органах виконавчої влади; або
(б) була засуджена після належного судового процесу, що проходив у відповідності з міжнародно визнаними правовими принципами, за вчинення насильницького злочину та (або) шахрайства або крадіжки, та відповідна судимість якої не погашена.
(3) Уповноважений обіймає посаду строком у сім років та може бути повторно призначений лише на другий термін. Уповноважений може бути усунений з посади [вставити назву глави держави] за рекомендацією, схваленою не менше як двома третинами голосів від загальної кількості членів [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 35. Незалежність та повноваження

(1) Уповноважений є незалежним при виконанні своїх обов’язків та проведенні діяльності від будь-яких інших осіб, у тому числі від уряду та інших органів виконавчої влади, крім випадків прямо передбачених Законом.
(2) Уповноважений повинен бути наділений усіма повноваження, необхідними для виконання його функцій, передбачених цим Законом, включно з наданням йому статусу юридичної особи, а також повноваження на отримання, володіння та розпорядження майном.

Стаття 36. Оплата праці та витрати

Уповноважений повинен отримувати оплату праці на рівні заробітної плати судді Верховного Суду [або вставити назву відповідного суду], а також йому повинні відшкодовуватись у розумних межах витрати на відрядження, пов’язані з виконанням ним своїх обов’язків.

Стаття 37. Штат співробітників

Уповноважений може мати таку кількість посадових осіб та найманих працівників, яка дозволить йому виконувати в повному обсязі свої обов’язки та функції.

Стаття 38. Основна діяльність

Крім усіх інших повноважень та обов’язків, передбачених цим Законом, Уповноважений має право:
(а) проводити спостереження та робити звіти про виконання публічними органами обов’язків, передбачених цим Законом;
(б) давати рекомендації щодо реформ загального характеру, так і тих, що стосуються діяльності окремих публічних органів;
(в) співпрацювати або проводити навчальні заходи з питань права на інформацію та належного виконання цього Закону для державних службовців;
(г) направляти у відповідні органи справи, які обґрунтовано свідчать про вчинення злочинів, передбачених цим Законом; та
(ґ) оприлюднювати вимоги цього Закону та передбачені ним права громадян.

Стаття 39. Звіти

(1) Уповноважений повинен не пізніше тримісячного терміну після завершення чергового фінансового року представити [вставити назву законодавчого органу чи органів] щорічний звіт про дотримання цього Закону публічними органами, діяльність відомства Уповноваженого та результати аудиторської перевірки його відомства за минулий фінансовий рік.
(2) Уповноважений може періодично представляти [вставити назву законодавчого органу чи органів] у разі необхідності інші подібні звіти на свій розсуд.

Стаття 40. Захист Уповноваженого

(1) Уповноважений або будь-яка особа, яка діє від його імені чи за його дорученням, не підлягає кримінальному або цивільному переслідуванню за будь-які добросовісні дії, письмові чи усні висловлювання, зроблені в ході виконання будь-яких повноважень чи обов’язків, передбачених цим Законом.
(2) У межах положень законів про наклеп чи образу, будь-які висловлювання (інформація), зроблені (поширені) в ході розслідування відповідно до положень цього Закону, є захищеними, крім випадку, коли такі висловлювання (інформація) були зроблені (поширені) зі злим умислом.

Розділ VI. Примусове застосування закону Уповноваженим

Стаття 41. Оскарження в Уповноваженого

Особа, яка подала запит інформації, може звернутися до Уповноваженого зі скаргою про те, що публічний орган чи приватна організація не виконали своїх обов’язків відповідно до Розділу ІІ цього Закону, зокрема, шляхом:
(а) відмови повідомити про те чи володіє орган (організація) документом або відмови в наданні інформації з порушенням положень статті 4 цього Закону;
(б) недотримання строків надання відповіді на запит інформації, встановлених статтею 9 цього Закону;
(в) ненадання письмового повідомлення з відповіддю на запит інформації згідно зі статтею 10 цього Закону;
(г) невиконання вимоги негайного надання інформації, передбаченої частиною 3 статті 10 цього Закону;
(ґ) стягнення надмірної плати, що суперечить статті 11 цього Закону; або
(д) ненадання інформації в запитуваній формі, що суперечить статті 12 цього Закону.

Стаття 42. Рішення по скарзі
(1) Уповноважений повинен розглянути подану згідно зі статтею 41 цього Закону скаргу, у відповідності з частиною 2 цієї статті Закону, та прийняти рішення в мінімальний розумний термін (але в будь-якому разі не більше ніж у 30 днів) після надання скаржнику та відповідному публічному органу чи приватній організації можливості подати свої доводи в письмовій формі.
(2) Уповноважений може відхиляти скарги без розгляду, якщо:
(а) вони є несуттєвими, нав’язливими або непідтвердженими; або
(б) заявник не використав своєчасно жодних ефективних внутрішніх процедур оскарження, що надаються відповідним публічним органом чи приватною організацією.
(3) Стосовно будь-якої скарги, поданої відповідно до статті 41 цього Закону, тягар доведення того, що орган (організація) діяв відповідно до своїх обов’язків, передбачених Розділом ІІ цього Закону, покладається на публічний орган або приватну організацію.
(4) У своєму рішенні, прийнятому стосовно скарги відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може:
(а) відхилити скаргу;
(б) вимагати від публічного органу чи приватної організації здійснити необхідні дії для приведення своєї діяльності у відповідність з вимогами Розділу ІІ цього Закону;
(в) вимагати від державного органу компенсації скаржнику завданих йому моральної чи матеріальної шкоди; та (або)
(г) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, накласти на публічний орган штраф.
(5) Уповноважений повідомляє про своє рішення, у тому числі із зазначенням будь-якого права на оскарження, скаржника та публічний орган або приватну організацію.

Стаття 43. Безпосереднє виконання рішень

(1) Після надання публічному органу можливості подати свої доводи в письмовій формі, Уповноважений може прийняти рішення про те, що публічний орган не виконав свої обов’язки відповідно до Розділу ІІІ.
(2) У своєму рішенні, відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може вимагати від публічного органу вчинення дій, необхідних для приведення своєї діяльності у відповідність з Розділом ІІІ, зокрема:
(а) призначення Службовця з робити з інформацією;
(б) оприлюднення певної інформації та (або) категорій інформації;
(в) внесення змін у роботу органу в частині зберігання, управління та знищення документів та (або) передачі документів [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів];
(г) покращення порядку навчання службовців з питань права на інформацію;
(ґ) надання йому річного звіту згідно зі статтею 21 цього Закону; та (або)
(д) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, сплатити штраф.
(3) Уповноважений повідомляє публічний орган про своє рішення, у тому числі про право на оскарження.

Стаття 44. Повноваження на проведення розслідування

(1) При прийнятті рішення, згідно зі статтями 42 або 43 цього Закону, Уповноважений повинен мати повноваження на проведення повного розслідування, у тому числі право видавати накази про представлення доказів та обов’язкові показання свідків.
(2) Під час проведення розслідування відповідно до частини першої цієї статті Закону Уповноважений може дослідити будь-який документ, до якого застосовується цей Закон. За будь-яких обставин, жоден з таких документів не може бути прихований від Уповноваженого.

Стаття 45. Оскарження рішень та наказів Уповноваженого

(1) Скаржник або відповідний публічний орган чи приватна організація може впродовж 45 днів подати скаргу до суду для повного перегляду рішення Уповноваженого, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або його наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону.
(2) При розгляді скарги на рішення, прийняте згідно зі статтею 42 цього Закону, тягар доведення відповідності поведінки публічного органу чи приватної організації положенням Розділу ІІ цього Закону покладається на відповідний орган чи організацію.

Стаття 46. Обов’язковий характер рішень та наказів

Уповноваженого
Після закінчення 45-денного терміну для оскарження відповідно до статті 45 цього Закону, Уповноважений може в письмовій формі поставити до відома суд про невиконання рішення, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону, а суд має розглянути таке невиконання відповідно до законодавства про невиконання рішення суду.

Розділ VII. “Свистуни”

Стаття 47. “Свистуни”

(1) Ніхто не може підлягати будь-яким правовим, адміністративним чи службовим санкціям, незважаючи на порушення будь-яких правових або службових обов’язків, за розголошення інформації про правопорушення або інформації, що розкриває серйозну загрозу для здоров’я, безпеки або довкілля, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною і містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю.

(2) Для цілей частини 1 цієї статті Закону “правопорушення” включає в себе вчинення злочину, невиконання правового обов’язку, судову помилку, корупцію або шахрайство, або серйозні випадки поганого, неефективного управління публічним органом.

Розділ VIII. Кримінальна та цивільна відповідальність

Стаття 48. Розкриття інформації з добрими намірами

Ніхто не повинен підлягати кримінальній чи цивільній відповідальності або будь-яким службовим санкціям за дії, вчинені з добрими намірами щодо виконання, використання чи можливого використання будь-якого повноваження чи обов’язку згідно з положеннями цього Закону, якщо особа при цьому діяла розумно та з добрими намірами (in a good faith).

Стаття 49. Кримінальні правопорушення

(1) Кримінальним правопорушенням визнається:
(а) перешкоджання доступу до будь-якого документа, що суперечить Розділу ІІ цього Закону;
(б) перешкоджання виконанню публічним органом обов’язків згідно з Розділом ІІІ цього Закону;
(в) втручання в роботу Уповноваженого; або
(г) знищення документів без відповідного дозволу.
(2) Будь-яка особа, яка вчинила передбачений частиною 1 цієї статті Закону злочин, підлягає покаранню у вигляді штрафу в розмірі, що не перевищує [вставити відповідну суму], та (або) ув’язнення строком до двох років.

Розділ IX. Інші положення

Стаття 50. Правила

(1) Міністр після консультацій з Уповноваженим та з повідомленням у [вставити назву відповідного видання], може встановити правила стосовно:
(а) додаткових форм надання інформації згідно з частиною другою статті 12 цього Закону;
(б) навчання службовців згідно зі статтею 20 цього Закону;
(в) звітів Уповноваженому згідно зі статтею 21 цього Закону;
(г) будь-яких повідомлень, передбачених цим Законом; або
(ґ) будь-яких адміністративних чи процедурних питань, необхідних для реалізації положень цього Закону;
(2) Будь-які правила, передбачені частиною 1 цієї статті Закону, перед опублікуванням [вставити назву відповідного видання], мають бути представлені [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 51. Тлумачення

При тлумаченні положень цього Закону, кожний суд повинен здійснювати будь-які розумні тлумачення положень, які найбільш ефективно забезпечують реалізацію права на інформацію.

Стаття 52. Скорочена назва та набрання чинності

(1) Цей Закон може бути цитований як Закон про право на інформацію [вставити відповідний рік].
(2) Цей Закон набирає чинності в день обнародування [вставити відповідну посадову особу, наприклад, президент, прем’єр-міністр чи міністр]. Цей Закон автоматично набирає чинності через шість місяців після його схвалення, якщо таке обнародування не було здійснено.

Вступ

Ці принципи дають можливість встановити необхідну рівновагу між правом людини на свободу вираження поглядів — гарантованим регіональними документами з питань прав людини та документами ООН, а також майже кожною національною конституцією — і необхідністю захисту репутації окремих осіб, який знаходить підтримку у багатьох міжнародно-правових документах з питань прав людини і законодавстві держав усього світу. Ці принципи виходять з того, що в демократичному суспільстві повинна забезпечуватись гарантія права свободи вираження поглядів. Це право може бути піддано тільки вузькому колу обмежень, які необхідні для забезпечення законних інтересів, включаючи репутацію. Зокрема, цими принципами встановлюються норми додержання права на свободу вираження поглядів, яким повинні, як мінімум, відповідати положення законодавства з питань захисту репутації2.

Ці принципи грунтуються на системі міжнародно-правових стандартів та норм, державній практиці, що розвивається (що відображено, inter alia, у національному законодавстві та рішеннях національних судів), та визнаних міжнародною спільнотою загальних принципах права. Їх створенню передував тривалий період наукової роботи, аналізу й консультацій під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, а також низка семінарів і науково-практичних конференцій як на національному, так і міжнародному рівнях3. Останніми кроками у цьому напрямі були проведення науково-практичної конференції з проблем законодавства з питань дифамації, яка проходила з 29 лютого по 1 березня 2000 року у Лондоні (Сполучене Королівство), та широкі консультації з питань розробленого під час цієї конференції проекту4.

Ці принципи зводяться до питання про те, як знайти необхідну рівновагу між реалізацією права на свободу вираження поглядів і компенсацією шкоди, завданої репутації5. Під репутацією мається на увазі загальне ставлення до особи у певному суспільстві. Ці принципи не повинні сприйматися як такі, якими наперед визначаються або затверджуються обмеження щодо захисту інших інтересів, включаючи ті, що стосуються захисту невтручання у приватне життя, захисту власної гідності або права вираження зневаги, які заслуговують на окремий розгляд.

ПРЕАМБУЛА

Вважаючи, згідно з проголошеними у Хартії ООН принципами, про які також йдеться у Загальній декларації з прав людини, що в основі свободи, справедливості і миру знаходиться визнання рівних та невід’ємних прав усіх людей,

підтверджуючи переконання в тому, що свобода вираження поглядів і свобода обміну інформацією, включаючи вільне і відкрите обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, навіть якщо це передбачає критику окремих осіб, мають вирішальне значення у демократичному суспільстві для особистого розвитку, гідності, самореалізації кожної особи, а також для забезпечення прогресу і добробуту суспільства, використання інших прав людини і основних свобод,

беручи до уваги відповідні положення Загальної декларації з прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Африканської хартії з прав людини і народів, Американської конвенції з прав людини, Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також положення національних конституцій,

зважаючи на фундаментальну необхідність незалежної та неупередженої судової системи для забезпечення верховенства права й захисту прав людини, включаючи право на свободу вираження поглядів, а також необхідності в постійному вдосконаленні рівня підготовки суддів у галузі прав людини і, зокрема, у галузі права на свободу вираження поглядів,

пам’ятаючи про важливість для людей їхньої репутації і необхідності забезпечення достатнього рівня її захисту,

знаючи також про поширеність законів про дифамацію, які безпідставно обмежують можливості суспільного обговорення питань, що становлять суспільний інтерес, і про те, що такі закони підтримуються урядами на підставі необхідності захисту репутації, а також про часте зловживання цими законами окремими державними посадовими особами,

усвідомлюючи важливість відкритого доступу до інформації, і особливо права на доступ до наявної в органів публічної влади інформації, плекання акуратної журналістики та обмеження публікацій, які не відповідають дійсності та містять потенційно паплюжуючі твердження;

знаючи про роль засобів масової інформації у задоволенні права суспільства бути поінформованим, у забезпеченні середовища для суспільного обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, та у виконанні ролі “сторожового пса”, яка є запорукою прозорості дій уряду,

визнаючи важливість створення засобами масової інформації механізмів саморегулювання, які були б ефективними й доступними в забезпеченні захисту репутації і безпідставно не обмежували б право на свободу вираження поглядів,

бажаючи сприяти найкращому розумінню важливості пошуку необхідної рівноваги між правом на свободу вираження поглядів і необхідністю у захисті репутації,

ми рекомендуємо національним, регіональним і міжнародним органам вжити, у відповідних межах їх компетенції, достатніх заходів для забезпечення повсюдного поширення, прийняття і впровадження цих принципів:

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Свобода вираження думки, поглядів і інформації

а) Кожен має право на безперешкодне висловлення своєї думки.
б) Кожен має право на свободу вираження поглядів, яке включає в себе свободу пошуку, отримання і поширення будь-якої інформації та ідей, незалежно від кордонів, як в усній, так і в письмовій чи друкованій формі, у формі мистецтва або в будь-який інший спосіб за його чи її вибором.
в) Здійснення передбаченого у пункті б) права може, якщо можна довести в цьому необхідність, бути піддане обмеженням за наявності конкретних підстав, передбачених міжнародним правом, включаючи захист репутації інших.
г) Кожен, хто зазнав обмеження свободи вираження поглядів як у прямий, так і в непрямий спосіб, повинен мати можливість оскаржити обґрунтованість такого обмеження, як питання конституційного законодавства або законодавства з питань прав людини, у незалежному суді чи іншому органі правосуддя.
ґ) Будь-яке накладення обмеження на право на свободу вираження поглядів повинно бути забезпечено адекватним захистом, що включає право на доступ до незалежного суду чи судового органу, як одного з аспектів верховенства права.

Принцип 1.1. Закріплення законодавством

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації має бути закріпленим законодавством. Законодавство повинно бути доступним, однозначним, конкретним і чітким з тим, щоб особа могла, з достатньою впевненістю, завчасно передбачити законність або незаконність певної дії.

Принцип 1.2. Законність захисту репутації

Введення будь-якого обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, яке намагаються виправдати на підставі захисту репутації інших, повинно насправді мати цю мету і виконуватися так, щоб фактично досягти захисту лише легітимного інтересу задля збереження репутації 7.

Принцип 1.3. Необхідність у демократичному суспільстві

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, включаючи захист репутації інших, не може бути виправдано, якщо не доведено переконливо його необхідності в демократичному суспільстві. Зокрема, обмеження є безпідставним, якщо:
• існують в певних обставинах менш обмежувальні і доступні засоби законного захисту репутації; або
• зважаючи на всі обставини, обмеження виявиться невідповідним через те, що користь захисту репутації не набагато переважить шкоду, завдану свободі вираження поглядів.

Коментар до Принципу 1
Принцип 1 створено, спираючись на міжнародні і конституційні гарантії свободи вираження поглядів, які авторитетно і докладно визначені міжнародним і порівняльним правом, а також Сиракузькими Принципами щодо обмежень і винятків8 у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. У переважній більшості актів системи міжнародно-правового регулювання і багатьох національних законодавствах з питань свободи вираження поглядів часто йдеться про трискладовий тест законності введення обмеження права на свободу вираження поглядів, про що йдеться у Принципах 1.1. і 1.3.

Принцип 2: Легітимність мети у законодавстві з питань дифамації

а) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо їхня справжня мета і результат застосування чітко не зводяться до захисту репутації окремих осіб (або суб’єктів, які мають право подавати позов і відповідати в суді), від завдання їм шкоди, до якої входить зменшення поваги до них в їхньому оточенні, перетворення їх на об’єкт суспільного посміховища чи неприязні, або створення умов, за яких їх будуть остерігатись чи уникати.
б) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо вони мають за мету або за результат захист осіб від спричинення шкоди їхній репутації, якої вони не мають чи не заслуговують, або захист репутації суб’єктів, які не мають право подавати позов і відповідати в суді. Зокрема, запровадження законодавства з питань дифамації є безпідставним, якщо воно переслідує мету або його результатом є:

(1) захист посадових осіб від законної критики або викриття їх посадових правопорушень чи корупції;
(2) захист “репутації” таких об’єктів, як державна або релігійна символіка, прапори або національна символіка;
(3) захист “репутації” держави або народу (нації) як таких;
(4) надання особам можливості подавати позов від імені померлих осіб; або
(5) дозвіл особам подавати позов від імені групи, яка, за своїм статусом, не може цього робити.
в) Закони про дифамацію також не можуть бути справедливими на підставі того, що вони орієнтовані радше на захист інтересів, ніж репутації, де такі інтереси, навіть, якщо вони могли би виправдати обмеження свободи висловлювань, краще захищені спеціальними законами для таких цілей. Особливо закони про дифамацію не можуть бути справедливими на підставі того, що вони забезпечують громадський порядок, національну безпеку або дружні стосунки з іншими державами або урядами.

Коментар до Принципу 2
Єдиною законною метою законів з питань дифамації є захист репутації. Разом з тим, практика багатьох країн світу свідчить про зловживання законами з питань дифамації з метою запобігання відкритому суспільному обговоренню і законній критиці посадових осіб. У багатьох державах створені такі закони, які стоять на захисті певних об’єктів, включаючи національну або релігійну символіку. Оскільки ці об’єкти, як такі, не можуть мати репутації, мета таких законодавств є незаконною.

Завдана репутації людини шкода в результаті безпідставної критики носить прямий і особистий характер. На відміну від власності, репутація не успадковується, будь-який інтерес в репутації покійної людини, який міг залишитися у родичів після смерті його володаря, фундаментально різниться від живої особи з її власною репутацією. Крім того, правом на судовий захист за дифамацію репутації померлої особи можна легко зловживати задля запобігання вільній та відкритій дискусії щодо історичних подій.

Групи без юридичного статусу не мають особистої репутації у будь-якому сенсі цього терміна. Закон з питань дифамації є безпідставним, якщо він ставить за мету підтримку репутації подібних груп. У Принципі 2 (б) (5) йдеться як про подання групового позову з питань дифамації від імені всіх членів групи, так і про подання окремих осіб, які стверджують, що їх було піддано дифамації, у непрямій формі, як окремих членів цієї групи. Окремі члени цієї групи можуть подати позов про дифамацію, якщо вони можуть довести, що це стосувалося саме їх і саме вони постраждали.

Деякі держави намагаються знайти підстави для виправдання законів з питань дифамації, особливо кримінального характеру, у тому, що вони, крім репутації, захищають такі державні інтереси, як підтримка громадського порядку чи національної безпеки або дружніх стосунків з іншими державами. Оскільки закон з питань дифамації спеціально не створюється для захисту цих інтересів, він не витримує тесту на його необхідність, коли йдеться про можливість обмеження права на свободу вираження поглядів, про яке йдеться у Принципі 1.3. Подібні інтереси, якщо вони законні, повинні знайти захист у спеціально призначених для цього законах.

Принцип 3: Дифамація публічних органів
Усім органам публічної влади, включаючи законодавчі, виконавчі та судові, або тим, що пов’язані з виконанням публічних функцій, має бути повністю заборонено порушувати пов’язані з дифамацією справи.

Коментар до Принципу 3
У низці країн вищі державні суди обмежили можливість органів державної влади, включаючи виборні органи, державні підприємства і навіть політичні партії, порушувати пов’язані з дифамацією справи. Цей крок було зроблено в знак визнання надзвичайної важливості для демократії відкритої критики уряду і органів державної влади, обмеженого і суспільного характеру репутації цих органів і широкого набору засобів, які мають у своєму розпорядженні органи державної влади для свого захисту від критики. Застосовуючи цей принцип, необхідно взяти до уваги світову тенденцію поширення такої заборони на все більше коло органів державної влади.

Розділ 2. Кримінальне законодавство про наклеп (дифамацію)

а) Усі кримінальні закони з питань дифамації (наклеп, образа) необхідно скасувати і замінити, якщо необхідно, на відповідне цивільне законодавство з питань дифамації. Державам, у яких ще існує кримінальне законодавство з питань дифамації, необхідно вжити заходів для поступового впровадження цього принципу.

б) Визнаючи що, практично, кримінальне законодавство у багатьох державах є головним засобом вирішення справ, пов’язаних з безпідставними спробами завдати шкоду репутації, необхідно вжити негайних заходів для забезпечення повної відповідності будь-якого чинного на цей момент кримінального законодавства з питань дифамації таким умовам:

(1) Ніхто не може бути засудженим за дифамацію згідно з кримінальним законодавством, якщо сторона, яка стверджує, що вона була піддана дифамації, повністю не доведе наявності всього складу злочину, як вказано нижче;

(2) Висловлювання паплюжуючого характеру не визнаються правопорушенням згідно з кримінальним законодавством з питань дифамації доти, доки не буде доведено, що оскаржувані висловлювання не відповідають дійсності, їх було зроблено зі знанням того, що вони не відповідають дійсності, або їх було зроблено з нехтуванням того чи відповідають вони дійсності, і що їх було зроблено навмисно аби завдати шкоди стороні, яка стверджує, що була піддана дифамації;

(3) Органи державної влади, включаючи поліцію і прокуратуру, не повинні брати участі в порушенні кримінальних справ про наклеп або розпочинати переслідування щодо них, незалежно від статусу сторони, яка стверджує, що її було піддано дифамації, навіть якщо він або вона займає вищу державну посаду;

(4) Засудження до позбавлення волі, умовне засудження до позбавлення волі, тимчасове позбавлення права на вираження думки через будь-який засіб або журналістику, або будь-яку іншу професію, накладення надмірних штрафів та інших жорстких видів кримінального покарання не можуть використовуватись як засоби покарання за порушення законодавства з питань дифамації, незалежно від того, якими б грубими або вульгарними не були ці висловлювання паплюжуючого характеру.

Коментар до Принципу 4

Криміналізація якоїсь діяльності передбачає наявність чіткого державного інтересу контролювати цей вид діяльності і накладає на неї певне соціальне тавро. Беручи це до уваги, міжнародні суди наголосили на необхідності обмеження застосування урядами правових засобів кримінального законодавства у випадках обмеження основних прав. У багатьох державах захист репутації вважається у першу чергу або виключно приватним інтересом. Досвід свідчить про те, що немає необхідності у криміналізації висловлювань паплюжуючого характеру як відповідного захисту репутації.

У багатьох державах органи державної влади зловживають кримінальним законодавством з питань дифамації з тим, щоб обмежити критику і перешкодити можливості громадського обговорення. Загроза введення жорстких кримінальних санкцій, особливо позбавлення волі, дуже стримує свободу вираження поглядів. Подібні санкції явно безпідставні, особливо у світлі відповідності введення некримінальних санкцій у випадку відшкодування шкоди, завданої репутації осіб. Можливість зловживання кримінальним законодавством з питань дифамації, навіть у державах, де воно загалом помірно застосовується, існує завжди. Про незаконність застосування кримінального законодавства з питань дифамації для підтримки громадського порядку або для захисту державного інтересу вже йшлося. З огляду на це, існує необхідність у скасуванні кримінального законодавства з питань дифамації.

Разом з тим, у багатьох державах кримінальне законодавство з питань дифамації залишається головним засобом вирішення справ, пов’язаних із заподіянням невиправданої шкоди репутації. Для зведення практично до мінімуму можливості зловживань і безпідставних обмежень права на свободу вираження поглядів важливо вжити невідкладних заходів для забезпечення відповідності цих законів чотирьом умовам, викладеним у підпункті б). Основний принцип кримінального законодавства, а саме, презумпція невинуватості, вимагає від сторони, яка порушила кримінальну справу, довести весь склад правопорушення. У випадку дифамації складом злочину є невідповідність поширеної інформації дійсності і відповідний ступінь вини. В основу третьої умови покладено часте зловживання державними посадовими особами кримінальним законодавством про наклеп, включаючи можливості використання державних ресурсів у порушенні справ для захисту суто особистої репутації. Четверта умова виходить з того, що санкції повинні бути відповідними і не повинні стримувати свободу вираження поглядів у майбутньому.

Розділ 3. Цивільне законодавство з питань дифамації

Принцип 5: Процедура

а) Строк подання позову з питань дифамації не повинен перевищувати одного року від дати оприлюдення, за винятком особливих обставин.

б) Суди повинні забезпечити достатньо розумні строки виконання кожного етапу провадження з питань дифамації з тим, щоб обмежити негативний вплив затримки на свободу вираження поглядів. Разом з тим, за жодних обставин швидкість провадження у справі не повинна позбавляти відповідача достатньої можливості для здійснення свого захисту.

Коментар до Принципу 5
Надання дозволу на порушення справи з великою затримкою після того, як були поширені висловлювання як підстава для порушення справи, позбавляє можливості сторін у цій справі представити відповідний захист. У будь-якому разі, безпідставно порушені справи стримують свободу вираження поглядів відповідачів, а також знижують здатність позивачів вчасно отримати відповідну компенсацію. Разом з тим законодавством деяких правових систем передбачається безпідставно малий строк для сторін у справах з питань дифамації. Це означає, крім іншого, що відповідачі не мають змоги здійснити належний захист. Ця проблема стає ще більшою — особливо щодо доведення правди — коли відповідачі посилаються на конфіденційні джерела інформації, які вони не хочуть розголошувати в суді.

Принцип 6: Захист джерел

а) Журналісти та всі інші, хто отримує інформацію з конфіденційних джерел з метою її поширення в суспільних інтересах, мають право не розголошувати особу свого конфіденційного джерела. За жодних обставин це право не повинно скасовуватись або обмежуватись у контексті справ про дифамацію.

б) Інтереси тих, на кого поширюється цей принцип, не повинні зачіпатись тільки через відмову цих осіб розкрити своє конфіденційне джерело.

Коментар до Принципу 6

Таким чином, було чітко визначено, що гарантія свободи вираження поглядів дає право журналістам і іншим особам, які переслідують суспільні інтереси, відмовлятися розголошувати своє конфіденційне джерело інформації. У цьому принципі йдеться просто про застосування цього права в контексті законодавства з питань дифамації. У разі відмови розголосити конфіденційне джерело, особа повинна надати в суді докази його існування. Вагомість і належність доказів вирішує суддя.

Принцип 7: Доведення правдивості висловлювань

а) У всіх випадках, правдивість оскаржуваних висловлювань звільняє відповідача від будь-якої відповідальності9.

б) У випадках, коли висловлювання зачіпають питання, що становлять суспільний інтерес10, позивач мусить довести невідповідність дійсності будь-якого висловлювання або факту, який вважає дифамаційним.

в) Необхідно переглянути практику безпідставного обмеження можливості відповідачів довести відповідність їх висловлювань дійсності.

Коментар до Принципу 7

Першу частину цього принципу вже впроваджено у законодавствах з питань дифамації багатьох країн. Основна його ідея полягає у тому, що поширення висловлювань, які відповідають дійсності, не повинно переслідуватись у судовому порядку, оскільки не можна захищати репутацію, на яку людина не заслуговує. Як вже зазначалося, ці принципи не обов’язково виключають можливість подання позову з інших питань, таких, як захист приватного життя. У деяких правових системах, наприклад, у законах з питань приватного життя передбачені деякі обмеження на публікацію інформації про колишню судимість.

У пункті б) цього принципу міститься відповідь на традиційне правило багатьох правових систем, згідно з яким висловлювання паплюжуючого характеру мають презумпцію невідповідності дійсності. При цьому відповідач повинен довести, що ці висловлювання відповідають дійсності. Проте багато конституційних справ свідчили про те, що це накладає на відповідача невиправданий тягар, принаймні щодо висловлювань, які становлять суспільний інтерес, оскільки це значно стримує свободу вираження поглядів.

У деяких правових системах безпідставно обмежується можливість відповідачів довести відповідність їхніх висловлювань дійсності. Від тих, кому це зробити не вдається, може вимагатись додаткове відшкодування шкоди тільки за те, що вони стверджували, що їхні висловлювання відповідали дійсності, незважаючи на причини, які їм заважають врешті-решт це довести. Це може безпідставно стримувати відповідача надавати докази відповідності своїх висловлювань дійсності, навіть якщо ці висловлювання насправді відповідають дійсності, через побоювання про недостатність цих доказів. Так само, будь-які правила, якими забороняється надання у справах з питань дифамації зазвичай прийнятних доказів, безпідставно обмежують можливість відповідача довести, що його висловлювання відповідають дійсності. Прикладами цьому можуть бути відмови в дозволі відповідачеві пред’явити докази колишньої судимості позивача або інших історичних фактів.

Принцип 8: Державні посадові особи

Закони з питань дифамації не мають, за жодних обставин, передбачати особливий захист державних посадових осіб, незалежно від їх посади або статусу. У цьому Принципі йдеться про спосіб подання і розгляду скарг, стандарти визначення того чи несе відповідальність відповідач, чи ні, та про можливі види покарання.

Коментар до Принципу 8

У багатьох правових системах законодавством з питань дифамації передбачено для державних посадових осіб більший захист, ніж для звичайних громадян. Серед прикладів таких пільг є сприяння з боку державних органів у порушенні справ з питань дифамації, вищі стандарти захисту репутації державних посадових осіб і вищі міри покарання для відповідачів, які вважаються такими, що піддали державних посадових осіб дифамації. У системі міжнародно-правового регулювання вже чітко визначено, що такі державні посадові особи повинні більш, але не менш, толерантно ставитись до критики. Зрозуміло, що особливий захист державних посадових осіб суперечить цьому правилу.

Принцип 9: Достатність підстав для оприлюднення

Навіть якщо було доведено, що висловлювання про факт, який становить суспільний інтерес, не відповідає дійсності, відповідачі повинні мати захист “достатніх підстав для оприлюдення”. Такий захист передбачається, якщо відповідач мав достатні підстави, враховуючи всі обставини, поширювати матеріал у той спосіб і у тій формі, в яких він або вона це зробили. Для визначення достатності підстав, з огляду на обставини цього випадку, для поширення матеріалу, суд повинен зважити на важливість свободи вираження поглядів щодо питань, які становлять суспільний інтерес, і щодо права населення вчасно отримати інформацію щодо цих питань.

Коментар до Принципу 9
Збільшується кількість правових систем, які визнають “обґрунтованість” захисту або аналогічного захисту, в основі якого покладена ідея “достатньої ретельності” або “сумлінності” — з огляду на жорсткий характер традиційного правила у деяких правових системах, згідно з яким відповідачі несуть відповідальність, незалежно від того, чи вони поширюють висловлювання, які не відповідають дійсності, або висловлювання, відповідність яких дійсності вони не можуть довести. Таке традиційне правило особливо несправедливе до засобів масової інформації, обов’язок яких полягає у тому, щоб задовольнити право людей бути поінформованими, і які часто не можуть зволікати з публікацією або трансляцією матеріалу доти, доки їм не буде достеменно відомо, що кожен факт, про який йдеться у матеріалі, відповідає дійсності. Навіть найкращі журналісти роблять сумлінні помилки, і залишати їх незахищеними перед покаранням за кожне висловлювання, яке не відповідає дійсності, означало б підривати суспільний інтерес до отримання вчасно інформації. Більш прийнятною рівновагою між правом на свободу вираження поглядів і репутацією є захист тих, чиї дії були обґрунтованими, дозволяючи, при цьому, позивачам подати в суд на тих, чиї дії були необґрунтованими. Для засобів масової інформації дії в межах загальноприйнятих професійних норм за звичаєм повинні витримувати тест на обґрунтованість.

Принцип 10: Вираження думки

а) Ніхто не може бути притягнутий до відповідальності, згідно з законом з питань дифамації, за вираження своєї думки.
б) Думка визначається як висловлювання, у якому або:
(1) не маються на увазі факти, які можна було б доводити як такі, що не відповідають дійсності; або яке
(2) не можна тлумачити як таке, в якому йдеться про реальні факти, зважуючи на всі обставини, включаючи використані мовні засоби (такі як риторика, гіпербола, сатира або жарт).

Коментар до Принципу 10

Чітка норма, яку необхідно застосовувати у справах з питань дифамації, які стосуються свободи вираження думки — або оціночних суджень — ще знаходиться в стані розвитку. Разом з тим, судова практика доводить, що вираження думок заслуговує на високий рівень захисту. У деяких правових системах вираженню думок надається повний захист, виходячи з того, що абсолютне право полягає у тому, щоб мати свою точку зору. Висока ступінь суб’єктивності у визначенні “обґрунтованості” думки також говорить на користь забезпечення повного захисту.

Деякі вислови можуть зовні бути схожі на те, що в них йдеться про реальні факти. Проте завдяки їх мові або контексту було б безпідставно розуміти їх як такі. Чіткими прикладами є такі засоби риторики як гіпербола, сатира та жарт. Відтак, існує необхідність у визначенні думок для законів з питань дифамації у такий спосіб, щоб можна було чітко побачити, що дає справжнє, а не поверхове значення.

Принцип 11: Випадки звільнення від відповідальності

а) Законодавство з питань дифамації не повинно ніколи передбачати відповідальності за певні висловлювання. До них можна, як мінімум, віднести:

(1) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань органів законодавчої влади, включаючи висловлювання, зроблені обраними членами під час відкритого обговорення і засідання комітетів, та свідками, які повинні давати свідчення перед законодавчими комітетами;
(2) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань місцевих органів влади членами цих органів влади;
(3) будь-які висловлювання, зроблені під час судового провадження (включаючи проміжний і досудовий етапи) будь-ким, хто безпосередньо бере участь у цьому провадженні (включаючи суддів, сторони, свідків, адвокатів і присяжних), якщо ці висловлювання, будь-яким чином, стосуються цього провадження;
(4) будь-які висловлювання, зроблені під час засідання органу, що має офіційне повноваження проводити розслідування або дізнання у питаннях, пов’язаних із порушенням прав людини, включаючи комісію, яка займається встановленням істини;
(5) будь-який документ, розпорядження щодо опублікування якого було видано органом законодавчої влади;
(6) неупереджений і точний виклад матеріалу, про який йдеться у згаданих вище пунктах (1-5);
(7) неупереджений і точний виклад матеріалу, офіційний статус якого дає підстави для його поширення. Це такий матеріал як офіційна документація державного органу дізнання, іноземного суду, законодавчого органу або міжнародної організації.

б) Деякі види висловлювань не повинні тягти за собою відповідальності, окрім тих, які були доведені як такі, що були зроблені зі злим умислом, через відчуття неприязні або в результаті недоброзичливого ставлення. Ці висловлювання включають такі, що зроблені під час здійснення юридичного, морального або соціального обов’язку чи права.

Коментар до Принципу 11

Існує загальна думка про те, що в деяких випадках у суспільних інтересах люди повинні мати можливість вільно виражати свою думку, не побоюючись або не турбуючись за те, що за їх висловлювання їх може бути притягнуто до відповідальності. Зазвичай, висловлювання, про які йдеться у пункті а) (1-5) цього Принципу, не тягнуть за собою відповідальності в законах з питань дифамації. Дуже важливо також, щоб газети та інші засоби масової інформації мали можливість передавати населенню неупереджені і правдиві репортажі про такі висловлювання та документи, а також інший офіційний матеріал, навіть якщо первинні автори не забезпечені захистом.

В інших випадках, оприлюднення певних висловлювань — що є обов’язком їх авторів або виголошуючи які автори переслідують певні інтереси — здійснюється під захистом, крім випадків, коли їх виголошують зі злим умислом. У світі існує тенденція до розширеного тлумачення меж цього захисту, з огляду на надзвичайну важливість свободи вираження поглядів у цих випадках.

Принцип 12: Межі відповідальності

а) Ніхто не повинен нести відповідальності, відповідно до законів з питань дифамації, за висловлювання, автором, редактором або видавцем яких він або вона не був або, якщо він або вона не знали та не мали підстав думати, що те, що вони вчинили, сприяло поширенню дифамації.

б) Органи, єдина функція яких щодо певного висловлювання зводиться до забезпечення технічного доступу до Інтернету, до передачі даних через Інтернет або до зберігання всіх або частини веб-сторінки, не несуть жодної відповідальності за подібні висловлювання, окрім, за певних обставин, випадків, коли відомо, що ці органи схвалили відповідне висловлювання. Разом з тим на ці органи може бути покладено обов’язок вжити певних заходів проти подальшого поширювання висловлювань, згідно з накладеними тимчасовими або постійними заборонами, виконуючи при цьому умови Принципу 16 або 17.

Коментар до Принципу 12

У поширенні дифамації може брати участь велика кількість людей. Особи, які не брали участі в процесі створення або оприлюднення такого висловлювання, і які не мають підстави думати, що вони є дифамацією, такі, як розповсюджувачі та представники засобів масової інформації або їх продавці, не повинні нести за такі висловлювання жодної відповідальності.

Органи, про які йдеться у частині б) цього принципу, зокрема ті, які надають послуги Інтернет (ISP), відрізняються від тих, що визначаються у певних законах з питань дифамації як видавці, цілою низкою аспектів. Це відсутність прямого відношення цих органів до таких висловлювань, поширенню яких вони сприяють, і тому не можна очікувати від них захисту або відстоювання відповідності дійсності цих висловлювань, у разі настання небезпеки понесення ними за це відповідальності. Якщо вони несуть таку ж відповідальність, як і видавці, вони швидше за все виведуть це висловлювання з Інтернету, як тільки хтось здійснюватиме щодо нього оскарження або загрожуватиме порушенням щодо нього судової справи, незалежно від законності підстав або характеру подібного оскарження. У деяких країнах Інтернет-провайдерів було звільнено від відповідальності за дифамацію з тим, щоб позбавити впливових фізичних та (або) юридичних осіб можливості здійснювати справжню цензуру Інтернету за допомогою згаданих вище засобів оскарження.

Розділ 4. Захист прав

Нотатка щодо захисту прав

Невідповідність (непропорційність) правових засобів захисту прав та санкцій може значно обмежити вільний потік інформації та ідей. Через це вже сьогодні чітко визначено, що правові засоби захисту прав або санкції, як норми, повинні пройти тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів.

Принцип 13: Роль засобів захисту порушених прав

а) Щодо висловлювань, які, виходячи зі згаданих вище принципів, не вважаються дифамацією, не повинно застосовуватись жодних зобов’язуючих або примусових правових засобів захисту прав.

б) Основна мета захисту прав, порушених дифамацією, повинна полягати у забезпеченні компенсації за завдану репутації позивача шкоду, а не у покаранні тих, хто відповідає за поширення дифамації.

в) Застосовуючи засоби захисту прав, необхідно брати до уваги інші механізми, включаючи добровільні системи  або системи саморегулювання, які використовуються для зменшення ступеня шкоди, завданої дифамацією репутації позивача. Необхідно також звертати увагу на наявність спроб позивача скористатись цими механізмами для зменшення ступеня шкоди, завданої його репутації.

Коментар до Принципу 13

Ніхто не повинен бути зобов’язаний законом нести відповідальність, окрім випадків, коли ці особи визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення дифамації, згідно з вказаними вище принципами. Разом з тим, це не означає, що газети або інші засоби масової інформації не повинні вживати заходів, наприклад на добровільній основі чи на основі системи саморегулювання, на підставі твердження постраждалої сторони про те, що висловлювання цих осіб завдали шкоди її репутації.

Свобода вираження поглядів вимагає, щоб правові засоби захисту від дифамації, в усіх, крім виняткових, випадках, були спрямовані тільки на компенсацію прямої шкоди, завданої репутації особи чи осіб, які були піддані дифамації. Застосування правових засобів захисту від дифамації в будь-яких інших цілях спричиняє неприйнятне стримування свободи вираження поглядів, а це, у свою чергу, жодним чином не може бути сумісним з необхідністю в цьому у демократичному суспільстві.

Згідно із загальним принципом права, позивачі у цивільних справах зобов’язані зменшити ступінь шкоди. Стосовно законів з питань дифамації це означає, що позивач повинен скористатись будь-яким іншим механізмом, про які йдеться у частині в) цього принципу, який може компенсувати або зменшити ступінь шкоди, завданої його репутації.

Принцип 14: Нематеріальні правові засоби захисту

Суди повинні віддавати перевагу наявним нематеріальним правовим засобам компенсації будь-якої шкоди репутації, завданої дифамацією.

Коментар до Принципу 14

Тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів для з’ясування “необхідності” у такому обмеженні заважає введенню певних обмежень з менш стримуючими, але все ж з ефективними альтернативними діями. Нематеріальні правові засоби захисту часто менше впливають на вільний потік інформації та ідей, ніж їх матеріальні аналоги, і можуть, разом з тим, стати ефективним засобом компенсації за будь-яку шкоду, завдану репутації особи. Виходячи з цього, подібним правовим засобам захисту треба віддавати перевагу.

У різних правових системах впроваджуватимуться різні правові засоби захисту з менш стримуючою дією, ніж у матеріальних правових засобах. До цих правових засобів можуть бути включені публікація вибачення, виправлення та (або) відповіді, або публікація судового рішення, яким висловлювання визнаються дифамацією.

Принцип 15: Присудження матеріальної компенсації

а) Матеріальна компенсація повинна присуджуватись тільки у випадках, коли нематеріальні правові засоби виявляються недостатніми для компенсації шкоди репутації, завданої дифамацією.

б) Оцінюючи кількісну сторону матеріальної компенсації, необхідно зважити, крім іншого, на потенційно стримуючу дію подібної компенсації на свободу вираження поглядів. Матеріальна компенсація завжди повинна відповідати (бути пропорційною) завданій шкоді; вона повинна брати до уваги можливість застосування будь-якого іншого правового засобу нематеріальної компенсації і присудження певного рівня компенсації за інші правопорушення цивільного характеру.

в) Компенсація за фактичні фінансові збитки або матеріальну шкоду, спричинену дифамацією, повинна присуджуватись тільки у випадках точного встановлення обсягу цих збитків.

г) У випадках компенсації нематеріальної шкоди, завданої репутації, тобто, тієї шкоди, обсяг якої не можна визначити у грошовому виразі, необхідно встановити найвищу межу (стелю) рівня такої компенсації. Такий найвищий рівень (стеля) компенсації повинен застосовуватись тільки у найбільш серйозних справах.

д) Присудження матеріальної компенсації, яка виходить за межі компенсації за завдану шкоду репутації, необхідно здійснювати тільки в дуже виняткових випадках, коли позивач довів, що відповідачеві було попередньо відомо про невідповідність його висловлювань дійсності і що він навмисно намагався завдати позивачеві шкоду.

Принцип 16: Накладення тимчасової заборони

а) Під час здійснення провадження у справі з питань дифамації не можна ніколи накладати судову заборону, як запобіжний засіб, до оприлюднення висловлювання.

б) Не можна накладати тимчасової заборони до повного завершення судового розгляду по суті справи з метою заборони подальшого оприлюднення, за винятком, коли це відбулося згідно із судовою постановою і у дуже виняткових випадках, у разі задоволення таких умов:

(1) позивач може довести, що він зазнає непоправної шкоди, яку не можна компенсувати іншими правовими засобами, у разі наступного опилюднення висловлювання;

(2) позивач може продемонструвати високу ймовірність виграти справу, у тому числі довести, що:
• висловлювання безсумнівно було дифамацією; та
• будь-які інші потенційні правові засоби захисту проти його позову будуть явно необґрунтованими.

Коментар до Принципу 16

Накладення тимчасової заборони є крайнім засобом обмеження свободи вираження поглядів. Якщо заборона накладається до опублікування, то така заборона є засобом стримування, який повністю забороняється певними міжнародно-правовими актами з питань прав людини. Накладення заборони навіть після першого опублікування повинно здійснюватись у дуже рідких випадках і тільки тоді, коли цього повністю вимагають обставини. Зокрема, коли відповідач пред’являє будь-який доказ на користь захисту, то цього зазвичай буває достатньо для доведення того, що захист не є безпідставний, і, відповідно, для скасовування клопотання про накладення заборони.

Принцип 17: Накладення постійної заборони

Постійна заборона повинна накладатись тільки у формі судової постанови і після повного завершення справедливого судового розгляду по суті справи. Постійна заборона повинна накладатись тільки щодо конкретних висловлювань, які були визнані дифамацією, і щодо конкретних осіб, які визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення цих висловлювань. Тільки відповідач вирішує, як запобігти подальшому опублікуванню, наприклад, шляхом вилучення цих висловлювань з книги.

Принцип 18: Витрати

Присуджуючи компенсацію витрат як позивачам, так і відповідачам, суди повинні приділяти особливу увагу потенційному впливу цієї компенсації на свободу вираження поглядів.

Коментар до Принципу 18

У багатьох правових системах судові справи з питань дифамації все більш ускладнюються і дорожчають з точки зору можливості їх захисту. У деяких випадках присуджена компенсація витрат відповідачам, які виграли справу, покриває тільки невелику частину реальних витрат для оплати правової допомоги захисника. Це може значно стримати майбутнє оприлюднення інформації, яка становить суспільний інтерес.

Принцип 19: Зловживання позивачів

Відповідачі повинні бути забезпечені ефективними засобами захисту у випадках, коли позивач порушує явно необґрунтовану справу з метою стримування свободи вираження поглядів, а не з метою захисту своєї репутації.

Коментар до Принципу 19

У деяких випадках впливові, у політичному відношенні, фізичні і юридичні особи порушували справи з питань дифамації, навіть якщо в них не було жодних перспектив їх виграти з тим, щоб запобігти критиці своїх дій з боку засобів масової інформації. Відповідачі повинні мати у своєму розпорядженні деякі правові засоби захисту від подібних заходів.

Для кожної судової системи існує свій вид правового захисту, але можливі варіанти включають право порушити справу з питань зловживань цивільним процесом та (або) процедурним механізм вилучення позовів на початковому етапі провадження, окрім випадку, коли позивач може довести ймовірність виграти справу.

Додаток

Учасники Міжнародної науково-практичної конференції з питань свободи вираження поглядів, Лондон, 29 лютого — 1 березня 2000 року.

Ці експерти брали участь у науково-практичній конференції, на якій були прийняті ці Принципи. Експерти брали участь відповідно до свого офіційного статусу, а організації і філії були представлені тільки з міркувань їх ідентифікації.

Весна Алабурич — член Хорватської колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Загреб, Хорватія;

Кевін Бойл — член виконавчого комітету, “АРТИКЛЬ 19”, професор права, директор Центру прав людини, Ессекський університет, Колчестер, Сполучене Королівство;

Аурелі Брегу — член французької колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Париж, Франція;

Парам Кумарамсвамі — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, спеціальний доповідач у Комісії ООН з прав людини з питань незалежності суддів і адвокатів, Куала-Лумпур, Малайзія;

Хелен Дарбішир — менеджер програм “Законодавство про засоби масової інформації”, Мережеві програми з Конституційного права і політики та Засобів масової інформації, Інститут відкритого суспільства, Будапешт, Угорщина;

Тунде Багбханлу — баристер, директор відділу юридичних послуг, “Media Rights Agenda”, Лагос, Нігерія;

Венді Харріс — адвокат з конституційних питань і питань дифамації, член Вікторіанської колегії адвокатів, Мельбурн, Австралія;

Фіона Харрісон — голова Європейської програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Пол Хоффман — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, юрист з питань дифамації, ад’юнкт-професор права з питань дифамації і свободи вираження поглядів, Лойольська школа права, Лос-Анджелес, Сполучені Штати Америки;

Ульрих Карпен — професор конституційного і адміністративного права, Гамбурзький університет, Німеччина;

Джильберт Маркус — адвокат Верховного суду Південної Африки, Йоханесбург, Південна Африка;

Марі МакГонагл — викладач права, юридичний факультет, Ірландський національний університет, Гелвей, Ірландія;

Тобі Мендель — керівник Правової програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Ендрю Паддефатт — виконавчий директор “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Еван Рут — радник з юридичних питань “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Малкольм Смарт — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19” та директор програми, “Human Rights Watch”, Нью-Йорк, Сполучені Штати Америки;

Віллем ван Манем — адвокат, Амстердам, Нідерланди;

Стайнгрім Волланд — адвокат і радник Norvegian Press Organisations, Осло, Норвегія.

Передмова

Для більшості народів мовлення є головним джерелом інформації та основною формою дозвілля. Через високий рівень неписьменності та складності розповсюдження друкованих видань телебачення та радіо залишаються єдиним доступним засобом масової інформації. Для бідних людей газети можуть бути просто недозволеною розкішшю, а більшості більше подобається дивитися чи слухати новини, ніж читати їх. До того ж, телебачення та радіо грають дуже важливу роль, оскільки вони є дешевою та доступною формою розваг.

Оскільки мовлення є головним джерелом інформації та новин, а також через його зростаючу комерційну привабливість, уряди та впливові бізнес-групи намагаються отримати контроль над ефіром. Доволі типовою є ситуація, коли громадська мовна компанія фактично виступає рупором влади й забуває про інтереси суспільства. Донедавна в багатьох країнах ефір залишався державною монополією, і в деяких країнах все ще нічого не змінилося. Там, де приватне мовлення починає грати все більш помітну роль, його намагаються так або інакше взяти під контроль. Держава — через процедуру ліцензування, а бізнес прагне монополізувати цей сектор і збільшити частку низькопробних, але рентабельних програм.

Ці Принципи встановлюють систему стандартів, спрямованих на досягнення балансу між забезпеченням та захистом незалежного мовлення й врахуванням інтересів суспільства. Принципи звертаються до найскладнішої проблеми, яка полягає в тому, як поєднати регулювання в інтересах суспільства з гарантіями того, що воно не перетвориться в інструмент контролю з боку влади. Регулюючі органи повинні попередити надмірне домінування комерційних інтересів та забезпечити використання ефіру в інтересах всього суспільства.

Ці Принципи є частиною Серії міжнародних стандартів, яку випускає “АРТИКЛЬ 19”. Серія є спробою детальніше розробити принципи застосування свободи вираження в різних сферах життя. Вони адресовані правозахисникам, мовникам, адвокатам, суддям, народним обранцям та державним службовцям, чия діяльність спрямована на те, щоб мовний сектор був активним та незалежним і працював в інтересах усіх регіонів та прошарків суспільства.

Вступ

Ці Принципи встановлюють стандарти свободи теле- та радіомовлення. Вони стосуються як конкретних режимів регулювання мовлення, так і дій держави і фізичних осіб у цій сфері, а також законодавчого оформлення свободи вираження. Принципи визнають необхідність незалежного мовлення, вільного від державного або комерційного втручання, та необхідність позитивних дій для забезпечення енергійної та різноманітної сфери мовлення.

Принципи базуються на міжнародних та регіональних правових нормах, на державній практиці, що розвивається (що відображається, inter alia, в національному законодавстві та рішеннях національних судів), та загальних правових принципах, визнаних міжнародною спільнотою. При складанні Принципів використовувалися результати досліджень, аналізу та консультацій, які проводилися під егідою “АРТИКЛЬ 19”, а також досвід власної роботи та співробітництва з партнерами у багатьох країнах світу.

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Право на свободу вираження та інформації

1.1 Кожна людина має право на вільне вираження своєї думки; це право включає в себе свободу шукати, отримувати й розповсюджувати інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, в друкованому вигляді, через твори мистецтва, мовні засоби масової інформації або іншими способами за своїм вибором.

1.2 Право на свободу враження включає право мовників бути вільними від державного, політичного або комерційного втручання, та право громадськості на отримання різнобічної інформації та ідей через мовні ЗМІ.

1.3 Зміст мовних програм не підлягає цензурі з боку ані державних, ані регулюючих органів. Будь-які санкції через порушення порядку мовлення можуть застосовуватися тільки після виходу матеріалу в ефір.

Принцип 2: Незалежність редакційної політики

2.1 Незалежність редакційної політики, коли зміст програм визначається мовником, виходячи з професійних критеріїв та права суспільства на інформацію, повинна бути гарантована законом та застосовуватися на практиці. Тільки мовник, а не уряд, регулюючі органи чи комерційні організації, може визначати зміст своїх програм при дотриманні положень Розділів 6 (Зміст мовлення) та 9 (Висвітлення виборів).

2.2 Цей Принцип має на меті захищати як загальну політику редакції (наприклад, неприпустимо диктувати мовникам характер висвітлення військових дій або вимагати, щоб вони пропагували певну модель економіки), так і редакційні рішення з конкретних питань.

2.3 За жодних обставинах, за виключенням передбачених Принципом 31 (Політичне мовлення в рамках прямого доступу), неприпустимо вимагати від мовника випуску програм в інтересах уряду або надання владі ефірного часу.

Принцип 3: Забезпечення різноманітності

3.1 Різноманітність передбачає плюралізм мовних організацій, їх форм власності, а також поглядів та мов у мовленні в цілому. Зокрема, цей принцип передбачає існування широкого спектра незалежних мовників та програм, що є представленням та відображенням суспільства в цілому.

3.2 Один з обов’язків держави — вживати заходів, спрямованих на розширення та розвиток мовлення, сприяти забезпеченню його максимальної різноманітності. Держава повинна утримуватися від встановлення обмежень для мовників, які можуть невиправдано обмежити загальне зростання та розвиток сектору.

3.3 Слід вживати ефективних заходів щодо попередження невиправданої концентрації власності та забезпечення різноманітності її форм як всередині мовного сектору, так і між ним та іншими секторами масової інформації. При цьому слід виходити з необхідності розвитку мовного сектору в цілому та економічної життєздатності мовних організацій.

Принцип 4: Надзвичайні заходи

Законодавчі правила телерадіомовлення в країні не повинні допускати можливість держави встановлювати над ним свій контроль (як над обладнанням, так і над змістом програм) в умовах надзвичайних ситуацій. При виникненні дійсно надзвичайних обставин, коли такі заходи є абсолютно необхідними, на цей період може бути прийнято спеціальне законодавство, яке відповідало б надзвичайним вимогам моменту, як це передбачено міжнародним законодавством.

Принцип 5: Відповідальність за висловлювання третіх сторін

Мовник не несе відповідальності за висловлювання третіх осіб за таких обставин:

• під час прямого ефіру, коли мовник не може запобігти передачі висловлювання;
• якщо висловлювання, які мають бути передані, відповідають інтересам суспільства (наприклад, вони спрямовані на те, щоб показати існування певних поглядів та думок в суспільстві), але сам мовник не поділяє цих висловлювань;
• в контексті прямого доступу до політичних програм (див. Принцип 31).

Розділ 2. Мовне оточення

Принцип 6: Загальнодоступність

6.1 Держава має сприяти максимальному доступу до засобів зв’язку та отримання програм мовлення, в тому числі телефонного зв’язку, Інтернету та електропостачання, незважаючи на те, хто саме надає ці послуги, державні чи приватні компанії. Прикладом у цій сфері можуть бути центри зв’язку в бібліотеках та інших загальнодоступних установах.

6.2 Держава має вживати заходів в інтересах забезпечення максимальної географічної широти мовлення, в тому числі через розвиток систем передачі. Доступ до державних або муніципальних систем передачі сигналу з урахуванням наявних технічних можливостей надається всім мовникам на недискримінаційній основі та за доступними тарифами.

Принцип 7: Інфраструктура

7.1 Держава має сприяти розвитку мовлення через забезпечення необхідної інфраструктури, яка включає в себе достатнє й безперебійне електропостачання та доступність телекомунікаційних послуг.

7.2 Необхідно приділяти особливу увагу тому, щоб мовники мали можливість використовувати переваги сучасних інформаційних технологій, таких як Інтернет, супутниковий та цифровий зв’язок.

Принцип 8: Економічне середовище

Держава має сприяти формуванню таких загальноекономічних умов, які б заохочували розвиток мовлення. Необхідність специфічних заходів визначається конкретною ситуацією, однак будь-які вжиті заходи повинні бути справедливими, прозорими та недискримінаційними. До їх числа можна віднести:

• введення пільгового оподаткування, обкладення імпортним митом та тарифного режиму для мовників, а також для придбання прийомного обладнання (в тому числі радіо- та телеприймачів);
• зменшення розміру прямих зборів з мовників, зокрема ліцензійного збору, та запровадження пільгових умов використання систем передачі сигналу;
• надання достатніх можливостей для навчання.

Розділ 3. Частоти мовлення

Принцип 9: Частотне планування

9.1 Як на національному, так і на міжнародному рівнях, процес прийняття рішення про розподіл частот серед усіх користувачів повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін із правом його обговорення, у тому числі для органів, що регулюють мовлення, і повинен забезпечувати справедливий розподіл частотного спектра для цілей мовлення.

9.2 Необхідним є механізм планування частот, виділених для мовлення, з метою забезпечення їх оптимального використання з точки зору різноманітності. Цей процес повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін та має контролюватися органом, вільним від політичного та комерційного втручання. Після прийняття частотний план має бути опублікованим.

9.3 Частотний план спрямований на забезпечення справедливого розподілу частот мовлення при дотриманні інтересів суспільства, між трьома мовними секторами (громадським, комерційним та місцевим), двома видами мовлення (радіо та телебачення) та мовниками з різною кількістю потенційної аудиторії (національними, регіональними та місцевими).

9.4 Можливим є передбачення резервування певних частот для використання їх у майбутньому певними категоріями мовників для того, щоб забезпечити різноманітність та рівний доступ до ефіру впродовж певного часу.

Розділ 4. Регулюючі та апеляційні інстанції

Принцип 10: Незалежність

Будь-які державні органи, що володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, в тому числі органи, які розглядають скарги громадян, повинні бути захищені від зовнішнього впливу, особливо політичного або комерційного характеру. Статус таких органів має бути чітко визначений законодавством. Законодавчі гарантії інституційної автономії та незалежності включають зокрема:

• конкретні та чіткі формулювання в законі, згідно з яким утворюється цей орган, а також, по можливості, в Конституції;
• чітко та законодавчо оформлені політика телерадіомовлення, а також повноваження та завдання регулюючого органу;
• порядок призначення та відставки членів регулюючого органу;
• його офіційну підзвітність суспільству через багатопартійний контроль;
• порядок фінансування.

Принцип 11: Чіткі гарантії незалежності

Незалежність регулюючого органу, в тому числі захист його самого та його співробітників від зовнішнього тиску, повинні бути окремо та чітко означені законодавством, згідно з яким цей орган створений, а також, у разі можливості, в Конституції. Xоча усталених формулювань не існує, як один з варіантів можна запропонувати наступний:

“[Регулюючий орган] має оперативну та адміністративну самостійність у відносинах з будь-якою фізичною або юридичною особою, у тому числі з урядом або будь-якими державними органами. Така автономія повинна поважатися за всіх обставин: жодна фізична або юридична особа не повинні робити спроб вплинути на членів або співробітників [регулюючого органу] щодо виконання ними своїх службових обов’язків або втручатися в діяльність [регулюючого органу], окрім як в окремо обумовлених законом випадках.”

Принцип 12: Політика телерадіомовлення

Законодавство, відповідно до якого створюється регулюючий орган, повинно містити чітке визначення стратегії регулювання мовлення; до елементів цієї стратегії слід віднести сприяння повазі до свободи слова, різноманітності, достовірності та неупередженості, а також вільному обігу інформації та ідей. Регулюючий орган керується цією стратегією у своїй діяльності й за будь-яких обставин діє в інтересах суспільства.

Принцип 13: Порядок призначення та відставки членів регулюючого органу

13.1 Процедура призначення до складу керівних органів (рад) організацій, які володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, повинна зводити до мінімуму можливість політичного або комерційного втручання. Порядок призначення чітко обумовлений в законі. Члени керівного органу за будь-яких обставин діють в інтересах суспільства.

13.2 Процес призначення повинен носити відкритий та демократичний характер, бути вільним від домінування з боку окремих політичних партій або комерційних кіл і передбачати можливість участі громадськості. Обов’язковою вимогою до кандидатів є наявність профільної освіти та (або) досвіду в цій галузі. Керівний склад регулюючого органу повинен, у рамках доцільного, відображати структуру суспільства в цілому.

13.3 При призначенні застосовуються “правила несумісності”. До складу керівного складу регулюючого органу не може бути призначена особа, яка:

• є державним службовцем або належить до певної гілки влади;
• займає офіційну посаду або є штатним співробітником однієї з політичних партій, або займає посаду (виборну або яка призначається) в уряді;
• займає посаду або отримує винагороду у сфері телекомунікацій чи мовлення, або має в цій сфері, безпосередньо чи опосередковано, значні фінансові інтереси;
• була засуджена в межах встановленої процедури, відповідно до міжнародно-визнаних юридичних норм, за насильницький злочин та (або) зловживання повноваженнями, якщо з моменту винесення вироку пройшло менше п’яти років.

13.4 Термін повноважень членів керівного органу має бути фіксованим, і вони повинні бути захищені від дострокового звільнення з посади. Звільняти з посади має право тільки орган, що призначив цю особу, причому таке рішення підлягає судовому оскарженню. Звільнення з посади можливе тільки у випадках, коли:

• порушуються правила несумісності, як зазначено вище;
• відбулося серйозне порушення встановлених законом обов’язків, у тому числі в разі невиконання обов’язків;
• нездатність ефективно виконувати свої обов’язки.

13.5 Умови та порядок членства в керівному органі повинні бути встановлені законом. Жодні інші умови, порядок та обов’язки не застосовуються. Зокрема, ані міністри, ані інші представники уряду не мають права змінювати умови членства або обов’язки членів керівного органу. Як окремі члени, так і керівний орган в цілому, можуть керуватися вказівками тільки органу, що їх призначив.

13.6 Порядок оплати праці та відшкодування витрат членам керівного органу встановлюється законом таким чином, щоб виключити можливість створення відмінностей між окремими членами. Останнім необхідно заборонити отримання будь-яких коштів у зв’язку з їхньою професійною діяльністю, крім тих, що передбачені законом.

13.7 Повноваження щодо створення внутрішнього регламенту, в тому числі регламенту засідань та кворуму, можуть бути визначені законом або безпосередньо регулюючим органом.

Принцип 14: Компетенція

14.1 Права та обов’язки регулюючого органу, у тому числі ті, що стосуються ліцензування та розгляду скарг, встановлюються законодавством та можуть бути змінені тільки шляхом внесення поправок до законодавства. Ці повноваження та функції повинні бути сформульовані таким чином, щоб з урахуванням складності задач та високої вірогідності виникнення непередбачуваних обставин, регулюючий орган мав певну свободу в розробці власних стандартів та правил у межах своєї компетенції й міг забезпечувати справедливий, плюралістичний та безконфліктний характер функціонування галузі теле- та радіомовлення.

14.2 У законодавстві повинні бути чітко прописані прозорі та справедливі процедури реалізації тих повноважень регулюючого органу, які стосуються окремих мовників, — як вже існуючих, так і потенційних. Будь-які рішення приймаються з урахуванням принципів адміністративної справедливості та супроводжуються письмовим обґрунтуванням.

Принцип 15: Підзвітність

15.1 Регулюючий орган офіційно підзвітний суспільству в особі певного багатопартійного органу, наприклад, парламенту або парламентського комітету, але не міністру або іншій особі чи органу, позиція якого не є нейтральною. Законодавство повинно зобов’язати регулюючий орган щорічно надавати детальний звіт про діяльність, бюджет та перевірену звітність. Такий щорічний звіт має бути опублікованим.

15.2 Будь-який контроль регулюючого органу може здійснюватися тільки за результатами його діяльності (a posteriori) та за жодних обставин не може переслідувати мету вплинути на прийняття конкретного рішення.

Принцип 16: Судове оскарження

Будь-яке рішення регулюючого органу, яке стосується окремих осіб, може бути оскарженим у суді.

Принцип 17: Фінансування

17.1 Регулюючому органу надається фінансування в обсязі, достатньому для виконання його обов’язків, таким чином, щоб його бюджет був захищений від свавільного втручання. Механізм фінансування й прийняття рішень у цій сфері має бути чітко обумовлений законом та будуватися не на основі разових рішень, а у відповідності до визначеного порядку. Рішення стосовно фінансування повинні бути прозорими та прийматися тільки після консультацій з регулюючим органом.

17.2 Процес фінансування не може використовуватися з метою впливу на прийняття рішень регулюючим органом.

Розділ 5. Ліцензування

Принцип 18: Сфера ліцензування

Мовлення підлягає ліцензуванню при дотриманні принципів, викладених у цьому Розділі. Таке ліцензування може розповсюджуватися на ефірне, супутникове та (або) кабельне мовлення, але не на мовлення через Інтернет.

Принцип 19: Видача ліцензій

19.1 Будь-яка процедура ліцензування має контролюватися регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4.

19.2 Відповідний регулюючий орган видає ліцензії на основі частотного плану й з урахуванням необхідності забезпечення різноманіття мовлення. Ліцензії видаються громадським, приватним та місцевим мовникам у галузі радіо та телебачення.

Принцип 20: Право на отримання ліцензії

20.1 Заявнику не може бути відмовлено в ліцензії на мовлення, виходячи з форми власності або виду мовлення, за виключенням ситуації з політичними партіями, де заборона може бути виправданою. Зокрема, заявник не зобов’язаний мати якийсь певний юридичний статус, такий, наприклад, як акціонерне товариство. Також неприпустимою є загальна заборона на видачу ліцензій певним категоріям заявників, таким як релігійні організації. Регулюючий орган повинен мати повноваження розглядати всі заяви в індивідуальному порядку.

20.2 Припустимим є обмеження іноземної участі у власності та оперативному керуванні мовниками, однак при цьому необхідно брати до уваги інтереси розвитку мовного сектора в цілому та забезпечення економічної життєздатності мовників.

Принцип 21: Порядок ліцензування

21.1 Порядок видачі ліцензії на мовлення чітко та однозначно встановлюється законом. Процес ліцензування повинен бути справедливим та прозорим, мати визначений кінцевий термін прийняття рішення та передбачати можливість ефективної участі суспільства, а також можливість висловити свою думку для того, хто подав заявку. Видача ліцензій, залежно від ситуації, може відбуватися як у формі тендера, так і у формі розгляду ліцензуючим органом окремих заявок, однак у випадку декількох заявок на обмежену кількість частот тендер проводиться обов’язково.

21.2 Заявки оцінюються на основі чітких критеріїв, які були заздалегідь юридично сформульовані (у формі закону або підзаконних актів). Наскільки можливо, такі критерії повинні забезпечувати об’єктивність та сприяти поданню різних поглядів, які адекватно відображають різноманітність населення; необхідно також виключити невиправдану концентрацію власності та оцінювати фінансові й технічні можливості претендентів. Стягнення ліцензійного збору до фактичного отримання ліцензії неприпустиме; можливо лише стягнення прийнятного адміністративного збору за обробку заявки.

21.3 Відмова в ліцензії у всіх випадках повинна супроводжуватися письмовим мотивуванням та може бути оскаржена в судовому порядку.

21.4 У тих випадках, коли ліцензіат не має власної частоти мовлення, від нього не повинно вимагатись проходження додаткової процедури отримання дозволу; у разі позитивного рішення щодо його заявки на ліцензію мовнику повинно бути гарантовано надання частоти у відповідності з отриманою ліцензією.

21.5 Мовник, який отримав ліцензію, повинен мати право вибору: або здійснювати передачу сигналу самостійно, або через трансляційні компанії.

Принцип 22: Умови ліцензування

22.1 Ліцензія може супроводжуватися певними умовами — як загального характеру, тобто закріпленими нормативно-правовими актами (законами або підзаконними актами), так і специфічними, які стосуються конкретного мовника. Як правило, такі умови можуть частково визначатися змістом поданої заявки на мовлення. Неприпустимим слід вважати включення до ліцензії умов:
• які не стосуються мовлення;
• які не відповідають цілям політики телерадіомовлення в тому вигляді, як вони викладені в законодавстві.
Будь-які особливі умови повинні бути обґрунтованими та прийнятними з урахуванням наданої ліцензії.

22.2 Власник ліцензії має право просити змінити ліцензійні умови. Будь-які зміни, які вніс орган, що видає ліцензії, повинні відповідати принципам адміністративної справедливості та вимогам Принципу 22.1.

22.3 Термін дії різних видів ліцензій на мовлення фіксується юридично. Такий термін повинен бути достатнім для повернення ліцензіатом вкладених фінансових та людських ресурсів. Припустимими є різні терміни дії ліцензій для різних категорій мовників та видів мовлення.

22.4 Стягнення ліцензійного збору припустимо, але такий збір не повинен бути дуже великим з огляду на розвиток мовного сектора, інтенсивність конкуренції за ліцензії та загальні міркування щодо рентабельності. Розмір зборів за різні види ліцензій встановлюється заздалегідь згідно зі встановленою шкалою.

22.5 Власник ліцензії користується переважним правом на її подовження за виключенням випадків, коли це суперечить інтересам суспільства або коли мовник порушив умови ліцензії. При поновленні ліцензії можливо змінити її умови — як за ініціативою мовника, так і регулюючого органу. В усіх випадках відмова поновити ліцензію супроводжується письмовим мотивуванням.

Розділ 6. Зміст мовлення

Принцип 23: Адміністративне регулювання змісту

23.1 Неприпустимим є включення до законодавства з питань мовлення цивільно-правових або кримінально-правових обмежень на зміст мовлення, окрім вже існуючих або тих, які повторюють ті, які застосовуються до усіх форм вираження думок та переконань.

23.2  Допустимим є введення адміністративного режиму регулювання змісту мовлення в рамках принципів цього Розділу. При наявності ефективного саморегулюючого механізму адміністративні заходи не вживаються.

23.3 При розробці будь-яких правил щодо змісту мовлення враховується думка мовників та інших зацікавлених сторін, а остаточне рішення приймається тільки з урахуванням громадської думки. Узгоджені таким чином правила чітко й детально оформлюються та публікуються. Правила повинні також враховувати відмінності в діяльності мовників трьох основних форм власності (громадська, приватна, комунальна) та двох основних видів (радіо та телебачення).

23.4 Контроль за правилами про зміст мовлення покладається на регулюючий орган, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4. Кращою є ситуація, коли правила про зміст мовлення застосовуються єдиним органом до всіх мовників.

Принцип 24: Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення

24.1 На громадських мовників покладається відповідальність щодо забезпечення права суспільства на інформацію шляхом забезпечення різноманіття позицій та поглядів, а також широкого кола програм, як того вимагає Принцип 37 (Функції громадських мовників).

24.2 Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення можуть покладатися, відповідно до принципів цього Розділу, на комерційних та місцевих мовників, але тільки в інтересах більшого різноманіття програмного матеріалу, доступного аудиторії. Такі обов’язки не можуть бути визнані виправданими, якщо їх введення може призвести до підриву розвитку мовлення — наприклад, у випадку їх нереальності або надзвичайної обтяжливості. Такі зобов’язання повинні нести досить загальний характер для того, щоб забезпечити їх політичну нейтральність, мати чітку прив’язку до категорій програм (виключити можливість подвійної інтерпретації) та не бути дуже “розмитими” . Наприклад, вони можуть вводитися по відношенню до змісту місцевих програм та (або) мови (мов) мовлення, матеріалів для національних меншин та дітей, а також інформаційного мовлення.

Принцип 25: Реклама

25.1 Обсяги рекламного часу можуть бути обмежені, але це не повинно заважати розвитку та зростанню мовного сектора в цілому. Деякі регіональні угоди, наприклад, Європейська конвенція про транскордонне телебачення, встановлюють єдині для всього регіону обмеження (у цьому випадку 20%).

25.2 Громадські мовники мають дотримуватися умов справедливої конкуренції щодо реклами. Зокрема, неприпустимою є пропозиція рекламного часу за цінами, нижчими ринкових за рахунок громадського фінансування.

25.3 У відповідності з принципами цього розділу допускається введення окремого адміністративного режиму регулювання змісту реклами.

Розділ 7. Санкції

Принцип 26: Порядок застосування санкцій

До окремих мовників санкції не можуть застосовуватися за жодних обставин, за виключенням випадків порушення ними вимог закону або умов ліцензії, і тільки після відкритого та справедливого розгляду справи, в ході якої мовник повинен мати достатню можливість висловитися. Санкції застосовуються тільки органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4. Рішення про застосування санкцій підлягає оприлюдненню.

Принцип 27: Пропорційність

27.1 Регулюючий орган повинен мати широкий набір санкцій, які в кожному окремому випадку повинні відповідати (бути пропорційними) тяжкості порушення. При виборі виду санкції регулюючий орган виходить з того, що його задачею є не стільки реалізація “поліцейських” функцій щодо мовників, скільки захист інтересів суспільства шляхом забезпечення безконфліктного функціонування мовного сектора та сприяння різноманіттю і якості мовлення.

27.2 Як правило, санкції, особливо за порушення вимог до змісту, застосовуються поступово. За перше порушення логічним є винесення попередження з витлумаченням сутності порушення та повідомленням про неприпустимість повторення. Застосування серйозніших санкцій за порушення, наприклад, штрафів, зупинення або скасування ліцензії, не може здійснюватися автоматично. У таких випадках штраф накладається тільки після того, як всі інші способи виправлення ситуації було застосовано, а зупинення та (або) анулювання ліцензії застосовуються тільки після неодноразових серйозних порушень мовником та вичерпання інших засобів виправлення ситуації.

27.3 Мовник має право в судовому порядку оскаржити будь-які застосовані до нього серйозні санкції.

Розділ 8. Доступ до державних ресурсів

Принцип 28: Недопустимість дискримінації

28.1 За умов дотримання Принципу 36 (Фінансування громадських мовників), усім мовникам забезпечується справедливий і недискримінаційний доступ до державних ресурсів, у тому числі рекламних.

28.2 При наданні інформації ЗМІ офіційні особи не повинні проводити різницю між громадськими, комерційними та місцевими мовниками.

28.3 У всіх випадках надання державного фінансування комерційним та (або) місцевим мовникам повинно здійснюватися в інтересах сприяння різноманіттю мовлення. Виділення коштів робиться на основі чітких критеріїв; рішення з цього питання приймається регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Розділ 9. Висвітлення виборів

Принцип 29: Достатність наданої суспільству інформації

29.1 У період виборів держава повинна забезпечити суспільство, в тому числі на каналах мовлення, достатньою інформацію про порядок голосування, виборчі програми політичних партій та кандидатів, про хід виборчої кампанії й щодо інших аналогічних питань. Така інформація розповсюджується в рамках програм новин, спеціальних передач про вибори, телерадіо-програм з прямою “політичною” участю, в передбачених випадках, оплаченої політичної реклами.

29.2 Провідна роль в цьому надається громадським мовникам, однак такі зобов’язання можуть також покладатися на комерційних та (або) місцевих мовників, з дотриманням положень цього Розділу й за умови, що виконання таких вимог не буде для мовників надзвичайно обтяжливим.

29.3 Мовники повинні забезпечити справедливий, рівний та недискримінаційний характер висвітлення виборів (див. Принцип 31.1).

29.4 Будь-які зобов’язання щодо передвиборчого мовлення контролюються регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Принцип 30: Освіта виборців

Держава повинна забезпечувати розуміння виборцями технічного боку виборів, в тому числі порядку реєстрації та голосування, права на вільний вибір між кандидатами, а також важливості виборів. У випадках, коли таке розуміння не забезпечено вже іншими засобами, на громадських мовників покладається обов’язок транслювати освітні програми. Аналогічна вимога може бути пред’явлена також комерційним та (або) місцевим мовникам.

Принцип 31: Політичне мовлення “прямого доступу”

31.1 На громадських мовників покладається обов’язок надавати ефірний час політичним партіям та (або) кандидатам для передач політичного характеру на справедливій, рівній та недискримінаційній основі. Аналогічна вимога може бути поставлена також комерційним та (або) місцевим мовникам. “Справедливість, рівність й недискримінаційність” стосуються обсягу наданого ефірного часу, розміщення передач в сітці мовлення та будь-яких сум, які стягуються у зв’язку з цим. Громадські мовники сприяють партіям й кандидатам у виробництві політичних програм “прямого доступу”; вимога про таке сприяння може ставитися також комерційним та місцевим мовникам.

31.2 Мовник не може відмовити надати прямий політичний доступ, окрім випадків, коли це дійсно суперечить його зобов’язанням перед законом. При цьому мовник не повинен нести юридичну відповідальність за зміст передач, як це передбачено Принципом 5.

Принцип 32: Політичне мовлення на правах реклами

У тих випадках, коли партіям та кандидатам дозволяється купити ефірний час для своєї політичної реклами, мовник повинен надавати ефірний час всім партіям та кандидатам на рівній й недискримінаційній основі.

Принцип 33: Оперативність виправлення

Орган, який контролює виконання обов’язків з висвітлення виборів, забезпечує партіям та кандидатам можливість оперативного виправлення порушень, в тому числі у відповідь на подані скарги. У зв’язку з цим наглядовий орган повинен мати цілу низку повноважень, у тому числі право вимагати від мовника виправлення або спростування матеріалу, що був випущений в ефір, а також надання можливості відповіді. Рішення регулюючого органу може бути оскарженим в судовому порядку.

Розділ 10. Громадські мовники

Принцип 34: Перетворення державних мовників в громадських

У разі існування в країні державних або урядових мовників вони повинні бути перетворені в громадські у відповідності з положеннями цього Розділу.

Принцип 35: Незалежність

35.1 Керівництво громадським мовником здійснюється незалежним органом, таким як правління (рада керівників). Інституційна автономія та незалежність громадського мовника забезпечується тими ж засобами, що й для регулюючих органів (Розділ 4). Законодавчі гарантії незалежності громадського мовника включають, зокрема:

• конкретні та чіткі формулювання в законі, яким засновується мовник, а також, якщо можливо, в Конституцiї;
• чітко та законодавчо оформлене вираження цілей, повноважень мовника;
• порядок призначення та звільнення членів керівного органу;
• офіційну підзвітність мовника громадськості через орган багатопартійного контролю;
• повагу до незалежності редакційної політики;
• порядок фінансування.

35.2 Повноваження керівного органу включають призначення вищих посадових осіб громадського мовника, які підпорядковуються тільки керівному органу, відповідальному, зі свого боку, перед виборним багатопартійним органом. Процес призначення вищих посадових осіб повинен бути відкритим та справедливим; до кандидатів застосовуються критерії наявності відповідної освіти та (або) досвіду роботи, а також критерії відповідності Принципу 13.3. Вищі посадові особи повинні мати право на отримання письмового обґрунтування будь-якого дисциплінарного стягнення, застосованого до них, у тому числі звільнення з посади, та право на оскарження таких стягнень у судовому порядку.

35.3 Задачі керівного органу чітко визначаються законом та включають забезпечення ефективної реалізації мовником громадських функцій та захист його від зовнішнього тиску. Незалежний керівний орган не втручається в щоденну політику виконавчого керівництва, особливо, в зміст мовлення, поважає принцип незалежності редакційної політики й за жодних обставин не здійснює попередню цензуру. Відповідальність за поточну діяльність мовника, в тому числі за зміст програм, несе виконавче керівництво.

Принцип 36: Фінансування громадських мовників

Громадський мовник забезпечується фінансуванням, достатнім для виконання ним своїх задач таким чином, щоб виключити можливість свавільного втручання в його бюджет, як передбачено Принципом 17.

Принцип 37: Функції громадських мовників

Функції громадського мовника тісно пов’язані з громадським характером фінансування й повинні бути чітко визначені законом. Громадський мовник сприяє різноманіттю мовлення в інтересах суспільства в цілому шляхом випуску в ефір широкого спектра інформаційних, освітніх, культурних та розважальних програм. Мовлення має, в тому числі, відповідати наступним вимогам:

• випуск якісних незалежних програм, які сприяють плюралізму думок та інформуванню суспільства;
• широке охоплення інформаційного мовлення, яке має бути неупередженим, достовірним та зваженим;
• широке охоплення матеріалів, які випускаються в ефір, адже це дозволяє забезпечити баланс між масовими програмами та матеріалами, адресованими вузькоспеціалізованій аудиторії;
• загальнодоступність та орієнтованість на інтереси всіх мешканців регіонів країни, в тому числі меншин;
• наявність освітніх та дитячих програм;
• сприяння виробництву програм на місцевому рівні, у тому числі через виділення мінімальних квот для оригінальних програм та матеріалів незалежних продюсерів.

Вступ

Ці Правила стосуються проблеми висвітлення виборчих кампаній засобами масової інформації у країнах з режимом перехідної демократії. Це країни, які ще донедавна знаходилися під недемократичним правлінням, характерною рисою якого, зокрема, є відсутність вільних і чесних виборів. Ці Правила призначені для застосування виключно безпосередньо в період виборчої кампанії та виключно для державних організацій телерадіомовлення; однак, Правила можуть виявитись корисними в період проведення виборів і стосовно контрольованої державою друкованої преси, а також висвітлення державними засобами масової інформації політичних питань під час невиборчих періодів.

Термін “державні засоби масової інформації” використовується у цих Правилах для визначення каналів мовлення, що знаходяться у власності, використовуються чи контролюються державою, а також до тих, що управляються призначеними державою особами чи колегіальними органами, більшість членів яких призначаються державою чи правлячою партією. Правила також можна застосовувати до громадських засобів мовлення, а саме, засобів масової інформації, що повністю або частково фінансуються з державних коштів, але управляються колегіальними органами, незалежними від державних та будь-яких політичних інтересів.

У цих Правилах розглядаються три види висвітлення виборів електронними ЗМІ: (1) програми в прямому ефірі, включаючи рекламу, над якими політична партія чи кандидат здійснюють повний редакторський контроль; (2) інтерв’ю, дебати, звіти про збори кандидатів, дискусійні програми, освітні передачі для виборців та інші подібні програми, названі в цих Правилах “спеціальними інформаційними програмами”, редакторський контроль над якими здійснює безпосередньо телерадіокомпанія; а також (3) випуски новин, над якими редакторський контроль також безпосередньо здійснює телерадіокомпанія.

Ступінь державного контролю над електронними ЗМІ в різних країнах з режимом перехідної демократії суттєво різниться: у багатьох країнах радіо і ТБ працюють під жорстким впливом держави, але в деяких з них державне телебачення, і особливо радіо, мають велику частку редакторської свободи і схиляються до зваженого, чесного і навіть аналітичного висвітлення з елементами розслідувань. Статус приватних ЗМІ також різниться: у деяких країнах з режимом перехідної демократії, особливо в перші роки, держава має повну монополію на канали телебачення; в інших — приватним компаніям може видаватися ліцензія на регіональне мовлення, а в деяких діють одна чи кілька приватних телевізійних компаній загальнонаціонального масштабу. Схожа ситуація і з радіомовленням. У деяких країнах уряд контролює усі радіостанції, в інших дозволена діяльність ряду приватних станцій. Там, де працюють приватні ЗМІ, вони, як правило, знаходяться в руках активних прихильників держави і дуже рідко представляють відмінні від державних засобів масової інформації позиції.

Не тільки різні країни з режимом перехідної демократії, але навіть різні регіони однієї й тієї ж країни, часом знаходяться в різних умовах. Домінуючим засобом донесення політичної інформації в окремих країнах і регіонах є телебачення; у деяких домінуючими виступають радіо, преса чи інші засоби (наприклад, мітинги, гучномовці, листівки); а в інших, згадані вище засоби масової інформації мають приблизно однаковий вплив. Різні умови діяльності ЗМІ не перешкоджають використанню урядами цих країн цих Правил; проте, це може вимагати від держави реалізації додаткових інформаційних ініціатив з метою забезпечити повну поінформованість громадян та їхню участь у виборчому процесі.

У країнах, де радіо та (або) телебачення є домінуючими засобами донесення інформації про діяльність і програми політичних партій та кандидатів, особливого значення набуває обов’язок державних засобів масової інформації надати громадськості достовірну та збалансовану інформацію, а також доступ до ефірного часу для всіх партій і кандидатів на недискримінаційній основі. Перші багатопартійні вибори у країнах, де існуючий уряд залишається при владі, так і в країнах, де до проведення виборів встановлена та чи інша форма тимчасового правління, створюють особливі проблеми і вимагають особливої уваги.

Для дотримання норм міжнародного права державні ЗМІ повинні дотримуватись неупередженого та недискримінаційного підходів. Як одного з елементів переходу до демократії, організація “АРТИКЛЬ 19” наполегливо рекомендує владі перетворити державні засоби масової інформації в громадські. Перший і невідкладний крок — це забезпечення редакторської незалежності.

Ряд положень цих Правил сформульовані в імперативній формі. Вони виходять із принципів міжнародно-правового захисту прав людини, закріплених міжнародним, прецедентним правом і практикою застосування законів різних держав. Невідповідність цим Правилам, незалежно від обставин, обумовлених специфікою конкретної країни, викликає презумпцію необ’єктивного висвітлення ЗМІ, що ставить під сумнів законність виборчого процесу в цій країні.

Інші положення Правил сформульовані як особливо рекомендовані чи просто рекомендовані до застосування з використанням досвіду країн з перехідною та сталою демократією. Недотримання таких Правил ставить під запитання чесність, неупередженість, виваженість та інформативність висвітлення засобами масової інформації подій у країні.

Більшість цих Правил містять перелік необхідних чи бажаних дій державних засобів масової інформації під час періоду виборчої кампанії. Це Правила 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 і 16. Інші Правила стосуються безпосередньо державних органів та містять вимоги й рекомендації щодо забезпечення в ході виборчої кампанії свободи висловлювань для всіх ЗМІ — державними і приватними, мовними і друкованими, а також політичними партіями і кандидатами на посади. Це Правила 3, 4, 5, 6, 13 і 14.

Приватні засоби масової інформації за міжнародним правом не несуть таких же зобов’язань, як державні. Незважаючи на це, організація “АРТИКЛЬ 19” заохочує використання приватними мовниками цих Правил для державних ЗМІ і вважає це питанням їхньої професійної відповідальності. Таке добровільне застосування Правил, включаючи, наприклад, вимоги до збалансованого й неупередженого висвітлення подій, а також надання прямого доступу до ефірного часу на недискримінаційній основі, сприяє проведенню чесних та справедливих виборів. “АРТИКЛЬ 19” також заохочує прийняття професійними асоціаціями журналістів і ЗМІ відповідних Правил та їх дотримання членами зазначених асоціацій.

Основні положення правил

Правила встановлюють обов’язок державних ЗМІ

• надавати громадськості інформацію з питань, пов’язаних з виборами, а також здійснювати просвіту виборців (Правила 1 і 11);
• бути збалансованими та неупередженими при висвітленні виборів (Правило 2);
• не допускати відмов у трансляції програм, присвячених виборам, окрім випадків, коли в таких програмах містяться очевидні заклики до насильства чи ненависті (Правило 5);
• виявляти точність, збалансованість і неупередженість при висвітленні новин і огляді поточних подій (Правило 8);
• надавати партіям і кандидатам ефірний час для трансляції програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі (Правило 9);
• надавати рівний ефірний час для висвітлення обох точок зору, що виносяться на референдум (Правило 15);
• дотримуватись зазначених Правил також під час висвітлення місцевих і регіональних виборів (Правило 16).

Крім того, до державних органів висуваються вимоги:

• скасувати будь-які законодавчі акти, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів (Правило 3);
• докласти особливих зусиль до розслідування випадків погроз і фізичного насильства щодо працівників чи керівників засобів масової інформації та притягнення винних до відповідальності (Правило 4);
• не застосовувати жодну цензуру до передвиборних теле- і радіопрограм (Правило 5);
• заснувати чи призначити незалежний і неупереджений орган для здійснення контролю і регулювання висвітлення виборів електронними ЗМІ (Правило 13); та
• забезпечити можливість негайного оскарження рішень зазначеного органу в судовому порядку (Правило 14).

Правила настійно рекомендують:

• звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за незаконні висловлювання, зроблені кандидатами чи партійними речниками в передвиборних теле- і радіопередачах (Правило 6);
• надати партіям і кандидатам можливість відповіді чи виправлення на принижуючі їхню репутацію висловлювання чи спрямованих проти них критичних висловлювань (Правило 7);
• державним ЗМІ висвітлювати дебати кандидатів і транслювали інтерв’ю з ними (Правило 10);
• будь-яким засобам масової інформації при публікації результатів опитування громадської думки щодо виборів також вказувати всі необхідні відомості про умови проведення і значення опитування у виборах (Правило 12).

Правило 1: Обов’язок державних ЗМІ інформувати громадськість з усіх питань, пов’язаних з виборами

У період, що безпосередньо передує виборам, на державні засоби масової інформації покладається обов’язок інформувати громадськість про політичні партії, кандидатів, основні теми виборчої кампанії, процедуру голосування, а також інші питання, що стосуються виборів.

Коментар: Обов’язок держави забезпечити, щоб “Кожен громадянин мав право і можливість, незалежно від … розбіжностей [будь-якого роду] … голосувати … на дійсних … виборах” означає, що держава повинна забезпечити отримання усіма виборцями необхідної інформації для реєстрації і голосування, а також здійснення свідомого голосування з питань, що є предметом виборів. Цей обов’язок особливо складно виконати там, де виборці не мають досвіду голосування на вільних і чесних виборах. Право голосу “незалежно від розбіжностей будь-якого роду” також містить у собі право осіб, які не володіють грамотою, чи мають низький рівень освіти на доступ до необхідної інформації. Держава зобов’язана здійснювати трансляцію навчальних програм для виборців або впроваджувати інші інформаційні ініціативи, які б охоплювали таку ж кількість людей, як теле- і радіомовлення.

На засоби масової інформації покладено дві публічні функції: а) “поширення інформації та думок з питань громадського інтересу” і б) діяльність в ролі вартового влади. Жоден окремий вид ЗМІ не зобов’язаний здійснювати ці дві функції одночасно; натомість, обов’язок держави полягає в забезпеченні того, щоб преса, радіо і телебачення мали можливість разом забезпечити виконання цих двох функцій. Однак, якщо держава контролює чи істотно підтримує ту чи іншу телерадіокомпанію, ця компанія зобов’язана виконувати зазначені публічні функції.

Правило 2: Обов’язок збалансованості та неупередженості

Державні ЗМІ зобов’язані при висвітленні виборів діяти збалансовано та неупереджено, а також не допускати дискримінації будь-якої політичної партії чи кандидата в наданні доступу до ефірного часу

Правило 2.1
Цей обов’язок передбачає, що випуски новин, інтерв’ю та інформаційні програми не повинні бути упередженими на користь чи проти будь-якої партії або кандидата.

Коментар: Обов’язок держави забезпечувати збалансованість і неупередженість безпосередньо випливає з основних прав виборців і кандидатів на свободу висловлювань і права на інформацію, а також не дискримінації, обов’язку державних електронних ЗМІ поширювати достовірну інформацію стосовно питань політичного характеру (Правило 1).

Відповідно до міжнародних стандартів правила виборчих місій ООН передбачають: “якщо засоби масової інформації знаходяться у власності держави, то супротивним сторонам зазвичай надається рівний доступ як до часу виходу в ефір, так і до тривалості мовлення”, а також “інформація, поширена ЗМІ, що знаходяться у власності держави, не повинна мати упередженість на користь однієї чи іншої сторони”.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що обов’язок забезпечення збалансованості найчастіше і найсерйозніше порушується при висвітленні новин. Критерії відповідності при висвітленні новин викладені в Правилі 8.

Правило 3: Спеціальні обов’язки у випадку чинності законів, що обмежують свободу висловлювань

Будь-які закони, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів, повинні бути скасовані.

Коментар: Дія законів, що обмежують свободу висловлювань, веде до обмеження політичних дискусій і негативно впливає на можливість засобів масової інформації повно і незалежно висвітлювати вибори, що підриває справедливість виборчого процесу в цілому. Такі закони рекомендовано скасувати заздалегідь до початку виборчої кампанії.

Технічна група ООН з референдуму в Малаві в 1992 році відзначала, що необхідні спеціальні заходи для забезпечення поваги до свободи висловлювань у період проведення виборчої кампанії там, “де існування свободи думок і їх вираження було безпідставно обмежено в минулому”.

Найрозумнішим підходом, на думку групи, є повне усунення обмежень. Як правило, приймається спеціальне законодавство з захисту свободи висловлювань, що має явну перевагу над заборонними законами і практикою, що діяли раніше. Більше того, “у більшості випадків виникає необхідність, щоб від імені вищого керівництва держави була зроблена заява про необхідність відповідним державним органам звернути особливу увагу на нові стандарти стосовно виборів чи референдумів”.

Правило 4: Обов’язок влади щодо покарання за насильство стосовно працівників ЗМІ та захисту майна ЗМІ

Влада зобов’язана докладати особливих зусиль для розслідування усіх дій чи погроз із застосуванням насильства, залякування, утисків, спрямованих безпосередньо проти працівників засобів масової інформації, а також будь-яких дій щодо знищення майна, приміщень, що належать засобам масової інформації, зокрема, у випадках, коли існують реальні підстави вважати, що мотивом для таких дій слугували наміри обмежити свободу засобів масової інформації, та притягати винних до відповідальності.

Коментар: В останніх заявах ООН звертається особлива увага на обов’язок влади захищати засоби масової інформації. Призначення ООН у 1993 році Спеціального доповідача для прийняття і застосування заходів за скаргами, в яких йдеться про напади на ЗМІ, підкреслює, що міжнародне співтовариство приділяє особливу увагу саме їхньому фізичному захисту. Така підвищена увага ґрунтується на визнанні того, що ефективний захист працівників засобів масової інформації і приміщень, де розташовуються ЗМІ, є необхідною передумовою для виконання засобами масової інформації своїх функцій, що полягають в наданні громадськості інформації з питань, що становлять суспільний інтерес.

Правило 5. Усунення попереднього цензурування

Правило 5.1

Державна влада має чітко заявити громадськості і всім телерадіомовникам, що ЗМІ заохочуються до транслювання програм, пов’язаних з виборами, а також, що засоби масової інформації не будуть піддаватися покаранню у будь-якій формі за транслювання програм лише через те, що в них міститься критика на адресу державних органів, державної політики чи на адресу правлячої партії.

Правило 5.2

Держава або державні засоби масової інформації не повинні втручатися в питання трансляції програм про вибори, окрім випадків, коли цілком очевидно, що обмежувальні заходи необхідні для запобігання нанесенню серйозної шкоди законним інтересам, наприклад, для запобігання акту насильства. Усі рішення щодо обмежень трансляції програм повинні бути негайно розглянуті незалежним органом з метою перевірки необхідності встановлення обмежень, а також встановлення чи не є ці обмеження актом цензури.

Коментар: Попередня цензура, особливо з важливих політичних питань, заборонена міжнародним правом, окрім чітко виписаних випадків. Будь-яка заборона повинна відповідати (бути пропорційною) законній меті. З огляду на важливість вільних політичних дебатів для демократичного суспільства у ході виборчих кампаній, трансляція програм, присвячених виборам, може бути обмежена тільки в тому випадку, якщо “абсолютно очевидно”, що вони можуть завдати миттєвої, серйозної та непоправної шкоди.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що держава та державні засоби масової інформації часто недобросовісно перешкоджають трансляції в ефірі програм, підготовлених опозиційними партіями. Небезпека обмеження свободи слова шляхом державної попередньої цензури переважує небезпеку того, що передачі підбурюватимуть до насильства чи наноситимуть непоправну шкоду тим інтересам, які держава зобов’язана захищати.

Мовні канали мають право попереднього перегляду програм для того, щоб упевнитися у відсутності порушень закону, однак ця процедура не повинна бути використана як привід для затримки трансляції тієї чи іншої програми. У випадку контрольованих державою засобів масової інформації процедура внутрішнього перегляду часто рівносильна попередньому перегляду програм державними чиновниками. Така реальність разом з обов’язком збалансованості та неупередженості накладає на державні засоби масової інформації жорсткий обов’язок не відмовлятися від трансляції програм, присвячених виборам.

Правило 5.3

Критерії, що використовуються державою чи державними засобами масової інформації при вирішенні питання щодо трансляції, присвяченої виборам програми, мають бути чітко визначеними і не допускати широкого тлумачення.

Коментар: Критерії заборони на трансляцію повинні бути вузько та чітко визначеними. Технічна група ООН з референдуму в Малаві застерігала, що будь-які обмеження на свободу висловлювань не повинні бути широко чи неясно сформульованими, щоб не залишати занадто широких можливостей застосування державним органам, що відповідають за виконання законів, оскільки невизначеність правових рамок впливає на реалізацію зазначеного права (свободу висловлювань) і може бути основою для дискримінації при … застосуванні обмежень1.

Існує цілий ряд рішень судів, що встановили незаконність відмов у трансляції програм, присвячених виборам, на підставі розмитих критеріїв. Наприклад, Федеральний Конституційний Суд ФРН ухвалив, що хоча менеджер мовної компанії може відмовити в трансляції програми, присвяченій виборам, в якій міститься “очевидне” порушення кримінального законодавства, він не вправі відмовити в трансляції на підставі того, що її тон є ворожим духу Конституції; така невизначена й абстрактна підстава не є “очевидним” порушенням2. Правило 13 передбачає необхідність негайного розгляду незалежним органом будь-якого рішення про відмову в трансляції програми, присвяченій виборам.

Правило 5.4

Будь-яка міра покарання, що застосовується після трансляції програми, повинна бути пропорційною заподіяній шкоді. Зокрема, покарання, якщо тільки трансляція дійсно та з умислом не провокувала насильство чи ненависть, не повинно передбачати позбавлення волі або такий великий штраф, який би примусив політичну партію припинити свою діяльність. Крім того, покарання не повинно накладати обмежень на майбутнє транслювання партій чи кандидатів.

Правило 6. Обмеження відповідальності ЗМІ

Коментар: Право політичних партій на здійснення своєї діяльності є одним з основних прав, оскільки воно ґрунтується на таких правах, як свобода висловлювань, об’єднань та політичної участі. Неприпустимо примушувати партію до припинення своєї діяльності шляхом стягнення надмірних штрафів чи іншими непрямими діями.

Настійно рекомендується звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за невідповідні закону висловлювання кандидатів чи партійних представників, трансльованих у період проведення виборчих кампаній, за винятком тих, що містять очевидний та прямий заклик до насильства. Партії й особи мають бути притягнені до відповідальності в індивідуальному порядку за будь-які зроблені ними заяви, що суперечать закону.

Коментар: Таке відхилення від звичайних правил притягнення до відповідальності виправдовується нетривалістю виборчих кампаній і життєвою необхідністю відкритих політичних дебатів для вільних і чесних виборів. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за всі висловлювання, що не містять прямого заклику до насильства, оскільки всі інші висловлювання можуть бути виправлені (хоча й не обов’язково повною мірою) після трансляції.

Як дифамація, так і заклик до “дискримінації, ворожнечі чи насильства шляхом національної, релігійної, расової чи етнічної ненависті”, не входять у передбачений цими Правилами перелік видів висловлювань, за які засоби масової інформації повинні притягатися до відповідальності, навіть незважаючи на те, що зазначені форми висловлювань можуть суперечити закону, а різноманітні правила ООН дійсно зазначають, що засоби масової інформації повинні бути притягнені до відповідальності за трансляцію подібних висловлювань.

Рекомендації щодо звільнення засобів масової інформації від відповідальності за дифамацію виходять з великої кількості судових прецедентів і досвіду різних країн у підтвердження висновку, що дифамація в політичному контексті адекватно і, ймовірно, навіть більш ефективно може бути відшкодована після оприлюднення шляхом відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення. Оприлюднення відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення повинні перешкоджати порушенню судової справи, за винятком випадків навмисної публікації недостовірної інформації.

Заклик до ненависті є надзвичайно складною проблемою. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за це в період проведення виборчих кампаній, виходячи з того, що на практиці заборона на заклик до ненависті широко використовується владою для придушення легітимного вираження політичних поглядів, включаючи, зокрема, заклики до національної, релігійної чи етнічної автономії та інші права. Результати дослідження законодавства і використання законів на практиці щодо закликів до ненависті, проведеного “АРТИКЛЬ 19” у 14 країнах світу, показали, що заборона на заклики до ненависті часто використовуються владою як виправдання для придушення вільного висловлювання думок однією зі сторін національного, релігійного або етнічного конфлікту лише для того, щоб змусити мовчати критиків влади3. З цих причин рекомендується, щоб у контексті виборчої кампанії засоби масової інформації не притягалися до відповідальності за транслювання висловлювань, що містять заклики до ненависті та дискримінації, за винятком закликів до насильства (за умови, що засоби масової інформації не потурають таким закликам в супроводжуючих редакційних коментарях). Досвід доводить існування серйозної небезпеки перешкоджання або придушення законних дебатів.

Це Правило не звільняє представників політичних партій та інших осіб від відповідальності за їхні заяви. Однак, при оцінці відповідальності політичних суперників за коментарі у відношенні їхніх ворогів на виборах, варто брати до уваги надзвичайно напружений характер політичних дебатів.

Правило 7. Відповіді, спростування і відмови від висловлювань

Будь-якому кандидату чи партії, які висувають обґрунтовані вимоги щодо їх дифамації, завдання іншої шкоди радіо- чи телевізійною програмою, повинно бути надана можливість дати відповідь або право виправлення чи відмови від заяви мовником або особою, яка зробила заяву. Відповідь або виправлення повинні бути оприлюдненні в найкоротший термін.

Правило 7.1

Відповідь, спростування чи відмова від зробленої заяви повинні бути приблизно того ж обсягу й бути трансльованими приблизно в той самий час, що й заяви, які завдають, на думку особи, шкоди її репутації. Цей обов’язок може бути виконаний шляхом надання часу в прямому ефірі згідно зі звичайною процедурою такого надання.

Правило 7.2

Рекомендується доручити неупередженому органу розгляд скарг щодо порушення програмою закону, у тому числі законодавства про дифамацію та заклики до насильства чи ненависті. Цей орган має бути наділений повноваженнями з надання права на відповідь, виправлення чи відмову від заяви, а його рішення повинні підлягати судовому оскарженню (див. Правила 13 і 14 нижче).

Коментар: У ході виборчих кампаній у демократичних країнах світу кандидати й партії мають право відповіді на заяви, що неправильно трактують їхні погляди чи діяльність. Право на відповідь також закріплено принципами ООН, зокрема Тимчасовий орган ООН в Камбоджі (UNTAC) рекомендував, що “ЗМІ повинні надавати партіям, групам і окремим особам, чиї погляди були спотворені або неточно трактувалися в публікаціях, радіо і телепрограмах, “право відповіді” у тих самих ЗМІ”.

Правило 8. Висвітлення новин

Державні засоби масової інформації повинні особливо ретельно виконувати свій обов’язок надання точної, збалансованої та неупередженої інформації при висвітленні новин і поточних подій.

Коментар: Серед різних форм висвітлення виборів, висвітлення новин визнається усіма як найбільш впливове. Відповідно, обов’язки з інформування виборців і надання звіту про події на збалансованих та неупереджених засадах мають особливе значення під час висвітлення новин.

Правило 8.1

Обов’язок збалансованості вимагає, щоб партії чи кандидати мали таке висвітлення у випусках новин, яке є відповідним їхньому значенню на виборах та рівню підтримки їх виборцями.

Коментар: Рекомендується запровадити чесний і справедливий механізм визначення пропорцій розподілу ефірного часу під час висвітлення новин між конкуруючими партіями (що може відповідати відсотковому розподілу часу для програм у прямому ефірі). При цьому мовні компанії повинні ретельно дотримуватись встановлених пропорцій. За наявності такої можливості, необхідно укласти угоду між мовною організацією і політичними партіями про пропорційний розподіл ефірного часу. Якщо подібна угода неможлива, пропорції розподілу ефірного часу можуть бути встановлені рішенням незалежного органу4.

Впродовж трьох тижнів до дати голосування у Великобританії, наприклад, Бі-Бі-Сі проводить точний підрахунок обсягу висвітлення конкуруючих партій у випусках новин і вживає заходів із забезпечення паритету між сторонами. Більше того, докладні правила значно обмежують обсяг інформації про політичних діячів, яка подається у програмах, що не мають відношення до виборів.

У ході президентських і парламентських виборів у Румунії в 1992 році, парламентська комісія встановила відсоткові частки висвітлення у передвиборних випусків новин, на які мала право кожна партія. Це рішення було в цілому дотримане Румунським Радіо (на відміну від Телебачення Румунії)5.

Принаймні рівнозначні події мають отримувати рівне за обсягом висвітлення. Якщо мовна компанія, наприклад, передає промову або репортаж про передвиборний мітинг одного з кандидатів чи партії, вона повинна так само висвітлювати передвиборні мітинги та промови речників інших партій. Рівнозначне висвітлення передбачає однакову тривалість і характер висвітлення, а щодо телевізійних програм — містити однаковий обсяг інформації про події чи ораторів. (Передача в ефір заяв, що не мають особливого значення, або показ резюмуючих висловлювань, не може прирівнюватись до трансляції основних положень промови кандидата та заяв, що отримали найбільше схвалення, або до трансляції живої промови речника.)

Правило 8.2

Оскільки існує ймовірність змішування редакційних висновків з новинами, державні засоби масової інформації закликаються до відмови від транслювання редакційних коментарів. Якщо державний канал мовлення транслює редакційний коментар, він також зобов’язаний транслювати коментарі основних опозиційних партій. Якщо ведучий представляє свої власні погляди, то вони мають бути чітко означені як такі, причому не рекомендується транслювати їх у новинних програмах.

Правило 8.3

Висвітлення новин про прес-конференції і публічні заяви з питань наявних політичних протиріч (на відміну від тих, що пов’язані з виконанням державних функцій), скликаних чи зроблених главою держави чи уряду, урядовими міністрами або депутатами парламенту, повинні передбачати можливість права на відповідь чи правил про надання рівного обсягу часу. Цей обов’язок набуває ще більшого значення, якщо це заява особи, яка крім іншого, бере участь у передвиборній боротьбі.

Коментар: Беззаперечно, мовні компанії мають більшу редакційну свободу при прийнятті рішень про те, які саме події і як їх варто висвітлювати у новинних програмах, аніж при розподілі ефірного часу для програм безпосередньої участі кандидатів. Проте, при цьому зберігають свою дію загальні обов’язки щодо збалансованості та неупередженості. Досвід країн з режимом перехідної демократії, а також країн зі сталою демократією, показує, що принципи збалансованості та неупередженості найчастіше порушуються саме в контексті новинних програм.

Це в жодному разі не обумовлюється обов’язково злим умислом. При ухваленні законних рішень щодо висвітлення новин, враховуються різні чинники. Реальність свідчить, що правлячій партії, використовуючи апарат державної влади, швидше та легше стати частиною подій, що привертають до себе увагу новинних програм, на відміну від тих, хто не знаходиться при владі. Незважаючи на труднощі, політика мовлення, що вимагає чесності та збалансованості, повинна належним чином втілюватись в життя у зв’язку з тим, що більша частина громадськості високо довіряє інформації, що передається по радіо і телебаченню.

Практика регулювання найсильніша стосовно висвітлення новин про заяви і прес-конференції членів уряду. У Великобританії, наприклад, на цей рахунок існує спеціальна “пам’ятна записка” (aide-memoire) між партіями та Бі-Бі-Сі, що передбачає автоматичне право на відповідь з боку опозиційної партії на передачі за участі урядових чиновників з питань національної чи міжнародної значимості. На практиці Бі-Бі-Сі виконує свій обов’язок збалансованого підходу ще відповідальніше, надаючи після трансляції в ефір заяв від імені чиновників уряду можливість відповіді на них з боку опозиції та можливість проведення дискусій між основними партіями. У Франції в 1986 році був прийнятий закон, що надає опозиції право відповіді на заяви уряду.

Прес-конференції, що збираються чиновниками, які беруть участь у передвиборній боротьбі, нерідко є значним чином схожими з урядовими заявами, і тому важливо визначити певну форму права на відповідь чи виправлення висловлювань, зроблених на прес-конференціях, а також урядових заяв.

Вибори 1990 року у Федеративній Республіці Чехословаччині, що проводилися тимчасовим урядом президента Гавела, більшість в якому складали представники організації Громадянський форум, є яскравим прикладом зусиль нової демократичної держави з усунення нерівноправності у висвітленні подій через надання ефірного часу для відповіді. Коли державна телекомпанія присвятила випуск новин президенту Гавелу (який виставив свою кандидатуру на виборах) під час його передвиборної поїздки та при проведенні партійного мітингу, ряд партій подали офіційні скарги. У свою чергу, телекомпанія як компенсацію надала цим партіям додатковий час у прямому ефірі.

Існування великої кількості політичних партій чи змішаних коаліцій, що є більш характерним для країн з перехідною, аніж зі сталою демократією, викликає труднощі для реалізації права на відповідь чи правил рівного ефірного часу. Проте, у багатьох, якщо не у всіх країнах з режимом перехідної демократії, лише деякі партії чи коаліції дійсно є основними претендентами, і в цих випадках їм має бути надане право відповіді на заяви уряду і прес-конференції його чиновників.

Правило 9: Програми в прямому ефірі

Державні засоби масової інформації повинні надавати політичним партіям чи кандидатам ефірний час для програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі. У випадку перших багатопартійних виборів настійно рекомендується, щоб усі основні партії чи кандидати мали рівний ефірний час.

Коментар: Міжнародні норми, виходячи з широкого спектра національного законодавства і практики різних держав, підтверджують, що держави несуть обов’язок забезпечити партіям та кандидатам доступ до державних ЗМІ для поширення своїх поглядів у період проведення виборчої кампанії. Зазначений доступ є важливим аспектом права на свободу донесення політичних поглядів у світлі величезного впливу радіо і телебачення на громадську думку, а також на публічний характер засобів масової інформації, що знаходяться у власності держави.

Програми в прямому ефірі мають ряд особливостей, що виправдовують обов’язок державних каналів у країнах з режимом перехідної демократії транслювати їх як виконання їхнього обов’язку з надання громадськості інформації про кандидатів і партії. Такі програми надають політичним партіям і кандидатам можливість висловлювати свою позицію власними словами; для невеликих партій і незалежних кандидатів — викладати свої погляди; а для партій — відповідати на критичні заяви чи коментарі на свою адресу. У силу безпосереднього контролю кандидатів чи партій, програми в прямому ефірі передають стиль та іншу інформацію про кандидатів і партії, а також дух вільного політичного спілкування.

Програми в прямому ефірі особливо важливі там, де засоби масової інформації або фактично знаходяться під державним контролем, або сприймаються населенням як такі. За цих обставин, відмова в наданні політичним партіям можливості представити свої власні програми несе в собі неприйнятний ризик втручання в їхнє право на поширення інформації про себе та підриву довіри громадськості до справедливого виборчого процесу.

Практично у всіх країнах західної демократії громадські мовні канали зобов’язані надавати час для передач у прямому ефірі. Винятком є Швеція6. Можна стверджувати те, що спеціальні інформаційні програми здатні охопити всі переваги програм у прямому ефірі чи навіть те, що редакційно редаговані програми, такі як інтерв’ю та дебати, переважно більш інформативні, ніж програми, створювані самими політичними партіями чи кандидатами, а також, що у зв’язку з цим цілком законним є заборонити програми в прямому ефірі. Однак, це можливо лише в тому випадку, якщо мовний канал, як фактично, так і відповідно до того як його сприймають, є повністю незалежним від держави і правлячої партії, що є малоймовірним у країнах з режимом перехідної демократії.

Прямий ефір має надаватися на рівних і недискримінаційних умовах усім партіям, що зареєструвалися для проведення виборів, або всім кандидатам у випадку президентських виборів.

Надання понад 50 відсотків ефірного часу, відведеного для висвітлення виборчої кампанії, правлячій чи будь-якій іншій партії становить собою порушення обов’язку збалансованого висвітлення.

а) Надання ефірного часу партіям

Правило 9.1

Усім офіційно зареєстрованим партіям чи кандидатам має бути наданий доступ до визначеного за обсягом ефірного часу під час перших у країні багатопартійних виборів.

Правило 9.2

Після проведення перших виборів у країні з режимом перехідної демократії, а також у тому випадку, якщо існує об’єктивний критерій визначення рівня підтримки різних партій, можливий розподіл ефірного часу на пропорційній основі. Усі партії повинні отримати певний обсяг ефірного часу, окрім випадків, коли кількість партій є настільки великою, що розподіл ефірного часу для всіх партій міг би серйозно знизити ефективність мовлення в плані надання виборцям інформації про партії, що з найбільшою ймовірністю братимуть участь у формуванні уряду.

Правило 9.2.1

Рекомендується проводити розподіл ефірного часу незалежним органом з консультуванням та за погодженням з усіма партіями.

Правило 9.2.2

Там, де ефірний час розподіляється на основі приблизної пропорційності, певний обсяг часу має бути відведений невеликим партіям, партіям, що мають значну підтримку лише в декількох регіонах, партіям без місць у парламенті, новим партіям і незалежним кандидатам.

Правило 9.2.3

Якщо ефірний час розподіляється на пропорційній основі, а державні ЗМІ здійснюють трансляцію регіональних програм, партії, що мають значну підтримку лише в ряді регіонів, повинні одержати доступ до ефіру в рамках регіональних програм, пропорційно їхньому впливу в цих регіонах.

Коментар: На наступних виборах, де конкурує невелика кількість партій, рекомендується продовжувати надання ефірного часу великим партіям на рівній основі, оскільки це не викликає значних проблем. Однак там, де змагається між собою велика кількість партій, надання рівного часу усім з них може знизити значення інформації про партії, що ймовірніше, братимуть участь у формуванні уряду. Виходячи з цього, надання рівного обсягу часу кожній з провідних партій і меншого обсягу часу кожній з менших партій, може підвищити інформаційну цінність програм мовлення і в той же час підтримувати довіру громадськості до справедливості процесу розподілу. Розподіл ефірного часу на пропорційній основі може виявитися доцільним у тих країнах з режимом перехідної демократії, де перші вибори були проведені чесно і, таким чином, відобразили реальну силу впливу відповідних партій, або в країнах, де існує спільна згода в питанні про те, які партії є провідними (навіть, якщо існують розбіжності в питанні, які сильніші).

Важливо, щоб, за наявності можливості, розподіл ефірного часу на пропорційній основі здійснювався за згоди усіх партій, оскільки така згода надає значну легітимність висвітленню виборів електронними ЗМІ. Рекомендується, щоб за розподіл ефірного часу відповідав незалежний орган.

Якщо згоди досягти неможливо, принаймні між найбільшими партіями, або якщо перші багатопартійні вибори не вважаються такими, що відобразили рівень справжньої підтримки, рекомендується продовжити розподіл ефірного часу серед найбільших партій на рівноправній основі. Який би підхід не був сприйнятий, усі партії і незалежні кандидати повинні одержати ефірний час, достатній для ознайомлення виборців з основними напрямками своєї політики7.

Пропорційний підхід був використаний на перших багатопартійних виборах у Болгарії в 1990 році, за допомогою якого партії, що вважались такими, які мали найбільшу підтримку, дійшли згоди щодо обсягів ефірного часу, розподіленого між ними. У Німеччині Закон про політичні партії вимагає, щоб невеликі партії з представництвом у Бундестазі (Федеральному парламенті) мали можливість використовувати 50 відсотків ефірного часу, наданого більшим парламентським партіям.

Майже в усіх західних країнах, де в 1991 році було проведене дослідження політики висвітлення виборів у електронних ЗМІ, ефірний час розподілявся між партіями на приблизно пропорційній основі. Хоча у більшості країн певний обсяг ефірного часу надавався непарламентським партіям, використовувались різні критерії визначення партій, які мають право на отримання ефірного часу. Конституційний суд ФРН приділив найбільшу увагу цьому питанню, ніж будь-хто інший; він дійшов висновку, що навіть невеликі партії, які беруть участь у виборах вперше, мають право на доступ до мовлення у певному обсязі8. Фактори, що мають бути враховані, включають тривалість і безперервність існування партії, кількість її членів, рівень та потужність організаційної структури, а також її представництво в органах влади як на місцевому, так і на федеральному рівнях9. Суд виклав свою позицію з приводу того, що кількість кандидатів, висунутих партією, є несуттєвим чинником, оскільки для партій досить легко висунути й велику кількість кандидатур10.

На думку одного з експертів, “підхід німецьких судів встановлює непогану рівновагу між вимогами чесності і рівності можливостей, з одного боку, та розважливої оцінки функції виборів, з іншого. Нерівний підхід … може бути пояснений інтересами виборців отримати більше аргументів тих груп, що ймовірно братимуть участь у формуванні уряду”.

У Великобританії, навпаки, участь партій в програмах прямого ефіру та теледебатах може бути повністю виключеною, якщо вони не висунули своїх кандидатів у визначеній кількості виборчих округів або не набрали визначеної кількості голосів на попередніх виборах11.

Досвід Швеції підтверджує важливість надання ефірного часу непарламентським партіям. Хоча впродовж кількох років не допускалася участь політичних партій у програмах прямого ефіру, раніше парламентські партії мали право на одержання ефірного часу. Коли партіям, що не мали представництва в парламенті, але користувалися впродовж кількох років значною підтримкою, був також наданий ефірний час, деякі з них здобули місця в парламенті.

б) Прийняття рішень про обсяг ефірного часу, що має бути наданий

Правило 9.3

Обсяг наданого партіям чи кандидатам ефірного часу має бути достатній для донесення ними своїх повідомлень, а також для отримання виборцями інформації про основні проблеми, позиції партії, а також особисті риси та характер кандидатів.

Коментар: Обсяг часу, необхідний для повноцінного виступу, залежить від багатьох факторів, включаючи: кількість і значимість посад, за які ведеться передвиборна боротьба; кількість кандидатів; ознайомленість населення з партіями, кандидатами і виборчою політикою в цілому; тривалість виборчої кампанії; обсяг часу, що відводиться на спеціальні інформаційні програми; а також кількість і складність найважливіших проблем.

в) Розклад трансляцій у прямому ефірі

Правило 9.4

Програми в прямому ефірі повинні транслюватися в ході усієї виборчої  кампанії,  причому в  той час,  коли програми має можливість сприймати найчисленніша аудиторія. Державні засоби масової інформації порушують свій обов’язок дотримання балансу при трансляції програм про окремі партії чи кандидатів, якщо це відбувається у час (наприклад, після півночі або в середині робочого дня), незручний для більшої частини населення, яка могла б їх чути та (або) бачити.

Коментар: Первинною метою програм у прямому ефірі є надання політичним партіям можливості донести інформацію про себе до виборців. Таким чином, додатково до обов’язку влади надавати населенню інформацію щодо виборів, державні засоби масової інформації повинні вживати необхідних заходів для того, щоб забезпечити охоплення трансляцією максимальної аудиторії виборців.

г) Виділення проміжків ефірного часу

Правило 9.5

Проміжки часу для програм у прямому ефірі повинні надаватися кожній із зареєстрованих політичних партій чи кандидатам на рівноправній основі.

Коментар: Після визначення обсягу ефірного часу, наданого кожній партії для мовлення в прямому ефірі, залишається питання про визначення конкретних часових проміжків для різних партій. Звісно, всі віддають перевагу часу найбільшого глядацького чи слухацького інтересу (т. зв. “прайм-тайм”). Якщо кількість партій невелика, то існує можливість надати проміжки ефірного часу в “прайм-тайм” усім з них, однак це може виявитися неможливим у випадку, якщо конкурентну боротьбу веде велика кількість партій. У цьому випадку вирішальне значення має справедливий порядок розподілу проміжків ефірного часу. Найкращим способом є використання певної форми ротації (для того, щоб кожна партія мала однакову кількість проміжків ефірного часу в “прайм-тайм”). Елемент випадкової вибірки може також використовуватися при розподілі перших проміжків ефірного часу14. Випадкова вибірка може зіграти важливу роль при відсутності угоди щодо того, які проміжки припадають на “прайм-тайм”, а які знаходяться за його межами.

ґ) Фінансування програм у прямому ефірі

Правило 9.6

Якого б характеру ефірний час не надавався політичній партії чи кандидату, він має надаватися на рівних фінансових умовах з іншими партіями та кандидатами. Принаймні на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії державні засоби масової інформації повинні надати обсяг часу, достатній для повноцінного політичного виступу, зареєстрованим партіям та кандидатам безкоштовно чи за номінальну суму.

Правило 9.6.1

Якщо партіям чи кандидатам дозволено купувати додатковий ефірний час, це повинно здійснюватися на рівних умовах. Ставки оплати зазначеного ефірного часу та його обсяг, що може бути проданий будь-якому одному покупцеві, мають регулюватися з метою обмеження переваг, які вочевидь, у цьому відношенні мають багатші партії. Можуть існувати й суворіші обмеження на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії, особливо там, де опозиційні партії раніше були заборонені і, таким чином, не мали можливості зібрати партійні фонди.

Коментар: У більшості країн зі сталою демократією громадські мовні канали безкоштовно надають визначений обсяг ефірного часу зареєстрованим політичним партіям для програм в прямому ефірі. У більшості із зазначених країн платна політична реклама заборонена в період проведення виборчої кампанії, а в деяких з них вона заборонена повністю.

Заборона чи суворе обмеження платної політичної реклами в період проведення виборчих кампаній, як правило, виправдовується різними причинами, у тому числі тим, що необхідно: (1) забезпечити цілісність політичної системи у світлі зростаючої вартості ефірного часу і паралельного підвищення чутливості кандидатів та політичних партій до корупції і недобросовісного впливу з боку основних вкладників; (2) сприяти створенню рівного “поля гри” для партій незалежно від їхніх ресурсів; а також (3) покласти кінець зниженню (тривіалізації) значення політичних дебатів у зв’язку з трансляцією дуже коротких політичних рекламних роликів.

Ті, хто виступає за платну політичну рекламу в період проведення виборчої кампанії, наполягають, що її заборона порушує свободу висловлювань і що існують менш обтяжливі засоби для забезпечення інтересів, викладених вище.

Введення обмежень на розмір плати, що може стягуватися за надання ефірного часу, а також на обсяг ефірного часу, що може бути проданий одній партії чи кандидату, має встановити розумний баланс між свободою висловлювань, з одного боку, і рівністю можливостей для доступу до засобів масової інформації, з іншого.

Правило 10. Спеціальні інформаційні програми

Засоби масової інформації повинні транслювати програми, що надають журналістам, експертам з питань поточних подій та (або) аудиторії реальну можливість ставити запитання лідерам партій та іншим кандидатам, а кандидатам — вести дебати один з одним.

Коментар: Спеціальні інформаційні програми включають дебати кандидатів, інтерв’ю, а також програми, в яких представники аудиторії мають можливість ставити запитання.

Правило 10.1

Хоча телерадіокомпанії мають більшу редакторську свободу при вирішенні питання про те, які партії, кандидати і коментатори братимуть участь у таких програмах, аніж у випусках новин, ця свобода обмежується загальним обов’язком справедливості і неупередженості. Як мінімум, до участі в таких програмах мають бути запрошені представники всіх основних партій.

Коментар: Конституційний Суд ФРН, наприклад, прийняв у 1990 році постанову, у якій заборонив громадському каналу мовлення транслювати передвиборні дебати, в яких не брала участь Партія зелених13. Хоча Партія зелених не вважалась однією з трьох основних партій, проте, вона мала вплив у парламенті. Конституційний Суд також взяв до уваги той факт, що дебати мали відбутися за три дні до виборів.

Правило 10.2

Відбір журналістів, експертів та інших осіб, які ставитимуть запитання, має проходити таким чином, щоб забезпечити баланс у запитаннях.

Правило 10.3

Спеціальні інформаційні програми мають транслюватися в ефірі в години найбільшого глядацького чи слухацького інтересу (“прайм-тайм”).

Коментар: Ці Правила виходять з того, що засоби масової інформації несуть обов’язок інформувати виборців та надавати збалансовану інформацію. Щонайменше кілька годин ефірного часу на національному телебаченні повинні бути присвячені дебатам між кандидатами в президенти або іншими партійними лідерами. В основному, більш ефективним є запрошення експертів (особливо незалежних експертів, які мають довіру громадськості) з різних питань, обговорюваних у ході виборчої кампанії, для формулювання кількох початкових та наступних запитань.

Правило 11. Освітні передачі для виборців

Державні засоби масової інформації зобов’язані транслювати освітні передачі для виборців, окрім випадків, коли державними органами реалізовані інші інформаційні ініціативи, які ймовірно можуть охопити таку ж кількість виборців, що й телерадіомовні програми.

Правило 11.1

Програми повинні бути точними, неупередженими і належним чином інформувати електорат про виборчі процедури, зокрема про те, як, коли і де голосувати, реєструватися для голосування і перевіряти правильність реєстрації; таємницю голосування (і, таким чином, безпеку від переслідувань); важливість голосування; функції різних установ, якщо це питання викликає неясність; а також з інших питань.

Правило 11.2

Державні засоби масової інформації зобов’язані транслювати програми, що охоплюватимуть найбільшу можливу кількість виборців. Також мають транслюватися програми на мовах національних меншин та програми, розраховані на ті групи населення, що традиційно виключаються з політичного процесу, наприклад, етнічні чи релігійні меншини, жінки й окремі групи корінного населення.

Коментар: Про обов’язок держави інформувати виборців про хід і зміст виборів йшлося в коментарях до Правила 1. Влада може виконувати цей обов’язок шляхом поширення листівок і плакатів з інформацією про вибори, а також в інший спосіб (наприклад, за допомогою показових дільниць для голосування і засобів імітування), якщо ці й інші способи здатні охоплювати таку ж велику кількість виборців і сприймаються так само легко як передачі, що транслюються по радіо чи телебаченню. Однак, не варто припускати, що люди з низьким рівнем письменності зможуть бути адекватно обізнані з ходом виборчого процесу виключно за допомогою друкованих матеріалів. Тому, якщо інші доступні методи не виявляться настільки ж ефективними для поширення освітніх знань, державні засоби масової інформації зобов’язані здійснювати трансляцію освітніх програм для виборців. У влади також існує можливість використовувати додаткові методи для поширення знань, і вони фактично зобов’язані їх використовувати, якщо буде вважатися, що телерадіомовлення не в змозі охопити всіх потенційних виборців.

Правило 12: Опитування громадської думки і прогноз результатів виборів

Якщо теле- чи радіокомпанія оприлюднює результати опитування громадської думки або прогнози щодо результатів виборів, вона повинна прагнути до чесного викладу результатів і, зокрема, оприлюднювати всю існуючу на цей момент інформацію, що могла б сприяти усвідомленню електоратом значення опитування громадської думки.

Правило 12.1

Теле- чи радіокомпанія, що оприлюднює результати опитувань громадської думки, повинна ідентифікувати організацію, що проводила опитування, організацію чи партію, що замовила та сплатила за проведення опитування, застосовану методологію, розмір вибірки, розмір похибки і дату проведення опитування. Крім того компанія має повідомити, що опитування вказує на стан громадської думки лише на момент його проведення.

Коментар: Опитування громадської думки може мати значний вплив на результати голосування, особливо там, де їхнє значення сприймається неадекватно. Таким чином, одним з елементів обов’язку з інформування виборців засобів масової інформації, що оприлюднюють результати опитувань громадської думки, є надання достатньої інформації для розуміння аудиторією значення опитувань. У Великобританії, наприклад, співробітники Бі-Бі-Сі зобов’язані нагадувати глядачам і слухачам, що опитування громадської думки відображають громадську думку опитаних безпосередньо в день проведення опитування, і що воно не є надійним провісником майбутньої думки або результатів голосування.

Існують розбіжності в питанні про необхідність оприлюднювати результати опитування громадської думки безпосередньо перед днем виборів. Деякі оглядачі висловлюють схвильованість тим, що вплив опитувань громадської думки безпосередньо напередодні виборів надзвичайно сильний, і що, наприклад, прогноз про перемогу на виборах з великою перевагою одного з кандидатів може схилити виборців, що симпатизують саме цьому кандидату, залишитися вдома і не брати участь у голосуванні також з інших питань. Також виборці можуть прийняти рішення проголосувати за ймовірного фаворита, виходячи з того, що краще бути на боці переможця, особливо якщо виборці не впевнені в дотриманні таємниці голосування. Через ці й інші причини у ряді західно- і центрально-європейських держав заборонене оприлюднення результатів опитувань громадської думки в останні кілька днів перед виборами, серед них: Болгарія (вибори 1990 року — 8 днів), Чехословаччина (вибори 1990 року — 7 днів), Франція (7 днів), Угорщина (8 днів), Італія (1 день), Польща (7 днів), Іспанія (5 днів), Швеція (1 день), Великобританія (добровільно у день виборів).

Однак в інших країнах існує думка, що подібні обмеження — неприпустиме втручання у вільний доступ до інформації про виборчу кампанію. У США, наприклад, не існує будь-яких правил щодо оприлюднення результатів громадської думки, і тільки в останні роки засоби масової інформації стали відмовлятися від оприлюднення попередніх звітів про хід голосування зі Східного узбережжя до закриття виборчих дільниць (різниця в три години) на Західному узбережжі.

Правило 13. Механізм регулювання мовлення та реагування на скарги

Передвиборні телерадіопрограми повинні контролюватися і регулюватися незалежним та неупередженим органом.

Правило 13.1

Цей орган повинен відповідати за надання ефірного часу політичним партіям чи кандидатам. Він також повинен заслуховувати скарги і вживати негайних заходів у скаргах, пов’язаних з порушеннями з боку мовників, а також політичних партій і кандидатів. Цей орган повинен приймати скарги від партій, кандидатів і громадян. Йому повинно бути надано повноваження видавати розпорядження про виправлення недоліків, реалізацію права на відповідь, а також з виконанню своїх рішень, зокрема, через суд.

Правило 13.2

Орган повинен приймати всі рішення негайно. Зокрема, при отриманні скарги на порушення, що призвело до перешкоджання або затримки трансляції програм у прямому ефірі, воно повинно розглядатися з необхідною оперативністю.

Правило 13.3

Якщо існує постійний, незалежний від уряду орган контролю за телерадіомовленням, усі зазначені функції можуть бути покладені на нього; в іншому випадку, має бути створений спеціальний орган для вирішення пов’язаних з виборами питань.

Правило 13.4

До складу такого органу можуть входити представники уряду й політичних партій або призначені ними особи, однак він не повинен мати можливість приймати рішення тільки на підставі голосів осіб, призначених урядом чи однією партією. Якщо є представники від партій, то рекомендується, щоб до складу органу входили представники принаймні всіх основних партій. Рекомендується, щоб до складу органу входили незалежні професійно підготовлені особи.

Коментар: Центральним у забезпеченні цілісності виборчого процесу є існування органу контролю і регулювання мовлення, що має, одночасно, і сприйматися, і насправді бути неупередженим. Він має діяти оперативно і справедливо, а його рішення підлягають оскарженню в суді в мінімальні терміни. Визнаючи цей обов’язок, Технічна група ООН з референдуму в Малаві відзначила важливість “відповідного механізму… , що передбачає незалежний розгляд випадків застосування обмежень на право вільного висловлювання думок”.

Практичною моделлю такого органу виступає Партійний комітет політичного мовлення у Великобританії, що складається з представників трьох основних політичних партій, двох національних партій (Шотландії й Уельсу), а також двох (незалежних) органів регулювання телерадіомовлення. Комітет регулює питання висвітлення виборів організаціями телерадіомовлення й здійснює розподіл ефірного часу на підставі встановлених ним критеріїв. У випадках, коли партії не можуть дійти згоди, як це сталося при розподілі ефірного часу на виборах у 1987 році, органи регулювання телерадіомовлення приймають рішення самостійно. Цим шляхом пішла й Федеративна Республіка Німеччина, де мовні організації приймають рішення, узгоджуючи їх з політичними партіями.

В Австралії, Швеції й Швейцарії незалежні від уряду органи регулювання телерадіомовлення приймають рішення щодо телерадіомовних програм, присвячених виборам. Деякі країни (серед яких Італія і Люксембург) покладають обов’язки з регулювання на парламентські комісії, хоча в Італії ця система працює не повною мірою.

Правило 13.5

Рекомендується, щоб орган, який регулює питання мовлення під час виборів, контролював усі програми, пов’язані з виборчою кампанією, для оцінки дотримання ними законів й інших нормативно-правових актів.

Правило 13.6

Державні засоби масової інформації повинні сприяти контролю за мовленням з боку недержавних незалежних організацій, зокрема шляхом зберігання плівок із записами телерадіопрограм, присвячених виборам, та їх надання безкоштовно чи за мінімальну плату.

Коментар: Недержавні організації можуть зіграти важливу роль у забезпеченні законності передвиборного мовлення, контролюючи обсяг ефірного часу передвиборних програм і висвітлення ними подій. Проте, систематичний контроль за мовними програмами і реагування на порушення часто недоступні для недержавних організацій через високу вартість записуючого чи іншого необхідного обладнання. Електронні ЗМІ, що мають таке обладнання, повинні надавати можливість запису передвиборних передач за вимогою, безкоштовно чи за плату.

Правило 13.7

Орган, що регулює висвітлення виборів телерадіокомпаніями, повинен мати повноваження рекомендувати, з наступним судовим вирішенням, відкласти, зупинити чи скасувати вибори, якщо були виявлені порушення міжнародного права чи національного законодавства, які могли істотно вплинути чи вплинули на результати виборів.

Правило 14. Оскарження в судовому порядку

Дії та рішення органу, що регулює висвітлення виборів телерадіокомпаніями, можуть бути оскаржені в судовому порядку за прискореною процедурою.

Правило 14.1

Будь-яке рішення, що призводить до заборони на трансляцію програми в прямому ефірі, має бути розглянуто особливо швидким способом.

Коментар: Оскарження в суді рішень органів, що регулюють висвітлення виборів телерадіокомпаніями, має на практиці таке ж важливе значення, як і дотримання справедливості. В Італії, наприклад, де рішення парламентської комісії не підлягають оскарженню в суді, така відсутність відповідальності дозволила комісії позбавити невеликі партії і незалежних кандидатів ефірного часу, що стало предметом істотної критики.

Правило 15. Плебісцити і референдуми

При проведенні плебісцитів і референдумів, де виборці мають проголосувати лише “так” чи “ні” за конкретну пропозицію, рівний обсяг ефірного часу має надаватися кожній зі сторін. Це правило зберігає свою силу навіть у тому випадку, коли більшість партій підтримує один із запропонованих варіантів. Можливе також застосування Правил 1-14 у відповідній частині.

Коментар: Рівний розподіл ефірного часу необхідний для виконання обов’язку зберігати збалансованість і справедливість. Обґрунтування в підтримку зазначеної пропозиції було зроблено шотландським судом першої інстанції в справі про референдум з питання про передачу влади. Суд вирішив, що ефірний час мав бути розподілений між двома сторонами, незважаючи на те, що три з чотирьох сторін підтримували передачу влади14.

Правило 16. Місцеві вибори

Наведені вище правила мають бути відповідно змінені та використовуватись місцевими і регіональними державними засобами масової інформації при проведенні місцевих, муніципальних і регіональних виборів.

Коментар: Місцеві вибори — важлива складова переходу до демократії. Досвід справжньої демократії можна безпосередньо осягнути саме на місцевому рівні. Політичним партіям має надаватися ефірний час для висловлення своїх поглядів з питань розвитку території й інших важливих проблем стосовно інтересів регіонів по всій країні. Місцеві електронні ЗМІ повинні надавати час для програм у прямому ефірі, а також транслювати випуски новин і спеціальні інформаційні програми. Висвітлення ними подій має контролюватися з метою забезпечити дотримання законності при проведення виборів.

Передмова

Ці Принципи було схвалено 1 жовтня 1995 року групою експертів з міжнародного права, національної безпеки і прав людини, скликаною “АРТИКЛЬ 19”, Всесвiтня кампанiя за свободу слова, за допомогою Центру прикладних правових досліджень Університету Вітватерсранд в Йоганесбурзі.

Ці Принципи ґрунтуються на міжнародних і регіональних правових нормах і стандартах захисту прав людини, державній практиці, що розвивається (втіленій, inter alia, у рішеннях національних судів), а також на загальних принципах права, визнаних міжнародною спільнотою.

Ці Принципи підтверджують чинність Сиракузьких принципів щодо обмежень і винятків у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, а також Паризьких мінімальних стандартів щодо норм з прав людини за умов надзвичайного стану.

Преамбула

Учасники наради, які брали участь у складанні цих Принципів,

враховуючи, що згідно з принципами, проголошеними в Статуті ООН, визнання природної гідності, рівних і невід’ємних прав усіх членів людської родини є основою свободи, справедливості і міжнародного миру,

переконані, що необхідно аби люди не були змушені вдаватися як до останнього засобу до повстання проти тиранії і пригнічення, забезпечити права людини за допомогою верховенства права,

знову підтверджуючи своє переконання, що свобода висловлювань і свобода інформації є конче потрібними для демократичного суспільства і важливими для його поступу і добробуту, а також для здійснення інших людських прав та основних свобод;

зважаючи на відповідні положення Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Конвенції ООН про права дитини, Основних принципів ООН про незалежність судових органів, Африканської Хартії прав людини і народів, Американської конвенції про права людини та Європейської Конвенції про права людини,

занепокоєні тим, що найбрутальніші порушення прав людини та основних свобод виправдовуються урядами як необхідні для захисту національної безпеки,

пам’ятаючи про необхідність того, щоб люди були здатними наглядати за діяльністю власного уряду і брати активну участь в управлінні демократичним суспільством, вони повинні мати доступ до інформації, якою володіє уряд,

бажаючи сприяти відвертому визнанню обмеженого характеру винятків зі свободи висловлювань та інформації, які можуть застосовуватися в інтересах захисту національної безпеки, аби відвернути уряди від використання інтересів національної безпеки як приводу для застосовування невиправданих обмежень на здійснення цих свобод,

визнаючи необхідність правового захисту цих свобод за допомогою ухвалення законів, що містять чіткі та однозначні норми, а також задовольняють істотним вимогам верховенства права, і

знову наголошуючи на необхідності судового захисту цих свобод незалежними судами,

погоджуються щодо цих Принципів і рекомендують, щоб компетентні органи на національному, регіональному і міжнародному рівнях вжили заходів до поширення загальної обізнаності з цими Принципами, їх схвалення і виконання.

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Свобода думки, висловлювання та інформації

а) Кожна особа має право вільно дотримуватися власних думок і переконань.

б) Кожна особа має право вільно висловлювати свої думки, яке включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї попри державні кордони, усно, письмово або в друкованій формі, у творах мистецтва або будь-якими іншими засобами інформації за власним вибором.

в) Користування правами, передбаченими у параграфі б), може підлягати обмеженням на певних підставах, визначених міжнародним правом, серед них і в інтересах захисту національної безпеки.

г) Жодне обмеження свободи висловлювань або інформації на підставі захисту національної безпеки не може застосовуватися, якщо уряд неспроможний довести, що таке обмеження закріплене законом і є необхідним у демократичному суспільстві для захисту законних інтересів національної безпеки. Тягар доказування законності такого обмеження покладається на уряд.

Принцип 1.1: Закріпленість законом

а) Будь-яке обмеження свободи висловлювань або інформації повинно бути закріпленим законом. Закон має бути доступним, однозначним та містити чіткі й точні формулювання, для того, щоб особа могла передбачити законність або незаконність певної дії.

б) Закон має містити належні гарантії проти зловживань, серед них об’єктивну, всебічну та ефективну перевірку законності такого обмеження незалежним судом або трибуналом.

Принцип 1.2: Захист законних інтересів національної безпеки

Будь-яке обмеження свободи висловлювань або інформації, яке уряд прагне обґрунтувати захистом інтересів національної безпеки, повинно мати істинною метою і наочним результатом захист законних інтересів національної безпеки.

Принцип 1.3: Необхідність в демократичному суспільстві

Для з’ясування чи необхідне обмеження свободи висловлювань або інформації для захисту законних інтересів національної безпеки, уряд повинен довести, що:
а) певне висловлювання або інформація наражає на серйозну небезпеку законні інтереси національної безпеки;
б) застосоване обмеження є найменш серйозним засобом захистити такі інтереси; та
в) обмеження є сумісним з принципами демократії.

Принцип 2: Законний інтерес національної безпеки

а) Обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, якщо його істинною метою і наочним результатом не є захист існування країни або її територіальної цілісності проти застосування або загрози застосування сили, або її здатності відповідати на застосування або загрозу застосування сили, як від зовнішніх чинників, наприклад, військової агресії, так і від чинників внутрішніх, наприклад, підбурення до насильницького повалення уряду.

б) Зокрема, обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, якщо його істинною метою і наочним результатом є захист інтересів, які не стосуються національної безпеки, серед них, наприклад, захист “престижу уряду” або захист від викриття правопорушень, або ж приховування інформації про діяльність державних установ, або захист певної ідеології, або придушення страйкових рухів.

Принцип 3: Надзвичайний стан

Під час дії надзвичайного стану, який загрожує існуванню країни, і наявність якого офіційно і законно оголошено згідно з нормами національного і міжнародного права, держава може застосовувати обмеження на свободу висловлювань та інформації, проте лише такою мірою, яка суворо відповідає вимогам певної ситуації, і лише допоки вони не стають несумісними з іншими зобов’язаннями уряду згідно з міжнародним правом.

Принцип 4: Заборона дискримінації

Обмеження свободи висловлювань, у тому числі на підставі інтересів захисту національної безпеки, в жодному разі не повинно передбачати дискримінацію на підставі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, громадянства, майнового стану, народження або інших статусних обставин.

Розділ 2. Обмеження свободи слова

Принцип 5: Захист особистої думки

Нікого не можна піддавати жодним обмеженням, обтяженням або санкціям на підставі особистих думок чи переконань.

Принцип 6: Висловлювання, що можуть становити загрозу національній безпеці

Згідно з Принципами 15 і 16 особа може бути покарана за висловлювання як таке, що загрожує інтересам національної безпеки, тільки якщо уряд спроможеться довести, що:

а) висловлювання прямо спрямоване на підбурення до насильства;
б) висловлювання, імовірно, матиме наслідком спалахи такого насильства;
в) існує прямий і негайний причинний зв’язок між висловлюванням та імовірністю спалаху такого насильства або дійсним спалахом.

Принцип 7: Захист свободи висловлювань

а) Згідно з Принципами 15 і 16, мирне користування правом на свободу висловлювань не повинно вважатися загрозою для національної безпеки або піддаватися будь-яким обмеженням чи покаранням. Висловлювання, які не повинні вважатися такими, що становлять загрозу для національної безпеки, включають, але не обмежуються, висловлюваннями, що:

(1) обстоюють ненасильницькі зміни політики уряду або самого уряду;
(2) містять критичні або образливі зауваження щодо нації, держави або її символів, уряду, його установ, або окремих урядовців, або іноземної нації, держави або її символів, уряду, його установ або окремих урядовців;
(3) містять заперечення або обстоюють заперечення — на підставі релігії, сумління або переконань — щодо військової мобілізації або служби, певного конфлікту, або застосування чи загрози застосування сили у розв’язанні міжнародних конфліктів;
(4) спрямовані на поширення інформації про гадані порушення міжнародних стандартів з прав людини або норм міжнародного гуманітарного права.
б) Жодна особа не повинна бути покараною за критичні або образливі зауваження щодо нації, держави або її символів, уряду, його установ, або окремих урядовців, або іноземної нації, держави або її символів, уряду, його установ або окремих урядовців, хіба що такі зауваження прямо спрямовані та матимуть імовірним наслідком спалахи насильства.

Принцип 8: Оприлюднення дій, що можуть становити загрозу національній безпеці

Заборонено заважати висловлюванню або карати за висловлювання лише тому, що воно містить інформацію, створену організацією або про організацію, яку уряд оголосив такою, що загрожує інтересам національної безпеки або спорідненим інтересам.

Принцип 9: Використання мов національних меншин та інших мов

Висловлювання, письмові або усні, в жодному разі не підлягають забороні на підставі того, що їх подано певною мовою, зокрема, мовою національної меншини.

Принцип 10: Незаконне обмеження свободи висловлювань третіми особами
Уряди повинні вживати належних заходів задля перешкоджання окремим особам або групам осіб незаконно заважати мирному здійсненню свободи висловлювань, навіть коли висловлювання засуджують уряд або політику уряду. Зокрема, уряди повинні засудити незаконні дії, спрямовані на обмеження свободи висловлювань, а також розслідувати такі справи і віддавати винних осіб під суд.

Розділ 3. Обмеження свободи інформації

Принцип 11: Загальні норми доступу до інформації

Кожна особа має право отримувати інформацію від органів влади, у тому числі інформацію стосовно національної безпеки. Це право не може обмежуватись на підставі захисту інтересів національної безпеки, крім випадку, коли уряд спроможеться довести, що це обмеження закріплене законом і є необхідним у демократичному суспільстві для захисту законних інтересів національної безпеки.

Принцип 12: Вузьке розуміння винятків в інтересах національної безпеки

Держава не може повністю відмовляти у доступі до будь-якої інформації стосовно національної безпеки, але повинна визначити в законах специфічний і вичерпний перелік видів інформації, які треба приховувати заради захисту законних інтересів національної безпеки.

Принцип 13: Громадський інтерес в оприлюдненні інформації

В усіх законах і нормативних актах стосовно права отримувати інформацію, громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією повинен мати пріоритет.

Принцип 14: Право на незалежний розгляд скарг про відмову в доступі до інформації

Держава повинна вжити належних заходів, щоб право отримувати інформацію набрало реальної чинності. Ці заходи повинні зобов’язувати органи влади, якщо вони відмовляють у відповіді на інформаційний запит, письмово повідомити про підстави такої відмови у мінімальні терміни; а також забезпечувати право перегляду незалежним органом змісту і законності такої відмови, у тому числі шляхом судового оскарження. Орган перегляду повинен мати право перевіряти приховану інформацію.

Принцип 15: Загальні норми оприлюднення секретної інформації

Жодна особа не повинна бути покараною на підставі захисту інтересів національної безпеки за оприлюднення інформації, якщо (1) оприлюднення не становить дійсного або імовірного порушення законних інтересів національної безпеки, або (2) громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією переважує шкоду від її оприлюднення.

Принцип 16: Інформація, одержана на посаді державного службовця

Жодна особа не повинна піддаватися будь-яким утискам на підставі захисту інтересів національної безпеки за оприлюднення інформації, яку вона одержала у зв’язку з перебуванням на державній службі, якщо громадський інтерес в обізнаності з цією інформацією переважує шкоду від її оприлюднення.

Принцип 17: Інформація загального доступу

Якщо інформація вже стала загальновідомою, незалежно від того чи в законний спосіб, право громадськості бути обізнаною з цією інформацією матиме пріоритет щодо будь-якого обґрунтування спроб зупинити дальше поширення такої інформації.

Принцип 18: Захист джерел інформації журналістів

Захист національної безпеки не повинен використовуватися як підстава для примушування журналістів викрити джерела конфіденційної інформації.

Принцип 19: Доступ до зон обмеження

Будь-яке обмеження вільного обміну інформацією не повинно суперечити цілям гуманітарного права і правам людини. Зокрема, уряди не повинні заважати журналістам або представникам міжурядових чи неурядових організацій, уповноваженим наглядати за дотриманням прав людини або гуманітарних стандартів, відвідувати території, щодо яких є розумні підстави вважати, що там вчиняються або були вчинені порушення прав людини або гуманітарного права. Уряди не повинні висилати журналістів або представників таких організацій з територій, де застосовується насильство або відбуваються збройні конфлікти, якщо тільки їхня присутність не наражатиме на очевидний ризик небезпеки інших осіб.

Розділ 4. Верховенство права та інші питання

Принцип 20: Загальні норми захисту, що випливають з верховенства права

Кожна особа, обвинувачена у скоєнні злочину проти національної безпеки, у зв’язку з висловлюванням або інформацією, має право на всі засоби правового захисту, які випливають з принципу верховенства права і норм міжнародного права. Вони охоплюють, але не обмежуються, такі права:

а) право на презумпцію невинуватості;
б) право не піддаватися свавільному затриманню;
в) право бути належно поінформованим мовою, яку особа розуміє, про обвинувачення і наявні докази проти себе;
г) право на вільний доступ до адвоката за власним вибором;
ґ) право на судовий розгляд без невиправданих зволікань;
д) право мати досить часу для підготовки власного захисту;
е) право на справедливий і публічний розгляд справи незалежним і неупередженим судом чи трибуналом;
є) право допитувати свідків обвинувачення;
ж) право заперечувати подання доказів суду, якщо обвинуваченого не повідомили про такі докази і особа не мала змоги спростувати ці докази; а також
з) право апелювати до незалежного суду або трибуналу, компетентного переглянути рішення на підставах права або фактів і скасувати таке рішення.

Принцип 21: Засоби правового захисту

Всі засоби правового захисту, у тому числі й спеціальні, як-то habeas corpus або amparo, повинні надаватися усім особам, обвинуваченим у скоєнні злочинів проти національної безпеки, також під час надзвичайних обставин, які загрожували існуванню країни, як їх було визначено у Принципі 3.

Принцип 22: Право на розгляд справи незалежним судом

а) За вибором обвинуваченого, кримінальне обвинувачення у скоєнні злочину проти національної безпеки має розглядатися судом присяжних, якщо такий орган існує, або ж справді незалежними суддями. Розгляд справ осіб, обвинувачених у скоєнні злочинів проти національної безпеки, суддями, чия незалежність не гарантована шляхом тривалого строку повноважень, презюмується як порушення права на розгляд справи незалежним судом.
б) В жодному разі цивільну особу не може судити за скоєння злочину проти національної безпеки військовий суд чи трибунал.
в) В жодному разі цивільну особу або військового не може судити тимчасовий або спеціально створений національний суд чи трибунал.

Принцип 23: Попередня цензура

Висловлювання не повинні підлягати попередній цензурі в інтересах захисту національної безпеки, окрім часу дії надзвичайного стану, який загрожує існуванню країни, згідно з умовами, наведеними у Принципі 3.

Принцип 24: Надмірні (непропорційні) покарання

Жодна особа, засіб масової інформації, політична або інша організація не повинні піддаватися таким санкціям, обмеженням або покаранням за скоєння злочинів проти національної безпеки, що зачіпають свободу висловлювань чи інформації, котрі не відповідають (є непропорційними) тяжкості дійсно скоєного ними злочину.

Принцип 25: Співвідношення цих Принципів з іншими стандартами

Ніщо в цих Принципах не повинно тлумачитися як таке, що обмежує будь-які права чи свободи людини, визнані міжнародними, регіональними або національними правовими нормами і стандартами.

Додаток

Наступні експерти брали особисту участь у Нараді, яка склала ці Принципи. Організації і членство зазначено тільки з метою ідентифікації.

Лорел Ангус — виконавчий директор, Центр прикладних правових досліджень, Університет Вітватерсранд, Південна Африка;

Лоренс Бір — професор громадянських прав, факультет управління та права, Лафайєт Коледж, США;

Джефрі Біндмен — солісітор, Біндмен і партнери, Лондон, Великобританія;

Дана Бріскмен — директор з правових питань, Асоціація на підтримку громадянських прав, Ізраїль;

К.С. Венкатесваран — адвокат, Індійська асоціація адвокатів, викладач, юридичний факультет, Ольстерський Університет, Північна Ірландія;

Феліпе Гонзалес — професор права, Університет Дієго Порталес, Сантьяго, Чилі, юридичний радник для Латинської Америки, Міжнародна група юристів з прав людини, Вашингтон, США;

Пол Гофман (голова Конференції) — адвокат в справах засобів масової інформації, Лос-Анджелес, США;

Петер Дановскі — Дановскі і партнери, Стокгольм, Швеція;

Еманюель Дерйо — професор права засобів масової інформації, Університет Париж-2, співредактор “Лежіпрес”, Париж, Франція;

Френсіс Д’Соуза — виконавчий директор, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Елізабет Івет — адвокат, член Комісії ООН з прав людини і юрисконсульт, Сидней, Австралія;
Гітобу Іманьяра — адвокат Високого суду Кенії і головний редактор “Найробійського юридичного місячнику”, Кенія;

Керим Їлдиз — виконавчий директор, програма з прав людини для курдів, Лондон, Великобританія;

Ліна Йоганесен — програма засобів масової інформації, Центр прикладних правових дослідів, Університет Вітватерсранду, Йоганесбург, Південна Африка;

Річард Карвер — консультант програм для Африки, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Сандра Колівер — директор Правової програми, “АРТИКЛЬ 19”, Вашингтон, США;

Лоренс Ластгартен — професор права, Університет Саутгемптона, Великобританія;

Раймонд Лоув — голова, Інститут свободи висловлювань, Йоганесбург, Південна Африка;

Джілберт Маркус — адвокат Верховного Суду Південної Африки, Йоганесбург, Південна Африка;

Кейт Мартін — виконавчий директор, Центр досліджень національної безпеки, Вашингтон, США;

Пол Мегоні — заступник архіваріуса, Європейський суд з прав людини, Рада Європи;

Хуан Е. Мендес — юрисконсульт, Human Rights Watch, Нью-Йорк, США;

Браніслав Мілінкович — редактор, “Огляд міжнародних справ”, Белград, Федеративна Республіка Югославія;

Етьєн Мурейнік — професор права, Університет Вітватерсранду, Йоганесбург, Південна Африка;

Мамаду Н’Дао — адвокат з прав людини і юрисконсульт, Інститут Паноса, Дакар, Сенегал;

Ендрю Ніколь — королівський адвокат, корпорація Доті-стріт, Лондон, Великобританія;

Енн Ноутон — директор з видавничих справ, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Давід Петрашек — радник з питань правової політики і мандатів, Міжнародна Амністія, Лондон, Великобританія;

Лора Поллекат — виконавчий директор, Юристи за права людини, Преторія, Південна Африка;

Джон Сангва — “Сімеза, Сангва і партнери”, Лусака, викладач, юридичний факультет, Університет Замбії;

Сергій Сироткін — Комісія з прав людини, Москва, Росія;

Малкольм Смарт — заступник виконавчого директора, “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Великобританія;

Таня Сміт — Центр ООН з прав людини, Женева, Швейцарія;

Солі Сорабджі — старший адвокат, Верховний Суд Індії, Делі, Індія;

Ян Ван Чжу — адвокатська фірма Дуксу, Сеул, Південна Корея;

Кью Го Юм — професор, Школа журналістики і телебачення Кронкайта, Університет штату Аризона, США.

Главою Української держави є Президент України. Такий його статус, закріплений у статті 102 Конституції України, відображає місце посади Президента у системі державної влади України. Таким чином, глава держави не належить до жодної з гілок влади, але є одним з головних елементів системи стримувань і противаг між ними, має численні повноваження у відносинах з іншими органами держави.

Обрання Президента України

Президент України обирається раз на п’ять років на загальних виборах громадянами України, які мають право голосу. При цьому, громадяни голосують безпосередньо за кандидатуру Президента. Для обрання особи главою держави, згідно з чинним законодавством, за її кандидатуру повинні проголосувати більше половини виборців, що взяли участь у голосуванні. Одна й та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

До особи, яка претендує на зайняття посади Президента України, Конституція встановлює низку вимог. Зокрема, главою держави може бути обраний лише громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу (право голосу на виборах і референдумах мають громадяни, які досягли на час їх проведення вісімнадцяти років та не були визнані судом недієздатними), проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

Повноваження глави держави

Та обставина, що глава держави отримує свої повноваження безпосередньо від громадян України на загальнодержавних виборах, зумовлює наявність у нього винятково важливих повноважень, які мають на меті гарантувати державний суверенітет, територіальну цілісність держави, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина. Тому Президент здійснює цілий ряд функцій, передбачених Конституцією України, що торкаються більшості сфер життя держави.

Президент керує діяльністю України у сфері зовнішньої політики, представляє державу у міжнародних відносинах, має при цьому право вести переговори та укладати міжнародні угоди від імені України. Саме главі держави належать повноваження щодо визнання іноземних держав, встановлення з ними, а також з міжнародними організаціями дипломатичних відносин.

Президент України має повноваження, які дозволяють йому активно впливати на процес законодавчого регулювання суспільних відносин. Зокрема, він наділений правом законодавчої ініціативи (тобто, може вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів з різноманітної тематики). У разі, якщо прийнятий парламентом закон суперечить Конституції України, не відповідає державним інтересам, міжнародним зобов’язанням держави, або з інших причин; глава держави може скористатися правом вето – не підписати закон і повернути його на повторний розгляд до Верховної Ради України зі своїми зауваженнями та пропозиціями. У такому разі закон не набуває чинності. Зрештою, Президент завершує законодавчий процес шляхом підписання законів та їх оприлюднення.

Як гарант державного суверенітету, тобто незалежності, верховенства та цілісності державної влади в Україні, Президент України зобов’язаний забезпечувати державну безпеку. Тому він є Головнокомандувачем Збройних Сил України, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. У разі збройної агресії проти України саме глава держави першим реагує на неї, приймаючи рішення про мобілізацію та введення військового стану, використання Збройних Сил тощо.

Президент України, крім іншого, має повноваження вирішувати численні кадрові питання. Зокрема, глава держави здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді строком на п’ять років, призначає третину складу Конституційного Суду України, призначає та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, призначає за згодою Верховної Ради України та звільняє з посади (за власною ініціативою) Генерального прокурора України, призначає половину складу Ради Національного банку України та Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення тощо.

Президент України здійснює також низку інших передбачених Конституцією повноважень. Виконуючи свої функції, глава держави видає укази та розпорядження, які є обов’язковими для виконання на території України. За юридичною силою акти Президента України поступаються лише Конституції та законам України, тобто, повинні видаватися на їх основі та на їх виконання.

Повноваження Президента України у відносинах з Верховною Радою України

З метою гарантування стабільної і безперервної роботи єдиного законодавчого органу держави – Верховної Ради України – Президент наділений у відносинах з нею відповідними правами і обов’язками. Так, глава держави достроково припиняє повноваження парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, інакше кажучи, якщо Верховна Рада не може почати працювати у нормальному режимі протягом місяця. Після цього Президент також призначає позачергові вибори до Верховної Ради України.

Повноваження Президента України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Президент України відіграє провідну роль у процесі формування українського уряду – Кабінету Міністрів України: він призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (керівника вищого органу виконавчої влади) та за поданням останнього інших членів уряду. Глава держави припиняє повноваження як Кабінету Міністрів у цілому, так і окремих його членів. Він вирішує кадрові питання стосовно керівництва центральних органів виконавчої влади (крім міністерств, до них належать численні державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, наприклад, Державна податкова адміністрація України, Антимонопольний комітет України, Державна митна служба України, Служба безпеки України, Фонд державного майна України тощо). Президент України створює, реорганізовує (перетворює) та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави також має право скасовувати акти (постанови та розпорядження) Кабінету Міністрів України.

Таким чином, не будучи формально главою виконавчої гілки влади, Президент України має змогу фактично спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Саме тому інколи можна почути, що в Україні має місце дуалізм виконавчої влади.

Припинення повноважень Президента України

За звичайного перебігу обставин Президент України продовжує виконувати свої повноваженя до вступу на пост новообраного Президента України. Однак Конституція передбачає можливість дострокового залишення главою держави своєї посади. Крім відставки за власним бажанням та смерті, його підставами є неможливість виконувати Президентом свої повноваження за станом здоров’я та усунення з поста в порядку імпічменту.

Усунення Президента України з поста за станом зоров’я

Для дострокового припинення повноважень глави держави за станом здоров’я потрібний відповідний медичний висновок та подання Верховного Суду України. На підставі цих документів Верховна Рада України на своєму засіданні має встановити дійсний стан справ та не менш ніж 226 голосами народних депутатів (більшістю від конституційного складу парламенту) прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Президента України.

Усунення Президента України з поста в порядку імпічменту

Ще більш складна процедура (імпічмент) передбачена на випадок, якщо Президент України підозрюється у державній зраді або скоєнні іншого злочину. У такому разі, саме лише питання про усунення глави держави з посади ініціюється більшістю від конституційного складу парламенту (не менш ніж 226 народних депутатів). Після цього спеціальна слідча комісія Верховної Ради України проводить розслідування, висновки якого розглядаються парламентом. За наявності підстав голосами не менш як двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів) приймається рішення про звинувачення Президента України. Остаточне рішення про дострокове припинення повноважень Президента України приймається не менш як трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради України (338 і більше народних депутатів) за наявності висновків Конституційного Суду України (про відповідність розслідування вимогам Конституції) та Верховного Суду України (про наявність у діях Президента ознак злочину). Така складна процедура імпічменту покликана забезпечити стабільність державної влади та запобігти зловживанням з боку політичних сил, які з тих чи інших причин не згодні з курсом, що провадить глава держави, тощо.

Верховна Рада України – український парламент – є єдиним органом, який належить до законодавчої гілки державної влади. Його конституційний склад становлять 450 депутатів, які обираються на загальних, рівних, прямих виборах строком на чотири роки. Кожен депутат незалежно від того, як він був обраний (в одномандатному виборчому окрузі або за партійним списком), представляє у парламенті народ України в цілому, а не лише виборців свого округу чи прихильників його політичної партії (тому депутатів до Верховної Ради України називають народними).

Функції та повноваження парламенту України

Оскільки парламент є єдиним колегіальним органом держави, який обирається Українським народом і представляє його, тільки йому належить повноваження закладати правові основи суспільного та державного життя шляхом законотворення (внесення змін до Конституції України та прийняття законів), визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, затвердження загальнонаціональних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно -культурного розвитку, охорони довкілля, надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України тощо.

Крім законотворення, Верховна Рада України здійснює цілу низку інших функцій. Зокрема, однією з них є функція затвердження Державного бюджету України – основного фінансового закону держави, – внесення до нього змін та контролю за його виконанням.

Здійснюючи функцію формування інших державних органів, Верховна Рада України призначає на посаду та звільнення з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України, призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України, призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, призначає на посаду та припиняє повноваження членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України, надає згоду на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України та висловлює недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади, призначає третину складу Конституційного Суду України, обирає суддів безстроково тощо.

Однією з найважливіших функцій українського парламенту є функція контролю за дотриманням Конституції та законів України, прав і свобод людини і громадянина тощо. Її Верховна Рада здійснює як безпосередньо шляхом направлення депутатських звернень до тих чи інших посадових осіб або органів держави, шляхом заслуховування звітів урядовців та інших посадових осіб тощо, так і за допомогою спеціально створених органів. Зокрема, функцію парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який призначається на посаду та звільняється парламентом. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, склад якої також повністю формується парламентом.

Верховна Рада України здійснює і низку інших повноважень, прямо передбачених Конституцією України. Її рішення оформлюються в законах, постановах та інших актах і ухвалюються, як правило, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше голосів народних депутатів).

Законодавчий процес

Здійснюючи головну свою функцію – законодавчу – парламент повинен дотримуватися чіткої визначеної у Конституції України та Регламенті Верховної Ради України (документ, який регулює перебіг, практично, усіх внутрішніх процесів у парламенті, визначає структуру останнього тощо) процедури. інакше, прийняті закони, постанови та інші акти не матимуть юридичної сили.

Право подати до парламенту проект закону (право законодавчої ініціативи) мають Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України.

Розгляд законопроектів у Верховній Раді Україні здійснюється, як правило, у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному засіданні парламенту обговорюються основні положення проекту закону. У разі схвалення законопроект спрямовується на доопрацювання у профільний комітет Верховної Ради, де він доопрацьовується з урахуванням пропозицій та зауважень народних депутатів. На другому читанні законопроект обговорюється постатейно, після чого або приймається у цілому, або направляється на доопрацювання у відповідний комітет парламенту. Логічним завершенням третього читання може бути прийняття проекту закону в цілому. За це повинні проголосувати не менше половини конституційного складу народних депутатів (226 або більше). У передбачених Конституцією України випадках (внесення змін до Конституції, законодавче встановлення державних символів) для прийняття рішення необхідна т.зв. “конституційна” більшість голосів (300 і більше народних депутатів).

Прийнятий парламентом законопроект підписується Головою Верховної Ради України, який невідкладно направляє його Президенту України. Протягом п’ятнадцяти днів глава держави може або підписати закон, або застосувати право вето, тобто, повернути його на повторний розгляд Верховної Ради зі своїми зауваженнями і пропозиціями. Для подолання вето Президента за законопроект мають віддати свої голоси не менше двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів). У разі, якщо Президент України протягом п’ятнадцяти днів не повернув закон для повторного розгляду, він вважається схваленим Президентом України.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Президентом України

Як єдиний загальнонаціональний колегіальний представницький орган державної влади Верховна Рада України має низку повноважень у відносинах з главою держави. Вони покликані забезпечити стабільність державної влади, запобігти її узурпації та можливим зловживанням з боку особи, яка посідає найвищу у державі посаду.

Верховна Рада України призначає вибори Президента у передбачені Конституцією строки, може усунути главу держави з посади у порядку особливої процедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров’я. Парламент заслуховує щорічні та позачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє становище України, приймає рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України. Крім того, парламент у багатьох випадках бере участь у процесі здійснення Президентом його кадрових повноважень шляхом надання згоди на відповідні призначення або звільнення.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Парламент формально причетний до формування складу Кабінету Міністрів України лише на стадії призначення його керівника – Верховна Рада України дає згоду на призначення Президентом України тієї чи іншої особи на посаду Прем’єр-міністра України. Хоча, фактично, у процесі визначення кандидатур майбутніх урядовців, як правило, відбуваються численні консультації з політичними силами, представленими у парламенті, як з боку глави держави, так і з боку керівника Уряду.

Верховна Рада України розглядає Програму діяльності Кабінету Міністрів України та приймає рішення щодо її схвалення (або відхилення).

Відповідно до Конституції України парламент здійснює контроль за діяльністю Уряду, одним з наслідків якого може бути висловлення недовіри Кабінету Міністрів, що тягне за собою відставку останнього.

Організація роботи та структура Верховної Ради України

Верховна Рада України працює сесійно. Це означає, що робочий рік парламенту поділений на два періоди (сесії), розмежовані так званими “парламентськими канікулами”. У свою чергу, сесії поділяються на періоди, протягом яких відбуваються пленарні засідання парламенту, на яких Верховна Рада України обговорює різноманітні питання і приймає відповідні рішення, депутати працюють у парламентських комітетах та у виборчих округах.

Депутатські фракції та групи

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутатські фракції та групи, які об’єднують народних депутатів за ознакою партійної належності або спільності політичних поглядів.

Депутатські фракції та групи беруть активну участь у формуванні керівного складу Верховної Ради України (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку денного засідань парламенту та вирішенні інших питань організації роботи єдиного законодавчого органу влади. Водночас, депутати у своїй діяльності формально не зв’язані рішеннями фракцій (груп), до яких вони належать. Однак, фактично, незгода народного депутата виконувати рішення фракції (групи) може, за рішенням відповідного депутатського об’єднання, мати наслідком виключення депутата з його складу. Це є досить неприємною для депутата обставиною, оскільки у складі фракції (групи) він має більше можливостей впливати на парламентське життя.

Керівництво Верховної Ради України

Для здійснення організаційних, представницьких функцій, ведення засідань парламенту, підписання прийнятих Верховною Радою України актів остання обирає зі свого складу Голову. Голова парламенту має Першого заступника і заступника, які також обираються з числа народних депутатів України. Вони виконують функції Голови Верховної Ради України у разі його відсутності, а також здійснюють інші повноваження за його дорученням.

Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп)

З метою сприяння організації попередньої підготовки та розгляду питань, які вносяться до Верховної Ради України, утворюється Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп).

До складу Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) входять Голова Верховної Ради та керівники депутатських фракцій і груп (з правом вирішального голосу). В роботі Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) беруть участь заступники Голови Верховної Ради та голови комітетів Верховної Ради (з правом дорадчого голосу). Керівники депутатських об’єднань (фракцій та груп) відіграють у діяльності Погоджувальної ради провідну роль, оскільки вони, як вважається, є представниками народних депутатів, що входять до відповідних об’єднань.

Головною функцією Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) є вироблення проектів планів роботи та порядку денного Верховної Ради України. Вона також повноважна вирішувати й інші питання організації роботи парламенту.

За рішення Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) повинні проголосувати керівники депутатських фракцій (груп), сумарна кількість членів яких дорівнює кількості депутатів, голоси яких необхідні для прийняття відповідного рішення парламентом (як правило, це більшість конституційного складу Верховної Ради – 226 народних депутатів).

Комітети Верховної Ради України

З метою ефективної організації роботи парламенту у його структурі діють спеціалізовані комітети. Сфери діяльності комітетів визначаються Верховною Радою України із врахуванням важливості тих чи інших питань державного, господарського та соціально-культурного будівництва. Щоправда, на відміну від європейських країн, в Україні перелік парламентських комітетів не збігається з переліком міністерств.

Комітети Верховної Ради України займаються підготовкою проектів законів та інших питань до розгляду у парламенті, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, вивчають, наскільки ефективно втілюються у життя законодавчі акти тощо. Слід відзначити, що у країнах розвинутої парламентської демократії основна маса парламентської роботи зосереджена у комітетах, комісіях або подібних органах. Можна очікувати, що з часом роль комітетів зросте і в Україні.

Апарат Верховної Ради України

З метою правового, наукового, організаційного, документального, інформаційного, кадрового, фінансово-господарського, матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України у її структурі діє апарат.

До складу апарату парламенту входять численні управління (наприклад, Головне науково-експертне, Головне юридичне управління, інформаційне, управління кадрів тощо) та відділи (наприклад, відділи контролю, зв’язків з органами правосуддя, з питань звернень громадян та інші), секретаріати керівництва Верховної Ради, комітетів, депутатських груп та фракцій парламенту та інші структурні підрозділи.

Керівник апарату парламенту призначається і звільняється Верховною Радою України. Організовує роботу апарату Верховної Ради України Голова парламенту.

Функція правової охорони прав та свобод, законних інтересів людини та громадянина, а також юридичних осіб (підприємств, організацій тощо), Конституції та законів України, державного ладу, правопорядку покладена на судову гілку влади. Цю функцію суди реалізовують шляхом здійснення правосуддя – вирішення у відповідності із законодавством справ різних категорій (конституційних, цивільних, кримінальних та інших).

Судочинство в Україні провадиться Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Перший, як випливає з його назви, покликаний забезпечити конституційний правопорядок у державі, верховенство Основного Закону над іншими правовими актами. Суди ж загальної юрисдикції розглядають і вирішують справи, що виникають у повсякденному житті громадян, у процесі економічної та будь-якої іншої діяльності підприємств, установ, організацій тощо.

Незважаючи на належність до однієї гілки влади, між повноваженнями, порядком формування та діяльністю Конституційного Суду України і судів загальної юрисдикції існують суттєві відмінності.

Конституційний Суд України – одна з головних ланок правової системи України. Його головне завдання полягає у контролі за відповідністю низки правових актів (законів, указів Президента, постанов Уряду та деяких інших) Конституції України. Конституційний Суд також є єдиним органом державної влади, уповноваженим давати офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Формування складу Конституційного Суду України

Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів. Вони призначаються в рівній пропорції (по шість суддів) Президентом України, Верховною Радою та з’їздом суддів України строком на дев’ять років без права бути призначеними на повторний строк.

У своїй діяльності Конституційний Суд нерідко виступає своєрідним арбітром у політичних протистояннях між гілками влади. Саме тому до його незалежності та об’єктивності ставляться особливі вимоги (тим більше, зважаючи на те, що рішення Суду є остаточними і оскарженню не підлягають). Зважаючи на це, Конституція і передбачає механізм спільної відповідальності вищих владних інституцій за формування єдиного органу конституційної юрисдикції держави.

Повноваження Конституційного Суду України

Найважливішим повноваженням Конституційного Суду України є перевірка на предмет відповідності Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів (указів і розпоряджень) Президента, актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів України та правових актів (постанов і рішень) Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Логічним продовженням цієї функції Конституційного Суду України є дача ним висновків щодо відповідності Основному Закону міжнародних договорів України – як тих, що вже діють, так і тих, що тільки вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість. Справа в тому, що чинні міжнародні договори України є частиною законодавства держави і навіть мають вищу юридичну силу порівняно з національними правовими актами.

Інколи у практиці застосування тих чи інших законодавчих актів виникає потреба в офіційному тлумаченні деяких правових положень. Це трапляється, зокрема, коли вони суперечать положенням інших законів або положенням того ж закону, сформульовані нечітко тощо. У такому разі Конституційний Суд пояснює (тлумачить) справжній зміст положення Конституції або закону, щодо якого виникли сумніви, порядок його застосування, а у разі необхідності робить висновок про неконституційність тієї чи іншої норми закону. Такий механізм покликаний забезпечити захист прав та свобод людини і громадянина, а також однакове застосування законодавства на території України.

На Конституційний Суд України також покладена важлива функція дачі висновків щодо дотримання конституційного порядку розслідування та розгляду справи про усунення Президента України з поста у порядку імпічменту.

Суб’єкти, які мають право звертатися до Конституційного Суду України

До відання Конституційного Суду України віднесені питання виняткової державної ваги. Тому право звертатися до нього з тих чи інших підстав має обмежене коло осіб.

Зокрема, право на подання до Конституційного Суду щодо прийняття ним рішень про конституційність (чи неконституційність) законів, указів Президента та інших правових актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду, мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Звертатися до Конституційного Суду з питань дачі ним висновків про відповідність Конституції України міжнародних договорів України можуть лише Президент та Кабінет Міністрів України, які безпосередньо здійснюють зовнішню політику держави, у тому числі, укладають міжнародні угоди.

Верховна Рада України є єдиним органом, який уповноважений провадити процедуру імпічменту Президента України (усунення в особливому порядку глави держави з поста у разі підозри щодо скоєння ним державної зради чи іншого злочину). Тому лише парламент наділений правом звертатися до Конституційного Суду за висновком щодо дотримання конституційної процедури розслідування та розгляду справи про імпічмент.

Потреба в офіційному тлумаченні Конституції та законів України може виникнути у практиці будь-якого державного органу чи органу місцевого самоврядування. Тому й право на подання з відповідним проханням мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (підприємства, установи, організації тощо) можуть звертатися до Конституційного Суду з проханням офіційно розтлумачити певні положення Конституції чи законів України лише з метою забезпечення реалізації та захисту своїх конституційних прав та свобод.

Суди загальної юрисдикції

Після розпаду СРСР судова влада в Україні ще досить довго будувалася на принципах, закладених у редакції Закону “Про судоустрій Української РСР” від 1981 року. З прийняттям у 1992 році Верховною Радою України “Концепції судово-правової реформи” ситуація не змінилася, оскільки остання мала суто декларативний характер і не передбачала яких-небудь конкретних шляхів оновлення системи судів в Україні. З часом “Концепція” частково знайшла своє законодавче продовження, а частково втратила своє значення у зв’язку з неприйнятністю низки її положень.

Принципово новий етап розвитку законодавства про судоустрій почався з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України. Чинний Основний Закон закріпив новий підхід до організаційної побудови судової гілки влади, суттєво підвищив її роль, поширивши юрисдикцію (компетенцію) судів на всі правовідносини, що виникають у державі тощо.

На запровадження у життя численних новел Конституція відвела п’ятирічний строк, завершення якого випало, відповідно, на 28 червня 2001 року. 21 червня 2001 року Верховна Рада України прийняла пакет законів про внесення змін до законодавства, введення яких у дію було назване “малою судовою реформою”. “Малою” тому, що законодавець так і не зміг прийняти повноцінні нові закони “Про судоустрій України”, “Про статус суддів”, “Про прокуратуру”, процесуальні кодекси тощо. “Реформою”, бо внесені зміни кардинально змінили судово-правову систему України, відобразивши численні конституційні новації.

Організація судової гілки влади

Одним з найбільш суперечливих питань, яке мала вирішити судово-правова реформа – питання побудови судової гілки влади. Намагаючись поєднати конституційний принцип спеціалізації судів та статус Верховного Суду України як найвищої ланки у системі судів загальної юрисдикції, законодавець довго вагався між двома різними підходами до організації системи третьої влади. При цьому, найбільш гострим виявилося питання про структуру та статус Верховного Суду України.

Верховний Суд України

Основне завдання Верховного Суду України – забезпечення однаковості застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції. Проте бачення шляхів його реалізації кардинально різняться.

Згідно з однією точкою зору, Верховний Суд України повинен розглядати всі справи виключно у пленарному режимі (повним складом). Мовляв, учасники судового процесу, звертаючись до вищої ланки судової системи, бажають і повинні отримати рішення власне Верховного Суду, а не кількох його суддів. При цьому кількісний склад Верховного Суду України пропонувалося зменшити до 18-20 чоловік. Головним аргументом проти існування поділу Верховного Суду на спеціалізовані палати (або колегії) є те, що, мовляв, утворення системи спеціалізованих судів робить такий поділ недоцільним. Їх функції, натомість, мають виконувати вищі спеціалізовані суди.

Прихильники іншої точки зору підтримують збереження спеціалізованих палат (колегій) у складі Верховного Суду України. Головним їх аргументом є те, що право на звернення до найвищої судової інстанції мають усі. Однак, у пленарному режимі (повним складом) Верховний Суд може розглянути за рік лише 100-150 найскладніших справ, що вже пройшли розгляд у вищих спеціалізованих судах. Реально ж, до нього щорічно надходить 30-40 тисяч скарг. Це зумовлює необхідність існування спеціалізованих палат у Верховному Суді України, які функціонуватимуть одночасно з вищими спеціалізованими судами.

У чинній редакції Закону “Про судоустрій України” ця суперечка вирішена наступним чином. Очолює систему судів загальної юрисдикції Верховний Суд України, який у більшості випадків виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції, тобто перевіряє дотримання ними правил судового процесу, а у разі виявлення порушень не переглядає справу самостійно, а надсилає її на новий розгляд у суд, що припустився помилки. У складі Верховного Суду діють судові палати. Так, сьогодні відділені палати з цивільних (сюди належать сімейні, трудові, майнові спори тощо) та кримінальних справ, військова палата. Вони існують для розгляду і перегляду справ, що не віднесені до підсудності (компетенції) вищих спеціалізованих судів. У такий спосіб забезпечується статус вищих спеціалізованих судів як вищих судових органів спеціалізованих судів. Однак, у визначених законодавством випадках Верховний Суд України переглядає і рішення вищих спеціалізованих судів. Мова йде про незначну кількість справ особливих категорій, що виникають у випадках застосування вищим спеціалізованим судом нормативно-правових актів, які суперечать Конституції, неоднакового застосування норм закону, порушення судовим рішенням міжнародних зобов’язань України.

Система судів загальної юрисдикції

Стосовно ж структури самої судової системи більшість суперечок велося навколо доцільності запровадження три- або чотириланкової моделей. Триланкова судова система складається з місцевих судів, з яких починається розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ, апеляційних (із спеціалізованими палатами) судів, тобто таких, що, на відміну від касаційних судів, можуть самостійно переглядати справи, рішення з яких не вступили у законну силу, з перевіркою фактів, дослідженням нових доказів, та Верховного Суду України, у складі якого діють відповідні спеціалізовані палати, та який виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції. Така модель максимально наближена до тієї, що традиційно існувала в Україні, а тому її запровадження не вимагає значних матеріальних ресурсів.

Чотириланкова судова система передбачає спеціалізацію всіх судів, тобто створення судів, що розглядали б виключно певні категорії справ, наприклад: адміністративні, кримінальні, цивільні, у справах неповнолітніх, податкові тощо. Очолюватимуть систему з місцевих та апеляційних спеціалізованих судів вищі спеціалізовані суди, які виступатимуть касаційними інстанціями для відповідних судів нижчого рівня. Найвищою – четвертою – ланкою у судовій системі держави буде, таким чином, Верховний Суд України, що у касаційному порядку переглядатиме окремі рішення вищих спеціалізованих судів і діятиме у пленарному режимі (у повному складі). Така модель сприяє підвищенню якості правосуддя, але й “коштує” набагато дорожче, ніж триланкова судова система.

Сьогодні суперечка щодо вибору три- або чотириланкової моделі судової системи вирішена компромісним шляхом – через їх поєднання.

Першу і основну ланку судової системи складають місцеві суди, які діють у межах району, міста (крім міст районного підпорядкування), району в місті, декількох районів чи району та міста одночасно, якщо інше не передбачено законом. Нижча ланка господарських судів (господарські суди розглядають спори між підприємствами, установами, організаціями та іншими юридичними особами, а також громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю) діє на рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Саме ці суди розглядають понад 90% усіх справ і у переважній більшості випадків виступають першою інстанцією судового розгляду (вирішують справу по суті).

На рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя діють апеляційні суди, що, крім перегляду рішень місцевих судів у апеляційному порядку, у чітко визначених законом випадках виступають і як суди першої інстанції, а також здійснюють перегляд справ за нововиявленими обставинами. Апеляційні господарські суди утворені Президентом України і діють на сьогодні у Дніпропетровську, Донецьку, Києві, Львові, Одесі, Севастополі та Харкові. В апеляційних судах можуть утворюватися спеціалізовані палати для розгляду окремих категорій справ.

Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди (наприклад, Вищий господарський суд). Вони діють як суди касаційної інстанції щодо рішень місцевих та апеляційних судів, а також як суди апеляційної інстанції щодо рішень апеляційних судів, ухвалених у першій інстанції. Крім того, вищі спеціалізовані суди переглядають справи за нововиявленими обставинами.

Таким чином, система спеціалізованих судів будується за чотириланковим принципом. Система ж, так би мовити, “загальних” або “звичайних” судів побудована за триланковою моделлю.

Спеціалізація судів

Основною метою проведення в Україні судово-правової реформи, крім створення умов для втілення принципів незалежності правосуддя, рівності сторін тощо, є забезпечення високої якості судочинства. Не остання роль у здійсненні цього завдання належить спеціалізації судів.

Традиційно в Україні реалізація принципу спеціалізації судочинства обмежувалася лише існуванням, крім системи так званих “загальних” судів, арбітражних судів (державного арбітражу). В той же час світова практика знає існування значно ширшої системи спеціалізованих судів. Наприклад, у Великобританії діють трибунали з питань трудових відносин, з питань соціального забезпечення, із земельних спорів, відомчі, податкові та інші, у Франції існують спеціалізовані кримінальні суди у справах неповнолітніх, комерційні суди та ради прюдомів (по розгляду трудових спорів) тощо.

Збільшення кількості справ, що розглядаються щорічно судами України (сьогодні ця цифра сягає 2 млн.), поширення юрисдикції (компетенції) судів на всі правовідносини, що виникають у державі, урізноманітнення суспільного життя поставили нові вимоги до фахової підготовки судів, які розглядають окремі категорії справ. Відповідно, набуло актуальності питання про спеціалізацію судів. Зокрема, піднімається питання про створення фінансових, сімейних, податкових, земельних, соціальних (тих, що вирішують спори, пов’язані із пенсійним забезпеченням, компенсаціями шкоди, заподіяної здоров’ю тощо) судів, судів у справах неповнолітніх, таких, які розглядали б справи стосовно інтелектуальної власності тощо.

На часі створення адміністративних судів, які б розглядали справи за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави. Потреба у такого роду спеціалізованих судах зумовлюється і специфікою принаймні однієї із сторін судового процесу (держави), і особливими вимогами до забезпечення незалежності таких судів, і значною кількістю справ цієї категорії. Так, за статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів та посадових осіб, з яких 77% були задоволені. Єдина ж обставина, яка заважає сьогодні втілити у життя принцип спеціалізації судів, має суто фінансовий характер. Зокрема, чинне законодавство не встановлює обмежень для утворення численних судів з різноманітними спеціалізаціями. Однак і згадує воно лише про господарські та адміністративні спеціалізовані суди.

Забезпечення діяльності судів

Питання незалежності судової влади тісно пов’язане і з правом осіб на судовий захист, і з питанням рівності сторін у судовому процесі, і, нарешті, з якістю правосуддя. Пов’язане таким чином, що без незалежності судів згадувані захист, рівність та якість неможливі.

У найбільш конкретному розумінні питання судової незалежності можна розглядати у контексті організації матеріально-технічного забезпечення діяльності “третьої влади”, вирішення численних кадрових питань тощо. Точніше – у контексті впливу на ці процеси інших гілок влади, переважно, виконавчої.

Матеріально-технічне забезпечення судів

Починаючи з 1970 року, організаційним, фінансовим та матеріально-технічним забезпеченням діяльності судів (крім Верховного Суду України) в Україні займається Міністерство юстиції. Разом з тим, це відомство здійснює представництво у судах інтересів Президента та уряду України, може виступати позивачем та відповідачем. Це породжує проблему залежності судів при прийнятті ними рішень від посадових осіб Міністерства та управлінь юстиції.

Практика матеріально-технічного забезпечення судової влади через органи виконавчої влади широко розповсюджена у світі. Але якщо у країнах старої демократії така традиція не перешкоджає незалежному здійсненню судами правосуддя, то в Україні призводить до численних зловживань.

Для вирішення цієї проблеми інколи пропонується створити Державну судову адміністрацію – підпорядковану органам суддівського самоврядування структуру, яка займатиметься вирішенням численних питань матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Як контраргумент прихильникам такої ідеї називаються недоцільність створення окремого органу із самостійним фінансуванням у світлі проведення адміністративної реформи, а також те, що судова адміністрація не може підпорядковуватися органам суддівського самоврядування, оскільки завдання судової гілки влади – здійснення правосуддя, а додаткові управлінські функції лише заважатимуть його здійсненню. Хоча, слід зазначити, що подібний варіант – не суто українська ідея: аналог судової адміністрації існує, зокрема, у США та інших країнах.

З проведенням в Україні “малої судової реформи” засади матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності судів принципово не змінилися. Так, сьогодні, як і раніше, матеріально-технічне забезпечення місцевих та апеляційних судів організовують Міністерство юстиції України та його регіональні управління.

Призначення голів судів та їх заступників

Ще однією проблемою у контексті забезпечення незалежності судової гілки влади є встановлення порядку призначення на адміністративні посади у судах, перш за все, голів судів. існуючі підходи до її вирішення можна звести до двох варіантів: голови судів та їх заступники обираються самими суддями із свого числа або призначаються виконавчою владою (главою держави, як в Україні до проведення “малої судової реформи”, чи міністром юстиції). Останній підхід є найбільш розповсюдженим у світі, оскільки вважається, що відповідні органи виконавчої влади здатні найбільш об’єктивно оцінити здібності судді як адміністратора. Разом з тим, зважаючи на роль голів судів в судовій системі України, можна говорити про те, що обрання суддів на адміністративні посади самими суддями сприятиме зменшенню стороннього впливу на правосуддя.

Зважаючи на це, з проведенням в Україні “малої судової реформи” порядок призначення суддів на адміністративні посади дещо змінився. Голова місцевого суду та його заступник тепер затверджуються із числа суддів відповідного суду Міністром юстиції України за поданням Ради суддів України. Керівництво апеляційних судів обирається загальними зборами відповідних судів. Порядок обрання голови суду та його заступників самими суддями передбачений і для вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України.

Економічна політика держави

Розвиток економіки будь-якої країни справедливо відноситься до відання держави. З цим пов’язано як право, так і обов’язок державних органів впливати на цей розвиток – стимулювати, коли “здоров’я” національної економіки погіршується, та встановлювати обмеження, коли є ризик “перегріву” через надшвидкі темпи економічного підйому. Україні, в силу об’єктивних причин, ризик “перегріву”, на жаль, не загрожує, тому роль держави зводиться до розроблення та реалізації економічної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання. Проте, на шляху до цього зростання існує багато перешкод, які неможливо оминути й необхідно долати. Навколо того, як це робити, й точиться більшість суперечок.

Безпосередніми цілями державної економічної політики, як правило, визнаються забезпечення певного рівня економічного зростання, забезпечення максимально можливої зайнятості населення, встановлення контролю над інфляцією для стабілізації цін та інші. Ці цілі визначають загальний напрям дій держави в економічній сфері, які включають у себе цілий ряд заходів, які можна об’єднати в кілька основних складових економічної політики:

• грошово-кредитна політика (здійснення впливу держави на загальноекономічні процеси за допомогою регулювання грошового обороту в країн);
• податкова політика (встановлення переліку податків, їх ставок, порядку збору, надання податкових пільг тощо);
• соціальна політика (забезпечення максимально можливої соціальної справедливості за допомогою часткового перерозподілу доходів);
• структурна політика (надання державної допомоги відносно відсталим регіонам країни або галузям економіки з метою стимулювання їхнього розвитку);
• конкурентна політика (включає антимонопольні заходи, вільне ціноутворення, вільний доступ підприємств на ринки, встановлення окремих правил існування для специфічних ринків, де вільна конкуренція об’єктивно ускладнена – в енергетиці, сільському господарстві тощо).

Розвиток економіки будь-якої країни справедливо відноситься до відання держави. З цим пов’язано як право, так і обов’язок державних органів впливати на цей розвиток – стимулювати, коли “здоров’я” національної економіки погіршується, та встановлювати обмеження, коли є ризик “перегріву” через надшвидкі темпи економічного підйому. Україні, в силу об’єктивних причин, ризик “перегріву”, на жаль, не загрожує, тому роль держави зводиться до розроблення та реалізації економічної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання. Проте, на шляху до цього зростання існує багато перешкод, які неможливо оминути й необхідно долати. Навколо того, як це робити, й точиться більшість суперечок.

Безпосередніми цілями державної економічної політики, як правило, визнаються забезпечення певного рівня економічного зростання, забезпечення максимально можливої зайнятості населення, встановлення контролю над інфляцією для стабілізації цін та інші. Ці цілі визначають загальний напрям дій держави в економічній сфері, які включають у себе цілий ряд заходів, які можна об’єднати в кілька основних складових економічної політики:

• грошово-кредитна політика (здійснення впливу держави на загальноекономічні процеси за допомогою регулювання грошового обороту в країн);
• податкова політика (встановлення переліку податків, їх ставок, порядку збору, надання податкових пільг тощо);
• соціальна політика (забезпечення максимально можливої соціальної справедливості за допомогою часткового перерозподілу доходів);
• структурна політика (надання державної допомоги відносно відсталим регіонам країни або галузям економіки з метою стимулювання їхнього розвитку);
• конкурентна політика (включає антимонопольні заходи, вільне ціноутворення, вільний доступ підприємств на ринки, встановлення окремих правил існування для специфічних ринків, де вільна конкуренція об’єктивно ускладнена – в енергетиці, сільському господарстві тощо).

Економічне регулювання з використанням засобів грошово-кредитної політики здійснюється Національним банком України, який при цьому спирається на існуючі в країні грошовий ринок та банківську систему. Свої регулятивні заходи центральний банк спрямовує на кількість грошей, які мають обіг в економіці країни (пропозицію грошей); ставку проценту, за якою здійснюється кредитування як банками своїх клієнтів, так і самих банків Національним банком; курс гривні по відношенню до інших валют та ін.

Курсова політика

Одним з інструментів активного впливу на стан економіки в цілому та окремих її складових є курсова політика, тобто заходи у сфері регулювання валютного курсу (співвідношення, за яким одна валюта обмінюється на іншу, або “ціна” грошової одиниці певної країни, що визначена в грошовій одиниці іншої країни).

Головною проблемою у цій сфері в українських умовах залишається знаходження балансу між підтриманням конкурентоспроможності економіки та додатковим інфляційним тиском, який може справляти зменшення курсу національної валюти. Навколо цього питання переплітається багато різноманітних інтересів, що його пояснює жваве обговорення в політичних колах країни.

Напрями курсової політики та їхній вплив на економіку.

З метою регулювання курсу національної валюти курсова політика країни може здійснюватись у двох напрямах: зниження (девальвація) та підвищення валютного курсу (ревальвація). При цьому жодний з названих напрямів курсової політики не може розглядатись однозначно як позитивний або негативний, оскільки по-різному впливає на стан економіки в країні.

Наслідки ревальвації.

Прийнято вважати, що зростання курсу національної валюти призводить до зменшення прибутків підприємств-експортерів. Це пов’язують з тим, що, наприклад, купуючи сировину для виготовлення товару, підприємство сплачує в національній валюті одну ціну за певного валютного курсу, але коли вироблений товар був проданий на зовнішньому ринку за іноземну валюту, то ця валюта обмінюється на національну вже за меншим курсом. Відповідно, підприємство втрачає на цій курсовій різниці свій імовірний дохід. Звідси незацікавленість у поверненні валютних надходжень до країни, зменшення обсягів виробництва експортних товарів тощо.

Це стає особливо відчутним для економік, які сильно пов’язані з доходами від експортних операцій (до таких належить і Україна). Саме тому, досить активними у відстоюванні курсу на девальвацію гривні є представники тих політичних сил, які вбачають зростання економіки України залежним від розвитку, насамперед, експортних галузей економіки. Ця активність підтримується і групами впливу, які фінансово зацікавленні у збільшені експорту.

З іншого боку, за умови ревальвації гривні дешевшими стають імпортні товари, оскільки імпортер має можливість придбати іноземну валюту, необхідну для закупівлі товарів, значно дешевше.

Проте, це також може мати подвійні наслідки: позитивним є подешевшання імпортних товарів, які є критичними для економіки України через їхній значний брак (нафти та газу), а також товарів, необхідних для інноваційного оновлення підприємств (наприклад, обладнання); але зовсім не сприяє покращенню економічного становища українських товаровиробників поява на внутрішньому ринку порівняно недорогих високоякісних товарів іноземного виробництва, з якими вітчизняні не можуть конкурувати.

Вартим уваги є й те, що за умови зростання курсу національної валюти по відношенню до валют іноземних значно дешевшою стає виплата боргів, насамперед, зовнішніх. Це пояснюється тим, що Кабінет Міністрів чи Національний банк України можуть з меншими витратами придбати іноземну валюту для зовнішніх виплат. Особливо відчутним це стало в останні роки, коли прийшов час сплати за боргами України перед іноземними кредиторами.

Наслідки девальвації

Коли курс національної валюти починає падати порівняно з курсом валют іноземних, то першим від цього починає втрачати населення країни, оскільки значна девальвація викликає зростання рівня інфляції (зростають ціни на основні споживчі товари) та, відповідно, зменшення реальних доходів та заробітної плати населення (багато товарів та послуг стають менш доступними для більшості людей).

Разом з цим при девальвації спостерігається падіння привабливості економіки для інвестицій, оскільки гривня, вкладена сьогодні у виробництво, завтра втрачає свою вартість та купівельну спроможність і для того, щоб окупити вкладення, отриманий прибуток має перевищувати рівень знецінення цієї гривні.

Цю негативну курсову різницю буде намагатись компенсувати й банк, який видає кредит, оскільки при поверненні цього кредиту без нарахованих значних відсотків банк не лише не отримає прибутку, але й втратить. Звідси зростання цін на кредитні ресурси в Україні, зменшення можливостей для підприємств у поповненні за рахунок кредитних коштів своїх обігових коштів, які використовуються повсякчас, наприклад, для закупівлі сировини, підтримання виробничого циклу тощо.

Люди, які стають невпевнені, що наступного дня вони зможуть купити за свої гроші необхідні товари за ціною не більшою, ніж сьогодні, втрачаючи довіру до національної валюти починають масово переводити свої заощадження у більш сталу валюту (в Україні такою валютою став долар США).

Іншим негативним наслідком є збільшення витрат Уряду України на обслуговування державного боргу, оскільки Кабінет Міністрів або Національний банк змушені купувати валюту за завищеною ціною, а також індексувати, тобто пропорційно змінювати, розмір внутрішнього боргу відповідно до темпів знецінення національної валюти.

Девальвація може “відлякувати” іноземні інвестиції в Україну, оскільки іноземні інвестори втрачатимуть частину своїх доходів при переводі їх з гривні в іноземну валюту. Проте, це твердження не є абсолютно істинним, тому що за умови помірної девальвації для іноземної компанії виробництво у країні стає вигіднішим за ввезення до неї готової продукції, що вже може стати причиною для збільшення вкладень у національну економіку.

Однак девальваційним процесам властиві не лише згубні для економіки наслідки. За певних умов зменшення курсу національної валюти в порівнянні з іноземними може навіть сприяти економічному зростанню (гарний приклад – економічне зростання в Україні у 2000-2001 роках, що слідувало за девальвацією гривні у 1998-1999 роках. Детальніше в Історії питання).

Так, девальвація гривні спричинила зменшення імпорту товарів та відповідне зростання внутрішнього виробництва, оскільки український товаровиробник отримав переваги щодо свого іноземного конкурента (зросли витрати імпортера на придбання валюти для закупівлі товару за кордоном, що прямо позначилось на ціні імпортних товарів, які втратили свою привабливість). Вітчизняні підприємства отримали можливість компенсувати порівняно низьку якість продукції меншою ціною товарів та послуг.

Крім того, зростання вартості іноземної валюти дозволяє українським підприємствам, які відправляють свою продукцію на експорт, отримувати більші доходи після конвертації (переведення) іноземної валюти в гривню. Відповідно, зростають обсяги виробництва, з’являється загальне економічне пожвавлення тощо. Цей аргумент експортерів та політичних сил, які їх підтримують, не варто сприймати однозначно, бо за значної девальвації гривні вони можуть втратити більше, ніж отримати, що пов’язано зі зростанням витрат у процесі виготовлення товарів, які потім спрямовуються ними на експорт.

Позитивні та негативні сторони проведення девальвації або ревальвації курсу української валюти – гривні у систематизованому вигляді зображені в Таблиці 1.

Таблиця 1. “За” і “проти” девальвації або ревальвації гривні.

На підставі побіжного аналізу імовірних наслідків зміни курсу національної валюти можна побачити, що питання курсової політики потребує обережного, виваженого підходу. За допомогою регулювання валютного курсу центральний банк має можливість не лише стримувати інфляцію, але й активно впливати на загальний економічний стан країни.

Податкова та структурна політика

Активно впливати на стан економіки країни загалом, та окремих її суб’єктів зокрема держава може також за допомогою політики у сфері встановлення та стягнення обов’язкових платежів – податків – з громадян та юридичних осіб.

В умовах України головною фактичною метою політики у сфері оподаткування виступає фіскальна функція, тобто податки розглядаються переважно як основне джерело наповнення бюджету. Саме обмеженість регулюючого впливу податкової системи на економіку країни та недостатність стимулюючих механізмів є предметом більшості критичних зауважень стосовно існуючої податкової політики.

Податкова політика, яка часто виступає інструментом політики структурної, що має масштабніший вплив на економіку країни, як жодна інша ділянка діяльності держави в економічній сфері, характеризується ступенем втручання держави у відносини між суб’єктами господарювання. Саме від того, скільки свободи залишає державний апарат для вільної конкуренції між економічними агентами, які діють на ринку, наскільки рівними є ці агенти по відношенню один до одного, залежить спрямованість політики у сфері оподаткування.

За активного втручання держави у внутрішні економічні процеси вступають у дію такі засоби, як надання податкових пільг, надання прямої допомоги окремим групам населення, створення переваг для розвитку певних галузей економіки або регіонів. Використовуючи наявні в неї владні важелі, держава в особі відповідних органів державної влади має можливість змінювати співвідношення в економічних ресурсах цілих галузей промисловості або частин своєї території, тим самим впливаючи на структуру розміщення виробничих сил, економічного потенціалу країни.

Досвід зарубіжних країн показує, що проблема рівня податкового тиску в Україні криється не у високих податкових ставках, а в нерівномірності оподаткування. До цього призводять різного роду пільги, звільнення від оподаткування окремих галузей, регіонів та підприємств, наявність вільних економічних зон. Пов’язане з цим додаткове податкове навантаження механічно перекладається на законослухняних платників податків. Відбувається нерівномірний розподіл податкового тягаря серед економічних агентів.

Відповідно, вплив на реформування структури економіки країни може мати місце за допомогою засобів як фіскального характеру (податкові пільги, які носять переважно дискримінаційний характер), так і інших засобів економічного стимулювання (заохочення інновацій, наукових розробок, інвестицій у виробництво, розміщення державного замовлення тощо). Недоліки та переваги перших викладені нижче.

Податкові пільги.

При розгляді можливих варіантів здійснення регулюючого впливу існуючої податкової системи на загальноекономічне становище країни особливе місце відводиться різноманітним податковим пільгам.

Податкові пільги можна уявити як політичні засоби, створені для досягнення конкретних економічних цілей, таких як: залучення іноземних інвестицій в національну економіку; підвищення рівня зайнятості населення; економічний розвиток окремих відсталих регіонів; заохочення фінансових вкладень в економічно невигідні сфери, які мають важливе соціальне значення; сприяння імпорту товарів, які мають особливе значення для внутрішньої економіки країни; заохочення підприємництва тощо.

Подібний набір цілей може мати місце по-справжньому лише тоді, коли встановлення певних податкових преференцій є частиною єдиної податкової політики держави й не спрямоване на задоволення вузьких інтересів окремих людей чи групи підприємств. В іншому разі податкові пільги перетворюються з одного з дієвих інструментів реалізації політики держави у сфері встановлення та стягнення до бюджетів обов’язкових платежів – податків на засіб ухилення від оподаткування та приховування доходу особами, які мають політичний вплив на процес прийняття рішень на найвищому рівні.

Позитивні та негативні сторони запровадження податкових пільг можна побачити в Таблиці 2, при цьому слід зважати на те, що наслідки зі знаком “плюс” стають такими лише в тому випадку, коли за їхнім офіційним проголошенням стоїть реальне намагання досягнути поставленої мети та сприяти реалізації загальної податкової політики держави, а не результат “проштовхування” особливих умов для існування чийогось бізнесу (що, на жаль, часто має місце в Україні).

Таблиця 2. Можливі наслідки запровадження податкових пільг.

Наявність податкових пільг не може сприйматися однозначно через те, що в більшості випадків їх існування не є головною причиною для прийняття рішення про збільшення інвестицій чи про початок підприємницької діяльності. За податкові набагато більше важать такі чинники, як наявність стабільних законодавства та політичної системи, кваліфікованої робочої сили та розвиненої інфраструктури, доступу до ринків сировини та збуту. У цьому відношенні податкові пільги можуть розглядатися як певні економічні стимули лише тоді, коли їхнє запровадження спричиняє економічне зростання, яке було б неможливим за їхньої відсутності. Ефективність введення податкових пільг можна також визначити, порівнявши суму втрат, зокрема у вигляді недоотриманих доходів, з розміром отриманих переваг, якщо останні можна виразити в кількісному вимірі.

Звільнення від податків і вільні від податків території головним чином призначаються для залучення іноземних інвестицій. Насправді ж, для іноземного інвестора податкові пільги можуть бути непотрібними, оскільки більшість країн-експортерів капіталу мають угоди про уникнення подвійного оподаткування, якими надається звільнення при сплаті іноземних податків. Звичайно, є внутрішні інвестори, які прямо отримують вигоду від податкових пільг, і будь-яка пропозиція щодо їх скорочення буде натикатися на впертий опір. Проте, у цьому відношенні постає запитання щодо доцільності субсидування окремих підприємств, цілих галузей, регіонів за рахунок інших.

Вільні економічні зони.

Одним з можливих механізмів надання пільг у сфері оподаткування є запровадження на визначеній географічній території особливого режиму сплати податків та інших обов’язкових платежів, який може полягати у звільненні певних видів діяльності від оподаткування, зменшенні розміру прибутку, який підлягає оподаткуванню, звільнення від сплати митних платежів тощо. Офіційною метою створення вільних економічних зон або територій пріоритетного розвитку виступає залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація підприємницької діяльності, нарощування експорту товарів і послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, створення нових робочих місць та інше.

В ідеалі у країнах, подібних до України, створення таких зон зі спеціальним правовим режимом економічної діяльності має сприяти швидшому та більш вільному становленню ринкових механізмів в окремих регіонах країни. У цілому міркування на користь та проти існування подібних територій можна звести до наступного:

Структурна політика.

Застосування окремих механізмів податкової політики часто спрямоване також на досягнення такої мети, як зміна структури виробництва у розрізі галузей економіки. Надання прямої або непрямої підтримки окремим секторам економіки може бути частиною загальної стратегії економічного розвитку на визначений період часу. При цьому держава декларує наявність пріоритетних для економічного процвітання країни галузей, які мають підтримуватись нею. У цих галузях може вироблятись основна частина національного продукту, цими галузями може забезпечуватись зайнятість великої кількості населення країни тощо. Проте, в деяких випадках введення субсидування (надання допомоги в тій чи іншій формі) окремих галузей диктується виключно інтересами власників підприємств, які претендують на отримання податкових послаблень.

Світовий досвід свідчить, що часто галузі економіки, які підтримуються державою, виявляються неефективними. Результатом державної підтримки є перенесення бюджетних ресурсів з одного сектора економіки в інший. Економічний протекціонізм (створення сприятливіших умов для існування одних порівняно з іншими) порушує встановлений ринковими правилами розподіл ресурсів. Існування захищеного підприємства створює перешкоди для інших зацікавлених інвесторів, які мають намір зайнятись підприємницькою діяльністю, тим самим уповільнюючи економічне зростання.

Існування галузей зі спеціальними податковими пільгами або іншою державною підтримкою згубно впливає на вільну конкуренцію на ринку. А там, де немає конкуренції між суб’єктами ринку, як відомо, не може бути й економічного розвитку, оскільки разом із боротьбою за покупця зникає й зацікавленість у розвитку власного підприємства, поширюються споживацькі безвідповідальні настрої. Підприємства, які економічно не зацікавлені в активно зростаючому продажу власної продукції, продовжують випускати товари, які не користуються попитом.

З іншого боку, у силу певних історичних причин може створюватися ситуація, коли залишення без державної підтримки окремих галузей може призвести до більших втрат економічного та соціального характеру, ніж розміри наданої допомоги. Окремі галузі промисловості просто не здатні існувати самостійно без державного субсидіювання, але при цьому мають важливе значення для підтримання загальної економічної стабільності й не можуть нехтуватися.

У цьому відношенні знову постає питання: чи повинна держава активно втручатися у внутрішньоекономічні процеси, чи, навпаки, повинна дозволити ринковим механізмам здійснювати саморегулювання усіх процесів, що відбуваються в економічному житті країни.

При аналізі різноманітних засобів субсидіювання державою окремих платників податків або цілих галузей економіки чи регіонів в Україні, оцінку доцільності цих інструментів податкової та структурної політик можна звести до кількох головних протилежних думок, а саме до того, що: зниження обсягів субсидування економіки України з боку держави (надання різноманітних штучних переваг у вигляді податкових пільг, прямого кредитування тощо) повинно розглядатись як необхідна передумова досягнення бюджетної стабільності (збалансування доходів та видатків бюджетів), збільшення доходів та зниження державних витрат в умовах значного економічного занепаду окремі підприємства або цілі галузі промисловості не зможуть вижити без державної підтримки нерівне ставлення до одних платників податків з одночасним наданням переваг іншим призводить до нерівномірного розподілу податкового тягаря, його перекладення на тих суб’єктів господарювання, які спроможні на законних підставах самостійно діяти в існуючому економічному полі, отримувати прибутки та сплачувати належні податки мета забезпечення соціальної рівноваги та недопущення різкого зростання рівня безробіття вимагає підтримки економічно відсталих територій та секторів економіки

Зовнішньоекономічні зв’язки

В економіці України відносини у сфері зовнішньоекономічних зв’язків грають одну з чи не найважливіших ролей. Це пов’язується з переважною експортною орієнтованістю вітчизняної промисловості, високою часткою експорту у виробленому внутрішньому валовому продукті та відносно низьким попитом на продукцію промислового виробництва з боку внутрішнього ринку. Крім питання узгодження інтересів експортерів з політикою регулювання валютного курсу, важливою у цьому відношенні є також проблема необхідності входження України до Світової організації торгівлі (СОТ), яка була створена в 1995 році в якості правової та інституційної основи світової торгівельної системи.

Світова організація торгівлі охоплює близько 142 країни світу та приблизно 90% світової торгівлі (хоча, наприклад, у силу різних причин до організації не входять такі країни, як Китай та Росія). Привабливість цієї організації для країн пояснюється їхнім бажанням долучитися до стабільного та передбачуваного торгівельного середовища, яке забезпечується єдиними правилами торгівлі. Проте, вступ України до СОТ має як своїх прихильників, так і противників, аргументація яких відображена нижче:

Таблиця 3. Вступ України до СОТ: “за” і “проти”

Отже, очевидним є висновок про те, що стратегія вступу України до СОТ має бути достатньо виваженою, оскільки разом зі значними перевагами, які несе із собою членство у цьому світовому “форумі” торгівлі, не слід забувати й про негативні сторони приєднання, насамперед, для національних товаровиробників. Відповідно, хоча протягом деякого часу безпосередньо після вступу до організації лібералізація торгівлі може мати негативний вплив на українських виробників (це пояснює протидію приєднанню до правил СОТ з боку керівників підприємств окремих галузей промисловості та пов’язаних з ними осіб, які не бажаючи втратити дешеві джерела доходів внаслідок збільшення прозорості правил торгівлі та посилення конкуренції активно захищають свої корпоративні інтереси), у тривалій перспективі входження України до кола країн, що об’єднані єдиними правилами торгівлі та захисту економічних інтересів в рамках СОТ, може мати далекосяжні позитивні наслідки.

При цьому для того, щоб входження України до СОТ дійсно мало наслідком утвердження сприятливого інвестиційного та торгівельного клімату в країні, цей процес повинен підкріплюватися сильною політичною волею до інтеграції у світові економічні структури та супроводжуватися одночасним врахуванням інтересів національної економіки, яка на сьогоднішній день, через свою нерозвинутість, структурну незбалансованість, не готова до повної лібералізації торгівлі та абсолютного відкриття внутрішнього ринку.

Історія питання

У своєму економічному розвитку Україна пройшла кілька історичних етапів, які характеризувалися особливими ознаками та тенденціями. Разом з незалежністю Україна отримала в спадщину від СРСР цілий комплекс проблем економічного характеру та відсутність бачення можливих шляхів економічного реформування.

На початку 1990-х років Україна мала високозатратну, неефективну, монополізовану, з деформованою структурою (надмірно високою питомою вагою важкої промисловості) економіку. Більша частина підприємств не спроможні були працювати на засадах самофінансування і для існування потребували бюджетної допомоги, що викликало зростання бюджетного дефіциту в силу обмеженості фінансових ресурсів.

Слід відзначити, що впродовж усього часу здійснення економічних трансформацій Україна, на жаль, так і не розробила чіткої програми реформування економіки, і здійснювала більшість реформ під тиском обставин, методом спроб та помилок.

Грошово-кредитна (монетарна) політика

Певна етапність характерна й для розвитку грошово-кредитної політики країни, зі зміною стратегічних цілей якої видозмінювались як інструменти регулювання, так і їхні наслідки.

Так, у 1991-1993 роках пріоритетними цілями загальноекономічної політики, у тому числі монетарної, визнавалось стримування темпів падіння виробництва. Цій меті підпорядковувалась і діяльність Національного банку, який активно підтримував економіку країни шляхом емісії нових грошей. Наслідком цього стала гіперінфляція з найвищими показниками в 1993 році.

Надвисокій інфляції передувала лібералізація цін на товари, що спричинило зростання платоспроможного попиту населення. Так, упродовж 1991-1992 років ціни зростали швидше, ніж зростала грошова маса (кількість грошей в обігу). Цим процесам сприяв і значний дефіцит державного бюджету (14% від внутрішнього валового продукту в 1991 році та 29% – у 1992 році). Потреба в грошах задовольнялась за рахунок випуску грошей в обіг з боку Національного банку. Усе це розкрутило спіраль інфляції до небачених розмірів.

У 1994-1996 роках Національний банк України почав відстоювати як свою стратегічну мету подолання інфляції та стабілізацію цін. Проте, така політика не була належним чином узгоджена з іншими цілями економічної політики держави. Уряд та Верховна Рада не зуміли провести реальні структурні реформи, гальмувалися процеси приватизації та реструктуризації виробництва. Внаслідок того, що цілі економічного зростання не були підтримані немонетарними заходами, мало місце падіння виробництва, зайнятості, поглиблення платіжної кризи, погіршення фінансового стану економіки на фоні істотного зниження темпів інфляції.

Певної макроекономічної стабілізації було досягнуто після 1994 року внаслідок запровадження жорсткішої грошово-кредитної політики, яка пов’язувалась з обмеженням емісійної діяльності НБУ, вжиттям заходів із боротьби з інфляцією, зменшенням кредитування збиткових підприємств тощо. Два роки жорсткої грошово-кредитної політики дозволили досягти достатньої стабільності національної валюти та створити умови для запровадження нової української валюти – гривні.
     
Проведення грошової реформи в Україні здійснювались у кілька етапів:

• січень 1992 – серпень 1996 року, коли було випущено купоно-карбованець та забезпечено його функціонування як засобу платежу та обігу.
• вересень 1996 року, коли було введено в оборот постійну грошову одиницю України – гривню. Була проведена деномінація цінових показників та грошей (за співвідношенням 1 до 100000), тобто зменшення величини показників у сто тисяч разів. Така пропорція обміну обумовлювалась рівнем інфляції за 1991-1996 роки. Одним з наслідків таких дій стало знецінення заощаджень населення у вигляді вкладів в установах Ощадбанку, які не індексувались (перераховувались) відповідно до інфляції і після деномінації перетворились на незначні суми.

Таблиця 4. Інфляція в Україні в 1991-2001 роках.

З наведених в Таблиці 4 даних видно, що в 1992-1993 роках інфляція в Україні досягла надвисокого рівня. Такої високої інфляції (10156%) не зазнавала жодна з країн за мирних умов. Так, наприклад, для порівняння, найвищу інфляцію у своїй історії Росія мала в 1992 році на рівні 2509%, Білорусь – 2221% (1994 р.), Аргентина – 3389% (1989 р.), Перу – 7481% (1990 р.).

1996-1997 роки відзначились високою стабільністю національної валюти (1,8 грн. за долар США). Проте, за періодом відносної стабільності послідував різкий обвал курсу гривні, спричинений світовою кризою. Тільки за другу половину 1998 року гривня знецінилась на 66%. Протягом 1998-1999 років курс долара в Україні зріс у 2,7 рази, тоді як ціни на споживчі товари лише на 43%.

Причиною різкого падіння курсу стала неможливість Уряду виконати свої боргові зобов’язання перед іноземними кредиторами, які вклали гроші в державні цінні папери, але змушені були “відтягнути” свої фінансові активи через світову фінансову кризу. Цьому не завадило навіть те, що дохідність за українськими цінними паперами (облігаціями внутрішньої державної позики) зростала досить високими темпами. Уряд, який намагався утримати зовнішніх інвесторів такою надвисокою дохідністю державних облігацій (до 80% річних), був змушений забезпечувати сплату доходу за ними, що вимагало значних валютних коштів (оскільки валютні резерви Національного банку були на той час невеликими, єдиним джерелом коштів став валютний ринок). Це викликало значний попит на іноземну валюту, що й стало врешті-решт безпосередньою причиною різкої девальвації гривні.

Така девальвація національної валюти (яка відрізнялась від девальвації 1992-1993 років своїм немонетарним характером, тобто не була викликана емісією надмірної кількості грошей, не забезпечених товарами) разом з відносно низьким рівнем інфляції стала стимулом для виходу економіки країни з кризового стану у 1999-2000 роках.

Це пояснювалось тим, що разом зі зростанням курсу іноземної валюти зросли витрати на закупівлю імпортних товарів (відповідно, ці витрати зросли в 2,7 рази, тоді як продати імпортовані товари можна було лише на 43% дорожче – саме на стільки зросли ціни на товари за цей час), що викликало попит на товари вітчизняного виробництва, які стали успішно конкурувати з іноземними.

В умовах низької купівельної спроможності населення це дозволило власному виробнику практично повністю витіснити імпортні товари з продовольчого ринку та ринку товарів першої необхідності.

Одночасно значні переваги отримали й експортери, виручка яких від продажу продукції за кордоном зросла, відповідно, в 2,7 рази при збільшенні внутрішніх витрат лише на 43%. За таких умов підприємства-експортери зуміли розширити виробництво, значно збільшити обсяги експортованих товарів. Зростання експорту та попиту на вітчизняні товари надало імпульс збільшенню виробництва в усіх галузях економіки та спричинило загальне економічне пожвавлення.

Збільшення пропозиції іноземної валюти дозволило істотно укріпити курс національної валюти відносно долара США та забезпечити його стабільність протягом 2000-2001 років (часом Національному банку приходилось навіть стримувати зростання курсу гривні, щоб не викликати “перегрів” економіки та не завдати шкоди експортерам).

Разом зі збільшення експорту постала проблема надходження в Україну великої кількості іноземної валюти (що в обов’язковому порядку продавалась експортерами на валютному ринку), яка здійснювала ревальваційний тиск на гривню (можливі негативні наслідки значного зростання курсу національної валюти пояснювались раніше). Це могло звести нанівець позитивний ефект від девальвації гривні, болісно вдарити по експортерах, які забезпечували істотну частку національного продукту.

Щоб уникнути цього, Національному банку довелось активно скуповувати надмірну кількість валюти, що надходила у вигляді виручки експортерів. З одного боку, це дало йому можливість потроїти свої валютні резерви (на початок 2002 року їх обсяг досяг рекордних за роки незалежності розмірів – більше, ніж 3 млрд. доларів) та забезпечити вчасне виконання зобов’язань України за зовнішнім боргом, але, з іншого, спричинило значний інфляційний тиск на економіку (пов’язаний зі збільшення кількості грошей в обігу, які випускались для купівлі іноземної валюти). Звідси постала гостра дилема утримання стабільним валютного курсу та недопущення зростання цін на товари та послуги. Ця проблема є актуальною і донині.

Податкова та структурна політика
Упродовж розвитку податкової політики України однією з її головних особливостей була наявність численних податкових пільг у найрізноманітніших формах: від пільг спільним підприємствам, вільних від податків територій до податкових експериментів в окремих галузях. Характерним було й те, що часто пільгами користувались не ті, на кого вони були офіційно спрямовані, а результати податкового субсидіювання рідко визнавались вдалими.

Пільги спільним підприємствам.

Одними з перших фінансовий результат від користування пільгами почали отримувати спільні підприємства, створені із залученням іноземних інвестицій. У березні 1992 та травні 1993 років були прийняті відповідно Закон “Про іноземні інвестиції” та Декрет Кабінету Міністрів “Про режим іноземного інвестування”, якими спільним підприємствам надавались податкові та митні пільги, а також гарантувалося, що для них умови оподаткування не змінюватимуться протягом десяти років (тобто до 2002 року). Оскільки за останні роки податкова система країни істотно змінилася (податковий тягар посилився у кілька разів), то спільні підприємства з їхнім гарантованим пільговим режимом опинилися у привілейованих умовах, що дозволяло їм цілком законно отримувати надприбутки.

Пільговий режим для підприємств з іноземними інвестиціями призвів до значних ненадходжень до державного бюджету. Діючи формально у межах закону, ці підприємства значно збільшили ввезення до України підакцизних товарів, які обкладались великими податками, практично монополізували окремі ринки (зокрема, нафтопродуктів, горілчаних виробів, м’яса птиці тощо). Це призвело до ситуації, коли держава потрапила в залежність до цих підприємств, діяльність яких, крім того, викликала значний ризик виникнення цінової кризи та товарного дефіциту. До того ж, більшість підприємств мали суто символічний залучений іноземний капітал, оскільки законодавство дозволяло внести при створенні СП інвестиції в різному вигляді в розмірі 50 доларів США та отримати податкові пільги уже на 100-200 млн. доларів.

“Райське” життя спільних підприємств та їхніх власників тривало би й далі, якби не усвідомлення того, що надані пільги почали загрожувати національній економічній безпеці країни. З цієї причини, а також через те, що виконання бюджету потребувало нових джерел доходів (не останню роль зіграла й конкурентна боротьба за дуже дохідні ринки, які успішно намагались монополізувати СП), на початку 2000 року був прийнятий закон, який поширював на всі спільні підприємства, незалежно від часу та правової підстави створення, національний режим оподаткування. Відсутність чіткої державної політики у даній сфері простежувалась і тут, оскільки закон робив виключення для інвестицій у виробництво автомобілів в Україні (тобто, фактично, для одного підприємства).

Намагаючись позбавитись пільговиків, законодавці пішли навіть на порушення загальноправових та конституційних принципів, надавши положенням закону зворотну в часі силу. Саме цим у подальшому й скористалися найстійкіші СП, які не змінили напряму своєї діяльності. У ході численних судових процесів, які послідували, вони, посилаючись на букву закону, відстоювали своє право на пільгове оподаткування. Так, наприклад, лише протягом 2001 року за рішеннями судів СП було повернуто сплачених податків на суму близько 300 млн. доларів (варто зазначити, що до 2001 року “дожили” лише шість СП).

Кількість виграних судових процесів та розмір присуджених відшкодувань змусили Уряд та парламент піти далі й скасувати новим законом наприкінці 2001 року вже рішення судів. Не вдаючись у юридичне обгрунтування неконституційності подібного рішення, варто лише відзначити непослідовність державних органів, які намагаються забрати пільги в одних, щоб надати іншим (можливо для того, щоб завтра з таким же завзяттям відбирати і їх).

При цьому незалежно від того, чи вдасться нарешті позбавити СП наданих їм у далекому 1992 році пільг, безперечним є те, що як практика створення “тепличних” умов для окремих платників податків, так і легкість, з якою держава відмовляється від наданих нею гарантій, не сприяють покращенню інвестиційного клімату в країні та залученню інвестицій у національну економіку (хоча саме це часто виступає формальною метою подібних нововведень).

Експеримент у гірничо-металургійному комплексі.

Багато в чому є показовим експеримент, що проводився у гірничо-металургійному комплексі країни (ГМК). Введені з липня 1999 року (до січня 2002 року) відповідним законом податкові пільги металургійним підприємствам мали на меті створення умов для підвищення ефективності роботи ГМК, збільшення його експортного потенціалу та надходжень до бюджету шляхом списання пені і штрафів, нарахованих за несвоєчасну сплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів; сплати збору до інноваційного фонду, податку на прибуток, екологічного збору за зниженими ставками оподаткування; відстрочки по сплаті податків тощо.

Результатами надання пільг стали, з одного боку, підвищення обсягів виробництва, збільшення платежів до бюджетів (у 2 рази), скорочення недоїмки зі сплати податків, істотне зменшення частки бартеру у взаєморозрахунках за металопродукцію (із 40 до 3%), погашення заборгованості з виплати заробітної плати, збільшення кількості працівників тощо. Металургійний комплекс за підсумками 2001 року забезпечив 47% валютних надходжень до країни.

З іншого боку, виробництво підприємств, які брали участь в експерименті (на час завершення експерименту їх кількість становила 59), модернізувалось на недостатньому рівні, хоча сам експеримент переважно був спрямований саме на оновлення виробничих потужностей гірничо-металургійного комплексу. Рентабельність реалізації металургійної продукції впала з 26% у 2000 році до 11-12% на кінець 2001 року. Надання пільг призвело до порушення у 2000-2001 роках цілого ряду антидемпінгових розслідувань з приводу поставок української металургійної продукції до США, Канади, країн Європейського Союзу, Росії тощо. Це призвело до значного скорочення ринків збуту для українських металургів, поставило під загрозу існування цілих галузей (зокрема, трубної промисловості). Не було досягнуто й збільшення внутрішнього споживання металопродукції, яке скоротилось порівняно з 1990 роком майже в 6 разів.

Наведені приклади свідчать як про повну непослідовність державної політики у сфері оподаткування, так і про відсутність розуміння згубності пільгового стимулювання економічних процесів. Пов’язано це переважно з тим, що таке стимулювання здійснюється внаслідок активного лобіювання інтересів окремих фінансових, промислових груп та пов’язаних з ними осіб, і втілюється у економічне пригнічення одних для отримання додаткового прибутку іншими. Крім цих теоретичних прикладів досить промовистими є наслідки пільг для бюджетних надходжень у цифровому вираженні (варто згадати, що від одержаних бюджетом доходів прямо залежить і те, скільки держава зможе витратити).

Таблиця 5. Вплив податкових пільг на доходи Державного бюджету України

Зовнішньоекономічні зв’язки
Для України, як і для більшості країн світу, протягом останніх десятиліть було характерним зростання залежності національної економіки від зовнішньої торгівлі. Так, частка експорту у внутрішньому валовому продукті України зросла з 24% в 1992 р. до 65% в 2000 р. Але в цьому відношенні Україна відрізняється від інших країн, по-перше, порівняно високим рівнем зростання, та, по-друге, тим, що це зростання пов’язане не зі збільшенням вартості продукції, що експортується, але зі збільшення фізичних обсягів експорту.

Те, як змінювались обсяги торгівлі українських підприємств на зовнішніх та внутрішньому ринках протягом останніх десяти років, можна простежити на підставі даних Таблиці 6.

Таблиця 6. Показники експорту та імпорту, торгового балансу України.

Що стосується входження України до Світової організації торгівлі, то слід згадати, що цей процес розпочався ще вісім років тому, наприкінці 1993 року, після подачі офіційної заявки України про вступ до СОТ та приєднання до Генеральної угоди про тарифи та торгівлю (ГАТТ). Відповідні переговори, які розпочались тоді на офіційному рівні, тривали до 1998 року, після чого були фактично заморожені до 2000 року. За цей час Робоча група з приєднання до СОТ провела вісім засідань (останній раунд переговорів відбувся в червні 2001 року). З 1997 року розпочались переговори України з окремими країнами-членами СОТ (сторонами в цих переговорах є близько 40 країн) щодо питань, пов’язаних із взаємним доступом на ринки, що є обов’язковою умовою вступу. Крім того, другою головною умовою вступу (крім досягнення згоди з усіма зацікавленими країнами-членами СОТ) є гармонізація законодавства України відповідно до світових стандартів (вимагається прийняття цілого ряду законів, серед яких чільне місце посідає Податковий кодекс).

Сучасний стан

Грошово-кредитна (монетарна) політика

Відносно складна економічна ситуація в Україні викликає необхідність постановки та спрямування зусиль на досягнення одночасно кількох цілей грошово-кредитної політики. Стратегічної метою визнається підтримання стабільності національної валюти. При цьому офіційно визнається необхідність стримання рівня інфляції. Іншою метою, яка публічно в якості грошово-кредитного орієнтира не визнається, є збільшення міжнародних валютних резервів шляхом купівлі Національним банком України надлишку пропозиції валюти над попитом на неї та пов’язана з цим сплата зовнішніх боргів України.

На рівень інфляції останнім часом активно впливають дві групи чинників: т.зв. монетарні, пов’язані з кількістю грошей в обігу (наприклад, у 2001 році грошова маса, що включає в себе готівку в обігу та кошти на рахунках у банках, зросла приблизно на 13,5 млрд. гривень, або на 42%), та немонетарні, а саме адміністративне підвищення цін на послуги транспорту, зв’язку та житлово-комунальні послуги, зменшення продукції тваринництва, насамперед, м’яса, підвищення цін на енергетичні ресурси та інше.

Із середини 2000 року курс національної валюти залишається стабільним (так, у 2001 році гривня девальвувала всього на 2,5%). Головною причиною подібної сталості на фоні збільшення притоку валюти в країни у вигляді виручки експортерів стало активне втручання Національного банку в операції на міжбанківському валютному ринку. Хоча офіційно курс національної валюти в Україні є вільно плаваючим, що в класичному варіантів мало б виключати втручання НБУ з метою впливу на курс, фактично динаміка зміни курсу гривні протягом останніх двох років знаходилася під пильною увагою центрального банку країни.

Податкова та структурна політика

За останні два роки проблема податкових пільг набула широкого характеру разом із самими пільгами, які існують у вигляді субсидування цілих областей України, галузей промисловості шляхом створення вільних економічних зон, територій зі спеціальним інвестиційним кліматом та проведення різного роду експериментів. У даний час в Україні функціонує 12 пільгових економічних зон та 9 територій зі спеціальним інвестиційним кліматом.

На сьогоднішній день перелік різноманітних пільг у податковому та митному законодавстві складається приблизно із 200 позицій. Проблема існування податкових пільг ускладнюється величезними сумами несплачених податків в результаті отримання пільг (див. Таблицю 5).

Крім податкових пільг, в Україні розповсюджені списання та реструктуризація податкової заборгованості (особливо це стосується підприємств агропромислового та паливно-енергетичного комплексів).

На законодавчому рівні закріплено субсидування близько 12 галузей економіки, серед яких весь агропромисловий комплекс, гірничо-металургійний комплекс, автомобілебудівна, бронетанкова, суднобудівна, літакобудівна, космічна галузі та інші. Кількість та обсяги діяльності цих секторів економіки, які підтримуються державою, свідчить як про неефективність їхньої діяльності, так і про хибність практики штучного підтримання “на плаву” підприємств, неконкурентоспроможних у сучасних умовах економічного розвитку країни.

На даний час в Україні створено 12 вільних економічних зон та 9 територій пріоритетного розвитку, які охоплюють 10% території країни. З часу існування цих зон та територій у процесі реалізації інвестиційних проектів суб’єктами господарювання було залучено інвестицій на суму 622,8 млн. доларів США, з них іноземних – на суму 270 млн. доларів США (43 % від залучених); створено 22,5 тис. робочих місць та збережено 45,4 тис. робочих місць; реалізовано товарів та послуг на суму понад 7 млрд. гривень, у тому числі на експорт – на суму 1,7 млрд. гривень тощо.

Структурна деформація української економіки.

Оптимальність структури національної економіки значною мірою зумовлюється ефективністю співвідношення галузей, що виробляють товари та послуги. За даними Світового банку, для високорозвинутих країн характерний випереджаючий розвиток сфери послуг, для країн з низьким рівнем доходів – навпаки, панівні позиції займає матеріальне виробництво. Україна ж продовжує перебувати на стадії індустріалізму, де панівні позиції займає агропромисловий комплекс. Хоча й має місце зменшення питомої ваги сільськогосподарського виробництва, але це відбувається, головним чином, за рахунок скорочення абсолютних обсягів продукції. Можна стверджувати, що кардинальних змін у галузевій структурі ВВП поки що не відбулося.

Таблиця 7. Галузева структура внутрішнього валового продукту у країнах світу

Важкою та незбалансованою залишається структура промислового виробництва, оскільки в ній переважають енергоємні сировинні галузі.

Таблиця 8. Структура промислового виробництва України в 1990 – 2000 рр.

Зовнішньоекономічні зв’язки

Попри те, що Україна характеризується високим експортним потенціалом, який полягає в: значних запасах мінерально-сировинних ресурсів, існуванні достатніх передумов для розвитку сільського господарства (родючі ґрунти, сприятливий клімат), вдалому географічному розташуванні для надання транспортних послуг, наявності умов розвитку туристичного бізнесу, високотехнологічних галузей промисловості (космічна, авіаційна галузі), наявності висококваліфікованої та відносно дешевої робочої сили тощо, слід визнати, що наявний потенціал Україна використовує дуже неефективно. Про це свідчить той факт, що за обсягами експорту товарів на душу населення, Україна поступається не лише розвиненим країнам, але й більшості країн Центральної та Східної Європи.

Економіка України залишається більше як на 90% пов’язаною із зовнішньоторговельним оборотом – це майже у 2 рази більше, ніж у Німеччині та Великобританії, у п’ять разів – ніж в Японії і в шість – ніж у США. За рахунок експорту в Україні формується близько 50 відсотків ВВП, у той же час імпорт зменшує ВВП майже на 40 відсотків. Проблема ускладнюється через невиправдане зростання імпортної залежності внутрішнього ринку, яка за 1997 – 2000 роки збільшилася з 37 до 47,6%.

Зберігається сировинний характер українського експорту, який характеризується низькою часткою готової для споживання продукції. Зовнішня торгівля України залишається дуже чутливою до зовнішніх чинників, що пов’язано зі згаданою структурою вітчизняного експорту. Не сприяє успішній фінансовій діяльності експортерів і відсутність стабільного податкового та митного законодавства, згубний вплив має практика невідшкодування експортерам у встановленому порядку податку на додану вартість.

Необхідно звернути увагу на низьку здатність українських товарів конкурувати з подібними товарами іноземного виробництва. Це пояснюється, насамперед, високою енергоємністю (тобто високою часткою витрат на придбання енергоресурсів у загальному обсязі виробничих витрат, відповідно високою часткою цих витрат в собівартості продукції). Так, наприклад, на $1 виробленого внутрішнього валового продукту в Україні витрачається у 5 разів більше енергоресурсів, ніж країнами Центральної та Східної Європи, та в 12 разів більше, ніж країнами Західної Європи.

Негативним чином на фінансовий стан українських підприємств-експортерів впливає і такий рудимент часів Радянського Союзу, як закріплені за ними об’єкти соціальної сфери (дитсадки, житлові будинки, лікарні тощо). Це відволікає велику частину доходів цих підприємств, впливає на ціну продукції. Не сприяють активнішому просуванню українських товарів на зовнішніх ринках і відсутність кредитних ресурсів (через недовіру банків до позичальників, які часто не можуть забезпечити виконання своїх зобов’язань за кредитами); погане управління підприємствами, керівництво яких не має стратегії розвитку власного виробництва; відсутність ефективної підтримки з боку держави у вигляді діяльності органів у сфері зовнішніх економічних зв’язків тощо.

У теперішній час Україна пройшла лише приблизно половину шляху для приєднання до Світової організації торгівлі. Взагалі, процес вступу країни до СОТ займає від 4 до 6 років, при цьому щороку до організації приєднується 3-5 країн (серед країн колишнього СРСР до СОТ вже увійшли країни Балтії, Киргизстан, Грузія, Молдова). За найбільш оптимістичними оцінками Україна має реальний шанс увійти до когорти світової торгівлі не раніше 2003 року за умови закінчення двостороннього переговорного процесу (на даний момент відповідні угоди підписані лише з трьома країнами із 39) та ухвалення комплексу нормативних актів (з 20 обов’язкових для вступу законодавчих актів прийнято лише шість).

Додаткова інформація до таблиці

1. Ставлення до податкових пільг та бачення структурної політики держави:

• Партія “Демократичний союз” виступає, з одного боку, за закриття виробництв, які є збитковими і не можуть бути модернізовані, або не можуть конкурувати на внутрішньому ринку з іноземними виробниками, а, з іншого, за пріоритетну підтримку галузей-лідерів. Партія вважає можливим використання податкових стимулів для вітчизняних аграрних товаровиробників та високотехнологічних наукомістких виробництв, які спроможні конкурувати на світових ринках.
• Партія Зелених України виступає проти штучної підтримки підприємств-боржників за рахунок державного бюджету. Програмними документами партії наголошується на необхідності побудови єдиної та справедливої податкової системи, що виключає можливість надання пільг.
• Комуністична партія України є прибічником активної державної підтримки основних галузей економіки країни, зокрема шляхом здійснення протекціоністських заходів щодо захисту вітчизняного промислового та с/г виробника, визначення переліку продукції, яка взагалі є забороненою для ввезення на територію України тощо.
• Народний Рух України переконаний у необхідності використання прямих субсидій для економічної підтримки певних сфер, галузей та категорій громадян, при цьому відмовляючись від надання податкових пільг, які, на думку представників партії, призводять до диспропорцій у розподілі трудових та капітальних ресурсів, а також руйнують податкову систему країни.
• Прогресивна соціалістична партія України вбачає розвиток вітчизняного виробництва в ліквідації взаємозаборгованості підприємств за допомогою взаємозалік боргів, цільової кредитної емісії з боку держави на користь відсталих галузей економіки. Крім того, одним із засобів досягнення поставлених партією цілей є переведення у власність держави підприємств усіх базових галузей економіки.
• Програма Партії регіонів містить положення щодо повного скасування податкових пільг для великих підприємств (за умови зниження для них ставки оподаткування) та можливості надання пільг усім іншим підприємствам, але лише відповідно до державних інноваційних та інвестиційних програм.
• Народно-демократична партія вважає за необхідне забезпечення збереження та розвитку традиційних галузей української економіки (вугледобування, металургія, енергетика тощо), а також підтримку вітчизняного товаровиробника за рахунок протекціоністських заходів.
• Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за суттєве скорочення, а у перспективі – повну заборону бюджетної підтримки неприбуткових виробництв.
• Головним принципом, який відстоює партія “Яблуко” у відповідній сфері, є те, що податки повинні бути низькими, але сплачувати їх потрібно всім, без винятків та пільг.
• Соціалістична партія України виступає за державну, фінансову підтримку пріоритетних галузей економіки (якими, на думку партії, є машинобудування, біотехнології для сільського господарства, інформатизація, альтернативні джерела енергії, переробка та використання вугілля тощо), вирівнювання пропорцій між виробничим та фінансово-банківським, торговим секторами економіки.
• Партія “Реформи і Порядок” розглядає податкові пільги як наслідок лобістських зусиль окремих зацікавлених груп.

Реальність подібних позицій, викладених в партійних програмних документах, яскраво відображається під час голосування у Верховній Раді України з приводу того чи іншого проекту закону.

Так, наприклад, за державну підтримку окремих галузей у вигляді податкових пільг активно виступали Комуністична партія України, Народний Рух України, Соціал-демократична партія України (об’єднана) та партія “Трудова Україна” (показовими є результати голосування за проекти законів, якими передбачалось надання пільг підприємствам бронетанкової галузі та продовження строку реалізації експерименту в гірничо-металургійному комплексі країни до 2003 року). Проти надання галузевих переваг висловились, за результатами голосування, лише Соціалістична партія України та партія “Батьківщина”. Усі інші партії не мали чіткої спільної позиції із зазначеного питання. Іншим прикладом практичної реалізації програмних декларацій та узгодження позицій у сфері податкової політики є голосування за проекти законів, якими запроваджувались спеціальні економічні зони або території пріоритетного розвитку. Однозначну позитивну оцінку створенню територіальних привілеїв у сфері оподаткування висловили Комуністична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), партія “Трудова Україна” та Народно-демократична партія. Проти подібного підходу до вирішення проблем регіонів виступили Партія “Реформи і Порядок” та Соціалістична партія України. Деякі партії (Партія Зелених України, Народний Рух України та Український Народний Рух) при голосуванні за вказані законопроекти час від часу змінювали власне ставлення з позитивного на протилежне. Представники усіх інших політичних сил не дотримувались будь-якої спільної позиції партії і голосували залежно від власних уподобань (політичних, ідеологічних, економічних тощо). Порівняння навіть лише цих двох прикладів свідчить про відсутність у більшості партій, представлених у парламенті, як чітких політичних орієнтирів, так і партійної дисципліни всередині партійних фракцій.

2. Ставлення до вступу до Світової організації торгівлі та відношення до іноземних інвестицій:

• Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за поєднання прагнення України стати членом СОТ із заходами захисту внутрішнього ринку та вітчизняного виробника.
• На думку партії “Демократичний союз” пріоритет повинен надаватись такому міжнародному співробітництву, яке дасть можливість Україні зайняти відповідне місце на світовому ринку у міжнародному розподілі праці.
• Партія “Реформи і Порядок” виступає за отримання рівних прав в умовах торгівлі з іншими країнами світу.
• Прогресивна соціалістична партія України вважає необхідним введення державної монополії на зовнішню торгівлю. Головним партнером у зовнішньоекономічних зв’язках має виступати Росія, Білорусь, країни колишнього СРСР.
• Партія “Трудова Україна” вважає, що з метою розширення ринків збуту, Україна має якомога скоріше стати членом СОТ, а також бути відкритою країною для співробітництва з усіма державами та міжнародними організаціями на умовах рівноправності та взаємної виголи.
• Партія Зелених України бачить можливим вступ України до СОТ лише за умови реформування організації (без вказівки на характер потрібних реформ).
• Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина” важливим завданням зовнішньоекономічної політики держави вважає захист вітчизняних підприємств від “експансії та агресії на внутрішньому ринку України і на міжнародних ринках”, а також просування національної продукції на міжнародні ринки. Партія збирається встановити відверто протекціоністські умови для національного капіталу, але не заперечує співпрацю на міжнародному рівні (на взаємовигідних умовах).
• Метою Комуністичної партії України є відновлення державної монополії на зовнішню торгівлю, а також “боротьба зі спробами підпорядкування іноземному капіталу вітчизняних підприємств”. Проте, програмою партії допускається можливість залучення на взаємовигідних умовах іноземних інвестицій.
• Народно-демократична партія виступає за перетворення України на один з центрів “світової торгівлі та системи міжнародних комунікацій” на основі як захисту вітчизняного виробника, так і сприяння залученню іноземних інвесторів.

Незважаючи на сприятливе географічне положення України, родючість ґрунтів та значну кількість громадян, зайнятих у виробництві та переробці сільськогосподарської продукції, аграрний сектор української економіки розвивається надзвичайно повільними темпами. Це, у свою чергу, значно ускладнює процеси реформування в інших галузях народного господарства. Тому й не дивно, що з початку 1990 року проблема виведення сільського господарства з кризи постійно знаходиться в епіцентрі уваги держави.

Забезпечення майнових прав селян

Чи не найголовнішим завданням перетворень в аграрному секторі економіки є забезпечення права власності селян на землю. Особливої актуальності це питання набуло у зв’язку з реформуванням колективних сільськогосподарських підприємств (КСП). 

В процесі реорганізації КСП на засадах приватної власності на землю та майно виникло багато проблем, які одразу ж стали предметом жвавих дискусій. Деякі з них залишаються невирішеними і дотепер. 

Так, тривалий час висловлювались сумніви щодо доцільності поділу майна та землі колективних сільськогосподарських підприємств між їхніми членами. Прихильники такої позиції наводили досить вагомі аргументи. 

По-перше, наголошувалось на тому, що реорганізація КСП неодмінно призведе до порушення рівності прав селян на землю та майно. Скажімо, в процесі розпаювання одні члени реформованих підприємств можуть отримати високодохідне майно, яке може бути предметом застави при отриманні ними кредитів (зерно, насіння, сільськогосподарську техніку), а інші – майно, яке або взагалі не підлягає розпаюванню (наприклад, будівлі), або непридатне для ведення сільськогосподарського виробництва. Аналогічні проблеми виникнуть і при розподілі земельної власності колективних сільськогосподарських підприємств – земельні ділянки, як і майнові паї, можуть бути різними за якістю. Звичайно, досконалі методики оцінки землі (яких на цей час в Україні не існує) здатні певною мірою забезпечити реалізацію принципу рівності в процесі розпаювання. Однак і вони не враховують потенційних витрат власників на утримання землі: загальновідомо, що витрати робочої сили та коштів на значних за площею ділянках низької якості значно вищі за витрати на утримання невеликих ділянок кращої якості з тим самим рівнем врожайності. 

По-друге, масове виділення в натурі майнових та земельних паїв може призвести до стрімкого падіння сільськогосподарського виробництва та нищення матеріальної бази КСП. Крім того, значно скоротяться посівні площі, оскільки частину сільськогосподарських земель доведеться віднести до категорії земель транспорту: обслуговування селянами своїх ділянок вимагатиме прокладення мережі доріг. 

Зваживши на ці аргументи, ті, хто підтримав реформування КСП на засадах приватної власності на землю та майно, розробили власну концепцію реалізації майнових прав селян. Зміст її полягав у поєднанні двох протилежних за змістом принципів: забезпеченні, з одного боку, права безперешкодного виділення селянами своїх майнових та земельних паїв у натурі, а з іншого – збереження цілісності господарського використання землі та майна підприємств, що реформуються. Було запропоновано два варіанти втілення цієї концепції у життя. 

Перший з них полягає у передачі земель та майна КСП підприємству-правонаступнику (товариству з обмеженою відповідальністю, акціонерному товариству), яке використовує майнові паї та земельні частки членів реформованих КСП на правах оренди. При цьому селяни-орендодавці є учасниками (членами) господарства, що утворилось в процесі реорганізації. У разі виходу селян зі складу членів товариства, вони можуть виділити належну їм частку в такому ж порядку, як і при виході з КСП. Але такий спосіб вирішення проблеми навряд чи можна назвати вдалим, оскільки він, фактично, передбачає збереження КСП під виглядом інших форм господарювання. Це, у свою чергу, не відповідає меті та завданням реформи аграрного сектора економіки. 

Другий варіант передбачає створення членами реформованих КСП компаній, головним завданням діяльності яких буде передача землі та майна на конкурсних умовах в оренду фермерським господарствам та іншим приватним формуванням. Така модель у порівнянні з першою є більш досконалою, оскільки передбачає не лише можливість збільшення доходів селян за рахунок вільного вибору підприємства-орендаря, яке запропонує найприйнятніші для орендодавців умови, а й використання землі найбільш ефективними та прибутковими господарствами. Однак і такий підхід до вирішення проблеми не позбавлений недоліків: він не передбачає врегулювання відносин, пов’язаних з використанням спільного майна, порядку виділення в натурі належної селянину майнової (земельної) частки.

Створення ринку землі

Необхідною передумовою зростання обсягів сільськогосподарського виробництва, розвитку фермерських та інших приватних господарств є створення ринку землі. 

В Україні, як і в більшості держав, що створилися на терені СРСР, проблема становлення ринку земельних ресурсів набула не лише гострої економічної, але і соціально-політичної актуальності. Загалом, дискусії точаться навколо єдиного питання: бути чи не бути вільному продажу землі. 

Ті, хто виступають проти вільного відчуження земельних ділянок, вважають, що у разі відсутності будь-яких обмежень щодо їхнього продажу, платоспроможні покупці скуплять великі масиви сільськогосподарських угідь, що призведе до утворення величезних землеволодінь-латифундій; банки заволодіють значними земельними площами при переході землі, переданої підприємствами-виробниками у заставу під отримання кредитів, що може зумовити її нецільове використання; поширяться спекулятивні операції із земельними ділянками, внаслідок яких ціни на землю значно зростуть. 

Прихильники вільного продажу землі стверджують, що заборона відчуження земельних ділянок унеможливить кредитування під заставу землі (іпотечне кредитування), залучення у сільське господарство значних інвестицій, розвиток фермерства та інших приватних формувань. 

Цікаво, що у багатьох зарубіжних державах (у тому числі Польщі, Чехії, Угорщині) вдалося уникнути проблем, пов’язаних із включення землі в господарський обіг. Скажімо, у Данії на законодавчому рівні визначено максимальний розмір земельної ділянки, що може перебувати у власності однієї сім’ї. Тим самим обмежується монополізм на земельному ринку. 

Придбання банками землі може бути обмежене вимогою продати впродовж двох років землю боржника, отриману внаслідок неповернення отриманого кредиту (такий механізм діє в США). 

Спекуляції землями сільськогосподарського призначення можна запобігти шляхом, зокрема, встановлення високих податків на короткострокове землеволодіння, унеможлививши тим самим швидкий ринковий оборот землі, а отже – отримання прибутків з таких операцій. Існує і багатий зарубіжний досвід запобігання нецільовому використанню земельних ресурсів: в окремих державах законодавством передбачено розподіл земель на зони – сільськогосподарські, міські та дачні. При цьому переведення земель з однієї категорії до іншої можливе лише з дозволу відповідних державних органів.

Державна підтримка села

В процесі здійснення аграрних перетворень стало зрозуміло, що без належної державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників про успішне завершення реформування сільського господарства годі й думати. 

Традиційно в Україні сільське господарство підтримувалося за рахунок встановлення для товаровиробників різноманітних пільг. Зокрема, встановлювалися фіксовані ціни на основні види продовольчої сировини та гарантувалася її закупівля у державний резерв, відшкодовувалися втрати агропромислових підприємств від інфляції; колективні сільськогосподарські підприємства звільнялися від сплати податку на додану вартість. Також було запроваджено товарне кредитування виробників (для проведення посівних кампаній з державного резерву селянам виділялися паливно-мастильні матеріали та насіння, вартість яких відшкодовувалася за рахунок продажу майбутнього врожаю). 

Незважаючи на вжиті заходи, аграрний сектор економіки залишався в кризовому стані. Головним чином це було пов’язано з тим, що держава, надавши виробникам величезні пільги, не передбачила ні стимулів для збільшення ними виробництва, ні механізмів відповідальності за порушення договірних зобов’язань (аграрне підприємство-боржник не могло бути визнане банкрутом). В результаті вартість отриманих з державного резерву паливно-мастильних матеріалів, добрив, насіння переважною більшістю колективних сільськогосподарських підприємств відшкодована не була; суми залишеного за КСП податку на додану вартість (який згідно з законодавством повинен був спрямовуватись на розширення та переоснащення виробництва) використовувалися за нецільовим призначенням.

Тому виникла необхідність пошуку нових методів стимулювання аграрних виробників, які б передбачали надання державної підтримки лише найефективнішим господарствам. Зокрема, було запропоновано часткову компенсацію з державного бюджету відсотків по банківських кредитах, отриманих агропромисловими підприємствами; встановлення фіксованого сільськогосподарського податку та спрощеної системи звітності для виробників сільськогосподарської продукції; виділення з державного бюджету коштів на підтримку програм розвитку аграрного сектора.

Безумовно, запровадження часткової компенсації відсотків за кредитами є одним з найкращих шляхів державного стимулювання розвитку агропромислового комплексу, оскільки вимагає значно менших, порівняно з товарним кредитуванням, витрат бюджетних коштів, а з іншого боку – частково, на 50-60%, звільняє виробників від сплати відсотків за кредитами. Позитивно впливає на розвиток аграрного сектора і фіксований сільськогосподарський податок, оскільки підприємства, що його сплачують, звільняються від низки інших загальнообов’язкових платежів до бюджету.

Однак позиції прихильників такого підходу до державної підтримки сільського господарства поділяють далеко не всі. Наголошується, зокрема, на тому, що внаслідок доступності кредитів, як правило, для високорентабельних переробних підприємств (які здатні легко повернути банківські позички та відсотки за ними навіть в умовах відсутності часткової компенсації державою відсотків за кредитами, а також запропонувати банкам під отримані кредити набагато привабливіше, ніж виробники, майно), потреба у такій компенсації буде незначною і жодним чином не поліпшить становище господарств-виробників. Та й запровадження фіксованого сільськогосподарського податку для господарств без врахування їхньої прибутковості, як і виділення додаткових державних коштів для підтримки селян, зумовить необхідність у пошуку додаткових джерел наповнення державного бюджету.

Кредитування аграрних товаровиробників 

Виведення аграрного сектора економіки з кризового стану неможливе без фінансово-кредитної допомоги виробникам сільськогосподарської продукції з боку банківських установ та іноземних інвесторів. Саме тому створення сприятливих умов для здійснення капіталовкладень у цей сектор стало одним з головних завдань реформування сільського господарства. 

Особливої актуальності в Україні набула проблема довгострокового кредитування села. Потреба у такому фінансуванні обумовлюється насамперед тим, що технічне переоснащення господарств, будівництво необхідних для їхнього ефективного функціонування об’єктів не можуть здійснюватися за рахунок короткострокових кредитів. Водночас державою не було створено достатніх умов для зацікавленості банків у вкладанні в сільське господарство значних коштів на довготривалій (10-20 років) основі. 

Запропоновано два основних шляхи вирішення цієї проблеми. Перший з них – запровадження іпотечного кредитування селян (тобто, надання банками позик під заставу земельних ділянок). Прихильники такого способу залучення капіталу в АПК аргументують свою позицію тим, що банки будуть зацікавлені у виділенні господарствам-виробникам кредитів лише за умови забезпечення їхнього повернення заставою землі (мовляв, застаріле обладнання та будівлі сільськогосподарського призначення мало цікавитимуть фінансово-кредитні установи). іпотечне кредитування було б вигідне як банкам, так і виробникам: для перших надання кредитів є менш ризикованим, оскільки завжди існує можливість повернення позики за рахунок продажу заставленої землі; для других – виникає можливість модернізації виробництва та розширення будівництва. 

Слід відзначити, що з необхідністю запровадження такого кредитування у майбутньому погоджуються всі (розходження у поглядах спостерігаються лише стосовно питання, хто повинен здійснювати таке кредитування – Державний іпотечний банк, спеціалізований державний орган чи комерційні банки). В той же час низка перешкод законодавчого та економічного характеру – зокрема, неможливість вільного продажу земельних паїв, недосконалість методики оцінки землі (один гектар землі в Україні коштує в середньому 1000-2000 грн., в той час, як його реальна ціна становить 8000-9000 грн.) тощо – стали нездоланними перешкодами на шляху його впровадження. 

З огляду на це пропонуються й інші шляхи вирішення даної проблеми. Так, альтернативою іпотечному кредитуванню, на думку деяких фахівців, може стати довгострокова оренда селянами сільськогосподарських машин (фінансовий лізинг) та придатних для сільськогосподарського виробництва будівель. На відміну від грошового кредитування, лізинг не передбачає безпосереднього отримання виробниками коштів. Останні надаються банками виключно лізинговим компаніям, які використовують їх на купівлю необхідної сільськогосподарської техніки з метою її подальшої передачі в оренду. Тим самим значно знижується не лише ризик неповернення позики, але і витрати підприємств-орендарів.

Історія

Хід аграрної реформи в Україні прийнято розділяти на три основні етапи

Змістом першого етапу перетворень в аграрному секторі економіки, який тривав з 1990 по 1994 рік, була часткова передача землі з державної у колективну та приватну власність. Процес роздержавлення землі був ініційований Верховною Радою України 18 грудня 1990 року, коли законодавчим органом було прийнято Постанову “Про земельну реформу”. Вона визначила основоположні засади здійснення цієї реформи, її мету, проголосила всі землі України такими, що підлягають передачі у приватну, колективну власність та у користування підприємствам, установам і організаціям. На реалізацію положень цієї постанови протягом 1992 – 1993 років було прийнято цілу низку нормативних актів: Декрет Кабінету Міністрів “Про приватизацію земельних ділянок”, Закони “Про колективне сільськогосподарське підприємство” та “Про форми власності на землю”. Ними було закріплено державну, колективну та приватну форми власності на землю; забезпечено передачу у приватну власність громадянам присадибних ділянок, угідь для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, дачного та гаражного будівництва; визначено статус колективних сільськогосподарських підприємств (КСП); створено умови для виникнення та розвитку фермерських господарств. 

Зважаючи на стрімке падіння виробництва сільськогосподарської продукції, на даному етапі аграрної реформи держава активізувала зусилля, спрямовані на підтримку сільськогосподарських підприємств. Основними формами стимулювання агропромислового комплексу були численні пільги (які, однак, не сприяли підвищенню зацікавленості відповідних підприємств у збільшенні обсягів виробництва) та товарне кредитування з усіма притаманними йому недоліками. Тому й не дивно, що темпи сільськогосподарського виробництва продовжували стрімко знижуватись. Найбільший спад відбувся у колективних сільськогосподарських підприємствах (реформованих колгоспах): якщо виробництво сільськогосподарської продукції особистими підсобними та фермерськими господарствами протягом 1990-1994 років зросло на 5,4%, то в КСП – знизилось майже у півтора рази.

З огляду на це зміст другого етапу аграрної реформи полягав у реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно. Виконання цього завдання тривало з 1994 по 1999 рік. Указами Президента “Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва” від 10 листопада 1994 р. та “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям” від 8 серпня 1995 р. передбачалось завершення передачі земель у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та проведення їх паювання. Але внаслідок того, що Укази не передбачали виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості), реального забезпечення селян землею, реформування сільськогосподарських підприємств не відбулося.

Не залишилися поза увагою держави і проблема створення сприятливих умов для діяльності сільськогосподарських виробників. Найголовнішим кроком у цьому напрямку стало прийняття Законів “Про фіксований сільськогосподарський податок” від 17.12.1998 р. та “Про оренду землі” від 6.10.1998 р. Перший з них значно спростив систему оподаткування виробників сільськогосподарської продукції, оскільки підприємства-платники фіксованого податку звільнялися від сплати цілої низки платежів до бюджету. Врегулювання відносин, пов’язаних з орендою землі, сприяло не лише захисту прав селян-орендодавців, але й створенню умов для розширення виробництва сільськогосподарської продукції підприємствами-орендарями.

Прийняття Конституції України, нормами якої не було передбачено існування колективної власності, зумовило потребу в подальшому реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств та забезпеченні їхніх членів землею і майном.

Початок третього етап аграрної реформи в Україні пов’язують з підписанням главою держави 3 грудня 1999 року Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки”. На відміну від попередніх Указів Президента, ним було передбачено не лише розпаювання земель КСП, але і виділення земельних паїв на місцевості та їх передачу в приватну власність членам КСП.

Сьогодні

Президентська нормотворчість значною мірою прискорила вирішення багатьох наболілих проблем агропромислового комплексу та активізувала законодавчу роботу у відповідній сфері. Поряд з цим, врегулювання окремих спірних питань цієї реформи триває і нині. 

Забезпечення майнових прав селян

У процесі здійснення аграрної реформи не втратила своєї актуальності проблема забезпечення селян землею та майном.

Укази “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” та “Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян в процесі реформування аграрного сектора економіки”, датовані відповідно 3 грудня 1999 р. та 29 січня 2001 року, закріпили право селян на безперешкодне виділення в натурі належної їм частки майна та земельних угідь КСП. Однак чітких механізмів реалізації цього права ні указами глави держави, ні прийнятими на розвиток їхніх положень нормативними актами уряду та Міністерства аграрної політики передбачено так і не було. Зокрема, забезпечення майнових прав селян в процесі реорганізації КСП звелося до видачі земельних та майнових сертифікатів, визначення методики оцінки майна колективних сільськогосподарських підприємств та встановлення мінімального розміру орендної плати за пай (не менше одного відсотка його вартості).

Не сприяло реалізації майнових прав членів реформованих КСП і те, що Указами Президента було наголошено на необхідності збереження цілісного господарського використання землі та майна підприємств, що реформувались. Це призвело до того, що на практиці реорганізація КСП на засадах приватної власності на майно та землю відбулася лише формально: керівниками новостворених приватних формувань залишились колишні голови КСП, а самі господарства продовжували використовувати землю колишніх членів реорганізованих підприємств, щоправда, на умовах оренди.

Створення ринку землі

В результаті підписання Президентом України Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” близько шести з половиною мільйонів українських громадян отримали свідоцтва на право на земельну частку (пай). Незважаючи на те, що чинне законодавство не визначило порядок відчуження земель сільськогосподарського призначення, мали місце непоодинокі випадки скупівлі земельних сертифікатів за безцінь. Лише у 2000 році кількість проданих та подарованих свідоцтв на право на пай порівняно з 1999 роком зросла у 6 разів (у Вінницькій, Кіровоградській та Черкаській областях – у 18-25 разів). Тому Верховна Рада України 18 січня 2001 року прийняла Закон “Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)”, який до прийняття Земельного кодексу України заборонив власникам земельних часток будь-яким способом відчужувати паї (у тому числі шляхом укладання угод купівлі-продажу, міни, дарування). Поряд з цим закон дозволив передавати земельні частки у спадщину, викупати їх для державних та громадських потреб. Цікаво, що аналогічні норми містить і проект Земельного кодексу у новій редакції: ним встановлено тимчасову заборону на відчуження земельних ділянок. Формування ринку землі стане можливим лише після прийняття законів, які визначать методику оцінки землі та порядок реалізації земельних ділянок, переданих банкам у заставу під отримання кредитів. 

Державна підтримка села

Починаючи з 2000 року, державна підтримка сільського господарства отримала нове змістовне наповнення. Якщо раніше держава намагалася стимулювати розвиток всіх без винятку господарств, то у нинішніх умовах вона підтримує переважно тих, хто на практиці довів ефективність своєї діяльності. 

Перш за все, Постановою Кабінету Міністрів “Про додаткові заходи щодо кредитування комплексу сільськогосподарських робіт” від 25 лютого 2000 було запроваджено часткову компенсацію відсотків по банківських кредитах, отриманих господарствами. Таке нововведення стало в нагоді лише тим підприємствам, які розширювали виробництво продукції та були беззбитковими: очевидно, що банки відмовились від кредитування нерентабельних господарств – надто високим був ризик неповернення наданих позик. 

Ще одним напрямом державної підтримки сільського господарства стало надання виробникам пільг при оподаткуванні їхньої діяльності. Законом “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” прямо заборонено вносити до законодавства зміни, що можуть спричинити збільшення податкового навантаження на сільськогосподарських товаровиробників; передбачено звільнення від податку на додану вартість операцій, пов’язаних з реалізацією продовольчої сировини (при цьому ПДВ залишається у розпорядженні підприємств і використовується для технічного переоснащення виробництва). 

Реорганізація колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно зумовила необхідність вирішення проблеми заборгованості цих підприємств перед бюджетом. Було запропоновано досить простий шлях врегулювання цього питання: відповідним законом, прийнятим Верховною Радою 18 січня 2001 року, борги сільськогосподарських підприємств перед державою було зменшено на суму заборгованості останньої перед виробниками та переробниками сільськогосподарської продукції. Що ж стосується залишку боргу, то він, згідно із Законом, повинен бути повернений державі рівними частинами протягом восьми років. 

Кредитування аграрних товаровиробників

Компенсація державою частини відсотків по банківських кредитах, отриманих сільськогосподарськими підприємствами, певною мірою сприяла залученню банківського капіталу в агропромисловий комплекс. Але умов для здійснення довгострокових капіталовкладень в сільське господарство створено так і не було (хоча в перспективі, як випливає із Закону “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років”, такі умови буде створено – окремою статтею цього нормативного акту передбачено внесення змін до банківського законодавства, які передбачатимуть надання пільг при оподаткуванні тим банкам, що кредитують аграрний сектор). 

Тому, починаючи з 2001 р., головні зусилля держави спрямовуються на розвиток лізингу як альтернативи грошовому кредитуванню. Так, Указом Президента “Про додаткові заходи щодо дальшого розвитку лізингу в аграрному секторі економіки” від 23 лютого 2001 року було передбачено створення Національної акціонерної компанії “Украгролізинг”. Мета діяльності “Украгролізингу” – організація та здійснення інженерного та матеріально-технічного забезпечення сільськогосподарських підприємств, надання виробникам послуг, пов’язаних з виконанням сільськогосподарських робіт, використанням сільськогосподарської техніки на умовах оренди, технічного обслуговування цієї техніки тощо.

Безумовно, такий спосіб залучення коштів в агропромисловий комплекс заслуговує на позитивну оцінку. Але подальше розширення використання лізингу в агропромисловому комплексі вимагає від держави створення умов для повноцінного функціонування приватних лізингових компаній.

Позиції політичних сил

Процес реформування аграрного сектора економіки, розпочатий Верховною Радою ще у 1990 році, на сьогоднішній день далекий від завершення. Це зумовлено насамперед тим, що представлені у парламенті партії по-різному бачать шляхи вирішення основних проблем агропромислового комплексу. При цьому найпалкіші дискусії точаться навколо двох питань – доцільності створення ринку землі та необхідності державної підтримки сільськогосподарських виробників.

Створення ринку землі

Проти приватної власності на землю та перетворення її на товар виступають три партії – Комуністична партія України (КПУ), Прогресивна соціалістична партія (ПСПУ) та Соціалістична партія (СПУ). При цьому негативне ставлення до формування в Україні ринку землі аргументовано тим, що для вільної купівлі-продажу земельних ресурсів не виникло достатніх економічних та правових підстав. Так, лідери цих партій наголошують на тому, що закріплення приватної власності селян на землю, як і розпаювання майна КСП та реорганізація останніх, призведуть до скупівлі великих земельних площ потужними фінансовими структурами та іноземцями за цінами, в десятки разів нижчими за ринкові. Як наслідок – масове зубожіння селян, перетворення їх на найманих робітників великих виробників, знищення науково обірунтованої системи землеробства (сівозмін), руйнація соціальної інфраструктури села тощо. На думку Н.Вітренко та П.Симоненка, для перетворення землі на товар не існує і правових підстав: відповідно до ст.13 Конституції, Декларації про державний суверенітет України, земля є об’єктом права власності Українського народу, а не власності окремих громадян.

Решта представлених у парламенті партій в цілому підтримують ідею формування земельного ринку. Водночас всі вони погоджуються з тим, що на законодавчому рівні необхідно закріпити такі механізми купівлі-продажу землі, які б забезпечили продовольчу безпеку держави та захист прав селян. Український Народний Рух виступає за зменшення державного втручання у відносини, пов’язані з купівлею-продажем землі, запровадження земельних аукціонів, тимчасову заборону купівлі земельних ділянок іноземними громадянами та підприємствами. Аналогічні позиції відстоюють Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок”. Партія регіонів України у своїй Програмі наголошує на необхідності широкого застосування можливостей оренди і застави землі, створення іпотечних банків. Народно-демократична партія України та Аграрна партія України виступають за приватизацію землі, її довгострокову оренду з правом успадкування, а також за продаж права на оренду на відкритому ринку. Наголошується на необхідності забезпечення землею працівників соціальної сфери сільської місцевості та виключно громадян України. Соціал-демократична партія України (об’єднана), як і більшість партій центристського спрямування (Партії “Батьківщина”, “Трудова Україна”, “Демократичний Союз”, “Яблуко”, “Солідарність”, а також Партія зелених України), підтримуючи ідею вільної купівлі-продажу земельних ділянок, вважає, що земля повинна належати тим, хто на ній працює. При цьому держава повинна забезпечити захист прав селян на землю, сприяти ефективному використанню основного природного багатства України. 

Необхідно зазначити, що більшість представлених в парламенті політичних сил підтримала ідею введення тимчасової (до прийняття Земельного кодексу України у новій редакції) заборони на відчуження селянами отриманих ними в процесі реорганізації КСП земельних паїв. Відповідний законопроект 18 січня 2001 р. був підтриманий 276 голосами народних депутатів. 

Державна підтримка села

З необхідністю державної підтримки села погоджуються практично всі. Водночас форми такої підтримки та її обсяг політичними партіями бачаться по-різному. Комуністична партія України вважає, що державна підтримка сільського господарства повинна передбачати планування сільськогосподарського виробництва, встановлення державного замовлення на основні види продовольчих товарів, приведення у відповідність цін на промислову продукцію та продовольчу сировину, оптимальне оподаткування виробників, цільове фінансування та пільгове кредитування сільського господарства, захист внутрішнього ринку від імпортних товарів. У новій редакції програми Соціалістичної партії України передбачено наступні форми державного стимулювання агропромислового комплексу: залучення державних коштів для модернізації і відновлення матеріально-технічної бази господарств-виробників, компенсація частини відсотків за кредитами, отримані сільськогосподарськими підприємствами, впровадження в аграрному секторі економіки стимулюючої податкової політики, фінансування найбільш важливих цільових програм (відновлення родючості земель, насінництва та племінної справи тощо). Прогресивна соціалістична партія України наголошує на необхідності впровадження прямої та непрямої форм державного стимулювання аграрного виробництва. Пряма державна підтримка передбачає надання пільгових кредитів для виробників, державне замовлення продукції за вигідними для селян цінами. Непряма підтримка може здійснюватися шляхом фіксації державою цін на паливно-мастильні матеріали та електроенергію, захисту національного виробника від імпорту продовольчої сировини. Український Народний Рух, Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок” наполягають на фінансовій підтримці державою лише тих товаровиробників, які довели здатність до ефективного господарювання в ринкових умовах. Ці партії виступають проти практики постійного списання заборгованості збитковим та нерентабельним підприємствам. Водночас вони підтримують державне стимулювання наукових досліджень в агропромисловому комплексі (зокрема, селекційної роботи), вимагають створення умов для залучення державних та приватних коштів у сільське господарство. Програмні документи Аграрної партії України та Народно-демократичної партії України передбачають надання державою підтримки машинобудівним підприємствам та банківським структурам, діяльність яких пов’язана з сільським господарством. Центристські партії (“Батьківщина”, “Демократичний Союз”, Партія зелених України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), “Трудова Україна” та “Яблуко”) виступають за надання підтримки насамперед рентабельним сільськогосподарським підприємствам, що досягли значних успіхів на ниві виробництва продовольчої сировини. Вони вимагають запровадження стимулюючої податкової політики у галузі аграрного виробництва, підтримують державне фінансування пріоритетних програм на селі.

Приватизація тривалий час знаходиться у центрі уваги українського суспільства, що пов’язується з неабиякою роллю роздержавлення в реформуванні економіки, а також із зосередженням навколо об’єктів приватизації цілої низки різноманітних фінансових та політичних інтересів. 

Під приватизацією слід розуміти продаж (або відчуження іншим способом) майна, що знаходиться у державній власності, фізичним та юридичним особам, які відповідно до закону мають право виступати в ролі покупців цього майна. Приватизаційний процес, за своєю суттю, полягає у переході права власності на певний об’єкт від держави до приватних підприємств, господарських товариств та інших організацій, заснованих на недержавній формі власності, а також до фізичних осіб.

Власність та її перехід від одних до інших не залишають байдужими нікого. Саме тому час від часу приватизаційні питання стають приводом для політичних баталій між представниками різних політико-фінансових груп, різних гілок влади. При цьому, попри проголошені цілі, основний вплив на процес роздержавлення здійснюють чинники не економічної доцільності, а політичної необхідності та індивідуальної зацікавленості окремих осіб та груп у конкретних результатах ходу приватизації того чи іншого об’єкту.

Уся історія української приватизації будувалась навколо вирішення кількох основних проблемних питань, а саме визначення :

• цілей, які ставились перед приватизацією державного майна;
• кола осіб, які допускались до процесу роздержавлення;
• напрямів використання коштів, одержаних від продажу державного майна.

Залежно від того, які відповіді давались на ці питання і залежало те, якою була приватизація у конкретний період часу, яким способом вона здійснювалась, хто брав у ній участь та інше. 

Цілі приватизації 
Світовий досвід приватизації свідчить, що приватизація, у загальному економічному розумінні, має на меті досягнення таких орієнтирів як економія коштів та підвищення продуктивності. Проте, ця загальна формула змінюється і «обтяжується» новими цілями залежно від національних особливостей, історичних суспільно-економічних умов, у яких здійснюються перетворення.

Це можна яскраво зобразити на прикладі України, де на приватизацію покладались надії забезпечення досягнення цілого ряду цілей політичного, соціального та економічного характеру.

Серед усього «букету» приватизаційних дороговказів, що супроводжували небезболісний процес переходу майна до нових власників, треба виділити такі цілі, на які офіційно або негласно спрямовували приватизацію в Україні:

Ці цілі мали різний вплив та значення в різні історичні періоди ходу української приватизації, більшість з них тісно пов’язані й легко поєднуються одна з одною. Хоча таке поєднання часто має місце лише в наукових роботах та численних декларативних концепціях, які супроводжують процес приватизації в Україні, але рідко повною мірою реалізуються в житті. 

Останнім часом палкі дискусії політичного та економічного змісту викликає проблема надання приватизації виключно фіскального характеру, тобто орієнтації усього процесу роздержавлення на поповнення Державного бюджету України та фінансування за рахунок коштів, отриманих від продажу державного майна, загальних видатків бюджету. 

Не може викликати сумніву необхідність погашення заборгованості зі сплати зарплати, фінансування у необхідному розмірі бюджетної сфери, програм соціального захисту, що може бути здійснене, зокрема, за рахунок приватизаційних надходжень. Тому в умовах браку бюджетних коштів та необхідності здійснення великих платежів іноземним кредиторам кошти від приватизації перетворюються на значний фінансовий ресурс, яким уряду важко нехтувати й втриматись від зарахування до дохідної частини держбюджету.

Проте подібне спрямування, підкріплене жорстким графіком бюджетних надходжень від приватизації, не залишає можливості або максимально ускладнює досягнення мети, яка мала б бути визначальною – пошук ефективного власника, спроможного професійно управляти власністю, залучати інвестиції у розвиток підприємства, здійснювати оновлення виробництва тощо.

Існує і третій варіант розвитку, який передбачає залучення стратегічного інвестора, який, купуючи за значні кошти акції державного підприємства, у подальшому вкладає додаткові ресурси в його технічну модернізацію, робить його прибутковим, зберігає або навіть збільшує кількість робочих місць, справно сплачує податки. Проте такий хід подій у силу цілого ряду об’єктивних причин, які будуть розкриті нижче, в умовах України є дуже рідкісним і скоріше винятком, аніж звичайною практикою.

Хибність абсолютної спрямованості на використання приватизаційних коштів для покращення ситуації з бюджетними доходами пояснюється тим, що, по-перше, поспішність та поверховість у підходах до приватизації об’єктів державної власності часто призводить до протилежних результатів (бюджет не отримує заплановані надходження, а підприємство – ефективного власника), по-друге, губиться основне значення приватизації, яке за масштабністю та перспективністю економічних результатів важить набагато більше за порівняно невеликі поточні надходження, якими можна закрити окремі бюджетні «дірки». Цим значенням у більшості країн (як розвинених західних, так стрімко зростаючих в економічному плані країн Центрально-Східної Європи) є «підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки»?.

До того ж, пріоритетність залучення ефективного власника обгрунтовується також тим, що подібний підхід є значно далекогляднішим, оскільки успішно працюючі підприємства у подальшому, крім іншого, забезпечать надходження набагато більших коштів до державного бюджету у вигляді сплачених податків.

Використання приватизаційних коштів

З цілями приватизації, особливо тими, які мають фіскальний характер (фіскальний, бо спрямовані на поповнення фіску – тобто, державної скарбниці або бюджету), пов’язане питання вибору шляхів використання доходів від продажу державного майна. 

Слід зазначити, що дискусії викликає вже навіть те чи можна ці надходження вважати доходами держави. Подібні сумніви супроводжуються міркуваннями про те, що не може бути доходом продаж того, що було виробленим або заробленим попередніми поколіннями. 

Спрямування коштів від приватизації на фінансування дефіциту бюджету виправдовують необхідністю виконання державою своїх зобов’язань як перед своїми громадянами, яким держава гарантує соціальні захист та допомогу, так і перед іноземними кредиторами, які вимагають сплати зовнішніх боргів. Подібне використання коштів, отриманих від продажу державного капіталу, часто називають не інакше, як «проїдання». 

Грошовий характер приватизації виправдовують також твердженням про те, що витрачання компанією-покупцем значних коштів на придбання об’єкту приватизації спонукає цього інвестора дбайливо ставитись до придбаного підприємства, намагатися збільшити його дохідність з метою повернення вкладених коштів. Це, у свою чергу, може бути досягнуто переважно за рахунок пошуку нових ринків збуту, покращення управління, зменшення витрат, вкладень у модернізацію виробництва тощо. 

На противагу цьому зазначається, що цієї цілі можна досягнути (при цьому, як правило, набагато швидше та простіше) також шляхом «виснаження» ресурсів підприємства, розпродажу його активів, виведення всього отриманого прибутку та іншими способами. 

Жорстка бюджетна прив’язка приватизації також критикується за те, що часто надходження від приватизації спрямовуються через бюджет на виплату державних боргів, зокрема зовнішніх, тим самим гроші, отримані від продажу державної власності «виводяться» з національної економіки та працюють на економіку іншої країни. 

Крім того, включення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету розглядається як досить ризикований крок, пов’язаний з нестабільністю та непередбачуваністю процесу роздержавлення в Україні. Ця нестабільність та невизначеність переноситься і на весь процес виконання плану доходів до державного бюджету. 

Логічнішим та більш далекоглядним є вкладення (інвестування) приватизаційних надходжень у нові технології та оновлення застарілих основних фондів підприємств (їх переважно складають засоби виробництва та капітальні будівлі). 

Ці вкладення через певний час мають повернутись у вигляді зростаючого виробництва, збільшення податкових надходжень до бюджету та посилення спроможності українських підприємств конкурувати світовому ринку торгівлі. 

Подібна політика узгоджується з перспективним баченням якісного розвитку економіки країни (покращення структури економіки в бік збільшення частки ринку послуг, зменшення енерговитратності виробництва, покращення якості товарів та послуг тощо), який не обмежуються досягненням поточних кількісних результатів (отримання максимального розміру надходжень до Державного бюджету за рахунок продажу великої кількості важливих для економіки та національної безпеки країни підприємств). 

Крім того, невіднесення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету цілком відповідає світовій практиці, де гроші від приватизації не вважаються доходами бюджету.

Учасники приватизаційного процесу 
Від того, хто чинним законодавством допускається до участі в приватизації державного майна, залежить часто й те, які цілі ставляться перед самою приватизацією та чи будуть вони досягнуті. 

При цьому визначення кола учасників процесу роздержавлення є переважно питанням політичним, яке залежить від загальної політики держави у сфері приватизації. 

Обмеження доступу іноземців (іноземних громадян та компаній) під час продажу державного майна пояснювалось побоюваннями в тому, що «Україну скуплять іноземці». Хоча подібна позиція і є дуже спрощеною, проте частково виправдовується необхідністю забезпечення національної безпеки (особливо стосовно об’єктів, що становлять важливе значення для обороноздатності країни та екологічної безпеки населення). 

Крім того, присутність іноземного капіталу інколи розцінюється негативно через те, що останній зорієнтований, насамперед, на досягнення власних економічних чи політичних цілей, які можуть суперечити українським інтересам. Як приклад наводиться можливий механізм усунення потенційного чи реального конкурента шляхом його купівлі під час приватизації та наступного закриття. 

Аргументом інколи виступає і те, що іноземні підприємства мають на меті одержання швидкого прибутку, незважаючи на можливе виснаження виробництва та його поступового зупинення. 

Проте, не менше доводів і в тих, хто не вбачає в іноземному капіталі загрози національній економіці, а, навпаки, надає йому важливого значення в успішному реформуванні економіки країни. 

 Прибічниками подібних поглядів приватизація розглядається як один з механізмів залучення іноземних інвестицій, необхідних для загального оздоровлення економіки України. 

При цьому вкладення коштів у національну економіку шляхом купівлі об’єктів власності супроводжується привнесенням прогресивних знань про економічні механізми реформування, випробувані протягом тривалого часу в західних демократіях; запровадженням сучасного менеджменту (управління) підприємствами; встановленням тісніших зв’язків з міжнародним фінансовим капіталом у вигляді потужних банків та інвестиційних компаній, що дозволяє у подальшому залучити й позичковий капітал у вигляді наданих кредитів, які не можуть бути забезпечені внутрішніми інвесторами; відкриттям нових ринків збуту для українських товарів та відповідного збільшення експорту. 

Суперечки серед політичних сил викликає і встановлення бар’єру для участі в приватизації державного майна для компаній, які зареєстровані в так званих офшорних зонах (територіях або цілих державах зі спеціальними режимами оподаткування для компаній, які здійснюють свою діяльність за їх межами, проте зареєстровані та сплачують податки на цих територіях). Вважається, що саме в ці зони виводиться тіньовий капітал, зароблений в Україні. Обмежуючи участь українських компаній в покупці об’єктів приватизації, основний наголос робиться на залученні іноземного інвестора, який, проте, не завжди є зацікавлений брати на себе високі ризики та вкладати гроші в українську економіку. 

З одного боку, позитивні сторони приходу в Україну потужних іноземних компаній є досить вагомими, проте досвід проведення грошової приватизації, спрямованої виключно на іноземного інвестора, свідчить, що Україна не є достатньо інвестиційно привабливою і сподівання на велику конкуренцію між іноземними компаніями при покупці об’єктів приватизації не виправдовуються. 

До того ж, часто за іноземними інвесторами ховається російський капітал, який мало чим відрізняється від українського з точку зору ведення бізнесу, проте є заможнішим за український. 

Отже, “реальні” іноземні компанії (зареєстровані не в офшорних зонах та не в Росії) дійсно володіють більшими фінансовими ресурсами, кращим менеджментом та працюють не за традиційними для пострадянських країн, у кращому випадку, напівлегальними схемами. Крім того, поява справжнього – неофшорного і навіть неросійського – власника є певним стабілізуючим чинником для усієї економіки, адже він не миритиметься з регулярними змінами правил гри та зловживаннями владним становищем. 

Але існує і інший бік приватизації виключно для іноземців, який лежить у площині як національної безпеки, так і досягнення найбільшого економічного ефекту. Не можна повністю виключати ймовірність загрози національній економічній безпеці у разі переважного переходу до іноземного власника стратегічних галузей, наприклад, енергетики. Також подібні обмеження не сприяють посиленню конкуренції у ході продажу важливих об’єктів, створюють можливість потенційним іноземним покупцям, використовуючи своє виключне становище, нав’язувати власні умови, які часом не цілком відповідають українським інтересам. 

Як свідчить практика, пільгове становище іноземних компаній не завжди приносить бажаний результат, і лише змушують зацікавлені українські фінансові групи звертатися до інших механізмів участі в розподілі власності: діяти через третіх осіб або використовувати позаприватизаційні процедури. 

Тому, як інший можливий варіант розглядається вільний доступ до участі в приватизації будь-яких учасників, незалежно від географічного місця їхньої реєстрації. При цьому зазначається, що таким чином буде досягнуто кілька цілей: повернення в Україну вивезеного капіталу (який часто виводиться у зв’язку з небажанням сплачувати надмірні податки, незахищеністю підприємців від зловживань з боку посадових осіб), збільшення надходжень від приватизації (внаслідок конкуренції вітчизняного та іноземного капіталу) та забезпечення економічної безпеки (недопущення одноособового лідерства в певній галузі чи сфері неукраїнських компаній).

Історія питання

Приватизація в Україні пройшла складний шлях, на якому були як кардинальні зміни напряму приватизаційного процесу, так і моменти його повної зупинки. Часто у цьому процесі політики було більше, ніж економічних розрахунків, що не могло не позначитись на результатах окремих етапів та приватизації в Україні в цілому. 

Не зупиняючись на підготовчому етапі, який розпочався ще за часів радянської України у 1988 році, стисло охарактеризуємо хід приватизації в незалежній Україні, її здобутки та втрати.

Приватизація шляхом оренди з викупом

У 1992-1995 роках панувала змішана грошова-сертифікатна форма роздержавлення. Роль сертифікатної приватизації на цьому етапі була незначною, основним способом зміни форми власності з державної на іншу виступала оренда з правом викупу, яка передбачала передачу в оренду підприємства трудовому колективу з наступним правом його придбання за незначні кошти. 

Існування саме такого способу пояснювалось відсутністю у громадян коштів для придбання об’єктів за реальною вартістю і спрямованістю тогочасної приватизації на формування ринкових умов, що можна було досягнути, як тоді вважали, за допомогою майже безкоштовної передачі підприємств у власність трудових колективів, перетворення більшості працівників на власників. На руку подібний спосіб приватизації був і директорам цих підприємств, які керуючи орендованим підприємством не несли жодної відповідальності за використання та управління цими об’єктами. 

Цілями на цьому етапі приватизації виступали формування прошарку власників, позбавлення держави необхідності підтримувати неприбуткові підприємства, зняття соціальної напруги, викликаної падінням рівням життя, за допомогою роздачі державного майна та надання пільг трудовим колективам у ході приватизації їхніх підприємств. Саме існування таких пільг виключно для трудових колективів підприємств викликало заперечення подібного ходу приватизації. Наголос на оренді та оренді з викупом означав неможливість використання приватизаційних майнових сертифікатів (які з’явились ще в 1992 році, проте активно почали використовуватись лише з 1996 року) тими громадянами, які не були зайняті у сфері матеріального виробництва та обслуговування (наприклад, були працівниками бюджетних установ). 

В умовах різкого погіршення соціально-економічних умов життя більшості населення України саме приватизація почала розглядатись як основна причина відсутності змін на краще. Часто приватизація сприймалась як «розпродаж країни», що підкріплювалось також наявністю численних зловживань у процесі роздержавлення на різних владних рівнях. 

Усе це зумовило прийняття політичного рішення народними депутатами про зупинення приватизації (так званий мораторій тривав з липня 1994 до травня 1995 року), яка стала заручником політичних суперечок. 

Перший етап української приватизації характеризувався також початком становлення структури та організацією діяльності центрального приватизаційного відомства – Фонду державного майна України та розробкою законодавчої бази приватизації.

Сертифікатна приватизація

Період з другої половини 1995 року до кінця 1999 року прийнято називати часом масової приватизації, оскільки саме в цей період переважала приватизація з використанням різноманітних приватизаційних паперів (приватизаційні майнові сертифікати, компенсаційні сертифікати, житлові чеки, земельні бони). 

Хоча формально сертифікатна приватизація мала розпочатись повним ходом ще в 1993 році, відсутність подібних цінних паперів у паперовому вигляді викликало відсутність зацікавленості в їхньому широкому використанні (так звані депозитні рахунки, що існували не були зрозумілі більшості населення). Лише після створення національної мережі сертифікатних аукціонів та випуску сертифікатів у паперовому вигляді цінних паперів розпочався етап масової приватизації за приватизаційні сертифікати. 

Вибір саме таких неконкурентних способів приватизації (оренда з викупом, продаж за цінні папери) пояснювався відсутністю в Україні достатнього приватного капіталу (при неготовності суспільства до появи іноземного капіталу), повноцінного ринку, довіри населення до приватної власності. Це робило неможливим застосування на перших етапах приватизації традиційних моделей – продажу на фондовому ринку, на ринку нерухомості. До того ж, самі такі форми продажу державного майна були результатом політичного компромісу, коли навіть представники лівих політичних сил (комуністи, соціалісти) погоджувались на приватизацію, в якій частка державної власності мала перейти до кожного громадянина України. 

З часу проведення масштабної за кількістю населення, що взяло участь (громадяни України отримали близько 46 мільйонів приватизаційних майнових сертифікатів, на 48 аукціонах за майнові сертифікати та 31 аукціоні з продажу за компенсаційні сертифікати було продано акції близько 7 тисяч підприємств, громадяни України отримали акції на суму 1,7 млрд. гривень), приватизації виникало багато суперечок з приводу оцінки результатів сертифікатної приватизації.

Оцінка сертифікатної приватизації в Україні

Грошова приватизація 

Кінець сертифікатної приватизації ознаменувався початком масштабної грошової приватизації з кінця 1999 року, коли основною метою продажу державного майна стали виступати надходження до державного бюджету грошових коштів. Для цього етапу індивідуальної грошової приватизації, яка триває і зараз, характерні такі риси, як:

• виставлення на продаж за гроші контрольних пакетів акцій (більше 50%) стратегічних підприємств;
• встановлення чітких щорічних розмірів надходжень від приватизації до Державного бюджету;
• врахування особливостей кожного підприємства при його продажу, зокрема проведення передприватизаційної підготовки з метою оздоровлення підприємства, що виставляється на продаж, збільшення його інвестиційної привабливості;
• вибір способу приватизації підприємства, виходячи з його фінансового стану та аналізу попиту на нього з боку потенційних покупців;
• обмеження можливих покупців об’єктів державної власності поняттям «промисловий інвестор» (інвестор, тобто компанія, що вкладає гроші, який працює на тій же ділянці ринку, що й об’єкт приватизації – або у вигляді виробництва подібної продукції, або виробництва сировини для випуску цієї продукції. Інакше кажучи, покупець стратегічно важливих для економіки країни підприємств повинен мати досвід роботи в тій сфері, де працює об’єкт, що приватизується) тощо.

Більшість нововведень, передбачених державною програмою приватизації на 2000-2002 роки, яка закріпила нові підходи до процесу продажу державного майна, спрямовані на залучення стратегічного інвестора (переважно іноземного, який володіє більшими фінансовими можливостями), отримання значних надходжень від приватизації до бюджету. 

При цьому введення поняття «промислового інвестора» спрямоване на те, що від участі в приватизації будуть усунуті компанії, які сподіваються отримати швидкі прибутки від придбаних об’єктів без вкладення грошей в їх розвиток, зокрема компанії, зареєстровані в офшорних зонах (суперечливість такого підходу була відображена вище). 

Поясненням подібної боротьби з офшорними компаніями виступає практика проведення приватизації протягом 1998-1999 років, коли офіційно покупцями об’єктів приватизації виступали іноземні інвестори, проте реальними власниками були вітчизняні компанії та групи впливу. При цьому більшість прибутків виводилась з України, а самі підприємства почали показувати негативні економічні показники роботи (ставали офіційно збитковими, припиняли сплачувати податки тощо). 

В ідеалі на приватизовані підприємства мав прийти власник, який здатний був би не лише сплатити максимальну ціну за придбані об’єкти приватизації, але й забезпечити його розвиток. Проте, практика проведення грошової приватизації показала, що часто досягнення одночасно двох цілей – пошук ефективного й здатного підняти виробництво власника з довгостроковими інтересами та забезпечення помісячного графіку надходжень коштів від приватизації до Державного бюджету України стає неможливим.

Проте, попри наявний негативний досвід проведення приватизації, не варто забувати й про здобутки, яких немало. Так, на початок 2001 року близько 60% загального обсягу промислової продукції в Україні було вироблено саме приватизованими підприємствами. При цьому цим підприємствам належить лише третина вартості основних фондів промисловості.

Сучасний стан

Третій рік в Україні триває грошова приватизація, яка викликала багато суперечок та скандалів навколо приватизації окремих підприємств чи навіть цілих галузей.

Тіньова приватизація

Особливістю сьогочасного стану приватизації виступає той факт, що більшість важливих підприємств, які приносять хоча б якийсь прибуток (офіційний або прихований), розподілені між тими чи іншими фінансово-політичними «групами впливу» або окремими власниками. При цьому контроль над підприємством може мати місце в непрямій формі, за допомогою підставних компаній, через треті особи або шляхом встановлення виключних економічних контактів з цим підприємством (повне забезпечення цих підприємств сировиною або забезпечення реалізації більшості виробленої продукції). 

Цей стан визначає складність прозорої приватизації частки держави в певному підприємстві (йдеться переважно про приватизацію частки в статутному фонді акціонерного товариства, що належить державі). Названі групи впливу, не бажаючи втрачати контроль над підприємствами або цілими галузями, не зацікавлені в приході на ці підприємства нових власників, у тому числі іноземних інвесторів. Одночасно вони не мають бажання, а інколи й можливості брати участь в легальній приватизації цих об’єктів та сплачувати за них значні кошти. 

Тому значного поширення набули так звані «тіньові» або «альтернативні» способи приватизації державного майна. Підґрунтям існування подібних можливостей є наявність численних лазівок у чинному законодавстві, яке залишає безліч варіантів уникнення конкурентних процедур продажу державного майна чи пакетів акцій шляхом, наприклад, створення на базі державного підприємства спільного підприємства, здійснення додаткового випуску акцій з метою «розмивання» державної частки в статутному фонді акціонерного товариства, продажу державними холдингами належних їм акцій державних підприємств, продажу активів за борги або в ході процедури банкрутства. 

Так, наприклад, одна зі схем уникнення більш-менш прозорих приватизаційних процедур полягає у доведенні державного підприємства до банкрутства (як правило, не без допомоги керівників цих підприємств) і описанні найбільш прибуткових активів збанкрутілого підприємства (обладнання, сировина тощо) та їхньому наступному продажі за заниженими цінами на сфальсифікованих аукціонах, про проведення яких знає лише обмежена кількість осіб (таким чином були розпродані основні фонди «Луганськобленерго», «Донбасенерго», акції ВАТ «Росава» тощо). У цих випадках має місце вилучення зі складу підприємств-боржників майна, що користується попитом, і його реалізація, незалежно від того, наскільки це майно (активи) впливають на самопочуття підприємства. Причому чинне законодавство України дозволяє це робити як державним виконавцям, так і податковим органам. 

Подібна практика не завжди оцінюється виключно негативно: доводом виступає посилання на зарубіжний досвід та наголошення на необхідності забезпечення рівного підходу до підприємств, незалежно від форми власності. Як аргумент наводиться також те, що процеси продажу майна за борги цілком відповідають ринковим умовам та дисциплінують інші підприємства, змушують їх змагатись за досягнення економічного результату від своєї роботи. 

Проте, крім позбавлення бюджету очікуваних надходжень від продажу привабливих підприємств, практика позаприватизаційного продажу державного майна завдає значних втрат самим підприємствам, оскільки вилучається і продається лише майно, яке може принести прибуток. При цьому залишаються несплаченими борги цього підприємства, не вирішується проблема його працівників, не враховуються інтереси інших кредиторів, у тому числі й держави. До цього слід додати й загрозу для економічної безпеки країни, яку несе із собою втрата державою контролю над деякими важливими об’єктами економіки. 

Усе це зумовило гостру реакцію владних органів та мало своїм наслідком прийняття закону про тимчасову заборону продажу за борги державного майна до внесення змін до законодавства, що регулює відповідні питання. Так, Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію державного майна» «до вдосконалення механізму примусової реалізації майна» заборонено продавати за борги та в ході процедури банкрутства нерухоме майно та інші основні засоби виробництва, які забезпечують ведення виробничої діяльності підприємством, а також акції, які належать державі. 

Таким чином, з одного боку, убезпечивши державні підприємства від «розтягування», законом було закріплено неоднаковий підхід до банкрутства державних та недержавних підприємств, що не узгоджується, зокрема, з положеннями Конституції України про рівність всіх форм власності.

Крім згаданого яскравого прикладу складності та неоднозначності процесу приватизації в Україні, на сьогоднішній день невирішеним залишається ціла низка проблемних питань, серед яких варто згадати наступні:

• визначення статусу та створення належного правового підгрунтя діяльності головного приватизаційного органу країни – Фонду державного майна (парадоксальною є ситуація, коли державне відомство, що забезпечує формування істотної частки доходів держбюджету, у своїй щоденній діяльності керується Тимчасовим положенням зразка 1992 року, що не може не позначатись на ході приватизації та загальній інвестиційній привабливості країни);
• необхідність переосмислення політики щодо використання коштів, отриманих від продажу державного майна, у напрямі спрямування їх на інвестування виробництва, інноваційний розвиток промисловості;
• знаходження більш гнучкого підходу в питанні рівного допуску іноземного та вітчизняного капіталу до участі в приватизації тощо.

Позиції політичних партій

Більшість політичних партій не заперечують проти необхідності проведення приватизації в Україні, по-різному оцінюючи напрями та результати приватизаційного процесу. Лише Комуністична партія України (КПУ) та Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ) безальтернативно відкидають приватизацію як економічний механізм. Крім того, КПУ та ПСПУ виступають за перевірку результатів приватизації та націоналізацію (примусове вилучення приватизованих підприємств у їхніх власників на користь держави) об’єктів, що забезпечують національну економічну безпеку (підприємств енергетики, транспорту, зв’язку тощо). У принципі не заперечуючи проти можливості переходу державних підприємств до рук приватних власників, Соціалістична партія України (СПУ) негативно оцінює хід приватизації в Україні та виступає за збереження у державній власності ключових галузей та об’єктів української економіки (а також за націоналізацію шляхом викупу або конфіскації, при незаконній приватизації, об’єктів загальнодержавного значення, що забезпечують державний суверенітет України). Необхідність збереження державного контролю за стратегічно важливими галузями економіки офіційно декларується такими партіями, як Соціал-демократична партія України (об’єднана) та «Батьківщина».

* Позиція партії з цього питання публічно не висловена

ДОДАТКОВА ІНФОРМАЦІЯ ДО ТАБЛИЦІ

1. Чи допускаєте Ви можливість націоналізації?
   • Одним з програмних положень партії «Демократичний союз» є недопущення примусової націоналізації та експропріації приватної власності
   • Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» виступає за перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності
   • Народним Рухом України не виключається можливість реприватизації (вилучення підприємства з метою повторної приватизації) державного майна у разi виявлення порушень пiд час приватизацiї
   • Народно-демократична партія заперечує можливість примусової націоналізації приватної власності
   • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за створення правового механізму «деприватизації», тобто передачі новому власнику об’єктів, управління якими є неефективним
   • Партія «Яблуко» допускає можливість перегляду результатів приватизації, у разі наявності порушень законодавства у ході приватизації підприємства
2. Чи схвалюється можливість приватизації стратегічних об’єктів іноземними компаніями?
   • Народний Рух України, позитивно ставлячись до участі іноземних компаній у приватизації стратегічних об’єктів української економіки, одночасно робить застереження щодо необхідності надання пільг національним компаніям при приватизації цих об’єктів (оскільки «вітчизняному підприємництву бракує досвіду роботи в умовах ринку»)
   • «Батьківщина» негативним аспектом допущення до приватизації стратегічних об’єктів іноземних компаній вбачає те, що «під виглядом іноземного з офшорних зон приходить внутрішній тіньовий капітал і працює в Україні під виглядом іноземних інвестицій»
   • Народно-демократична партія виступає за прiоритетну участь у приватизацiї громадян України та нацiонального капiталу
   • Партія «Яблуко» вважає за необхідне в процесі приватизації надавати перевагу українським компаніям та громадянам
   • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за забезпечення у перспективі рівних умов для всіх суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності та походження капіталу
   • Соціалістична партія України вважає за необхідне здійснити законодавче закріплення особливостей участі в приватизації іноземних суб’єктів
   • Представники Комуністичної партії, Соціалістичної партії та Партії «Реформи і Порядок», які входять до відповідних фракцій Верховної Ради України, під час голосування за Державну програму приватизації на 2000-2002 роки не підтримали встановлення обмеження при приватизації стратегічних підприємств шляхом введення поняття «промисловий інвестор»

Україна має багату історію розвитку енергетичної промисловості, що започаткована ще в другій половині XVIII століття, коли почав працювати перший нафтопромисел у Передкарпатті. А в 1908-1909 роках на території Західної України видобуток нафти склав близько 2 млн. тонн на рік, що було на той час третім показником у світі після США і Росії. 

Протягом свого розвитку вітчизняна енергетика зазнавала як могутніх злетів, що мали місце у вже згадані 1908-1909 рр., а також в 70-ті роки XX століття, коли видобуток вуглеводнів досяг пікових величин – 14,4 млн. тон нафти з конденсатом і 68,3 млрд. куб. м газу, так і різких падінь, особливо у 80-90 роки минулого століття. 

Сьогодні енергетична промисловість України – це розгалужений потужний промисловий комплекс, який об’єднує понад 500 підприємств і організацій різних форм власності. Його складають 14 теплових електростанцій (ТЕС); 27 теплоелектроцентралей (ТЕЦ) загального користування, які входять до складу систем централізованого теплопостачання міст, та 243 промислових ТЕЦ; 4 атомні електростанції (АЕС); 8 великих гідроелектростанцій (ГЕС); майже 36 тис. км газопроводів; 4000 км магістральних нафтопроводів; 6 нафтопереробних заводів; понад 180 шахт та інше. В енергетичному комплексі України працює понад 800 тис. чоловік.

Це, а також той факт, що енергетика є своєрідною серцево-судинною системою економіки, зумовлює особливий інтерес до неї з боку держави та суспільства. А в Україні вона є не лише об’єктом їх зацікавленості, але й турботи. Це, передусім, викликано тим, що робота енергетичної галузі безпосередньо пов’язана з енергоресурсами, більшість з яких є невідновлюваними та обмеженими (нафта, газ, вугілля тощо). Відновлювані перспективні джерела енергії (сонячне випромінювання, енергію вітру, внутрішнє тепло Землі та багато іншого) людство або ще не вміє використовувати, або освоїло не в повній мірі. Відносно багата на паливно-енергетичні ресурси Україна не в змозі самостійно забезпечити себе енергоносіями. 

Так, потреби України у природному газі складають до 80 млрд. куб. м, в нафті – 20-25 млн. тонн щорічно. У 2000 році власний видобуток склав 3.7 млн. тонн нафти з конденсатом і 18 млрд. куб. м газу. Це дозволяє задовільнити потреби України у нафті на 12 відсотків і в газі – на 24 відсотки. Решту (53% необхідних енергоносіїв) Україна повинна забезпечувати, закуповуючи енергоресурси (передусім, нафту, газ та пальне для атомних електростанцій) в інших країнах. При цьому її партнерами найчастіше виступають: по закупівлі нафти – Росія і Казахстан, газу – Росія і Туркменистан, ядерного палива – тільки Росія. Така однобока орієнтація української енергетичної промисловості у питанні забезпечення енергоносіями становить серйозну загрозу економічній безпеці та інтересам держави. Тому на перший план виходить вирішення проблеми диверсифікації (урізноманітнення) джерел енергопостачання.

Проте серед проблем енергетичної галузі не лише незначна кількість власних запасів нафти та газу, але й високий рівень енергоспоживання (технологічна відсталість енергоємних галузей, безгосподарність, крадіжки та інші чинники призводять до того, що на створення кожної гривні національного багатства витрачається у 2-3 рази більше пального, ніж у розвинутих країнах), неплатежі за спожиті тепло, світло, інші ресурси, зношеність виробничих потужностей, яка досягла загрозливого рівня (за окремими підрахунками – 60-65%), та інші. 

Внаслідок впливу перелічених проблем в Україні, яка має потужну енергетичну промисловість, не працюють сотні підприємств, населення потерпає від перебоїв постачання електроенергії та газу, погано опалюються помешкання тощо.

Проблеми розвитку паливно-енергетичного комплексу України

Урізноманітнення (диверсифікація) джерел енергопостачання

Оцінка розвіданих запасів власних енергоресурсів показує, що в перспективі немає можливості повністю забезпечити народне господарство України своїми енергоносіями за рахунок власного видобутку. У вирішенні цієї проблеми показовим є досвід країн Західної Європи. Маючи багаторічний досвід існування в умовах енергетичного дефіциту, ці країни взяли собі за правило диверсифіковувати джерела і напрямки надходження енергоносіїв. Так, в Італію, Німеччину, Францію газ надходить з Росії, країн Північного моря, Нідерландів, Алжиру. Географія надходження нафти в ці країни ще ширша. Україна ж 60% енергоносіїв, яких їй не вистачає, купує в Росії. 

Урізноманітнення джерел постачання енергоносіїв в Україну потрібне з метою:

• уникнення монополії (виняткового становища на ринку) Росії, а у зв’язку з цим – створення умов для конкуренції (ринкового суперництва) і зниження ціни на нафту та газ;
• інтеграції (входження, пристосування) української економіки до економіки європейських країн;
• збільшення доходів від транзиту (транспортування) енергоносіїв через територію України.

Ця проблема має два аспекти: по-перше, виникає потреба у залученні додаткових до російських (тобто, з інших країн) джерел енергоресурсів, а по-друге, потрібно створити нові шляхи постачання енергоносіїв до України. 

Потенційними додатковими постачальниками енергоресурсів в Україну можуть бути: 

• газу – Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, Норвегія, Азербайджан, Іран;
• нафти – Казахстан, Азербайджан, країни Близького та Середнього Сходу. 

Стосовно ж створення нових шляхів постачання енергоносіїв до України можна лише згадати, що сьогодні в Україні реалізовується кілька перспективних проектів будівництва нафтопроводів (“Джейхан – Самсун”, “Одеса – Броди”). 

На жаль, сьогодні процес диверсифікації джерел постачання енергоносіїв в Україну просувається надто повільно. Саме тому вітчизняні споживачі нафтопродуктів, газу, а також тепла та світла одразу відчувають на собі будь-які внутрішні проблеми країн-сусідів, які час від часу призводять до підвищення або навіть “злетів” цін.

Збереження ролі України як транзитної держави

На початку XX століття Україна відіграє все більшу роль як транзитний та торговий партнер країн Європи та Азії. 

Займаючи надзвичайно вигідне географічне положення, Україну можна розглядати як ключову транзитну та газонафтовидобувну державу, яка, з одного боку, є гарантом надійності забезпечення Європи енергоносіями, а з іншого – одним з найбільш стабільних партнерів Росії та Туркменистану у сфері споживання газу та нафти. Таким чином, Україна формує своєрідний міст між країнами Каспійського регіону, Середньої Азії та Близького Сходу, багатими на енергоносії, та ринками Європи. Українська газотранспортна система забезпечує понад 90% загального обсягу експорту російського газу до країн Центральної та Західної Європи і Туреччини. Через Україну транспортується газ, призначений для 19 європейських країн. Так, у 1999 році її територією було протранспортовано понад 200 млрд. куб. м. природного газу. Очевидно, що Україна залишиться основним “енергетичним мостом” між Росією і країнами Європи у найближчій і більш віддаленій перспективі. Тому з метою збереження її ролі як великої транзитної держави значна увага приділяється забезпеченню надійності й ефективності діючих енергетичних мереж, їх подальшому розширенню. 

Водночас, сьогодні українська газотранспортна промисловість зіштовхується з новими для неї проблемами. Так, у зв’язку з будівництвом Росією нових газопроводів на території Білорусії (в обхід України), які прямують до Польщі, а далі – до Західної Європи, перед нею постала реальна перспектива певного погіршення становища. Якщо Україна дуже швидко не забезпечить стабільні та надійні засади транзиту газу через свою територію, вона втратить значний сегмент своєї нинішньої частки ринку та прибутків від транзиту газу між Росією та Центральною і Західною Європою. Вирішення цієї проблеми безпосередньо залежить від вирішення інших складних питань діяльності нафтогазової промисловості України.

Нафтогазовий комплекс: у пошуках інвестицій

Сьогодні нафтогазовий комплекс України перебуває в ситуації, що близька до критичної. Технічний стан підприємств галузі є вкрай поганим: зношеність виробничих фондів складає в середньому 60-75%; має місце жорстка нестача коштів на підприємствах тощо. У незадовільному технічному стані перебувають і 77,4% магістральних газопроводів. На транспортування природного газу українськими газопроводами його (газу) витрачається вдвічі більше, ніж у європейських країнах. 

Постійно зростає заборгованість як внутрішніх споживачів енергоносіїв, так і заборгованість України перед Російською Федерацією за поставлені енергоресурси. 

Один із шляхів подолання кризових тенденцій у нафтогазовому комплексі України -залучення зовнішніх і внутрішніх інвестицій (вкладень) для його успішного реформування, особливо в частині оновлення виробничих потужностей. Так, сьогодні Україна гостро відчуває брак технологій рентабельної (самоокупної) розробки нафтогазових родовищ. Ці технології здатні залучити переважно іноземні інвестори, яким необхідно надати можливість працювати на ринку нафтогазовидобутку в Україні. Саме таким чином, наприклад, Азербайджан спромігся залучити інвестиційних ресурсів на розробку нафтових родовищ в обсязі більше 80 млрд. доларів США. 

У якості можливих шляхів залучення коштів у нафтогазовий комплекс України розглядаються приватизація (продаж у приватну власність певної частки майна) відповідних державних підприємств та надання їх у довгострокову оренду (концесію). 

Обидва варіанти дозволяють залучити і в енергетичну галузь, і до Державного бюджету значні кошти (за умови визначення реальної вартості відповідних підприємств). Відповідно, буде створено можливості для її розвитку. Разом з тим, приватизація передбачає перехід певної частки контролю над приватизованим об’єктом від держави до особи, яка придбала відповідні права. А це може бути позитивним лише у разі встановлення прозорих “правил гри” на енергетичному ринку. У випадку з концесією підприємства залишатимуться у власності держави. Це менш ризикований, але, можливо, і менш ефективний спосіб залучити кошти в галузь.

Електроенергетика: гордіїв вузол української економіки

Ситуація, яка склалася в енергетичному секторі, і перш за все, в електроенергетиці, характеризується як така, що загрожує основам енергетичної безпеки України. Так, гостра нестача пального на електростанціях призвела до того, що восени 1998р. в Україні на декілька днів було оголошено енергетичну кризу. Такий стан справ зумовлений, передусім, так званою “кризою неплатежів”. Так, в середньому по Україні оплачується 50-60% спожитої електроенергії. Це залишає підприємства цієї галузі без обігових коштів, що призводить до проблем з виплатою заробітної плати і не дає можливості розвивати її, оскільки обладнання енергетичних підприємств потребує докорінної модернізації. Все це призводить до того, що енергетична галузь – безперечно, одна з ключових і найбільш розвинутих галузей економіки України – уже декілька років існує на межі банкрутства і тільки завдяки ентузіазму її працівників. Серед причин проблеми і надмірна енерговитратність виробничої і комунальної сфер України. 

Щоб зрозуміти причини складної ситуації в енергетичній галузі, варто розглянути галузь як низку взаємозв’язків між її складовими та споживачами відповідної продукції (енергії). Слід відмітити, що, як і в будь-якій іншій галузі, в енергетиці маємо два зустрічних потоки: продукт (тобто електроенергія), що йде від виробника до споживача, та кошти, що йдуть від споживача до виробника. 

Основним камнем зіткнення в електроенергетичній галузі є те, що не забезпечується потік коштів від споживачів до енергогенеруючих суб’єктів. Величезною проблемою, яку нездатна сьогодні вирішити держава, є хронічні неплатежі споживачів за використану електроенергію. Це ставить енергогенеруючі компанії (ті, що виробляють електроенергію) та енергопостачальників (ті компанії, що здійснюють розподіл електроенергії) у безвихідне становище і спонукає їх до зменшення об’ємів виробництва, до страйків. 

Крім того, різко знижується інвестиційна привабливість галузі (тобто, у підприємців немає бажання вкладати кошти у її розвиток). 

Саме через це було запропоновано перехід до нової моделі ринку електроенергії в Україні, що дозволятиме енергопостачальникам купувати електроенергію безпосередньо у енергогенеруючих компаній-продавців за системою прямих договорів. (Сьогодні оптовий продаж електроенергії здійснюється через державну компанію “Енергоринок”, а ціни (тарифи) при цьому визначаються державою). Тобто, було запропоновано вилучити державу як посередника у відносинах між виробником та споживачем електроенергії. Це мало б певною мірою вирішити проблему з платежами за спожиту електроенергію. 

Такий підхід, незважаючи на те, що цілком, нібито, відповідає законам ринкової економіки, має і свої недоліки. Електроенергія – особливий продукт і товар. Вироблена у різний спосіб – на атомних, тепло- або гідроелектростанціях, вона має різну вартість. Тому, у разі скасування посередницької ролі держави, споживачі електроенергії можуть опинитися у нерівних умовах: одні змушені будуть купувати її набагато дорожче, ніж інші. Особливо негативно це може позначитися на бюджетних організаціях, побутово-комунальній сфері та населенні. 

Активне втручання держави (існуючий перебіг подій) зглажує названу проблему з нерівністю цін. Але надмірна “опіка” позбавляє підприємства електроенергетичної галузі стимулів до підвищення власної прибутковості, призводить до перебоїв із розрахунками за спожиту енергію. Разом з тим, недоліки кожного з підходів можна пом’якшити, залишивши, в одному випадку, за державою певні регулюючі права, та зменшивши їх – в іншому. 

Сьогодні ж оптовий ринок електроенергії працює за старою схемою: “виробник – державний посередник – споживач”.

Позиції політичних партій

Всі політичні партії України відзначають важливу роль паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) як основи економіки держави. Разом з тим, вони погоджуються, що він перебуває у кризовому, або близькому до кризового, стані. Відповідно, партії пропонують своє бачення вирішення проблем енергетичної галузі згідно власних політичних поглядів. 

Всі без винятку політичні сили України вбачають пріоритет у подоланні численних негараздів вітчизняного ПЕК за розвитком і запровадженням енергозберігаючих технологій, ширшим використанням альтернативних джерел енергії тощо. Як правило, цим і обмежується деталізація партіями своїх програмних положень стосовно вирішення проблем ПЕК. 

Разом з тим, всі політичні сили підтримують, а Народно-демократична партія України, Партія “Демократичний Союз” та Соціал-демократична партія України (об’єднана) навіть відобразили у своїх програмних положеннях прагнення диверсифікувати (урізноманітнити) джерела постачання енергоресурсів в Україну. 

Ідею запровадження механізму прямих розрахунків за спожиту електроенергію між її виробниками та споживачами як шлях вирішення проблем вітчизняної електроенергетичної галузі підтримують Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України. Представники цих політичних сил у парламенті підтримали відповідний законопроект. Крім того, Український Народний Рух задекларував прагнення будувати відносини між виробником та споживачем електроенергії на суто договірних засадах, без, або з мінімальним втручанням держави-посередника. 

Стосовно права власності на підприємства ПЕК, то принципово проти їх приватизації виступають партії лівого спрямування: Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Прогресивна соціалістична партія України, які бачать їх лише у державній власності. Інші провідні політичні сили – Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України – підтримують ідею зміни форми власності на об’єкти ПЕК за умови врахування національних інтересів України. 

Окрім того, Партія регіонів України задекларувала у своїй програмі принцип жорсткого контролю за тарифами (цінами) на енергоресурси, а Прогресивна соціалістична партія України взагалі виступає за їх фіксацію.

Соціальний захист населення є одним з пріоритетних напрямів соціально-економічної політики будь-якої цивілізованої держави. Не є винятком і Україна, яка має досить розвинене законодавство у даній сфері. Головною метою системи соціального захисту є забезпечення належного рівня життя тим категоріям населення, які з різних причин не мають змоги зробити це самі . Власне кажучи, це одна із головних функцій держави і, водночас, необхідна умова гармонійного розвитку суспільства.

Загальний огляд системи соціального захисту

Базовим державним соціальним стандартом в Україні є прожитковий мінімум. На його основі визначаються інші державні соціальні гарантії та стандарти, зокрема, щодо доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти. Вартісна величина прожиткового мінімуму встановлюється щорічно окремим законом України на основі необхідного набору продовольчих і непродовольчих товарів, а також різного роду послуг. На 2002 рік він встановлений у розмірі 342 гривні, тобто саме такий рівень доходів, згідно з Конституцією України, держава має забезпечити громадянам, які потребують соціального захисту.

Система соціального захисту України спрямована, переважно, на наступні категорії громадян:

• пенсіонери;
• особи, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною (Герої України, Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної праці тощо);
• ветерани праці;
• ветерани та учасники війни;
• інваліди;
• військовослужбовці та ветерани військової служби;
• громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
• сім’ї з дітьми;
• малозабезпечені сім’ї;
• безробітні;
• громадяни, які частково або повністю втратили працездатність.

Механізми соціального захисту різних категорій суттєво відрізняються. Так, щодо ветеранів праці та військової служби, учасників війни, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи або мають особливі заслуги перед Батьківщиною, законодавством України передбачено, по-перше, підвищені розміри пенсій, а, по-друге, низку соціально-побутових пільг (безплатне або частково оплатне одержання ліків, зубопротезування, забезпечення санаторно-курортним лікуванням, користування пасажирським транспортом, знижка плати за житлово-комунальні послуги, тощо), які диференційовані для різних категорій громадян. 

Соціальна підтримка інвалідів (забезпечення медикаментами, технічними засобами, різні види грошової допомоги) здійснюється за рахунок коштів фонду соціального захисту інвалідів України. Останній, у свою чергу, формується шляхом стягнення штрафів з підприємств, що мають серед працюючих менш ніж 4 відсотки інвалідів. 

Сім’ям з дітьми надається допомога у зв’язку вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини, допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, допомога на дітей, які перебувають під опікою або піклуванням. Всі ці види допомоги, так само як і допомога малозабезпеченим сім’ям, прив’язані до прожиткового мінімуму. Тобто, вони мають забезпечити дохід не менший, ніж прожитковий мінімум на кожного члена сім’ї. Однак найближчими роками виконання у повному обсязі цієї норми законодавства вельми проблематичне. У зв’язку з цим (і така можливість передбачена відповідними законами) щорічно при затвердженні Державного бюджету визначається так званий рівень забезпечення прожиткового мінімуму, який, зокрема, у 2002 році планується у розмірі 80 гривень. 

Соціальний захист безробітних і громадян, які частково або повністю втратили працездатність, здійснюється шляхом обов’язкового державного страхування. Відповідні страхові внески, в основному, сплачують підприємства, але при страхуванні на випадок безробіття їх сплачують також і наймані працівники. 

Для пенсіонерів основним засобом соціального захисту є пенсійне забезпечення, питання реформування якого далі буде розглянуто окремо. Крім того, пенсіонерам надається ряд пільг, зокрема, щодо безкоштовного проїзду у пасажирському транспорті. 

Важливою складовою соціального захисту населення є надання житлових субсидій, які сьогодні отримують 11 відсотків сімей в Україні. Житлова субсидія надається, якщо витрати на оплату житлово-комунальних послуг і палива перевищують 20 відсотків доходу сім’ї (для пенсіонерів та непрацездатних громадян – 15 відсотків).

Проблемні питання

Разом з тим, основною проблемою системи соціального захисту в Україні є недостатність коштів, у першу чергу бюджетних, для реалізації у повному обсязі вимог чинного законодавства. Так, статтею 46 Конституції України встановлено, що пенсії та інші види соціальних виплат, які є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму. 

Однак економічні реалії сьогодення не дозволяють навіть наблизитися до цього рівня. Так, за деякими підрахунками, для того, щоб забезпечити у повному обсязі вимоги соціального законодавства, необхідно, щонайменше, три річних бюджети країни. У цих умовах державна політика у сфері соціального захисту спрямована на поступове наближення розміру соціальних виплат до конституційних вимог. Останніми роками цьому сприяли досить високі темпи економічного зростання.

Іншою суттєвою проблемою системи соціального захисту в Україні є наявність багатьох невиправданих пільг і недосконалий механізм їх надання. Як свідчить світовий досвід, дуже важливо, щоб різного роду соціальні пільги і виплати мали адресний характер, тобто особа, для якої вони призначені, отримувала певну матеріальну підтримку безпосередньо і гарантовано. Це означає, що замість безоплатних послуг окремим категоріям громадян повинні надаватися кошти для повної оплати таких послуг. Така система набагато привабливіша як для громадян, так і для держави. Однак перехід до неї не може бути здійснено у короткі терміни, насамперед, внаслідок відсутності необхідних для цього фінансових коштів. Крім того, досить важко, з політичної точки зору, прийняти рішення щодо скасування певних пільг, навіть якщо вони необгрунтовані. Саме у цьому полягає небезпека популістських рішень у сфері соціальної політики, тобто рішень, які привабливо виглядають, але не забезпечені фінансово.

Україні дісталася у спадок досить розгалужена система пільг часів Радянського Союзу. Крім того, у перші роки незалежності була прийнята велика кількість законів, які встановлювали пільги представникам різних професій. Як наслідок, ті чи інші пільги отримали майже всі категорії громадян, що знівелювало саме поняття пільги. Коли пільги мають усі – це означає, що їх не має ніхто. Сьогодні відбувається поступовий перегляд принципів соціального захисту і перехід від надання пільг до прямих грошових виплат, а також скасування невиправданих пільг. Щорічно при затвердженні Державного бюджету України визначається перелік положень законів, дія яких призупиняється. Це якраз ті норми законів, які не мають фінансового забезпечення і не можуть бути виконані навіть теоретично. В той же час пільги для найбільш вразливих верств населення, як правило, фінансуються.

Чинна пенсійна система та основні її недоліки

Пенсійна система у кожній країні – це важлива складова програм соціального захисту громадян. Від стабільності та ефективності системи залежить добробут окремих громадян та рівень стабільності у суспільстві загалом. 

В Україні історично склалась однорівнева схема пенсійного забезпечення на засадах солідарності поколінь. Проте, за ринкових умов, а також під тиском демографічних факторів, вона вже не забезпечує громадянам адекватного заміщення пенсією заробітку, втраченого ними у зв’язку із старістю, та запобігання бідності серед людей похилого віку. 

Загалом, реформування національних солідарних систем пенсійного забезпечення є загальносвітовою тенденцією. Це пов’язано, у першу чергу, із змінами демографічної ситуації, а саме: скороченням показників народжуваності та смертності, тобто з тим, що люди починають пізніше вмирати і менше народжувати дітей.

Крім того, діюча в Україні солідарна система пенсійного забезпечення є соціально несправедливою – у першу чергу найбільшою мірою стосовно найбідніших верств населення.

Так, середній розмір виплачуваних пенсій є дуже низьким. Навіть після підвищення з серпня 2001 року середній розмір трудових пенсій складає близько 43% прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб. Особливо обділені пенсіонери, які одержували високі заробітки і сплачували великі суми страхових внесків, але не належать до пільгових категорій і одержують пенсії відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”.

Якщо в середньому вихід на пенсію означає втрату приблизно двох третин доходу, то ці люди позбуваються з припиненням роботи майже 90% колишнього заробітку. Тим часом у країнах Європейського Союзу пенсіонер з виходом на пенсію втрачає не більше 40% попереднього доходу.

Зараз в Україні розмір трудових пенсій практично не залежить від трудового стажу і сплачених пенсійних внесків. Через обмеження максимального розміру пенсій, які призначаються відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, дві третини колишніх робітників та службовців отримують майже однакові пенсії.

У той же час, пенсії, призначені за різними законами, відрізняються значно більше, ніж заробітки. На початку 2001 року середня пенсія народного депутата перевищувала найменшу пенсійну виплату в 19 разів, тоді як середня заробітна плата в газодобувній промисловості (найвища) перевищувала заробітну плату в сільському господарстві (найнижча) – тільки в 7 разів.

Для порівняння: у більшості країн максимальна пенсія перевищує мінімальну не більше, ніж у 4 – 5 разів. 

Частина пенсіонерів одержує необгрунтовано високі пенсії. Колишні народні депутати, державні службовці, працівники прокуратури та суду, науковці, журналісти після виходу на пенсію отримують до 90% колишньої зарплати. Середня пенсія, призначена відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, складає всього 10% середньої пенсії, призначеної за Законом “Про статус народного депутата”.

1 – Найменша пенсійна виплата. 
Пенсії, призначені відповідно до законів України:
2 -“Про пенсійне забезпечення”;
3 -“Про пенсійне забезпечення” (список №1);
4 -“Про державну службу”;
5 -“Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”;
6 -“Про статус суддів”;
7 -“Про науку та науково-технічну діяльність”;
8 -“Про прокуратуру”;
9 -“Про статус народного депутата України”.

Набула поширення практика встановлення окремим категоріям громадян дострокових пенсій. За останні десять років коло осіб, які мають право на дострокову пенсію за професійною ознакою, суттєво розширилося. Якщо в 1971 році її одержували 7% від усіх пенсіонерів, то в 2001 році – уже 16%. У 2000 році 28% людей, які вийшли на пенсію, були молодші від загального пенсійного віку. 

Розмір заробітку, з якого обчислюється пенсія, для таких категорій не обмежується, тоді як пенсійні внески сплачуються лише із заробітної плати до 1600 гривень. У результаті високооплачувані особи одержують вищі пенсії, не сплативши адекватних пенсійних внесків, тобто фактично за рахунок інших працівників. 

Оскільки для основної маси одержувачів пенсій діє обмеження максимального їх розміру, то такий перерозподіл має значення тільки для осіб, які користуються пенсійними пільгами. Наприклад, при заробітній платі 2000 грн. представник пільгової категорії одержує 1800 грн. пенсії, а металург – 156, токар, слюсар, будівельник – 117 гривень. 

Для пенсійної системи України також властиві надто складні і непрозорі процедури призначення та перерахунку пенсій. Діюча пенсійна система регулюється більш як 20 законодавчими актами і величезною кількістю нормативно-правових документів 

Отже, чинна пенсійна система допускає перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду на користь пенсіонерів з числа пільгових категорій працівників, не забезпечує соціальної справедливості в захисті прав громадян похилого віку і, таким чином, суперечить основним принципам соціально орієнтованої ринкової економіки. 

Суттєвим недоліком діючої солідарної пенсійної системи є те, що вона дуже залежна від демографічних ризиків. Її фінансова стабільність визначається, головним чином, співвідношенням між чисельністю пенсіонерів і платників пенсійних внесків, яке, у свою чергу, залежить від загальної економічної ситуації (зайнятості, рівня оплати праці тощо) та від демографічних факторів (вік виходу на пенсію, рівень смертності у вікових групах тощо). Але якщо в економіці є підстави сподіватися на дальше поліпшення ситуації, то демографічні прогнози на найближчі 40 – 50 років досить невтішні. Зараз в Україні вік виходу громадян на пенсію є одним з найнижчих у світі. Відповідно частка пенсіонерів у структурі населення істотно перевищує цей показник у більшості європейських країн. 

За таких тенденцій у середині XXІ століття на 10 осіб працездатного віку припадатиме близько 7 пенсіонерів.

Крім того, багато людей виходять на пенсію достроково. Два мільйони сьогоднішніх пенсіонерів залишили роботу на 5 – 20 років раніше від настання загального пенсійного віку. Середній вік виходу на пенсію за вислугу років складає у чоловіків 51,5 року, жінок – 48 років. Середній період отримання пенсій наближається до середньої тривалості сплати пенсійних внесків.

Реформа пенсійного забезпечення

Перелічені проблеми функціонування існуючої пенсійної системи вимагають свого вирішення, і шляхом до цього є проведення пенсійної реформи. Підготовчі заходи до запровадження пенсійної реформи в Україні розпочалися з підписанням Президентом України 13 квітня 1998 року Указу “Про основні напрями реформування пенсійної системи в Україні”. На основі даного Указу Урядом України були розроблені проекти законів “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” і “Про недержавне пенсійне забезпечення”. Незважаючи на важке проходження цих законопроектів у Верховній Раді України і неодноразове їх доопрацювання, вже сьогодні можна окреслити основні риси майбутньої пенсійної системи України. 

Відповідно до згаданих законопроектів в Україні передбачається запровадити трирівневу систему пенсійного забезпечення, яка має такі складові – солідарну (перший рівень), обов’язкову накопичувальну (другий рівень) та добровільну накопичувальну (третій рівень). Таке поєднання має забезпечити соціальні гарантії та фінансову стабільність пенсійної системи. Адже солідарна і накопичувальна системи підвладні впливу різних ризиків: перша вразлива щодо демографічних ризиків і досить стійка до інфляційних, а друга – навпаки. Реформована солідарна складова враховуватиме інтереси малозабезпечених верств населення, а накопичувальна – стимулюватиме до пенсійних заощаджень усіх громадян, особливо з більш високими доходами.

Солідарна система має запобігати бідності серед осіб похилого віку через перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду в інтересах громадян, які одержували низькі доходи.

Основною ж метою запровадження накопичувальної пенсійної системи є підвищення розміру пенсій за рахунок доходу, отриманого від інвестування частини пенсійних внесків громадян. При цьому пенсійні кошти мають накопичуватись як шляхом обов’язкового пенсійного страхування, так і створенням додаткових (добровільних) пенсійних заощаджень.

Добровільна накопичувальна система буде розрахована на людей, які хочуть і можуть створити більші заощадження на старість. Власне кажучи, вже сьогодні є фінансові інституції, які здійснюють добровільне пенсійне страхування, незважаючи на недосконалість законодавчої бази у цій сфері.

На початкових етапах реформи пенсійне забезпечення осіб, які не братимуть участі в обов’язковій накопичувальній системі, здійснюватиметься за рахунок коштів солідарної системи.

Пенсійний вік передбачається залишити таким, яким він є зараз: для чоловіків – 60 років, для жінок – 55 років. Разом з тим буде стимулюватися більш пізній вихід на пенсію шляхом підвищення розміру пенсії за кожний рік відкладеного виходу на пенсію.

За рахунок коштів Пенсійного фонду в загальнообов’язковій солідарній системі виплачуватимуться:

1) пенсії за віком;
2) пенсії за інвалідністю (крім пенсій за інвалідністю від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання);
3) пенсії у разі втрати годувальника;
4) допомога на поховання пенсіонера.

З Накопичувального фонду здійснюватимуться такі пенсійні виплати:
1) довічна пенсія з установленим періодом – виплачується протягом життя пенсіонера, але не менше, ніж протягом десяти років з дня її призначення. При цьому у разі смерті особи, якій призначена така довічна пенсія, право на її отримання матимуть спадкоємці;
2) довічна обумовлена пенсія – виплачується протягом життя пенсіонера. При цьому якщо в разі смерті пенсіонера загальна сума виплачених у вигляді пенсії коштів є меншою ніж сума накопичених коштів, залишок коштів виплачується спадкоємцям;
3) довічна пенсія подружжя – виплачується протягом життя пенсіонера, а після його смерті – чоловіку або дружині;
4) одноразова пенсійна виплата.

Вид довічної пенсії з Накопичувального фонду обиратиме пенсіонер. Кошти Накопичувального фонду будуть інвестуватися, переважно у високонадійні цінні папери, для отримання інвестиційного доходу на користь власників накопичувальних рахунків, що має вберегти пенсійні накопичення від інфляційного знецінення і збільшити розмір пенсії. Кожний громадянин при бажанні зможе отримати у будь-який момент інформацію про розмір коштів на своєму накопичувальному рахунку. 

Таким чином, пенсійні виплати громадянам складатимуться з виплат як із солідарної, так і накопичувальної системи. Причому з кожним новим поколінням пенсіонерів частка виплат з накопичувальної системи у загальному розмірі пенсій зростатиме.

Розмір страхових внесків до Пенсійного фонду, у тому числі розмір частини внесків, що спрямовуються до Накопичувального фонду, щорічно визначатиметься Верховною Радою України одночасно із затвердженям Державного бюджету України відповідно до потреб пенсійної системи. За непрацюючих осіб внески здійснюватимуться за рахунок бюджетних коштів.

За прогнозами, у 2002 – 2006 роках в Україні складеться найбільш сприятлива демографічна ситуація для запровадження стійкої трирівневої пенсійної системи. Зважаючи на це, Президент України і Уряд неодноразово зверталися до парламенту з проханням прискорити прийняття відповідних законів.

Позиції політичних сил

Необхідність підвищення ефективності соціального захисту малозабезпечених або непрацездатних громадян декларується всіма без винятку політичними партіями. Відмінність полягає у баченні заходів, які слід здійснити для досягнення зазначеної мети.

Загалом можна виділити дві узагальнених позиції щодо побудови системи соціального захисту в Україні. Так, ліві сили (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ), Соціалістична партія України) не підтримують кроки по реформуванню системи соціального захисту і виступають, здебільшого, за збереження основних засад соціального захисту, які існували ще за часів Радянського Союзу. Представники даних партій вважають, що необхідно істотно підвищити пенсії та соціальні виплати, але за умови збереження існуючої солідарної системи пенсійного забезпечення. Фракції цих партій не підтримали законопроект, який передбачає запровадження трирівневої пенсійної системи. Разом з тим, лідер ПСПУ Н. Вітренко вважає, що дана пенсійна система має бути реформована, але реформування, за її версією, має полягати не у запровадженні трирівневої пенсійної системи, а у встановленні мінімальної пенсії на рівні прожиткового мінімуму та забезпеченні залежності величини пенсії від зарплати, тобто подолання “зрінялівки” у пенсійному забезпеченні.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України) визнають необхідність внесення принципових змін в існуючі механізми соціального захисту. Всі вони підтримують перехід до трирівневої пенсійної системи та виступають за суттєве підвищення розміру соціальних виплат і забезпечення їх адресності. Відмінності у позиціях різних партій стосуються лише окремих елементів соціального захисту.

Так, у програмі Народно-демократичної партії наголошується на необхідності створення ефективної системи соціальної самозахищеності населення – нових форм пенсійного забезпечення та соціального страхування, адресної допомоги тим, хто потребує відповідної підтримки.

Партія “Реформи і Порядок” виступає за скасування неперсоніфікованих пільг, спрощення порядку отримання соціальних субсидій та підвищення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян до рівня прожиткового мінімуму, введення фінансової, адміністративної та кримінальної відповідальності за використання пільг особами, які не мають на це права.

Соціал-демократи (об’єднані) вважають, що держава повинна забезпечувати необхідний мінімум коштів для розвитку систем соціального забезпечення. Усі послуги, що надаються понад цей мінімум, повинні здійснюватись за рахунок як особистих коштів громадян, так і коштів підприємств і благодійних організацій. Крім того, СДПУ(о) підтримує реалізацію принципу рівної участі підприємств та найманих працівників у фінансуванні пенсійної системи.

Партія “Демократичний союз” виступає за абсолютну рівність усіх громадян щодо соціальних можливостей і кардинальний перегляд системи пільг та привілеїв, насамперед у сфері державного управління.

Система охорони здоров’я відіграє надзвичайно важливу роль у забезпеченні належного рівня життя громадян. Значення здоров’я людини визнають у світі настільки важливим, що цей показник першим входить до індексу людського розвитку – універсального визначника рівня суспільного розвитку тієї чи іншої країни. Тому охорона здоров’я громадян є однією з найважливіших внутрішніх функцій сучасної держави.

Стан системи охорони здоров’я в Україні

Україна має досить розвинуту інфраструктуру медичних закладів, яких налічувалося у 1998 році 24464 одиниці. За їх кількістю на душу населення вона випереджає більшість європейських держав. Як правило, це державні і комунальні заклади охорони здоров’я. Фiнансування державних закладiв охорони здоров’я ведеться за рахунок державного бюджету, комунальних – за кошти мiсцевого бюджету. Приватних медичних установ поки що небагато, і вони мають досить обмежену спеціалізацію: стоматологія, служба швидкої допомоги, окремі види лікарень тощо.

Одним із головних факторів, який визначає стан охорони здоров’я, є обсяг бюджетного фінансування галузі, який в Україні у 2001 році складав 2,8 відсотка валового внутрішнього продукту. За витратами на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя Україна посідає 111 місце серед 191 країни світу та 8 місце серед країн СНД.

У той же час, за даними Всесвітньої організації охорони здоров’я, загальні витрати країн на медико-санітарну допомогу складають 8 відсотків від всесвітнього валового внутрішнього продукту, а для країн з низьким і середнім рівнем доходів ці витрати дорівнюють 4 відсоткам. 

Проте, посідаючи 111 місце у світі за питомими витратами на охорону здоров’я, Україна за інтегральним критерієм Всесвітньої організації охорони здоров’я – рівнем медичного забезпечення – знаходиться, за останніми даними, на 60 місці у світі, що свідчить про досить високий професійний рівень медичних працівників. В Україні на 100 тис. населення країни припадає 455 лікарів, що є одним з найвищих показників у світі (див. таблицю нижче). 

При цьому рівень захворюваності в Україні вищий, ніж у розвинених країнах. Це пояснюється тим, що в останніх медична служба діє, головним чином, як профілактична і зосереджує свою увагу і практичну діяльність не на лікуванні, а на запобіганні захворюваням, що, власне, має стати завданням і для України.

Кількість лікарів на 100 тис. населення в Україні та деяких інших країнах світу

Система управління медичною галуззю в Україні значною мірою успадкована від Радянського Союзу. У цій системі існує чітка ієрархія, тому органи місцевого самоврядування мають обмежені повноваження щодо вироблення регіональної політики охорони здоров’я. Ні про яку конкуренцію, змагальність між закладами або боротьбу за пацієнта шляхом підвищення якості надання медичної допомоги чи шляхом зниження її вартості ще донедавна не могло бути й мови.

За роки переходу до ринкової економіки система державного медичного обслуговування була доповнена шляхом створення невеликих приватних медичних закладів та незначної кількості організацій добровільного медичного страхування. Поступово впроваджуються нові форми медичного обслуговування, зокрема, сімейна медицина. Щорічно готується близько 500 сімейних лікарів. Однак темпи такого еволюційного розвитку галузі надзвичайно низькі, в тому числі й внаслідок недостатньої і недосконалої законодавчої бази у цій сфері.

Сьогодні держава реалізує цілу низку цільових програм, спрямованих на вирішення окремих проблем охорони здоров’я населення, а саме: національні програми “Діти України”, “Планування сім’ї”, “Генетичний моніторинг”, “Цукровий діабет”, “Здоров’я літніх людей”, “Репродуктивне здоров’я 2001-2005”, програми імунопрофілактики та боротьби з туберкульозом, СНІДом і наркоманією тощо.

Проблеми галузі

Національна система охорони здоров’я надзвичайно гостро відчуває брак фінансування, внаслідок чого конституційна норма щодо безоплатності медичних послуг у державних і комунальних закладах охорони здоров’я стала суто декларативною. Здебільшого, хворі за власний кошт купують ліки, медичні засоби як при амбулаторному, так і стаціонарному лікуванні. Поряд з цим, населення змушене самостійно сплачувати за медичні послуги лікарям та медичним працівникам. Оплата таких послуг набула, фактично, обов’язкового характеру і є своєрідною компенсацією за надзвичайно низькі офіційні зарплати у працівників галузі.

За оцінками експертів, тіньові кошти охорони здоров’я України, що використовуються, насамперед, для неофіційної оплати медичних послуг безпосередньо населенням, становлять, приблизно, 3 мільярдів гривень щорічно. При цьому весь консолідований бюджет системи охорони здоров’я на 2001 рік – близько 6 мільярдів гривень.

Дуже суттєвими є регіональні відмінності у фінансуванні охорони здоров’я. Видатки місцевих бюджетів на галузь у розрахунку на душу населення відрізняються по окремих регіонах більш як у вісім разів.

Невисокою є якість медичних послуг. Про невдоволення громадян та погіршення якості медичних послуг свідчать не лише оцінки Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ), а й опитування громадської думки в Україні. Зокрема, 60% українців вважають, що якість послуг у системі охорони здоров’я погіршилася.

Рівень доступності певних медичних послуг для деяких категорій громадян також не можна назвати прийнятним. Недоступність медичних послуг в Україні великою мірою зумовлена тією обставиною, що безкоштовна, згідно із законодавством, медицина насправді частково стала платною. Понад чверть сімей, які потребували медичної допомоги, та більше ніж третина сімей, що потребували ліків, не змогли їх отримати через їхню високу вартість.

Крім того, можливості отримання кваліфікованої медичної допомоги значною мірою обумовлюються соціальним статусом та професійною належністю громадян. Робітники і службовці певних галузей, а також співробітники деяких відомств і члени їх сімей (органів державної влади, Укрзалізниці, Укррічфлоту, Академії наук, Служби безпеки України тощо) можуть користуватися послугами відомчих лікарень і поліклінік, що фінансуються з державного бюджету. Умови в таких медичних установах, як правило, кращі, а рівень технічної оснащеності – вищий.

В Україні простежується тенденція до підвищення загального рівня захворюваності і, зокрема, такими небезпечними хворобами, як туберкульоз та хвороби системи кровообігу. Загалом, згідно з опитуваннями, 28% українців вважають стан свого здоров’я поганим або дуже поганим (для порівняння: у Голландії та Англії цей показник становить, відповідно, 4,1% та 6,6%).

Принципи фінансування галузі не відповідають вимогам ринкової економіки. Медичні заклади фінансуються за кількістю лікарняних ліжок та на підставі штатних нормативів. Кошти, таким чином, виділяються не з урахуванням якісних показників діяльності закладу охорони здоров’я або його завантаженості, а виходячи із формальних цифр, що характеризують розміри закладу.

Система оплати праці лікарів також не є заохочувальною і не залежить від результатів їхньої роботи. У національній системі охорони здоров’я відсутні реальні стимули до зниження витрат та підвищення якості медичного обслуговування. За вкрай низьких ставок заробітної платні лікарів на відповідному ринку праці не може йтися про суттєву конкуренцію.

Наявні ресурси система охорони здоров’я використовує неефективно. Систему медичних закладів, створену за радянських часів, все ще не оптимізовано відповідно до кількості населення та його попиту на медичні послуги. Тому медичні заклади нерідко виявляються завеликими для тієї кількості пацієнтів, яку вони обслуговують. Як наслідок, виникають додаткові витрати на утримання та оновлення надто великих споруд.

Ефективності використання ресурсів у медичних закладах не сприяє й система роботи за старими штатними нормативами. Передбачається, що незалежно від завантаженості закладу охорони здоров’я, штат працівників усіх спеціальностей мусить бути повністю укомплектованим, оскільки існують чіткі та незмінні вимоги щодо кількості медиків різних спеціальностей та допоміжного персоналу. Така негнучкість у кількості та спеціалізації персоналу часто призводить до надмірних витрат на робочу силу.

Нераціональне використання ресурсів безпосередньо позначається також на рівні ефективності лікувального процесу. Зокрема, в Україні хворі перебувають на стаціонарному лікуванні невиправдано довго – при тому, що таке лікування коштує дорожче за всі інші види лікування. До такого стану справ призвели використання застарілого обладнання, його нестача, а також слабка первинна медична допомога. Застосування застарілого обладнання та брак коштів на його оновлення унеможливлюють запровадження новітніх технологій лікування.

Через неефективність первинної (здебільшого, амбулаторної та найдешевшої) медичної допомоги істотно зростає вартість і подовжується тривалість лікувального процесу. Більшість хворих доводиться лікувати у фахівців вузької спеціалізації або в стаціонарах. При цьому “рутинна патологія”, якою має опікуватися первинна ланка, становить 80-90% усіх захворювань. Тим часом, частка лікарів загальної практики (або сімейних лікарів) поки що є порівняно невеликою.

За цих умов існуюча система фінансування витрат на охорону здоров’я за рахунок бюджету є неефективною і, фактично, неспроможна задовольнити відповідні потреби населення у гарантованому державою обсязі та на відповідному рівні.

Реформа системи охорони здоров’я

На сьогодні необхідність радикального реформування системи охорони здоров’я в Україні стала загальновизнаною. Чинна система викликає справедливі нарікання як з боку населення, так і з боку медичного персоналу. Але головним фактором, що обумовлює необхідність такої реформи, є неможливість, з одного боку, забезпечити в існуючих умовах належне державне фінансування галузі, а з іншого – запровадити ефективні схеми для повноцінної конкуренції на ринку медичних послуг.

Основні напрями реформування галузі були визначені у Концепції розвитку охорони здоров’я населення України, затвердженій Указом Президента України від 7 грудня 2000 року.

Концепція передбачає системні зміни у сфері охорони здоров’я. У першу чергу пропонується суттєво розширити позабюджетні джерела фінансування охорони здоров’я. Основними такими джерелами визначені загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування, добровільне медичне страхування, кошти територіальних громад, цільові медичні збори, добровільні внески та пожертви юридичних та фізичних осіб тощо. При цьому обсяги державного фінансування також передбачається поступово збільшувати.

За рахунок державного та місцевих бюджетів, а також коштів загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування передбачається забезпечувати гарантований обсяг безоплатних медичних послуг, який визначається як базовий стандарт якості загальнодоступної медичної допомоги.

Кошти добровільного медичного страхування, накопичувальних фондів територіальних громад спрямовуватимуться на задоволення індивідуальних потреб населення у медичних послугах понад базовий стандарт.

Буде реформована система управління у галузі охорони здоров’я. Передбачається розвиток державно-комунальної моделі надання медичної допомоги і створення двох секторів медичної допомоги: сектора загальнодоступної медичної допомоги та сектора додаткових можливостей у сфері охорони здоров’я.

Сектор загальнодоступної медичної допомоги забезпечуватиме охорону, зміцнення та відновлення здоров’я населення із використанням технологій, що визначаються базовим стандартом якості загальнодоступної медичної допомоги, постачання населенню найнеобхідніших лікарських засобів та виробів медичного призначення, перебування у стаціонарі. У межах сектора надаватиметься загальнодоступна медична допомога усім категоріям населення за всіма видами захворювань, травм, під час вагітності та пологів.

У свою чергу, сектор додаткових можливостей сприятиме задоволенню потреб громадян в охороні здоров’я, що передбачає використання технологій, рівень яких перевищує загальнодоступні стандарти, тобто лікування найбільш складних і рідкісних захворювань.

Одним з головних наслідків реформування галузі має стати створення реального ринку медичних послуг, який зможе залучити альтернативні джерела фінансування медицини. Конкуренція між медичними закладами щодо надання медичних послуг сприятиме підвищенню їх якості, а також легалізації існуючих тіньових фінансових потоків у сфері охорони здоров’я.

Реформування галузі передбачає також зміщення акцентів на первинну медико-санітарну допомогу, що зменшить потребу у високозатратній спеціалізованій допомозі. Тут дуже корисним може стати досвід розвинених країн, які головну увагу приділяють саме профілактиці захворювань, що, по-перше, дозволяє попередити захворювання, а, по-друге, суттєво здешевлює саму систему охорони здоров’я.

Однак, ключовим елементом реформи сфери охорони здоров’я має стати запровадження загальнообов’язкового медичного страхування. Механізм фінансування такої системи передбачає створення Національного фонду загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування. Він формуватиметься за рахунок страхових внесків роботодавців для страхування працюючих, а також бюджетних та інших джерел. Разом з тим, внески за пенсіонерів сплачуватиме Пенсійний фонд, а за інвалідів праці – Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань.

Застраховані громадяни матимуть право на отримання медичної допомоги на всій території України згідно з базовим або територіальним стандартами медичної допомоги, а також на вільне прикріплення до лікаря первинної медико-санітарної ланки. Розрахунки з закладами охорони здоров’я мають здійснюватися фондами медичного страхування (національним або регіональними).

Разом з тим, у систему обов’язкового медичного страхування зможуть залучатися не лише державні та комунальні заклади охорони здоров’я, а й заклади охорони здоров’я інших форм власності, що сприятиме розвитку конкуренції на ринку медичних послуг. Таким чином, фінансування, так би мовити, буде “ходити за пацієнтом”, який, як носій бюджетно-страхового ресурсу, повинен визначити, кому він довіряє свої кошти. Тобто, дається право індивідуального вибору медичного закладу або, наприклад, сімейного лікаря, і це право підкріплюється відповідними коштами. Як наслідок, з боку лікарів і медичних закладів виникає зацікавленість у залученні додаткових пацієнтів, а, отже, з’являється безпосередній стимул для підвищення якості медичних послуг.

Очікується, що запровадження національної системи медичного страхування забезпечить прозорість фінансування сфери охорони здоров’я, цільове спрямування відповідних коштів, що дасть змогу забезпечити контроль держави і громадськості за формуванням і використанням коштів фондами медичного страхування.

Позиції політичних партій

В Україні всі політичні сили визнають необхідність суттєвого поліпшення рівня і якості медичного забезпечення, що відображено у програмах багатьох партій. Практично всі більш-менш значущі політичні партії виступають за збереження гарантованого мiнiмуму безкоштовної медичної допомоги i послуг. Разом з тим, існує різне бачення шляхів розвитку системи охорони здоров’я.

Так, партії крайнього лівого спрямування (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України) вбачають проблему переважно у недостатності обсягів фінансування галузі. Вони вважають, що сфера охорони здоров’я має функціонувати у тих організаційних формах, які існували за часів Радянського Союзу. Крім того, представники цих партій проводять паралелі між фондами медичного страхування і сумним досвідом роботи трастів, тобто ставлять під сумнів надійність системи медичного страхування. Зважаючи на це, фракції цих партій не підтримали законопроект про загальнообов’язкове медичне страхування.

Інша ліва партія – Соціалістична партія України – загалом підтримує реформування галузі і, зокрема, запровадження страхової медицини. Однак при цьому соціалісти наголошують на необхідності жорсткого контролю з боку держави за функціонуванням системи медичного страхування.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко” та Партія зелених України) загалом виступають за реформування системи охорони здоров’я України і запровадження медичного страхування. Разом з тим, окремі партії більш детально виписали у своїх програмах позиції щодо проблем медичного забезпечення.

Так, Народний рух України вважає, що особлива увага має бути приділена становленню iнституту родинного лiкаря та децентралiзацiї управлiння охороною здоров’я. При цьому переважна більшість владних функцiй та повноважень має бути передана мiсцевим органам представницької влади, медичним закладам, науковим та професiйним асоцiацiям медичних працiвникiв. НРУ виступає за свободу iнформацiї про стан народного здоров’я та його залежнiсть вiд екологiї, економiки, інших факторів. Партія підтримує принцип рiвностi громадян України в отриманнi медико-санiтарної допомоги та скасування пiльгових соцiальних категорiй населення на таку допомогу. Крім того, НРУ пропонує ліквідувати монополію Мiнiстерства охорони здоров’я на управлiння системою охорони здоров’я та санiтарного нагляду і привести національні санітарні норми у вiдповiднiсть до свiтових стандартiв.

Народно-демократична партія декларує всебiчну пiдтримку всiєї системи лiкувальних та науково-дослiдних закладiв охорони здоров’я і вважає за доцiльне проводити полiтику стимулювання, зокрема податкового, розвитку рiзних форм медичного обслуговування, насамперед, страхової та приватної.

Партія Зелених України наголошує у своїй програмі на необхідності забезпечення безкоштовного лікування для найстарших та наймолодших громадян України.

Партія “Реформи і Порядок” пропонує державне медичне страхування та страхування життя для малозабезпечених верств населення здійснювати на безоплатній основі. Крім того, ПРП виступає за створення рiвних пiльгових умов для функцiонування медичних закладiв усiх форм власностi та сприяння розвитку конкуренцiї у цiй галузi з метою зниження вартостi медичних послуг.

Соціал-демократична партія (об’єднана) вважає, що система страхової медичної допомоги повинна будуватися на принципi рiвної участi пiдприємств та найманих працiвникiв. Згідно з програмними засадами СДПУ(о) лiкувальнi заклади мають отримати самостiйнiсть в управлiннi, що дасть змогу краще контролювати витрати, визначати завдання й полiпшувати якiсть лiкування. Крім того, потрiбно сприяти розвитковi приватних та iнших недержавних лiкувальних закладiв.

Соцiал-демократи виступають за здійснення такого переходу до страхового медичного обслуговування, який би не призвів до зниження при цьому якостi i рiвня охорони здоров’я громадян.

Партія “Демократичний Союз” вважає, що медичне страхування має доповнюватися системою пільгових позик на лікування, якщо вартість його не може бути компенсована розміром страхового внеску особи. Партія також виступає за стимулювання розвитку конкуренції у сфері охорони здоров’я і поліпшення якості медичного обслуговування. Програма партії “Демократичний Союз” передбачає сприяння різним формам громадського контролю за діяльністю медичних закладів, особливо тих, що пов’язані із генною інженерією й трансплантацією людських органів. Крім того, ця партія пропонує встановити жорсткий медичний нагляд за іммігрантами і посилити вимоги щодо якості імпортованих в Україну ліків і продуктів.

Конституція України закріпила право кожного громадянина на отримання освіти. При цьому на державу було покладено обов’язок забезпечення доступності та безоплатності всіх видів освіти у державних та комунальних закладах, розвитку всіх форм освітньої діяльності. Водночас існуюча в державі система навчальних закладів та організація навчального процесу не сприяли реалізації відповідних конституційних положень. Тому виникла потреба у реформуванні освіти у напрямку розширення її форм, переходу на новий зміст та структуру. Реальні кроки на шляху реалізації цих завдань було здійснено у 2000-2001 роках. Так, у 2000 році урядом було затверджено Постанову “Про перехід загальноосвітніх навчальних закладів на новий зміст, структуру і 12-річний термін навчання”; відповідним наказом Міністерства освіти і науки у 2001 році було введено 12-бальну систему оцінювання знань учнів. Також було вжито заходів з метою створення умов для доступності вищої освіти для найменш соціально захищених верств суспільства (зокрема, для отримання молоддю пільгових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах тощо). Однак ці кроки стали лише початком модернізації освіти та наближення її до загальносвітових стандартів.

Загальний огляд структури і змісту освіти

Система освіти

Відповідно до Закону “Про освіту” система освіти включає дошкільні заклади освіти (ясла, ясла-садки, дитячі садки, будинки дитини, дитячі будинки інтернатного типу тощо), середні заклади освіти (загальноосвітні школи початкового, основного та старшого ступенів), професійно-технічні (училища, заклади освіти, що надають виробничу професію) та вищі заклади освіти (технікуми, коледжі, інститути, університети, академії тощо). До системи освітніх закладів віднесено також аспірантуру, докторантуру та заклади післядипломної освіти.

Головним завданням дошкільної освіти є забезпечення фізичного та психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вмінь та навичок, необхідних для подальшого навчання. При цьому зарахування до закладів дошкільної освіти здійснюється виключно за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють.

Загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, засвоєння необхідних знань про природу, людину і суспільство. Саме тому строк проходження навчання у закладах середньої освіти є більш тривалим, ніж у інших навчальних закладах (12 років). При цьому Конституцією гарантовано право на здобуття повної середньої освіти, тобто право кожного школяра на безперешкодний вступ до старшої школи. Останнє не є типовою рисою освітніх систем більшості країн: відповідним законодавством передбачено лише обов’язковість навчання у початковій та основній школах, до старшої школи зараховуються лише ті учні, які успішно склали вступні іспити. Тим самим забезпечується економія бюджетних коштів, які виділяються на фінансування мережі освітніх закладів.

Професійно-технічна освіта покликана забезпечити здобуття громадянами професії відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей, підвищення професійної кваліфікації. Це досягається шляхом підготовки працівників не лише для виробничої сфери, але і для сфери послуг. Випускникам професійно-технічних закладів освіти присвоюється кваліфікація та розряд з набутої робітничої професії.

Вища освіта забезпечує поглиблення знань, отриманих у закладах середньої освіти, наукову та практичну підготовку, здобуття громадянами освітньо-кваліфікаційних рівнів відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей. За загальним правилом вища освіта здійснюється на базі повної загальної середньої освіти. Однак до закладів, що здійснюють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися особи, які мають базову (неповну) середню освіту. Вищі заклади освіти здійснюють підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційними рівнями молодшого спеціаліста (училища, технікуми, заклади вищої освіти першого рівня акредитації), бакалавра (коледжі, заклади освіти другого рівня акредитації), спеціаліста та магістра (заклади освіти третього та четвертого рівнів акредитації).

Післядипломна освіта забезпечує одержання нової кваліфікації, нової спеціальності та професії на основі раніше здобутої освіти і досвіду практичної роботи, а також поглиблення професійних знань та умінь за спеціальністю. Післядипломна освіта здійснюється закладами післядипломної освіти на договірних засадах з підприємствами, установами та організаціями.

Протягом 10 років української незалежності відбулося значне скорочення кількості закладів дошкільної та позашкільної освіти. Натомість розширилась мережа вищих навчальних закладів (технікумів, університетів тощо), які здійснюють підготовку фахівців для найменш забезпечених кадрами галузей виробництва і послуг. Помітною тенденцією розвитку системи освіти в Україні стало збільшення кількості недержавних навчальних закладів, зорієнтованих на надання освітніх послуг за відповідну плату.

Організація та зміст навчання

Незважаючи на те, що з моменту проголошення Україною незалежності минуло вже десять років, організація та зміст навчального процесу як в середніх, так і у вищих закладах освіти не зазнали суттєвих змін. Чи не єдиним кроком у цьому напрямку стало впровадження 12 бальної системи оцінювання знань учнів та продовження навчання у середніх школах на 1 рік.

При цьому зміст навчання залишається далеким від світових та європейських стандартів. Зокрема, освіта так і не була позбавлена універсалізму: головним її завданням так і залишається “всебічний та повний розвиток особистості”, а сам навчальний процес лише в деяких, переважно приватних, закладах освіти наближений до потреб ринку праці та учня. Саме тому дедалі частіше висловлюється думка про необхідність спеціалізації освіти – тобто переходу від обов’язкового вивчення всіх без винятку навчальних дисциплін до засвоєння лише тих з них, які підвищують шанси випускника навчального закладу на отримання роботи.

Не позбавлений недоліків і зміст навчальних програм. Зокрема, не лише шкільна, але і вища освіта ставлять за мету надання переважно теоретичних знань, а не тих навичок, які стали б корисними в процесі практичної діяльності за набутою професією (фахом).

Актуальною залишається проблема надмірної централізації освіти. Так, віднесення до компетенції Міністерства освіти і науки права визначення змісту та обсягу навчальних програм, підбору підручників та посібників аж ніяк не сприяє підвищенню творчої активності учителів у державних освітніх установах.

Доступ громадян до вищої освіти

На сьогодні розгалужена мережа державних та приватних закладів освіти спроможна більш якісно і у повній мірі задовольнити освітні потреби громадян. Щоправда, доступ останніх до вищої освіти значною мірою залежить від наявності відповідних коштів (навчання у недержавних закладах освіти, за окремими винятками, є платним). Водночас для багатьох державних освітніх закладів залишається болючою проблема корупції.

У 2000 році Кабінетом Міністрів України було запроваджено пільгове довгострокове кредитування молоді віком до 28 років для здобуття освіти у вищих навчальних закладах ІІІ-IV рівнів акредитації. Кредитом міг скористатись абітурієнт, який успішно склав вступні іспити до вищого навчального закладу; але з тих чи інших причин неспроможний сплатити вартість навчальних послуг. При цьому строк повернення отриманої позики не повинен був перевищувати 15 років. Проте бажаючих скористатися пільговим кредитуванням виявилось небагато. Це пов’язано насамперед з тим, що державні навчальні заклади погодилися зараховувати абітурієнтів лише на ті факультети, які були найменш популярними серед молоді. Тому суттєвого розширення можливостей здобуття вищої освіти не відбулося.

Проблеми здійснення реформи освіти. Культурні проблеми

Оптимізація системи навчальних закладів

Значне зростання народжуваності населення УРСР у повоєнні роки обумовило необхідність у значному розширенні мережі закладів дошкільної, середньої та вищої освіти. Однак, вже у другій половині 1980-х років кількість померлих громадян значно перевищила кількість тих, хто народився. Саме тому з кожним роком до дошкільних та середніх закладів освіти зараховувалось все менше учнів (студентів). В результаті в окремих школах сільської місцевості, які здатні надавати освітні послуги десяткам громадян фактично навчається 5-10 учнів. В інших регіонах спостерігається протилежне: деякі школи, пристосовані для навчання 10-20 учнів, працюють у три зміни через значну кількість тих, хто бажає отримати освіту. Це, зрозуміло, не лише не сприяє підвищенню якості освітніх послуг, але і лягає тягарем на плечі органів місцевого самоврядування, які відповідно до законодавства повинні забезпечувати дотримання державних стандартів освіти та матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів. Саме тому постала необхідність у приведенні чисельності освітніх закладів у відповідність до потреб громадян.

Загалом, пропонується декілька шляхів вирішення цієї проблеми. Так, окремі фахівці виступають за відмежування початкової школи від основної. Такі зміни дозволили б більш оперативно реагувати на зміну демографічної ситуації в державі: зменшення показників народжуваності дозволило б закривати початкові школи у тих місцевостях, де показники народжуваності є низькими. Однак, прихильники такого підходу не враховують той факт, що у разі стрімкого зростання народжуваності у відповідному регіоні постане потреба у відновленні матеріально-технічної бази ліквідованих шкіл та забезпеченні останніх відповідними викладачами. А тому рівень витрат на фінансування шкіл суттєво зменшений не буде.

Пропонуються й інші способи врегулювання даного питання. Зокрема, досить поширеною є думка про доцільність скорочення кількості освітніх закладів у всіх без винятку сільськогосподарських регіонах. Саме такий спосіб оптимізації кількості навчальних закладів було використано більшістю постсоціалістичних держав. Прихильники такого підходу пропонують зберегти школи лише у районних центрах та великих селах, переобладнавши їх так, щоб останні були спроможні задовольнити попит на освіту дітей з навколишніх населених пунктів. Усі бажаючі могли б дістатися до освітнього закладу на спеціально виділених з цією метою транспортних засобах (шкільних автобусах). Єдиною перешкодою на шляху запровадження такого підходу є відсутність у бюджетах відповідних територіальних громад достатніх коштів.

Реформування змісту освіти

Невідповідність змісту освіти загальноприйнятим у демократичних державах стандартам сприяло активізації пошуку подальших напрямів її реформування.

Удосконалення змісту навчального процесу може здійснюватися у декількох напрямах. По-перше, шкільна освіта повинна бути наближеною як до ринку праці, так і до потреб учнів та викладачів. Один із можливих шляхів реалізації цього завдання окремі фахівці вбачають у спеціалізації освіти. На їхню думку, запровадження спеціалізованого навчання сприяло б розвиткові природних талантів та здібностей, закладених у кожному учневі, посилило б зацікавленість учнів у здобутті знань. Не менш поширеною є і думка про недоцільність такої спеціалізації. Ті, хто її відстоюють, виступають за збереження універсального характеру освіти, метою якої є всебічний розвиток людини: мовляв, всі знання, отримані в процесі навчання, утворюють систему взаємопов’язаних елементів, а тому припинення викладення окремих навчальних дисциплін призведе до однобічного, обмеженого, розвитку особистості. При цьому прихильники універсалізму освіти погоджуються з необхідністю зменшення навантаження на кожного учня, адже вивчення значної кількості дисциплін за відсутності достатнього на це часу не сприятиме нормальному засвоєнню отриманих знань. Саме тому і було запроваджено 12 рік навчання. Щоправда, як зауважують противники цього кроку, 12-річне навчання певною мірою було передчасним, оскільки продовження шкільної освіти ще на 1 рік вимагає докорінного перегляду змісту навчальних програм (а отже і збільшення видатків на фінансування освіти), а також внесення змін до законодавства про загальний військовий обов’язок та військову службу – значна кількість випускників на момент закінчення навчання досягне вісімнадцятирічного віку.

Актуальною залишається проблема переходу до нових методів навчання. На сьогодні зміст навчального процесу полягає у засвоєнні учнями знань у різних сферах науки, техніки, культури і мистецтва та відтворенні змісту прочитаного (вивченого) у шкільних аудиторіях. При цьому отримані знання, як правило, не можуть бути використані у практичній діяльності. Зрозуміло, що в епоху новітніх технологій такі методи навчання не відповідають потребам сьогодення. Практично всі сходяться на тому, що освітній процес навчання повинен бути зорієнтований на формування в учнівської молоді аналітичного мислення, творчого підходу до вирішення проблем, які виникають у повсякденному житті. Крім того, існує необхідність у поступовому запровадженні у навчальному процесі сучасних засобів передачі та обробки інформації, у тому числі персональних комп’ютерів. Однак подібні методики впроваджуються лише у деяких приватних навчальних закладах. Їх поширенню у державних освітніх установах стає на заваді брак належного державного фінансування.

Доступ громадян до вищої освіти

Хоча кількість вищих закладів освіти з моменту проголошення Україною незалежності істотно зросла, реалізувати право на освіту може далеко не кожний. Пропонуються два основні шляхи вирішення даної проблеми: розширення пільгового довгострокового кредитування молоді для здобуття освіти та перехід на нову систему складання вступних іспитів до вищих навчальних закладів. І якщо реалізація першого з них залишається питанням перспективи (через відсутність у державному бюджеті необхідних коштів), то зміна порядку складання вступних іспитів є найбільш прийнятним способом вирішення даної проблеми. Його зміст полягає у поєднанні випускних іспитів, які складають учні при закінченні середніх закладів освіти з вступними іспитами до вищих навчальних закладів. При цьому всі, хто успішно склав відповідні іспити, зараховуються до державних навчальних закладів у межах квот, відведених для студентів, навчання яких фінансується за рахунок державного бюджету. Організацію та приймання іспитів здійснюють регіональні екзаменаційні комісії. Така система успішно використовується у багатьох державах. Її головними позитивами є те, що вона не тільки запобігає корупції в стінах шкіл, районних управлінь освіти, університетів та академій, але і забезпечує підвищення професійного рівня викладачів (скажімо, у Польщі вчителів, які недбало підготували учнів до складання іспитів, звільняють з роботи за невідповідність займаній посаді).

Бібліотечна справа, книгодрукування, кінематографічний комплекс

Протягом 1985-2000 років припинило свою діяльність більше 5000 бібліотек; а самі бібліотечні фонди за цей період скоротились на 72, 2 мільйони примірників. Найменше забезпечені бібліотечними ресурсами мешканці сіл – за десять років української незалежності у сільській місцевості через брак державного фінансування припинили свою діяльність більше 3500 бібліотек. При цьому ті, що залишились, нездатні у повному обсязі забезпечити потреби громадян в інформації. Головним чином це пов’язано з недостатнім використанням бібліотечними установами новітніх інформаційних технологій, систем електронного (комп’ютерного) пошуку необхідної інформації. Водночас відсутність необхідних для фінансування бібліотек коштів не сприяє вирішенню цих проблем.

Не менш складна ситуація склалася у видавничій справі: на кожного громадянина держави припадає у середньому лише 0,4 книги (для порівняння: у Польщі цей показник становить 10 книг на особу, у Німеччині – 12). Ці показники можна було б суттєво підвищити, запровадивши державну підтримку книгодрукування. Досить плідним у цьому напрямі є досвід Російської Федерації, парламентом якої у 1996 році було внесено низку змін до законів про оподаткування, спрямованих на стимулювання видавничої діяльності. Внаслідок скасування податку на додану вартість та надання видавництвам низки інших пільг, вартість книжок знизилася майже на 20 відсотків, а показники забезпеченості книгами громадян є найвищими серед держав колишнього СРСР (3,2 книги).

У кризовому стані перебуває кінематографічний комплекс. Якщо у 1991-1992 роках на кіностудіях України загалом було створено 136 фільмів, у 1993 р. – 47, у 1995 -16, то у 2000 році – лише 4 картини. Водночас на ринок відеопродукції щороку надходить близько 20000 зарубіжних кінострічок. З трьох кіностудій лише Кіностудія ім. О.Довженка у м. Києві продовжує кіновиробництво. Головною причиною цих явищ є відсутність належного державного фінансування кінематографічного комплексу.

Статус мов в Україні
Незважаючи на те, що Конституція України закріпила за українською мовою статус державної, суттєвого розширення сфери її використання не відбулося. Головна причина цього – відсутність чіткої позиції щодо цього питання на всіх щаблях владної вертикалі. Негативно впливають на розвиток державної мови і положення чинного законодавства (зокрема, Закону “Про мови в Українській РСР”): органи державної влади та місцевого самоврядування, освітні та наукові установи в межах територій проживання національних меншин поряд з українською можуть використовувати мову відповідних меншин та вести цією мовою діловодство. І хоча Конституційним Судом відповідні положення законодавства були визнані такими, що суперечать Основному Закону, відсутність юридичної відповідальності за порушення статті 10 Конституції значно ускладнює її реалізацію.

Позиції політичних партій

Питання проблем та перспектив реформування освітньої галузі турбують усі партії, представлені у Парламенті.

Так, Народно-демократична партія наголошує на необхідності приведення у відповідність до потреб регіонів і держави у цілому мережі навчальних закладів. НДП пропонує новий підхід до формування обсягу державного замовлення на підготовку фахівців у вищих закладах освіти: за кошти державного бюджету слід готувати кадри переважно з гостродефіцитних спеціальностей. Підтримує партія і пільгове довгострокове кредитування молоді на здобуття освіти та її безоплатність у державних школах, інститутах та університетах.

Програма партії “Демократичний Союз” передбачає запровадження державного фінансування освіти у розмірі, не меншому за 5% валового внутрішнього продукту, надання гарантованої безкоштовної середньої і вищої освіти громадянам, встановлення квот державного замовлення на спеціалістів-випускників навчальних закладів, безвідсоткове кредитування талановитої молоді на навчання у вищих навчальних закладах.

Партія регіонів, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія зелених України, Український Народний Рух та Народний Рух України, “Реформи і порядок”, партія “Трудова Україна”, партії “Яблуко” та “Солідарність” підтримують ідею переходу на нову структуру та зміст навчання, розширення фінансування освіти як державними, так і приватними підприємствами і закладами, залучення грантів іноземних громадських організацій для комп’ютеризації освітнього процесу, розвитку наукових досліджень на базі університетів та інститутів. Підтримують також ідею пільгового кредитування молоді з найменш соціально захищених прошарків суспільства.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивно-соціалістична партії у своїх програмних документах роблять наголос на необхідності збільшення видатків на науку та освіту, відновлення функціонування позашкільних закладів дозвілля молоді, запровадженні безкоштовної освіти у навчальних закладах.

Одним з найбільш дискусійних є питання статусу мови в Україні. Переважна більшість політичних сил вважає, що за українською мовою повинен бути збережений статус державної. Серед них – Народний Рух України, Український Народний Рух, партії “Реформи і порядок”, Демократичний Союз, Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”, Народно-демократична партія України, партія “Трудова Україна”, Партія регіонів та партія “Солідарність” вважають, що статус державної повинна мати лише українська мова. Соціалістична, Прогресивно-соціалістична та Комуністична партії виступають за надання статусу державної ще й російській мові (на думку соціалістів державною повинна бути лише українська мова, а російській необхідно надати статус офіційної). Позицію Соціалістичної партії України підтримують Партія “Яблуко” та Партія зелених України. Соціал-демократична партія України (об’єднана) пропонує надати російській мові особливий правовий статус.

З проголошенням у 1991 Україною незалежності все більш очевидним ставав той факт, що успадкована від Радянського Союзу система державного управління не може задовольняти потреби незалежної держави, яка проголосила курс на побудову демократії та ринкової економіки. Водночас серйозних кроків у напрямі реформування державного апарату до 1996 року державою здійснено не було.

Закріпленням на конституційному рівні принципу поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначенням місця та ролі Кабінету Міністрів та інших органів управління у системі державної влади парламент заклав підвалини для активізації адміністративної реформи. І вже через рік після ухвалення Основного закону Указом Президента було створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи – орган, на який покладалось безпосереднє визначення стратегії реформування державного апарату, його механізмів і строків. Результатом діяльності Комісії стало напрацювання у 1998 році Концепції адміністративної реформи в Україні, яка стала базовим орієнтиром не лише для реформування системи органів виконавчої влади, але і для удосконалення організації державної служби та територіального устрою держави. Низка положень цієї Концепції згодом була втілена у життя серією Указів Президента. Разом з тим, багато проблем, пов’язаних з організацією та функціонуванням виконавчої влади, залишаються невирішеними.

Загальний огляд організації адміністративної системи України

Система центральних органів виконавчої влади

Система центральних органів виконавчої влади України включає міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Їхній перелік визначений Указом Президента від 15 грудня 1999 року “Про систему центральних органів виконавчої влади”. 

Міністерство є підпорядкованим Кабінету Міністрів центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у відповідній галузі, бере участь у розробленні проектів державних програм економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України, затверджує галузеві стандарти, здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства. 

Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить членам Кабінету Міністрів пропозиції щодо формування державної політики та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, сприяє іншим органам виконавчої влади у здійсненні їхніх повноважень. 

Указ Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року передбачив існування окремих органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державних комітетів. До них, зокрема, віднесено Вищу атестаційну комісію України, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство. 

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. До цієї категорії органів виконавчої влади віднесено, зокрема, Міністерство економіки України, Службу безпеки, Антимонопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, Державну митну службу, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання, Національну комісію регулювання електроенергетики, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна України.

Таблиця 1. Система центральних органів виконавчої влади

Кабінет Міністрів України

Державний комітет архівів України

Державний комітет зв’язку та інформатизації України

Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України

Державний комітет України з державного матеріального резерву

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України

Державний комітет у справах охорони державного кордону України

Державний комітет статистики України

Вища атестаційна комісія України

Національне космічне агентство України

Пенсійний фонд України

• Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
• Антимонопольний комітет України
• Державна податкова адміністрація України
• Державна митна служба України
• Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва
• Державний комітет ядерного регулювання України
• Національна комісія регулювання електроенергетики України
• Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України
• Державний департамент України з питань виконання покарань
• Фонд державного майна України
• Служба безпеки України
• Управління державної охорони України
• Головне управління державної служби України
• Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України  

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади

Міністерство очолює міністр, посада якого належить до категорії політичних посад. На міністра не поширюється дія законодавства про державну службу. До числа керівників міністерства віднесено посади державного секретаря міністерства, його першого заступника та заступників. На відміну від міністра, державний секретар міністерства та його заступники є державними службовцями.

Міністр призначається на посаду за поданням глави уряду та звільняється з посади главою держави. Він особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання; за поданням державного секретаря міністерства приймає рішення щодо розподілу виділених міністерству бюджетних коштів. Міністр в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний секретар міністерства, його перший заступник та заступник призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом. Державний секретар організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, координує роботу територіальних органів міністерства. Він наділений і низкою інших повноважень. Зокрема, державний секретар за погодженням з міністром визначає структуру міністерства, призначає на посади та звільняє з посад працівників центрального апарату міністерства та керівників його територіальних підрозділів.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства та обговорення найважливіших напрямів його діяльності, у міністерстві утворюється колегія у складі міністра, державного секретаря та його заступників, інших посадових осіб міністерства. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.

У міністерстві також можуть створюватись наукові, допоміжні та консультаційні органи, діяльність яких координує державний секретар або один із його заступників.

Державний комітет очолюється головою, який призначається за поданням Прем’єр-міністра та звільняється з посади главою держави. При цьому відставка уряду не є підставою для складання головою комітету своїх повноважень. Голова державного комітету, на відміну від міністра, не приймає безпосередньої участі у розробленні державної політики – його головним завданням є реалізація завдань, визначених урядом та міністерством, яке координує діяльність відповідного комітету. Саме тому посади голів державних комітетів відносяться до категорії не політичних посад, а посад державних службовців.

Голови державних комітетів у межах своїх повноважень можуть самостійно видавати загальнообов’язкові правові акти, призначати на посади та звільняти з посад керівників структурних та територіальних підрозділів комітету.

Голова, заступники голови, начальники структурних підрозділів комітету утворюють колегію, до складу якої Кабінетом Міністрів України можуть включатись керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом визначається окремими законами. Так, скажімо, порядок організації та функціонування Антимонопольного комітету, Державної податкової адміністрації, Служби безпеки, Державної митної служби визначено відповідно Законами “Про антимонопольний комітет України”, “Про державну податкову службу”, “Про службу безпеки України”, “Про митну службу”. Разом з цим, статус низки органів виконавчої влади визначений лише Указами Президента. До них, зокрема, належать Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державний комітет з регуляторної політики та підприємництва.

З огляду на те, що місце та роль центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом в системі державної адміністрації визначається окремими законами, порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів може бути різним. Зокрема, статтею 85 Конституції передбачено, що Голови Антимонопольного комітету та Фонду державного майна призначаються на посади за згодою Верховної Ради та звільняються з посад Президентом. Водночас керівників інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом глава держави призначає за поданням Прем’єр-міністра України.

Керівник органу виконавчої влади зі спеціальним статусом забезпечує реалізацію певного напряму державної політики, вирішує кадрові питання, створює та ліквідує відповідно до законодавства територіальні підрозділи органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Виконавча влада на місцях

Відповідно до положень Конституції виконавча влада на місцях здійснюється обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями. 

Голови державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Закон “Про місцеві державні адміністрації” визначає перелік підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Зокрема, голова державної адміністрації може бути звільнений Президентом у разі порушення ним Конституції, втрати громадянства, визнання недієздатним, виїзду на проживання за кордон, набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду; а також за власною ініціативою Президента – з підстав, передбачених законодавством про державну службу; у випадку висловлення голові державної адміністрації недовіри двома третинами депутатів районної (обласної) ради. 

Голова обласної державної адміністрації призначає на посади першого заступника та заступників голови державної адміністрації (за погодженням відповідно з Прем’єр-міністром України та віце-прем’єр-міністром), керівників структурних підрозділів (відділів, управлінь) адміністрації. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються головами цих адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій. 

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на власні та делеговані. До перших, зокрема, належать вирішення питань забезпечення законності та охорони прав громадян, соціально-економічного розвитку територій, бюджету, фінансів та цін, управління майном, соціального захисту населення тощо. Органи виконавчої влади на місцях здійснюють також делеговані районними та обласними радами повноваження. Серед останніх – підготовка та подання на розгляд відповідних рад проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку територій, проектів бюджетів, реалізація затверджених радами програм та бюджетів. В межах реалізації делегованих повноважень місцеві державні адміністрації підконтрольні відповідним радам. На виконання визначених законом функцій місцевих адміністрацій голови останніх видають розпорядження, обов’язкові для виконання на території області (району).

Організація державної служби

Ефективність функціонування управлінського апарату багато в чому залежить від досконалості організації державної служби. 

Законодавство України про державну службу поділяє державних службовців на дві основні категорії. До першої з них належать ті, на кого не поширюється дія Закону “Про державну службу”. Серед них – Президент, народні депутати України, члени Кабінету Міністрів, судді, прокурори. Їхній статус визначається окремими законами. При цьому посади членів уряду, голів районних та обласних державних адміністрацій, народних депутатів та Президента віднесені до категорії так званих “політичних діячів”. До другої групи належать державні службовці, повноваження та порядок вступу на посаду яких визначаються законодавством про державну службу. 

Слід відзначити, що прийнятий майже десять років тому Закон “Про державну службу” значною мірою застарів і не відповідає нагальним потребам сьогодення. Зокрема, ним не було створено умов для підвищення професіоналізму державних службовців, рівного доступу громадян до служби в органах державної влади, оптимізації кількості державних службовців. Тому у наукових та громадських колах дедалі частіше ставиться питання про необхідність переходу до нових засад організації державної служби.

Проблеми здійснення адміністративної реформи в Україні

Підвищення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Існує декілька передумов втілення цього положення Основного закону у життя. Перш за все, робота уряду повинна бути організована таким чином, щоб він був здатний ефективно реалізовувати покладені на нього Конституцією функції. По-друге, в системі органів державного управління не повинно бути структур, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. І якщо протягом останніх двох років роботу вищого органу виконавчої влади значною мірою вдалось оптимізувати (зокрема, внаслідок створення урядових комітетів, визначення кінцевих строків опрацювання проектів урядових постанов у юридичній службі Секретаріату Кабінету Міністрів, було значно звужено коло питань, що виносяться на розгляд засідань уряду; введення посади Державного секретаря Кабінету Міністрів сприяло удосконаленню роботи Секретаріату уряду та узгодженню його діяльності з діяльністю апаратів міністерств; запровадження громадської експертизи проектів урядових постанов з економічних питань забезпечило відкритість роботи Кабінету Міністрів), то на шляху запровадження підконтрольності та підзвітності всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів виникли численні проблеми. 

Зокрема, незважаючи на підписання 15 грудня 1999 р. Президентом указів, спрямованих на закріплення підпорядкованості низки міністерств Кабінету Міністрів (до 1999 року Міністерства оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій підпорядковувались безпосередньо главі держави), реальні важелі контролю за їхньою діяльністю так і залишилися в руках Адміністрації Президента. Зберігається пряма підпорядкованість Президенту низки державних комітетів (служб) та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це, зрозуміло, значно звужує сферу компетенції та відповідальності уряду, вносить неузгодженість у дії відповідних управлінських структур.

Не сприяє підвищенню ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади і той факт, що низка повноважень вищого та центральних органів виконавчої влади здійснюється як урядом та міністерствами, так і профільними управліннями Адміністрації Президента. Скажімо, Головне управління з питань зовнішньої політики Адміністрації Президента виконує низку функцій, які також належать до сфери відання Міністерства закордонних справ; споріднені повноваження мають Головне управління державної служби і Головне управління організаційно-кадрової роботи Адміністрації Президента.

Існує декілька шляхів вирішення цих проблем. Зокрема – через внесення змін до Конституції, спрямованих на посилення ролі уряду у вирішенні кадрових питань виконавчої влади (призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій), чітке розмежування предметів відання Президента та Кабінету Міністрів. З іншого боку, частково врегулювати дані питання можна і без конституційних змін, визначивши на законодавчому рівні засади відносин уряду з парламентом та главою держави, а також коло питань, віднесених до виключної компетенції Кабінету Міністрів.

Удосконалення побудови системи центральних органів виконавчої влади

Однією з головних причин низької якості управлінських послуг, відсутності зворотного зв’язку між владними структурами та суспільством є недосконала організація системи центральних органів виконавчої влади. 

У колишньому СРСР система центральних органів виконавчої влади була побудована за галузевим принципом, відповідно до якого весь спектр державної політики розподілявся між міністерствами та відомствами, кожне з яких здійснювало державне управління певною галуззю народного господарства. Тривалий час така практика існувала і в Україні. В результаті державний апарат досяг величезних розмірів: скажімо, станом на 15 березня 1999 року в Україні існувало 18 міністерств, 21 державний комітет та більше 50 інших органів виконавчої влади (палат, департаментів, комітетів, комісій тощо), які дублювали функції одне одного. З підписанням 15 грудня Указу Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” цю проблему було частково вирішено. Зокрема, чисельність міністерств було зменшено до 13, низку центральних органів виконавчої влади було реорганізовано (ліквідовано), а їхні функції передано іншим органам державного управління. Однак, докорінного реформування системи центральних органів виконавчої влади не відбулось. Так, не вдалось повністю уникнути дублювання функцій одних управлінських структур іншими: Міністерство охорони здоров’я здійснює атестацію керівних працівників системи нагляду за охороною праці, виконуючи тим самим обов’язки Міністерства праці та соціальної політики. Необхідно також відзначити і те, що передача функцій одних (ліквідованих) органів іншим не була достатньо обґрунтованою. Скажімо, ліквідація декількох міністерств, державних комітетів та агентств та покладення їхніх повноважень на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції призвели до зниження ефективності роботи останнього. 

Як свідчить зарубіжний досвід, ефективне функціонування системи центральних органів державного управління можливе лише у випадку побудови її за функціональним (а не галузевим) принципом. У відповідності з останнім кожний орган виконавчої влади здійснює чітко визначене коло управлінських функцій. При цьому, зрозуміло проблема дублювання повноважень одних державних структур іншими навіть не виникає. Побудова системи виконавчої влади за цим принципом дозволяє досягнути й інших позитивних результатів. Серед них – зменшення бюджетних витрат на фінансування владних структур, більш оперативне реагування держави на зміну зовнішньополітичних та внутрішньодержавних пріоритетів.

Удосконалення внутрішньої організації міністерств

Протягом десяти років української незалежності лише уряду, очолюваному В.Пустовойтенком вдалося пропрацювати два роки – решта Прем’єр-міністрів (а отже, і відповідних міністрів) припиняли свої повноваження протягом року з моменту вступу на посаду. Кожен новопризначений міністр, природньо, намагався підібрати на ключові посади в міністерстві “своїх” людей. В результаті лише у період з 1992 по 1999 рік змінилося близько 280 заступників міністрів. З огляду на це виникла потреба в убезпеченні висококваліфікованих державних службовців від частих змін політичної ситуації в державі. 

Саме тому у травні 2001 року побачив світ Указ Президента “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”, покликаний через створення посад державних секретарів втілити у життя ідею спадковості державної служби та відмежувати політичний та управлінський аспекти функціонування міністерств.

Проте, в процесі реалізації положень цього Указу виявилось, що створення інституту державних секретарів було певною мірою передчасним. Наприклад, державні секретарі можуть бути такими ж політичними діячами, як і міністри (низка новопризначених державних секретарів на момент призначення на посаду були активними членами партій). Недоцільним було запровадження посад державних секретарів у “силових” структурах – Міністерствах оборони, внутрішніх справ тощо. Крім того, наділення Президента правом призначення та звільнення державних секретарів міністерств (як і їхніх заступників) ще більше обмежило вплив уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади.

Багато фахівців сходяться на тому, що головною передумовою ефективного функціонування інституту державних секретарів (а отже і міністерств в цілому) є формування уряду парламентською більшістю, яка б визначала стратегічні завдання вищого органу виконавчої влади та несла б відповідальність за його діяльність. Лише в таких умовах міністри стануть політичними фігурами, а державні секретарі – виконавцями поставлених міністрами завдань. Але в Україні на сьогодні такої передумови поки що не існує.

Децентралізація виконавчої влади

В країнах Європи головним принципом побудови системи державного управління є принцип субсидіарності, за якого органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють ті повноваження, які неспроможні реалізувати нижчестоячі управлінські структури. Український підхід до побудови системи виконавчої влади докорінно відрізняється від прийнятого у світі: на сьогодні уряд та центральні органи виконавчої влади виконують низку повноважень, які могли б успішно реалізовувати місцеві державні адміністрації. Зокрема, у 2000 р. уряд схвалив 2382 розпорядження і постанови; таким чином, члени уряду приймали по 40-50 документів щотижня. Зрозуміло, що більшість рішень приймалися практично без обговорення. Серед урядових рішень у 2000 р. були, наприклад, розпорядження “Про передачу житлового будинку з державної власності у власність територіальної громади м. Коломия”, “Про передачу незавершеної будівництвом фабрики “Полум’я” (смт. Брусилів Житомирської області)”, “Про дозвіл на ввезення в Україну та реєстрацію мікроавтобуса Тойота Хиасе, виготовленого понад 5 років тому, що передається як гуманітарна допомога Незалежній євангельській церкві “Любов Христова” (м. Миколаїв)”. Надмірна концентрація владних повноважень спостерігається і на рівні міністерств. Зокрема, Міністерство охорони здоров’я готує плани відпусток ректорів вищих медичних навчальних закладів; проводить роботу, пов’язану з наданням житлово-комунальних послуг медичним працівникам сільської місцевості тощо.

З іншого боку, районні місцеві державні адміністрації фактично позбавлені реальних важелів впливу на ситуацію у відповідних районах: управління державним майном в районі здійснюється не районними, а обласними державними адміністраціями (або Кабінетом Міністрів України), питання відводу землі вирішуються на рівні органів місцевого самоврядування, а не районних державних адміністрацій. В результаті ефективність функціонування владних структур на всіх рівнях виконавчої вертикалі значно знижується.

Удосконалення організації державної служби.

Чисельність державних службовців в Україні є значно меншою, ніж у багатьох демократичних державах світу. Натомість ефективність їхньої роботи все ще залишає бажати кращого. Загалом, виділяють декілька причин недосконалості державної служби. Серед них – успадкована з радянських часів система підбору та розстановки кадрів на посадах в органах державного управління, за якої головним критерієм для призначення на керівні посади є не професіоналізм, а особиста відданість вищестоячому керівнику. Не було створено і належних матеріальних стимулів для підвищення ефективності роботи державних службовців (заробітна плата більшості з них не перевищує 100 дол. США). 

Саме тому реформування державної служби було визнане однією з головних складових широкомасштабного процесу модернізації управлінського механізму. Воно передбачає не лише залучення на державну службу виключно кваліфікованих кадрів, але і підвищення якості управлінських послуг, забезпечення максимально ефективного витрачання бюджетних коштів. 

На сьогодні спільних поглядів на подальші шляхи реформування державної служби не існує. Зокрема, одні вбачають удосконалення роботи міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади у скороченні кількості службовців, які обіймають посади в цих органах. Тим самим, на їхню думку, забезпечується залучення на державну службу більш досвідчених кадрів (за рахунок скорочення найменш професійно придатних службовців), обмежуються витрати держави на утримання адміністративного апарату. Саме такий спосіб “удосконалення” функціонування органів виконавчої влади донедавна застосовувався в Україні. Його противники справедливо наголошують на тому, що в умовах побудови системи центральних органів виконавчої влади за галузевим принципом будь-які спроби директивного скорочення державних службовців не призведуть до очікуваних результатів, оскільки вони не враховують відомчої специфіки органів, штатні розписи яких корегуються. Так, апарати одних міністерств можна було б скоротити через невідповідність обсягу покладених на них завдань кількості державних службовців, що обіймають посади у відповідних міністерствах. Водночас існують і такі органи виконавчої влади, які незадовільно виконують покладені на них функції через брак “виконавців”. Очевидно, що подальше скорочення кількості службовців у таких органах навряд чи оптимізує їхню діяльність. Тому скороченню державних службовців має передувати перехід на організацію системи органів виконавчої влади за функціональним принципом.

Запропоновано й інші шляхи реформування державної служби, зокрема – перехід на конкурсні засади прийому на службу, підвищення розміру заробітної плати державних службовців тощо. Але в умовах існуючого дублювання функцій одних владних структур іншими, здійснення цих реформаторських кроків навряд чи призведе до значного підвищення якості управлінських послуг.

Позиції політичних партій

Проблемам адміністративної реформи та удосконалення функціонування управлінського організму завжди відведено одне з чільних місць у програмах практично всіх політичних партій. Відмінності у підходах до вирішення цих питань залежать насамперед від того, яку форму правління підтримує та чи інша партія. 

Зокрема, Народно-демократична партія, “Демократичний Союз”, “Трудова Україна”, “Партія регіонів”, “Солідарність”, у програмних документах яких одним із головних завдань визначено удосконалення форми державного правління у напрямі посилення впливу глави держави на вирішення кадрових та поточних питань діяльності уряду, традиційно підтримували всі заходи Президента України, спрямовані на реформування адміністративної системи. Так, ці партії виступають за збереження права у Глави держави на призначення керівників та заступників керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних секретарів міністерств. Підтримують вони і безпосередню підпорядкованість Президенту силових структур – Міністерств внутрішніх справ, оборони, з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи, Служби безпеки України. Аналогічного підходу до вирішення проблем адміністративної реформи дотримується Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”.

Соціал-демократична партія України (об’єднана), Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і порядок” та “Яблуко” підтримують ідею розширення впливу уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади. Деякі з них наголошують на необхідності надання Кабінету Міністрів права на призначення голів районних та обласних державних адміністрацій, Державного секретаря Кабінету Міністрів, голів державних комітетів. Водночас ці партії виступають за посилення ролі парламенту у призначенні членів уряду та його поточній діяльності.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії України, виступаючи за повне обмеження владних повноважень Глави держави, вважають, що вся повнота державної влади повинна належати Верховній Раді, якій повинні бути підконтрольні як уряд, так і інші органи виконавчої влади.

Суттєво різняться і позиції політичних партій щодо питання про порядок формування обласних і районних державних адміністрацій. Так, Трудова Україна, Народно-демократична партія, Демократичний Союз, Партія Регіонів, “Яблуко”, “Батьківщина”, Партія зелених України, Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії вважають, що закріплений Конституцією порядок призначення на посади керівників місцевих органів виконавчої влади повинен бути змінений: голови адміністрацій повинні призначатись не президентом, а обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Інші партії (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Соціал-демократична партія України (об’єднана)) виступають за збереження права на призначення голів обласних та районних адміністрацій в руках президента.

Практично всі партії у своїх програмах наголошують на необхідності побудови системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом, децентралізації влади, оптимізації кількості державних службовців. Разом з тим, конкретних шляхів реформування державного апарату жодною з існуючих партій запропоновано не було.

З проголошенням Україною у 1991 році незалежності особливої актуальності набула проблема наближення існуючої в державі системи місцевого самоврядування до європейських та світових стандартів. Тому вже наступного року розпочались інтенсивні пошуки найбільш прийнятної для України моделі організації муніципальної влади. Їх результатом стало прийняття Верховною Радою у березні 1992 р. Закону “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, який розмежував повноваження органів самоврядування та державного управління, визначив структуру виконавчої вертикалі на місцях. Переважна більшість його положень у 1996 році знайшла відображення у Конституції України. 

Прийняття Верховною Радою України Основного закону заклало підвалини для подальшого реформування місцевого самоврядування. Зокрема, у 1996 та 1999 роках було прийнято Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”. Вони визначили основні засади організації муніципальної влади в Україні та принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, закріпили фінансові та майнові права територіальних громад.

Система місцевого самоврядування

У переважній більшості зарубіжних держав на законодавчому рівні закріплено дволанкову систему організації муніципальної влади, яка, поряд з територіальними громадами, включає також органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Подібна система організації муніципальної влади була закріплена і в українському законодавстві. Зокрема, було визнано, що територіальна громада села, селища, міста є основним носієм функцій місцевого самоврядування. Вона може здійснювати свої повноваження як безпосередньо – у формі місцевих референдумів, загальних зборів громадян за місцем проживання, ініціювання розгляду поточних питань місцевого значення у відповідних радах, громадських слухань, створення будинкових, квартальних, вуличних органів самоорганізації населення, так і через відповідні ради та їхні виконавчі органи. 

Важлива роль у здійсненні муніципальної влади належить сільським, селищним, міським радам та їхнім виконавчим органам. Стаття 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає коло питань, які можуть вирішуватись виключно місцевими радами. Серед них – питання самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради, утворення комісій та визначення їхнього складу, формування виконавчого органу ради тощо); економічного, соціального та культурного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці тощо. До повноважень рад також віднесено затвердження місцевих бюджетів, встановлення муніципальних податків та зборів, прийняття рішень про випуск облігацій місцевих позик, управління комунальною власністю. Крім того, муніципальні представницькі органи мають досить вагомі важелі контролю за діяльністю місцевих голів та утворених радами органів. Так, рада може прийняти рішення про недовіру відповідному голові, вимагати від виконавчого комітету подання звіту про діяльність, за результатами розгляду якого переобрати всіх чи окремих членів комітету. 

Виконавчими органами рад є їхні виконавчі комітети, відділи та управління, які формуються на строк повноважень ради та очолюються відповідно сільськими, селищними та міськими головами. Ці органи наділені широкими повноваженнями практично в усіх сферах життя відповідних громад, зокрема – соціально-економічного, культурного розвитку територій, оборонної роботи, забезпечення правопорядку; управління комунальною власністю, зовнішньоекономічною діяльністю тощо. Ці повноваження Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” розподілено на власні (здійснення яких пов’язане з вирішенням питань місцевого значення та наданням громадських послуг) та делеговані (окремі повноваження органів виконавчої влади, виконання яких у зв’язку з наближеністю органів місцевого самоврядування до жителів сіл, селищ та міст держава вважає за доцільне покласти на муніципальні органи). 

Виконавчі органи місцевих рад очолюються сільськими, селищними та міським головами. Останні здійснюють три основні функції: представляють громади сіл, селищ та міст у відносинах з іншими територіальними громадами та органами державної влади, головують на засіданнях рад та очолюють їхні виконавчі комітети. 

Органами, які забезпечують реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачив існування виконавчих органів цих рад – рішення останніх виконуються відповідними місцевими державними адміністраціями. Повноваження регіональних представницьких органів законодавство зводить, в основному, до організації власної роботи, затвердження поданих на розгляд рад відповідними місцевими державними адміністраціями програм соціального, економічного та культурного розвитку відповідних територій, обласних та районних бюджетів тощо. При цьому значна кількість повноважень рад обласного і районного рівнів делегується міцевим державним адміністраціям – зокрема, сприяння інвестиційній діяльності на території області (району); об’єднання на договірних засадах коштів підприємств та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво та реконструкцію об’єктів соціальної інфраструктури, на охорону навколишнього середовища; забезпечення розвитку науки та освіти, охорони здоров’я тощо. 

Порядок формування муніципальних, районних та обласних рад

Депутати сільських, селищних та міських рад обираються на чотирирічний строк громадянами, які на день проведення виборів досягли 18 років, мають право голосу і проживають на території відповідних сіл, селищ та міст. При цьому територія адміністративної одиниці поділяється на округи, кількість яких дорівнює кількості депутатських місць у раді. Для того, щоб бути обраним, кандидат у депутати повинен отримати більше голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, ніж будь-який інший кандидат у депутати до місцевої ради. 

Визначивши на конституційному рівні районні та обласні ради як органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Верховна Рада України закріпила особливий порядок їхнього формування. Так, згідно із Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” всі територіальні громади в межах району обирають до районних рад однакову кількість депутатів. Формування складу обласних рад здійснюється на аналогічних засадах: райони, міста обласного значення є рівнопредставленими. Слід також відзначити, що процес виборів депутатів районних та обласних рад має й інші специфічні риси. Так, під час проведення виборів до районної ради кожне село, селище, а на виборах до обласних рад – відповідно кожний район та місто обласного значення – обирають не одного, а декількох депутатів. При цьому обраними до обласної (районної) ради вважаються кандидати, які на виборах отримали більшу, порівняно з іншими кандидатами, кількість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні.

Відносини місцевого самоврядування з органами виконавчої влади

Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” визначили коло питань, віднесених до компетенції органів державного управління на місцях та муніципальних органів. На законодавчому рівні також було передбачено положення, відповідно до якого органи виконавчої влади та їхні посадові особи не мають права втручатись у законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені законодавством до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень. Обмежено і втручання муніципальних органів у діяльність управлінських структур: органи самоврядування не можуть втручатись у діяльність органів державного управління, за винятком випадків виконання ними делегованих повноважень державної влади. 

Матеріальна основа місцевого самоврядування

Якість муніципальних послуг та ефективність функціонування системи місцевого самоврядування в цілому залежать від наявності у власності територіальних громад достатніх коштів. Законодавство закріпило за територіальними громадами право на володіння, користування і розпоряджання належним їм на праві комунальної власності рухомим та нерухомим майном, землею та природними ресурсами, закладами культури та освіти тощо. Від імені територіальної громади повноваження власника здійснюють відповідні муніципальні органи.

Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні

Незважаючи на активні кроки України у напрямі реформування місцевого самоврядування, багато проблем, пов’язаних із здійсненням територіальними громадами права на вирішення питань місцевого значення, залишаються по суті невирішеними. Зокрема, найбільші дискусії точаться навколо удосконалення організації муніципальної влади, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями; оптимізації порядку формування місцевих рад. Не менш гостро стоїть проблема зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевої влади.

Удосконалення системи місцевого самоврядування

Чи не найголовнішою запорукою підвищення ефективності функціонування системи місцевого самоврядування в Україні є створення державою таких механізмів, які б дозволяли територіальним громадам вирішувати поточні проблеми місцевого значення не лише через відповідні муніципальні органи, але і за допомогою різних форм безпосередньої демократії. 

У переважній більшості держав, що утворились на теренах колишнього СРСР, на законодавчому рівні було закріплено право громад на здійснення місцевого самоврядування безпосередньо, тобто без участі органів самоврядування. При цьому, український законодавець, передбачивши таке право, не визначив дієвих механізмів його реалізації: єдиним кроком у напрямку зміцнення впливу громад на вирішення місцевих питань стало законодавче визначення статусу органів самоорганізації населення (будинкових, вуличних, квартальних комітетів). Здійснення самоврядування в інших формах безпосередньої демократії чинним законодавством фактично унеможливлено (скажімо, більшість положень ухваленого ще у 1990 році Закону “Про всеукраїнський та місцевий референдуми” суперечить не лише загальноприйнятій світовій практиці, але і положенням Конституції, а тому – не можуть застосовуватись на практиці). Це, зрозуміло, навряд чи сприяє підвищенню ефективності функціонування муніципальної влади. 

Чимало дискусій точиться і навколо питання про розмежування повноважень між різними ланками органів самоврядування. В усіх демократичних державах визначальним принципом розподілу функцій не лише між органами місцевого самоврядування, але і між органами муніципального та державного управління, є принцип субсидіарності, відповідно до якого органи самоврядування та виконавчої влади повинні виконувати лише ті завдання, які не спроможні виконати органи нижчого рівня. Натомість в Україні такий підхід до розподілу повноважень між муніципальними інституціями визнаний не був. Так, чинним законодавством на виконавчі органи сільських, селищних та міських рад покладено обов’язки щодо надання додаткових до встановлених державою гарантій соціального захисту населення, подання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, створення будинків-інтернатів для малозабезпечених та самотніх громадян, підготовки програм економічного та соціального розвитку, раціонального використання природних ресурсів тощо. При цьому законодавцем не було враховано реальної спроможності здійснення цих функцій відповідними органами: загальновідомо, що за рахунок лише доходів від комунального майна, що належить селу, та місцевих податків виконати покладені на виконавчі органи рад обов’язки буде неможливо. 

Недостатньо було враховано зарубіжний досвід і при законодавчому визначенні повноважень районних та обласних рад: функції останніх зводяться скоріше не до представництва громад, а до перерозподілу коштів між селами, селищами та містами (часто – з нехтуванням інтересів тих громад, які, фактично, відіграють визначальну роль у формуванні обласних та районних бюджетів), затвердження поданих місцевими державними адміністраціями програм економічного та соціального розвитку регіонів, а також визначення порядку власної діяльності.

Пропонуються два шляхи розмежування повноважень між різними ланками системи муніципального управління. Перший з них – збільшення територіальних громад. Прихильники такого способу вдосконалення функціонування місцевого самоврядування наголошують на тому, що лише за умови забезпечення самодостатності територіальних громад (тобто через створення таких громад, які за рахунок власних податкових надходжень та господарської діяльності будуть спроможні забезпечити належне фінансування та надання якісних муніципальних послуг) ефективне муніципальне управління стане реальністю. Водночас збільшенню територіальних громад перешкоджають положення Конституції, якими за кожною сільською громадою закріплено право на здійснення місцевого самоврядування. Тим самим створюються законодавчі умови для їхнього подальшого подрібнення.

Зміст другої моделі полягає у скороченні переліку функцій сільських, селищних та міських рад до таких меж, в яких відповідні громади будуть здатні надавати муніципальні послуги за рахунок власних коштів. При цьому пропонується відповідно розширити обсяг повноважень районних та обласних рад. Але і такий підхід до вирішення проблем самоврядування містить чимало недоліків. Зокрема, він не може врахувати нерівномірність економічного розвитку сіл, селищ та міст, чисельність членів відповідних громад та цілу низку інших факторів. 

Удосконалення порядку формування муніципальних, районних та обласних рад

Передбачений Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” порядок проведення виборів до місцевих представницьких органів зумовив виникнення цілої низки проблем, дискусії навколо яких не вщухають і дотепер. 

Зокрема, ним передбачено, що територіальні громади в межах району, а так само райони та міста обласного значення, повинні мати рівну кількість депутатських мандатів у відповідно районній та обласній радах. Такий порядок формування рад призводить до низки негативних наслідків, зокрема – порушення принципу рівності голосів виборців. Так, місто обласного значення з кількістю жителів в один мільйон представлене в обласній раді тією ж кількістю депутатів, що і невеликий сільськогосподарський район. В результаті при затвердженні радами бюджетів, програм економічного та соціального розвитку територій, інтереси таких міст фактично нехтуються. Тому багатьма фахівцями вже давно піднімається питання про необхідність зміни порядку формування обласних рад. Один із шляхів вирішення цієї проблеми полягає у встановленні квоти представленості територільних громад у відповідних радах, тобто визначенні кількості виборців в окрузі, якій має відповідати один депутатський мандат у відповідній раді. Однак позиції прихильників такого підходу поділяють далеко не всі. Головним їхнім аргументом є те, що відповідно до положень Основного закону обласні та районні ради є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад. А відтак зміна представленості громад у відповідних радах суперечитиме Конституції. 

Не менш гостро стоїть проблема формування територіальних виборчих комісій. Останні, відповідно до закону, утворюються радами за пропозиціями їхніх голів. При цьому Закон ніяк не зв’язує голову ради обов’язком включення запропонованих партіями, виборчими блоками, зборами виборців осіб до складу комісій. В умовах, коли 70% складу обласних та районних рад становлять службовці відповідних державних адміністрацій, які знаходяться у прямому підпорядкуванні останніх, рішення рад (а отже і склад виборчих комісій) часто залежать від позицій керівників обласних та районних державних адміністрацій. Тим самим створюються умови для недостатньо об’єктивного визначення результатів виборів. Вирішити цю проблему можна було б шляхом, зокрема, усунення рад від участі у призначенні членів виборчих комісій (відповідні повноваження пропонується передати виборчим комісіям вищого рівня). Альтернативний шлях врегулювання даного питання полягає у розширенні представництва у складі виборчих комісій учасників виборів – політичних партій та блоків партій. 

Численні дискусії точаться також навколо питання про розведення у часі виборів до парламенту та місцевих представницьких органів. Їхнє значення обумовлене тим, що процес обрання народних депутатів України відсуває хід виборів до органів муніципальної влади на другий план. У зв’язку з цим значно послаблюється контроль за дотриманням положень виборчого законодавства під час виборів, а відтак – відкриваються широкі можливості для зловживань з боку органів державної влади. Але на шляху позитивного вирішення цієї проблеми стоять перешкоди – діюча Конституція фактично унеможливлює проведення виборів в інші, ніж вибори до парламенту, строки. 

Відносини між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади 

Прийняттям Законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” законодавчий орган держави спробував розмежувати повноваження управлінських та самоврядних інституцій. При цьому законодавством було визначено як виключні сфери відання місцевих органів державної влади та самоврядування, так і питання, які належать до конкуруючої (суміжної) компетенції, за якої державні адміністрації та муніципальні органи наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя. Саме вони і потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їхнього здійснення. 

Фахівцями у галузі місцевого самоврядування запропоновано різні способи розмежування предметів відання муніципальних та державних органів. Так, висловлюється думка про необхідність уточнення предметів відання місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування. Водночас опоненти такої ідеї обгрунтовано зауважують, що всіх конфліктних ситуацій у відносинах держави та муніципальних органів, керуючись лише нормами законодавства, вирішити не вдасться. На їхню думку, найефективнішим з можливих шляхів розмежування повноважень є укладення договорів між державними адміністраціями та самоврядними органами щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Аргументом на користь їхньої позиції є те, що чинне законодавство дозволяє муніципальним та державним адміністраціям укладати угоди, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов’язки. 

Не менше проблем у стосунках місцевих державних адміністрацій з органами самоврядування виникло у зв’язку з поділом повноважень виконавчих органів місцевих рад на власні та делеговані. Такий підхід не є типовим для переважної більшості зарубіжних країн: виконавчі органи влади делегують муніципалітетам свої повноваження, як правило, на договірній основі (але аж ніяк не на підставі закону). Крім того, органам місцевого самоврядування в Україні делеговано ті повноваження, які, за логікою, повинні реалізовуватись органами державного управління, а не муніципальними структурами (скажімо, організація мобілізаційної роботи у відповідних територіальних одиницях). Водночас покладення на муніципальні органи тягаря делегованих повноважень не супроводжувалось виділенням на їхню реалізацію відповідних бюджетних коштів. 

Комунальна власність 

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” закріпив за територіальними громадами право на володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Але далі закріплення цього права законодавець не пішов. Так, у жодному правовому акті не було визначено конкретного порядку передачі майна з державного володіння у муніципальну власність. Низка проблем виникає і при спробах розмежування власності міст та адміністративно-територіальних одиниць, які ввійшли до їх складу, так само як і власності областей, районів, міст. Поза правовим регулюванням залишився і порядок розпорядження комунальною власністю громадою безпосередньо, тобто без участі органів місцевого самоврядування. Без вирішення цих питань про підвищення якості муніципальних послуг годі й думати.

Оборона України, захист державного суверенітету, підтримання безпеки суспільства як зовнішньої, так і внутрішньої є однією з головних функцій держави. Її безпосереднє виконання покладене на так звану “Воєнну організацію” держави або “силові” структури – систему державних органів та інституцій, які мають повноваження та засоби для захисту України та її населення від злочинності, військових посягань ззовні, підривної діяльності іноземних держав та організацій, катастроф, стихійних лих, небезпечних соціальних конфліктів, епідемій та інших загроз, у тому числі силовими методами. До “силових” структур належать Збройні Сили України, органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ, внутрішні війська, Служба безпеки України, Прикордонні війська України, військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші воєнізовані та збройні формування, утворені відповідно до Конституції України.

До здобуття незалежності Україна не мала ані власних силових структур, ані органів управління обороною та державною безпекою. Військові формування підпорядковувалися органам державної влади СРСР та виконували загальносоюзні функції.

З розпадом Радянського Союзу Україна отримала у спадок надзвичайно чисельну за особовим складом та кількістю озброєнь, потужну і, водночас, економічно обтяжливу та структурно нераціональну Воєнну організацію. Постала нагальна необхідність реформувати Збройні Сили України та інші силові структури таким чином, щоб вони, не втративши, і підвищивши власну здатність виконувати поставлені перед ними завдання, не стримували економічний та соціальний розвиток держави.

Воєнна організація України сьогодні

Воєнна організація України сьогодні складається з воєнізованих формувань та силових органів держави, до особового складу яких за різними оцінками належать до мільйона осіб. Кожен такий орган чи формування мають свої функції та виконують певні завдання. Від того, наскільки чітко визначені у законодавстві напрями використання силових структур (як у мирний, так і у воєнний час), їх підпорядкованість та контроль над ними, залежить не тільки безпека суспільства, але й соціальна, економічна та політична рівновага у державі, конституційність даржавної влади, правопорядок тощо.

Збройні Сили України

Функції Збройних Сил України

Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладені на Збройні Сили України. Вони протидіють застосуванню іншою державою або групою держав збройної сили до України, забезпечують охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України. Таким чином, основне завдання Збройних Сил – захист України від агресії ззовні. Найбільшої актуальності виконання цієї функції набуває, природньо, тоді, коли держава перебуває у стані війни. Однак це не означає, що можливості Збройних Сил використовуються державою лише у випадку ведення війни. Створення і утримання боєздатних воєнізованих формувань вимагає надзвичайно великих матеріальних і фінансових витрат, а отже, використовувати їх необхідно максимально ефективно. Тому законодавство передбачає можливість залучення Збройних Сил і під час виконання мирних завдань. Причому, мова йде лише про випадки надзвичайного характеру, коли застосування збройної сили, використання дисциплінованих та високоорганізованих армійських підрозділів, частин, з’єднань є єдиним способом забезпечити захист життя та здоров’я населення, дотримання Конституції та законів України тощо. Зокрема, Збройні Сили можуть залучатися до здійснення заходів із підтримання правового режиму воєнного і надзвичайного стану, для посилення охорони державного кордону України і виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу України, ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру (різноманітних аварій, катастроф, епідемій, епізоотій тощо).

Крім того, законодавство передбачає можливість використання окремих підрозділів, військових частин і з’єднань Збройних Сил України з метою сприяння підтримці міжнародного миру. Тому у виняткових випадках вони можуть застосовуватися для надання військової допомоги іншим державам, а також участі у міжнародному військовому співробітництві та міжнародних миротворчих операціях на підставі міжнародних договорів України.

Структура та загальна чисельність Збройних Сил України

Загальна чисельність Збройних Сил України затверджується Верховною Радою України за поданням Президента України. На сьогодні вона складає 400 тисяч чоловік, з яких 310 тисяч – військовослужбовці. Передбачається поступове скорочення загальної чисельності Збройних Сил.

Основу Збройних Сил України складають види Збройних Сил, а саме: Сухопутні війська, Військово-Повітряні Сили, Війська Протиповітряної оборони, Військово-Морські Сили. До складу Збройних Сил входять також об’єднання, з’єднання, військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації, що не належать до видів Збройних Сил України.

Головним військовим органом з планування оборони держави і оперативного управління Збройними Силами України є Генеральний штаб Збройних Сил України (окрема складова частина Міністерства оборони України).

Безпосереднє керівництво Збройними Силами України у мирний та воєнний час здійснює Головнокомандувач Збройних Сил України. Головнокомандувачем Збройних Сил України є за посадою Міністр оборони України, якщо він військовослужбовець, а у разі, коли Міністром оборони України призначається цивільна особа, – начальник Генерального штабу Збройних Сил України.

Комплектування Збройних Сил України

Особовий склад Збройних Сил України складається з військовослужбовців і працівників Збройних Сил України (цивільних осіб).

В Україні встановлено загальний військовий обов’язок для чоловіків, які відповідають певним вимогам щодо стану здоров’я та віку. На сьогодні приблизно 42% особового складу військовослужбовців (близько 137 тисяч чоловік) формується за рахунок періодичних призовів громадян України на строкову службу в Збройних Силах. Призовний вік мають особи, які досягли 18, але не старші 25 років. (загальна структура керівництва та контролю над Збройними Силами України відображена у схемі 1)

Органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ. Внутрішні війська

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, відповідальним за захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів, є Міністерство внутрішніх справ України. Воно:

• забезпечує запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів із усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
• виявляє, розкриває і розслідує злочини, що мають міжрегіональний і міжнародний характер, веде боротьбу з організованою злочинністю, наркобізнесом і злочинами у сфері економіки;
• забезпечує профілактику правопорушень;
• забезпечує проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
• організовує роботу, пов’язану із забезпеченням безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки;
• вживає разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій безпритульності та правопорушенням серед неповнолітніх;
• організовує і проводить розшук громадян у встановлених законодавством та міжнародними угодами України випадках;
• здійснює контроль за придбанням, зберіганням, носінням і перевезенням зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, за відкриттям і функціонуванням об’єктів, де вони використовуються;
• організовує роботу Державної автомобільної інспекції, забезпечує реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, разом з іншими державними органами вживає заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху; контролює проведення роботи, спрямованої на запобігання дорожньо-транспортним пригодам;
• забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежну охорону населених пунктів і об’єктів;
• здійснює контроль за додержанням громадянами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства;
• організовує здійснення заходів щодо рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф та щодо ліквідації їх наслідків;
• виконує інші функції.

Отож, на Міністерство внутрішніх справ покладений обов’язок забезпечувати внутрішню безпеку держави, захист громадян, їх прав, інтересів, власності у повсякденному житті.

Міліція

До структури Міністерства внутрішніх справ України входить низка елементів (органи державної пожежної охорони, внутрішні війська, кримінально-виконавча система), кожен з яких виконує певні функції, покладені на органи внутрішніх справ. Одним з них є міліція – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Саме міліція забезпечує особисту безпеку громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; здійснює запобігання правопорушенням та їх припинення; охороняє і підтримує громадський порядок; виявляє і розкриває злочини, розшукує осіб, які їх вчинили; забезпечує безпеку дорожнього руху; захищає власність від злочинних посягань; виконує деякі кримінальні покарання і адміністративні стягнення тощо.

Система органів міліції поділяється на підрозділи, кожен з яких виконує спеціальні функції, як-от: боротьба зі злочинністю; забезпечення громадської безпеки та охорона громадського порядку; забезпечення правопорядку на транспорті; забезпечення безпеки дорожнього руху; охорона державної, комунальної та приватної (за угодами) власності тощо. Відповідно, існує кримінальна міліція, міліція громадської безпеки; транспортна міліція; державна автомобільна інспекція; міліція охорони; спеціальна міліція.

Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України

Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України призначені для охорони та оборони важливих державних об’єктів (таких, як атомні електростанції), охорони виправно-трудових і лікувально-трудових установ, а також для участі в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю. Крім того, військовослужбовці внутрішніх військ конвоюють заарештованих і засуджених; переслідують і затримують заарештованих і засуджених осіб, які втекли з-під варти; супроводжують спеціальні вантажі; здійснюють пропускний режим на об’єктах, що охороняються; охороняють підсудних під час судового процесу; беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (аварій, катастроф тощо) на об’єктах, що охороняються та інше.

Служба безпеки України

Функції Служби безпеки України

Перед державою та суспільством нерідко постають численні загрози їх життєво важливим інтересам. Такими загрозами є розвідувальна та підривна діяльність іноземних спеціальних служб та організацій, організована злочинність, особливо у сфері економіки та управління, тероризм тощо. Деякі діяння окремих осіб та організацій створюють небезпеку для всього людства, міжнародного миру. Боротьба, запобігання, припинення таких особливо небезпечних посягань на безпеку суспільства, держави, окремих громадян є завданням Служби безпеки України. Саме цей правоохоронний орган здійснює розвідувальну та контррозвідувальну роботу; бере участь у забезпеченні захисту державних таємниць України; виявляє, припиняє та розслідує злочини проти держави та деякі інші правопорушення.

Керівництво Службою безпеки України. Її структура 

Служба безпеки України підпорядковується у своїй діяльності Президенту України та перебуває під контролем Верховної Ради України. Така “увага” до неї з боку вищих органів державної влади зумовлена прагненням запобігти порушенню прав та інтересів громадян, забезпечити максимально ефективне здійснення цим органом спеціального призначення покладених на нього функцій. Адже Служба безпеки України здійснює діяльність у сфері особливих інтересів держави та суспільства.

Керівництво всією діяльністю Служби безпеки України здійснює її Голова. Він несе персональну відповідальність за якість та законність її роботи.

До складу Служби безпеки України входить Центральне управління Служби безпеки України, підпорядковані йому органи в регіонах (районах та областях), Служба безпеки Автономної Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади Служби безпеки України.

Інші “силові” структури

До числа “силових” структур України входять і деякі інші органи та формування, мета яких – забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави. Серед них можна виділити, зокрема, Прикордонні війська України та військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Прикордонні війська України покликані підтримувати недоторканність державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охороняти виключну (морську) економічну зону України (морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включно з районами навколо островів, що їй належать). Вони забезпечують дотримання всіма особами та транспортними засобами встановленого порядку перетинання державного кордону України.

З метою захисту населення та подолання наслідків катастроф, стихійних лих, епідемій тощо в державі створені війська цивільної оборони, спеціальні аварійно-рятувальні та інші служби. Загальне керівництво ними здійснює Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Вище керівництво та загальний контроль за діяльністю у сфері забезпечення внутрішньої та зовнішньої державної безпеки

Воєнна організація України – надзвичайно потужна система багатьох складових. До підтримання її функціонування задіяні мільйони громадян, суттєві фінансові та матеріальні ресурси. Вона покликана забезпечувати життєво важливі інтереси держави та суспільства. Тому діяльність “силових” структур завжди перебувала у сфері особливої уваги керівництва та вищих органів влади України (загальна структура керівництва та контролю над Воєнною організацією держави відображена у схемі 2).

Президент України 

Однією з головних функцій Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина є забезпечення національної безпеки. Тому саме він здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. Глава держави виступає Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і у цій якості за власною ініціативою призначає на посади та звільняє вище командування Збройних Сил, а також усіх інших військових формувань. Керівники всіх “силових” структур підпорядковані безпосередньо Президенту. 

Контроль за діяльністю військових та правоохоронних органів Глава держави здійснює через систему спеціально створених органів: Раду національної безпеки і оборони України та Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів Адміністрації Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України 

Рада національної безпеки і оборони України – передбачений Конституцією України координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона подає Главі держави пропозиції щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також здійснює координацію та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний та воєнний час, в умовах надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України. 

До складу Ради національної безпеки та оборони України входять Президент України (він є її головою), Прем’єр-міністр України, Міністр оборони, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ України, Голова Служби безпеки України та інші керівники центральних органів виконавчої влади, які включаються до її складу за рішенням Глави держави.

Забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України Секретар Ради національної безпеки і оборони України, який також призначається на посаду Президентом України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Глави держави.

Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів 

Президентський контроль за діяльністю військових структур та правоохоронних органів здійснює Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів, яке входить до складу Адміністрації Президента України. Основним його завданням є нагляд та інспектування діяльності “силових” структур.

Проблеми реформування Воєнної організації держави

Створення умов для ефективного функціонування “силових” структур вимагає докорінного реформування їх структури та чисельності, організації, управління тощо. Особливої актуальності набули, зокрема, питання створення системи цивільного контролю за діяльністю Воєнної організації держави, переведення процесу комплектування військових формувань на професійну основу, скорочення чисельності їх особового складу та інші. Не сходять з порядку денного проблеми фінансування “силових структур”, покращення їхньої структури, порядку управління тощо.

Цивільний контроль над “силовими” структурами 

Воєнна організація суттєво відрізняється від інших державних інституцій. Вона володіє величезним бойовим арсеналом та витрачає на його створення значні кошти. Крім того, на відміну від інших державних органів, які діють на демократичних засадах, “силові” структури функціонують на принципах суворої централізації та субординації, тобто, не є демократичними. Очевидно, діяльність Воєнної організації створює потенційну загрозу суспільству та державі, які вона покликана захищати. Мабуть, єдиним способом уникнути цієї загрози є встановлення ефективного контролю суспільства (цивільного контролю) над “силовими” структурами. 

Сьогодні в Україні цивільний контроль над Воєнною організацією забезпечується, переважно, шляхом закріплення підпорядкованості “силовиків” цивільній владі (перш за все, Президенту України) та їх підконтрольності вищим органам держави (Верховній Раді України, Уряду). Законодавство навіть передбачає можливість заміщення посади Міністра оборони України цивільною особою (щоправда, досі таке відбулося лише одного разу). 

Більше проблем виникає з іншим напрямком забезпечення контрольованості Воєнної організації з боку суспільства – наданням цивільним особам більш широких можливостей щодо заміщення посад у “силових” структурах. Українська влада ніяк не може наважитися на подібний крок, оскільки йому чиниться серйозний опір з боку традиційно консервативних військових. Їхні опоненти, натомість, зазначають, що військові повинні займатися безпосередньо військовим плануванням, бойовою підготовкою тощо. У свою чергу, питання військової політики, матеріального забезпечення, управління підприємствами оборонного комплексу, кадрів, закупівлі озброєнь, наукових досліджень та інші повинні перебувати у віданні цивільних осіб, які мають відповідну фахову підготовку.

Комплектування військових формувань на професійній основі 

Останні роки у суспільстві, владних колах широко обговорюється перспектива поповнення особового складу “силових” структур за рахунок так званих “контрактників” – професійних військових, для яких забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави було б професією. 

Сьогодні за рахунок призовників частково комплектуються Збройні Сили України (137 тис. чоловік), Служба безпеки України (1,49 тис.), Прикордонні війська України (12,3 тис.), внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України (22,7 тис.), війська Цивільної оборони Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (4,4 тис.). Переведення порядку формування “силових” структур на професійну основу означатиме, що ця частина військових формувань (всього 178 тисяч чоловік) повинна буде комплектуватися за рахунок професійних військовослужбовців. 

Аргументи противників такого варіанту розвитку подій зводяться до наступного. По-перше, вони стверджують, що професійні армії (та інші “силові” структури) коштують дорожче, ніж призовні. По-друге, зменшується резерв військових формувань. Сьогодні всі призовники, звільнившись зі строкової служби, мають необхідні навики і утворюють резерв, який може бути розгорнутий у випадку війни чи іншої кризової ситуації. Вважається, що професійні армії не мають такої переваги. і по-третє, опоненти прихильників професіоналізації Воєнної організації стверджують, що перехід на контрактні засади формування особового складу “силових” структур сприятиме посиленню корпоративності військових (перетворенню їх на своєрідну касту). Це послабить контроль суспільства над ними.

Прихильники професіоналізації комплектування “силових” структур зазначають, що вже сьогодні на утримання особового складу військових формувань витрачається більшість бюджетних коштів, передбачених для фінансування потреб забезпечення національної безпеки. Зважаючи на передбачене скорочення чисельності штату Збройних Сил України та правоохоронних органів, можна очікувати, що суттєвих витрат державних коштів перехід до контрактних засад їх формування не викличе.

Стосовно резервів. У розвинутих країнах світу збройні сили мають організований резерв, який формується на добровільних контрактних засадах. При цьому, добровольці проходять короткострокову фахову підготовку. Як показує історичний досвід, такі резерви спроможні у досить стислі строки надати підтримку основним силам військових формувань.

Зрештою, перехід до професійної служби у “силових” структурах може посприяти зближенню військових з населенням, підвищенню престижу військової професії, особливо, зважаючи на те, що обов’язкова військова служба дуже непопулярна серед молодих людей та їхніх батьків.

Зменшення термінів строкової військової служби 

Одним з етапів переходу до професійних засад комплектування “силових” структур є зменшення термінів строкової військової служби. Сьогодні у владних колах розглядається можливість скорочення строків перебування призовників у лавах Збройних Сил та інших військових формувань до 12 місяців (з існуючих 18). 

Прихильники такого скорочення стверджують, що воно сприятиме підвищенню престижу військової служби; зменшенню кількості таких явищ, як ухилення від служби, нестатутні відносини між військовослужбовцями (“дідівщина”); поповненню резерву військовозобов’язаних; забезпеченню соціальної справедливості (служитиме більше юнаків). Тенденція до зменшення термінів строкової служби відмічається і у більшості розвинутих країн, де існує загальний військовий обов’язок.

Аргументи опонентів зводяться до наступного. Зокрема, відзначається, що скорочення строків військової служби викличе потребу збільшити кількість громадян, які призиватимуться кожні півроку, на 30 тисяч чоловік у кожному періоді (до 89 тисяч). У той же час, реальні можливості військкоматів та наявні призовні ресурси дозволяють призивати близько 60 тисяч юнаків щопівроку. Інакше відбудеться скорочення особового складу військових формувань, що, на думку військових, призведе до втрати боєздатності Збройних Сил України та інших “силових” структур. Зменшення термінів строкової служби також призведе до збільшення витрат на утримання солдатів та сержантів строкової військової служби за рахунок зростання видатків на підготовку та проведення призову, речове забезпечення, виплати вихідної допомоги військовослужбовцям при звільненні тощо. Крім того, можуть виникнути проблеми з підготовкою сержантів (старшин) та кваліфікованих солдат (матросів) у навчальних частинах.

Скорочення чисельності особового складу “силових” структур 

Україна отримала у спадок від Радянського Союзу надзвичайно потужну і громіздку Воєнну організацію. Чисельність особового складу лише Збройних Сил перевищувала 700 тисяч чоловік. Зрозуміло, що для середньої за розмірами та кількістю населення держави утримувати у постійній боєготовності таку силу занадто складно. Це потребує значних витрат, відволікає від процесу суспільного виробництва велику кількість працездатних громадян тощо. Крім того, з часу розпаду СРСР суттєво змінилася міжнародна ситуація. Велика армія лише відлякуватиме країни-сусідів України, заважатиме розвитку мирних взамовигідних стосунків нашої держави з іншими. Саме тому сьогодні проводиться політика щодо поступового скорочення чисельності особового складу військових формувань. Так, за останні десять років тільки у Збройних Силах України кількість військовослужбовців була зменшена більш ніж на 400 тисяч чоловік.

Сьогодні процес скорочення, хоч і повільніше, але відбувається. Так, якщо сьогодні у Збройних Силах України служить, за офіційними даними, близько 310 тисяч військових, то до кінця 2005 року їхню кількість планується зменшити до 295 тисяч. Водночас, потреби України оцінюються фахівцями таким чином, що загальна чисельність особового складу усіх “силових” структур не повинна перевищувати у мирний час 300 – 320 тисяч чоловік (у тому числі Збройних Сил – 200 – 220 тисяч).

Зменшення загальної чисельності службовців військових формувань дозволить підвищити їх боєготовність, якість підготовки, здійснити перехід до професійної військової служби тощо. Водночас, проведення такого скорочення потребує на початковому етапі додаткових фінансових витрат, пов’язаних, перш за все, з необхідністю вирішити соціальні проблеми службовців, що звільнятимуться.

Права і свободи визначають межі можливої поведінки людини і громадянина, можливість користуватися певними суспільними, природними та іншими благами для задоволення власних інтересів та потреб. Саме тому вони є основою правового становища особи. 

Конституція України встановлює, що права і свободи людини визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава ж різними засобами забезпечує їх дотримання та захист, зокрема шляхом діяльності численних органів державної влади та місцевого самоврядування.

У разі порушення його прав та свобод, громадянин може звернутися за їх захистом до судових органів, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, інших органів влади та їх посадових осіб. Крім того, в Україні розвивається т.зв. “третій сектор” – численні неурядові організації, які, крім іншого, активно займаються проблемами прав людини.

Для деяких з перелічених органів та організацій захист прав людини є лише однією з цілей діяльності, хоча всі державні органи, незалежно від свого функціонального призначення, покликані підтримувати та забезпечувати реалізацію прав та свобод всіх осіб. Однак, є органи, установи та організації, для яких утвердження, а у разі необхідності – і захист людських прав є головною, визначальною метою діяльності. Їх ще називають правоохоронними.

Провідне місце серед правоохоронних органів, без сумніву, посідає суд. Саме він від імені України вирішує всі спори в державі, саме за ним останнє слово, навіть у суперечках між державними органами.

Судовий захист прав і свобод людини

Право на судовий захист, крім того, що належить до основних прав людини і громадянина в Україні, є також однією з головних гарантій захисту останніх. Це право не може бути обмежене навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану.

З прийняттям Конституції України сфера судового захисту прав людин була суттєво розширена. Зокрема, це стосується судового контролю за правомірністю та обірунтованістю рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб.

Так, кожен громадянин України, а так само іноземець та особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, якщо він вважає, що такі рішення, дії чи бездіяльність порушують його права чи свободи або перешкоджають їх здійсненню. Жодних винятків щодо можливості звернень громадян до суду з такими скаргами не може бути встановлено. За статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, з яких 77% були задоволені (вирішені на користь громадян). У зв’язку з великою кількістю справ цієї категорії навіть планується утворити спеціалізовані адміністративні суди, які б займалися виключно вирішенням спорів за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави.

Будь-які скарги громадян (а також іноземців та осіб без громадянства) повинні розглядатися безпосередньо у судах, незважаючи на те, що законом міг бути встановлений інший порядок розгляду подібних справ. До прийняття Конституції України законодавством нерідко закріплювався певний досудовий порядок розгляду спорів. Наприклад, могла бути передбачена процедура попереднього оскарження дій, бездіяльності, рішень державних органів до органів вищого рівня. Часто вимагалося, щоб особа ще до судового розгляду спробувала вирішити спір з відповідним суб’єктом, який порушив або нібито порушив її права. Наприклад, такий порядок передбачався для вирішення спорів між працівниками та власником чи адміністрацією підприємства, установи, організації: перш, ніж піти до суду, працівник мусів звернутися до комісії з трудових спорів. Лише у разі незгоди з її рішенням він міг звернутися до суду.

Сьогодні, згідно з Конституцією України, юрисдикція (компетенція) судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, з одного боку, що особа може звернутися до суду задля вирішення будь-якого питання, якщо вона вважає, що хто-небудь порушив її права або перешкодив їх здійснити чи задовольнити свої інтереси, а з іншого – що особа може для вирішення такого питання звернутися безпосередньо до суду, минаючи усі позасудові процедури. Однак звернення до інших органів влади, використання позасудових механізмів захисту не позбавляє особу права одночасно звернутися і до суду.

Для захисту своїх прав та свобод особа може звернутися до районного суду, як правило, за місцем проживання відповідача (особи, проти якої подається позов) або за місцем знаходження органу управління юридичної особи (підприємства, установи, органу, організації), яка, на думку особи, своїми діями порушила її права та свободи. Для цього необхідно подати позовну заяву або скаргу встановленого зразка, яку можна отримати безпосередньо у суді.

Сьогодні кількість справ, яка щорічно розглядається у судах України, сягає 2 мільйони. За кожною із таких справ – чиїсь права та інтереси, які були захищені.

Захист прав і свобод людини за допомогою Європейського суду з прав людини 

Крім того, що кожна особа в Україні може скористатися можливістю захисту за допомогою системи національних судів, існує також право використати авторитет Європейського суду з прав людини. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала (зробила частиною власного законодавства) Європейську Конвенцію про захист прав і основних свобод людини, визнавши таким чином, що рішення Європейського суду є для неї обов’язковими. Отож, використавши всі національні засоби захисту своїх прав, особа може звернутися і до цієї міжнародної установи. Вважається, що особа використала усі внутрішньодержавні можливості захисту, якщо її права, на її думку, не були відновлені і після розгляду в апеляційному суді.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади України має безпосередній вплив на визначення обсягу прав та свобод людини. Водночас, вона не лише приймає закони та інші акти, але й контролює їхнє виконання. Функцію парламентського контролю за додержанням в Україні прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини або – як ще називають цю особу – омбудсмен (у перекладі зі шведської мови – представник чиїхось інтересів). 

Посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – суто конституційна новація: до прийняття чинного Основного Закону подібного державно-правового інституту наша держава не знала. На розвиток положень Конституції України 23 грудня 1997 року був прийнятий Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. 

14 квітня 1998 року українським омбудсменом була призначена Карпачова Ніна іванівна.

Призначення і звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду парламентом. 

До особи, яка претендує на посаду омбудсмена, ставляться досить високі вимоги. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Не може бути призначено на цю посаду особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини вважається обраним, якщо за його кандидатуру проголосувала більшість депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше). Строк перебування його на посаді – п’ять років.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини припиняє свою діяльність у разі:

• відмови його від подальшого виконання обов’язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень;
• набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього (у разі скоєння ним злочину, від відповідальності за який його не буде звільнено у законному порядку);
• набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою;
• обрання і вступу на посаду нового Уповноваженого;
• смерті.

Верховна Рада України може також прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення п’ятирічного терміну у разі:

• порушення присяги, яку Уповноважений дає при вступі на посаду;
• порушення вимог щодо несумісності діяльності (тобто, у разі, якщо омбудсмен займатиметься іншою професійною, підприємницькою та іншою діяльністю, крім виконання своїх прямих обов’язків);
• припинення громадянства України;
• неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов’язки через незадовільний стан здоров’я чи втрату працездатності.

Рішення про звільнення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з посади приймається у тому ж порядку, що й призначення – шляхом голосування, голосами більшості народних депутатів України (226 і більше).

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Права та обов’язки Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 

Головними функціями українського омбудсмена є розгляд звернень, заяв і скарг громадян України, іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників з приводу порушення їхніх прав і свобод, а також вжиття заходів щодо усунення таких порушень. Звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надходять у письмовому вигляді та за телефоном. Веде він і особистий прийом громадян (іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників). Таким чином, щороку за допомогою та захистом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини звертається понад 60 тисяч осіб.

Повноваження українського омбудсмена поширюються лише на відносини між людиною та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їхніх посадовими і службовими особами. Тобто, якщо права особи порушено діями якоїсь іншої особи (сусіда, партнера по бізнесу тощо), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не втручатиметься у вирішення такого конфлікту.

Виконуючи свої обов’язки, Уповноважений має право:

• невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
• бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;
• звертатися до Конституційного Суду України з поданням:
  • про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;
  • про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;
  • безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
  • на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах.
• вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
• запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;
• відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;
• бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
• звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;
• направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;
• перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Таким чином, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має повноваження, завдяки яким в деяких випадках він виступає чи не єдиною можливістю для людини представити власні інтереси в органах влади та перед вищими посадовими особами держави. 

Виявивши порушення прав людини з боку того чи іншого органу держави чи місцевого самоврядування, Уповноважений може внести до відповідного органу (того ж, контролюючого тощо), об’єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності подання для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. Щоправда, законодавство не встановлює відповідальності перелічених органів, установ, організацій, підприємств та їх посадових і службових осіб за невиконання вимог Уповноваженого. Тому сьогодні цей механізм захисту прав людини в Україні не можна назвати достатньо дієвим.

Кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. Парламент враховує висновки та рекомендації омбудсмена у своїй подальшій діяльності, у тому числі під час прийняття законів, внесення до них змін та доповнень.

Прокуратура України у системі захисту прав людини

Традиційно велику роль щодо захисту прав людини, а так само і юридичних осіб (органів, підприємств, установ, організацій) та держави, відіграє прокуратура. Вона належить до тих державних інституцій, для яких захист прав людини є визначальним завданням.

Прокуратура України – це система органів, яку складають Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міські, районні, інші, прирівняні до них, а також військові прокурори. Ця система побудована на принципі централізації, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим (тому рішення, дії або бездіяльність прокурора можна оскаржити вищестоящому прокурору).

Функції прокуратури 

З чотирьох функцій, виконання яких покладене на прокуратуру Конституцією України, три безпосередньо пов’язані із захистом прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема, прокуратура у визначених законом випадках представляє в суді інтереси громадянина (мова йде про розгляд у суді цивільних справ – спорів про майно, спадок, авторські права тощо). Підставою для такого представництва є неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.

Прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. При цьому прокурор може:

• скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;
• давати письмові вказівки про розслідування злочинів, про розшук осіб, які вчинили злочини;
• доручати органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, а також дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили;
• санкціоновувати (дозволяти) проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передбачених законодавством;
  давати згоду або подавати до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту;
• усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшого ведення дізнання або попереднього слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи;
• порушувати кримінальні справи або відмовляти в їх порушенні; закривати або зупиняти провадження в кримінальних справах; давати згоду на закриття кримінальної справи слідчим в тих випадках, коли це передбачено законодавством; затверджувати обвинувальні висновки (постанови); направляти кримінальні справи до суду.

Прокурор здійснює також інші повноваження, надані йому законодавством. При цьому, вказівки прокурора органам дізнання і попереднього слідства у зв’язку з порушенням і розслідуванням ними кримінальних справ є для цих органів обов’язковими. 

На прокуратуру також покладена функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні до осіб інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Це означає, що прокурор контролює, чи не порушуються права людини в місцях позбавлення волі, при проведенні примусового лікування тощо.

Отож, Конституція України наділила прокуратуру достатнім обсягом повноважень для ефективного захисту прав і свобод громадян у таких виняткових ситуаціях, коли особа стає учасником (стороною) спору, який вирішується у судовому порядку, або коли вона стала об’єктом зацікавленості правоохоронних органів, які займаються розслідуванням злочинів та виконанням покарань за їх скоєння.

Однак, згідно з чинним законодавством, такими особливими випадками життя діяльність прокуратури щодо захисту прав людини не обмежується. Не менш важливою функцією, закріпленою у Законі “Про прокуратуру”, є здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законів в Україні. При цьому Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють нагляд за дотриманням всього чинного законодавства усіма суб’єктами суспільного та державного життя (кожним органом держави, підприємством, особою тощо). Виявивши порушення, прокурор належним чином реагує на них, приймаючи і направляючи відповідним суб’єктам-порушникам акти (протести, приписи, подання, постанови), які зобов’язують припинити порушення або вжити заходів для запобігання порушенням у майбутньому. У ході такої роботи відновлюються і порушені права громадян.

Свобода слова, яка передбачає право і можливість кожного вільно виражати свої погляди і переконання, без перешкод збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, є однією з найважливіших передумов існування демократії. Без неї неможливий вільний і повноцінний розвиток як окремої людини, так і суспільства у цілому. Це підтвердив досвід розвитку інших держав, це має принципове значення і для подальшого демократичного становлення України. 

Останнім часом у суспільстві точиться все більше розмов стосовно стану із забезпеченням свободи слова в Україні. Він викликає серйозне занепокоєння не лише громадян, але й міжнародної спільноти. Чим викликаний такий стан справ? У чому полягають проблеми української демократії?

Інформаційний простір України сьогодні

Сьогодні інформаційна галузь України – це потужний і розгалужений комплекс підприємств і організацій з багатотисячною “армією” працюючих. Так, у нашій державі зареєстровано понад 10300 періодичних друкованих видань (газет і журналів, бюлетенів, альманахів, дайджестів тощо). Щоправда, з них лише близько 6500 (тобто, приблизно 63%) реально хоч інколи виходять.

В Україні діє близько 850 телерадіостанцій. З них 28 державних. Три телевізійні національні канали поширюють свої програми майже на всю територію держави. Мова йде про УТ-1, сфера трансляції якого охоплює 98% території України, УТ-2, для якого цей показник складає 95%, та УТ-3 (62%). Загальна тривалість щоденного телерадіоефіру в Україні сягає 19 тисяч годин.

Інформаційні потреби громадян забезпечують понад 30 тисяч професійних журналістів. Причому, з них лише 2,5 тисячі працюють у Києві, решта – у регіонах держави.

В інформаційній галузі України задіяно дуже багато суб’єктів. Однак, незважаючи на це, відповідні послуги для населення далеко не є доступними. Наприклад, сьогодні громадяни у середньому на три сім’ї виписують два періодичні видання (газети, журнали тощо). Це при тому, що понад 62% населення України не виписує періодики. Навіть у Києві, за даними соціологічних досліджень, 11% громадян взагалі не читають друкованих видань. У регіонах ситуація ще гірша. Окрім того, хоч друковані засоби масової інформації (ЗМІ) чисельно набагато переважають електронні (телебачення і радіо), останні є більш доступними для населення і тому справляють значно більш суттєвий вплив на суспільну свідомість.

Останнім часом на формування українського інформаційного простору все більше впливають новітні технології. Перш за все, мова йде про Інтернет – всесвітню комп’ютерну інформаційну мережу. Незважаючи на те, що охочих отримувати доступ до майже невичерпних джерел інформації з його допомогою у світі стає дедалі більше, Інтернетом в Україні користується лише 300-500 тисяч чоловік. У порівнянні з іншими країнами світу це досить низький показник.

Таким чином, інформаційний простір України є досить розпорошеним та неорганізованим. Це перешкоджає громадянам належним чином здійснювати своє конституційне право на свободу слова, не дозволяє нормально розвиватися інформаційному ринку тощо.

Проблеми утвердження свободи слова в Україні. Незалежність засобів масової інформації

Одним з найсуттєвіших недоліків українського інформаційного ринку, а відтак і причиною порушень прав громадян на свободу слова, недорозвинутості громадянського суспільства є недоступність для переважної більшості населення повної та об’єктивної інформації про стан справ у державі та світі тощо. Незважаючи на те, що інформаційний простір України достатньо насичений, громадяни відчувають певний брак свіжих і тверезих оцінок всього, що відбувається, особливо у політичній сфері. 

Інший бік проблеми полягає у тому, що ЗМІ, навіть маючи відповідну інформацію, не можуть донести її до споживачів (читачів, глядачів, слухачів тощо). Головною причиною цього є їх фактична залежність від певних груп інтересів (так званих “кланів”), державних органів та посадових осіб і т.ін. 

У країнах так званої “розвинутої демократії” ЗМІ також є залежними. Але умови “диктує” споживач інформації – той, хто купує або передплачує газету чи журнал, вносить абонентську плату за перегляд телепередач, замовляє рекламу тощо. Відповідно, ЗМІ зацікавлені подавати об’єктивну і потрібну громадянам інформацію. В іншому разі вони втратять аудиторію і, як наслідок, прибутки. 

Що ж відбувається в Україні? Громадяни не мають реальної змоги купувати послуги ЗМІ (передплачувати газети і журнали, дивитися комерційне телебачення тощо). Тому останні змушені орієнтуватися на тих, хто може фінансово забезпечити їх існування – інвесторів. Інвестори ж, у свою чергу, пов’язані з органами і посадовими особами державної влади. Саме тому, незважаючи на те, що майже 65% українських ЗМІ є приватними, відзначається їх жорстка залежність від держави та місцевих органів влади. Як за таких умов можна говорити про незалежність (а відтак – і об’єктивність) преси, телебачення, журналістської діяльності? 

Одним із шляхів вирішення проблеми залежності ЗМІ є створення суспільних ЗМІ, які б існували за рахунок абонентської плати, внесків споживачів інформації (слухачів, глядачів). Верховна Рада України навіть прийняла у 1997 р. Закон “Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України”, втілення у життя якого, однак, не розпочалося й досі. 

Ще одним засобом забезпечення незалежності ЗМІ у тому числі від впливу посадових осіб і органів державної влади та місцевого самоврядування може бути їх цілеспрямована державна підтримка. Вона може полягати, наприклад, у наданні вітчизняним друкованим ЗМІ на пільгових умовах паперу, поліграфічних та поштових послуг. Це, з одного боку, зробить інформацію більш доступною для громадян, а з іншого, створить ЗМІ принаймні мінімальні необхідні умови для роботи (звичайно, якщо всі вони матимуть рівний доступ до наданих державою пільг). Сьогодні ж такою підтримкою користуються лише державні ЗМІ та ті, що, хоч і є формально приватними, але потрапили під вплив представників влади. Вони отримують кошти з бюджетів, звільняються від орендної плати за використання редакційних приміщень тощо. 

Ще однією проблемою, яка позбавляє ЗМІ можливості нормально працювати і тим самим порушує право громадян на свободу слова, є відвертий тиск з боку як окремих посадових осіб, так й інших зацікавлених осіб. Він набуває різних форм: від досить цивілізованих (на перший погляд), як, наприклад, подання судового позову на астрономічні суми, до вкрай жорстоких і кримінально-забарвлених, таких, як вбивства журналістів тощо. Так, лише у 1999 році проти ЗМІ було подано 2258 судових позовів на загальну суму понад 90 млрд. гривень! Широко відомі факти вбивств журналістів В.Бойка, І.Грушецького, О.Мотренка, Б.Дерев’янка та інших. Численні ЗМІ зазнають постійних перевірок державних контролюючих органів (податкових, пожежного нагляду та інших), що заважає їх нормальній роботі. Подібних прикладів багато. 

Для вирішення цих проблем пропонується багато шляхів, зокрема, законодавче обмеження максимальних розмірів сум судових позовів, встановлення додаткових гарантій безпеки журналістської діяльності тощо.

Інформаційна безпека України

У сучасному світі інформація відіграє надзвичайно важливу роль. Кажуть, хто володіє інформацією, той володіє світом. З нею тісно пов’язані численні права і свободи громадян, життєві інтереси суспільства та держави. Тому неповнота, несвоєчасність або неточність інформації може завдати їм суттєвої шкоди. Стан захищеності інтересів громадян, суспільства та держави в інформаційній сфері називають інформаційною безпекою.

Інформаційна безпека складається з багатьох компонентів. Вона залежить і від рівня забезпечення свободи слова в державі, і від захищеності громадян від впливу на їх світосприйняття, психічне та фізичне здоров’я таких негативних чинників, як пропаганда жорстокості, насильства тощо, і від наявності у органів влади достатньої інформації для прийняття відповідних рішень, і таке інше.

З-поміж численних проблем забезпечення інформаційної безпеки України можна виділити кілька, які найбільше впадають в око кожному пересічному громадянину-споживачу інформації (глядачу, читачу тощо).

Так, до 35% повідомлень української преси стосуються тем насильства, жорстокості, злочинної діяльності тощо. Не краща ситуація і в царині електронних ЗМІ (телебачення і радіо). Подібна інформація ганьбить людську гідність, особливо негативно впливає на психіку дітей та молоді, створює відповідний настрій у суспільстві.

Ще одна проблема українського інформаційного простору – засилля іноземної (переважно російської) теле-, радіо-, друкованої продукції тощо. Так, в Україні популярними є такі телерадіокомпанії Російської Федерації, як: НТВ, ОРТ, РТР, ТНТ, “Русское радио”, “Европа-Плюс” та інші. За участі Фонду Російської Федерації “200-ліття Пушкіна” створений найбільш рейтинговий (популярний) в Україні телеканал “Інтер”. Ще один промовистий факт: до каталогу періодичних видань, які щороку пропонуються до уваги українським передплатникам, включається більш ніж у два рази більше видань з Росії, ніж з України.

Небезпечність такого стану речей полягає у тому, що український інформаційний простір формується багато в чому за рахунок тем та проблем, які нагальні для іноземної держави та висвітлюються з позиції її власних інтересів. А оскільки українські громадяни мають невеликий вибір, особливо з-поміж теле- і радіопрограм, їм просто прищеплюються позиції, які далеко не завжди відповідають дійсності та національним інтересам України. Крім того, зарубіжна інформаційна продукція створює серйозну конкуренцію вітчизняним ЗМІ і заважає їх нормальному розвитку. Останні втрачають прибутки не лише від зменшення кількості передплатників, покупців, але й завдяки зменшенню обсягів реклами, розповсюдження якої їм замовляють.

Ще більш гострою є мовна проблема. З усіх українських періодичних видань лише 20% зареєстровані як україномовні. 65% з них фактично виходять російською мовою. До того ж, тираж російськомовної періодики у середньому в чотири рази вищий, ніж україномовної. На 90% російськомовним є ефір недержавних радіостанцій та український простір Інтернету. Такий стан речей порушує мовні права громадян, заважає розвитку української мови, не сприяє підвищенню міжнародного іміджу держави тощо.

Вирішення названих проблем – справа далеко не одного року. Для цього необхідні і впровадження належної послідовної державної політики, і залучення значних коштів, і, зрештою, певні зміни у суспільній свідомості.

Сьогодні державою вже зроблено ряд кроків у напрямку забезпечення інформаційної безпеки України. Серед іншого можна згадати, що було законодавчо закріплено норму стосовно обов’язкового не менш, ніж 50-відсоткового наповнення теле- і радіоефіру за рахунок програм вітчизняного виробництва. Врегульований порядок використання мов в Україні. Тому основний шлях вирішення перелічених проблем – у виконанні вже існуючого законодавства та посиленні контролю за цим.

Цікаво, що більшість політичних партій України, незалежно від політичного спрямування, визнають проблеми із забезпеченням свободи слова, інформаційної безпеки, які існують в Україні (хоча й оцінюють такий стан по-різному – як задовільний або незадовільний). Більше того, майже не існує суперечок стосовно необхідних шляхів вирішення цих проблем. Інша справа, що їх виникнення пов’язується різними політичними силами з різними причинами: одні бачать їх у тиску з боку влади, інші – у матеріальній залежності від окремих осіб та груп особ.

Правильно зроблений державою вибір зовнішньополітичної орієнтації може мати визначальний вплив на подальші перспективи її розвитку та утвердження на міжнародній арені. Такий вибір постав перед Україною після проголошення незалежності як легітимного підсумку Всенародного волевиявлення 1 грудня 1991 року. Факт появи на світовій арені нової незалежної держави було належно оцінено більшістю країн світу, які офіційно визнали Україну і встановили з нею дипломатичні відносини (загалом більше 150 країн). Серед перших п’яти держав, що визнали Україну були: Канада (2 грудня 1991 року), Польща (2 грудня 1991 року), Угорщина (3 грудня 1991 року), Латвія та Литва (обидві визнали Україну 4 грудня 1991 року). 5 грудня 1991 року Україну визнала Російська Федерація. 

Перед керівництвом України постала низка невідкладних зовнішньополітичних завдань, що знайшли своє нормативне відображення в ключових документах: Декларація про державний суверенітет України (1990 року) , Акт проголошення незалежності України (1991 р.), закони “Про дію міжнародних договорів на території України”, “Про правонаступництво України” (обидва –1991 р.), “Про міжнародні договори України” (1993 р.), постанови Верховної Ради України “Про Основні напрями зовнішньої політики України”, “Про Концепцію (основи національної політики) національної безпеки України” (обидві – 1993 р.) і, зрештою, Конституція України. Розвиток сфери нормативного врегулювання зовнішньополітичної діяльності продовжив закон “Про дипломатичну службу” (2001 р.). 

Аналіз змісту цих нормативних актів дозволяє нам виокремити такі головні цілі зовнішньої політики України:

• утвердження і розвиток України як незалежної демократичної держави;
• збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів;
• повноцінна участь як у світовій системі відносин, так і в зносинах на регіональному рівні;
• недопустимість втручання у внутрішні справи держави (щоправда це не може стосуватися проблеми дотримання прав людини);
• необхідність повноцінної інтеграції (входження) України у світову систему економічних відносин.

Від самого початку постала необхідність розгляду України як самостійного суб’єкта міжнародної системи, а не крізь призму її відносин з іншими республіками колишнього Радянського Союзу. 

Конституцією України визначається низка органів державної влади, що мають своїми обов?язками регулювання у сфері зовнішньополітичної діяльності України. До них відносяться: Верховна Рада України (визначає засади зовнішньої політики та дає згоду на обов?язковість міжнародних договорів, себто ратифікує їх) та Кабінет Міністрів України (забезпечує реалізацію зовнішньої політики). Керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави здійснює Президент України. Глава держави представляє її в міжнародних відносинах, веде переговори від її імені, укладає міжнародні договори України, призначає представників нашої країни за кордоном, а також приймає вірчі грамоти від послів іноземних держав.

Спеціальним органом, що забезпечує проведення зовнішньої політики України і керує поточною діяльністю у зовнішньополітичній сфері, є Міністерство закордонних справ (МЗС). МЗС здійснює свої повноваження безпосередньо та через органи дипломатичної служби (посольства, консульства, представництва при міжнародних організаціях). Воно також відповідає за контакти з іноземними представництвами в Україні. Крім того, міжнародне співробітництво відбувається на галузевому рівні між окремими міністерствами й відомствами України та іноземних держав.

Згадані вище нормативні акти дають, крім іншого, тлумачення позаблокового та нейтрального статусу держави, що був проголошений стратегічною метою в Декларації про державний суверенітет України. Як зазначено в “Основних напрямах зовнішньої політики…”, такий статус повинен бути адаптований до нових умов. Себто умов, що продиктовані часом та національними інтересами України – економічними, політичними, стратегічними та ін. Даний принцип не знаходить однозначного тлумачення представників різних політичних сил нашої держави, які розглядають його зміст, виходячи з власних ідеологічних настанов. Їх спектр змінюється: пропагується або ідея повної відмови від партнерства в стратегічній сфері, або лунають заклики щодо цілковитої інтеграції в систему різних за своєю спрямованістю міжнародних організацій.

Від самого початку в основу зовнішньої політики держави було покладено так званий принцип багатовекторності. Україна усвідомлює необхідність підтримувати дружні та партнерські стосунки з усіма країнами світу, які приймають та дотримуються загальновизнаних принципів міжнародного права, що викладені в Статуті Організації Об’єднаних Націй. Головні напрями зовнішньої політики нашої країни виходять за межі європейського регіону і сягають країн Південної Азії, Африки та Латинської Америки. Сьогодні в парламентських колах України часто лунає думка щодо необхідності остаточно визначитися зі стратегічним напрямом розвитку нашої держави.

Це питання викликає гарячі дискусії різних політичних сил, серед яких панують три головні тенденції: орієнтація зовнішньої політики України на держави Заходу; пріоритет відносин із колишніми радянськими республіками; необхідність дотримання принципу цілковитого нейтралітету й неучасті в будь-яких міжнародних організаціях (крім ООН). Така активність політичних партій пояснюється тим, що вірне обрання зовнішньополітичного вектора може не лише бути визначальним фактором діяльності України на міжнародній арені, але й сприяти вагомим внутрішнім перетворенням у державі.

Сутність стратегічного партнерства

Під стратегічним партнерством розуміється такий рівень співробітництва між державами, який передбачає спільне здійснення ними своїх ключових національних інтересів. Таке партнерство повинне бути довготривалим, максимально ефективним та взаємовигідним. Воно виключає будь-які несправедливі (дискримінаційні) дії однієї держави по відношенню до іншої. Ухвалені спільно рішення підлягають послідовному виконанню незалежно від зміни керівництва країн-партнерів. Якщо сьогоденні інтереси однієї з держав протирічать духу стратегічного співробітництва між ними, то не виключається можливість поступитися такими інтересами на користь партнера (задля досягнення компромісу). У будь-якому разі подібні дії мусять бути продиктовані умовами, що склалися, та спільним курсом, якого держави дотримуються на міжнародній арені. 

Реалізація Україною стратегічного партнерства з іншими країнами повинна відповідати її національним інтересам та сприяти підвищенню державної безпеки. Сьогодні Україна визнає стратегічними відносини з 19 країнами (тобто з кожною десятою країною світу). Серед них: Азербайджан, Аргентина, Білорусь, Болгарія, Угорщина, Німеччина, Грузія, Ізраїль, Канада, Китай, Молдова, Польща, Росія, Румунія, Словаччина, США, Туреччина, Узбекистан, Фінляндія. 

Серед головних сфер стратегічного партнерства України можна виділити економічну, політичну та військову. Оскільки кожна галузь окремо і всі вони разом мають виключне значення для забезпечення життєвих потреб держави.

Стратегічне партнерство в економічній сфері

Зокрема, економічна галузь включає такі головні аспекти, як: торгівельний баланс (співвідношення експорту й імпорту різних груп товарів та послуг), інвестування, перспективи науково-технічного співробітництва, спільні виробничі проекти, енергетичне (газ, нафта, електроенергія) та ресурсне (сировинне) забезпечення. Крім того, необхідно орієнтуватися на перспективи взаємодії з іншими державами в галузі покращення екологічної ситуації та недопущення масштабних екологічних аварій на виробництві. 

Сьогодні Україна найактивніше використовує потенціал стратегічного економічного партнерства з трьома державами: Росією (торгівельний баланс, спільні виробничі проекти, енергетичне та ресурсне забезпечення), Сполученими Штатами (торгівельний баланс, перспективи науково-технічного співробітництва, створення спільних виробничих проектів, а також партнерство в галузі покращення стану навколишнього середовища), Німеччина (торгівельний баланс, перспективи науково-технічного співробітництва, створення спільних виробничих проектів, а також партнерство в галузі покращення стану навколишнього середовища). Крім того, одночасна присутність на українському ринку таких економічно сильних держав може привести до конкуренції між ними, що матиме позитивне значення для нашої країни.

Політична сфера стратегічного партнерства

Найскладнішою сферою стратегічного партнерства можна назвати політичну. Проблемність цієї галузі полягає в суперечностях, що часто виникають між нею та іншими сферами державного життя. Крім того, постає необхідність остаточно визначитися з довгостроковими (10 – 20 років) пріоритетами в такій складній галузі, як політика.

Аналіз наведених вище положень дозволяє виокремити такі ключові елементи стратегічного партнерства в політичній сфері:

• спроможність підтримувати позиції України на міжнародній арені (США, Росія, Німеччина, Польща);
• офіційне визнання України своїм стратегічним партнером (Польща, Росія, США, Азербайджан, Грузія, Узбекистан, Болгарія);
• можливість надання підтримки під час вступу до міжнародних організацій та регіональних союзів, а також у процесі діяльності в них (Німеччина, Польща, США, пострадянські держави);
• загальна кількість спільних дво- та багатосторонніх угод (Росія та інші пострадянські республіки, США, Польща).

Узагальнення викладених фактів свідчить: справі посилення зовнішньополітичних позицій України можуть найбільше сприяти активні відносини зі Сполученими Штатами, Росією, Польщею, країнами Європейського Союзу (особливо з Німеччиною, Великобританією, Францією). Практика вказує на можливість досить продуктивних відносин між Україною й Китаєм як потужною державою Південноазійського регіону.

Стратегічне партнерство у військовій сфері

Забезпечення стабільності та добробуту в будь-якій державі неможливе без надійних гарантій її військової безпеки. Відтак, воєнна складова є невід’ємною частиною зовнішньої політики всіх країн. Для України стратегічне партнерство у військовій сфері набуває ваги з огляду на реформи, що відбуваються сьогодні в збройних силах. Наша держава входить в десятку найбільших країн-експортерів зброї у світі. 

На сьогоднішній день Україна не має воєнних союзів з іншими державами і не входить до жодних військово-політичних блоків. Однак, на українській території щонайменше до 2017 року перебуватиме військово-морська база Чорноморського флоту Російської Федерації. Офіційно Росія не має по відношенню до України жодних зобов’язань стратегічного характеру. Це стосується й інших партнерів нашої держави. Досить активне співробітництво України з країнами Заходу, зокрема США та Польщею (обидві є членами НАТО), також не набуло стратегічного рівня.

У майбутньому продуктивним може бути партнерство у військовій сфері з такими воєнними потугами, як США та Російська Федерація (а також із близькими сусідами України – Польщею, Грузією та Туреччиною).

Сполучені Штати та Росія цілком спроможні надати нашій державі (як такій, що добровільно позбулася свого ядерного арсеналу) надійні гарантії військової безпеки. Крім того, із Російською Федерацією Україна вже має великі спільні напрацювання у військово-технічній сфері. Країни НАТО, зокрема США, є дуже перспективними партнерами в галузі модернізації (оновлення) воєнного потенціалу та реформування Збройних Сил України. Надзвичайно позитивним є баланс торгівлі нашої держави продукцією військово-промислового комплексу (ВПК) із державами Близького Сходу, Південної та Південно-східної Азії. Однак, подібне партнерство продиктоване скоріше ринково-економічними умовами і не досягло рівня стратегічного.

Сьогодні Україна здатна повною мірою використовувати потенціал стратегічних взаємин із чотирма своїми партнерами (серед дев’ятнадцяти), до яких відносяться: Сполучені Штати Америки, Російська Федерація, Федеративна Республіка Німеччина та Республіка Польща.

З іншими 15 державами, з якими вже проголошено стратегічне партнерство (причому з Азербайджаном, Болгарією й Узбекистаном – документально), необхідно розвивати активні відносини на взаємовигідних засадах, поглиблюючи контакти в політичній, виробничій, торгівельній та науково-технічній сферах.

Загальні відомості про структуру ООН

Сьогодні членами ООН є 190 країн світу. Головними органами Організації, за Статутом ООН, є Генеральна Асамблея, Рада Безпеки, Економічна й Соціальна Рада, Рада з Опіки, Міжнародний Суд і Секретаріат. 

Генеральна Асамблея (ГА ООН) складається з усіх членів Організації. Вона є найрепрезентативнішим дорадчим органом у світі, адже представляє всі країни світу одночасно. Однак, попри свою репрезентативність, Генеральна Асамблея не може приймати рішень обов’язкового характеру без згоди її членів. Відтак, діяльність Генеральної Асамблеї обмежується обговоренням на найвищому рівні питань будь-якого характеру, а також виданням рекомендацій, які не мають юридичної сили. Генеральна Асамблея через інші органи ООН може надавати різноманітну допомогу країнам-членам. Зокрема, 52-га сесія Генеральної Асамблеї ООН, яка увійшла в історію як “сесія реформ”, проходила 1998 року під головуванням міністра закордонних справ України. 

Рада Безпеки (РБ ООН) складається з п’яти постійних членів (Велика Британія, Китай, Російська Федерація, Сполучені Штати Америки, Франція), які володіють правом вето на рішення Ради, і десяти непостійних (тимчасових) членів. Рішення в ній приймаються двома третинами голосів членів за одностайності всіх постійних членів. Рада Безпеки уповноважена розслідувати будь-які спори або будь-яку ситуацію, що може призвести до виникнення ускладнень в міжнародних відносинах і є єдиним органом у світі, що наділений правом застосування економічних та силових санкцій проти порушників міжнародного правопорядку. 

Економічна та Соціальна Рада (ЕКОСОР) здійснює переважно функції, спрямовані на досягнення оптимального рівня економічного співробітництва між країнами-членами ООН. Рада з Опіки покликана управляти територіями, що перебувають під опікою ООН за рішенням Ради Безпеки або угоди зацікавлених держав, затвердженою Генеральною Асамблеєю. 

Секретаріат – один із головних органів ООН, завданням якого є забезпечення нормального функціонування інших структур Організації. Його очолює Генеральний секретар ООН, що є найвищою посадовою особою в системі Організації. Він обирається Генеральною Асамблеєю за рекомендацією Ради Безпеки і представляє Організацію на найвищому міжнародному рівні, має відповідний рівень дипломатичного імунітету. 

Крім того, в системі ООН та під егідою цієї інституції діє ціла низка установ та організацій галузевого характеру: Міжнародна організація праці (МОП), Міжнародне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ) та ін. Світова організація торгівлі (СОТ) також бере свій початок із підписання Генеральної угоди про тарифи й торгівлю (ГАТТ), що була укладена під егідою ООН.

Співробітництво України з ООН

Українська Радянська Соціалістична Республіка у 1945 р. була серед засновників нової універсальної (всесвітньої) організації. Відтак є підстави стверджувати, що Україна стояла біля самих витоків сучасної системи міжнародних відносин. Проте, володіючи відповідним рівнем суверенітету, наша держава перебувала на правах підпорядкованої республіки в складі Радянського Союзу. Маючи власне повноцінне представництво в системі органів ООН, Україна змушена була під тиском центру провадити свою зовнішню політику у векторі загальносоюзної. 

Протягом усього часу існування Організації Об’єднаних Націй Україна брала найактивнішу участь у її діяльності. Адже до здобуття реального суверенітету ООН була чи не єдиною трибуною, з якої наша держава могла донести світові інформацію про Україну та українців. 

У постанові Верховної Ради України від 2 липня 1993 року “Про основні напрями зовнішньої політики України” зазначається, що “активна участь в ООН та її спеціалізованих установах є пріоритетним напрямом діяльності України у всесвітніх міжнародних організаціях”. Таке формулювання набуває істотного значення, оскільки ООН є унікальною міжнародною організацією світового масштабу, єдиним форумом здатним зібрати глав держав та урядів усіх країн світу. В межах ООН діє єдиний у світі орган, головною функцією якого є вирішення будь-яких спорів між державами мирним шляхом, – Міжнародний Суд ООН. Україна задекларувала намір спрямовувати свої зусилля на використання можливостей ООН та її спеціалізованих установ для забезпечення фінансової та експертної підтримки здійснюваних у нашій країні реформ. У цьому контексті заслуговує на увагу співробітництво нашої держави з такими спеціалізованими установами ООН, як Міжнародний банк реконструкції та розвитку (МБРР), Міжнародний валютний фонд (МВФ), Світовий банк (СБ).

Сьогодні в Україні активно діють такі підрозділи Організації, як Програма Розвитку ООН (ПРООН) – установа, що виконує функції ресурсної системи (сприяє підвищенню всебічного розвитку людини, викоріненню злиднів та адаптації корінних народів у різних країнах до сучасних умов життя); Організація Об’єднаних Націй з питань освіти, науки та культури (ЮНЕСКО); Організація Об’єднаних Націй з промислового розвитку (ЮНІДО); Всесвітня Організація охорони здоров’я (ВООЗ) та інші.

У свою чергу наша держава сумлінно дотримується взятих на себе міжнародних зобов’язань. Україна активно реалізує положення “Основних напрямів зовнішньої політики…”, що стосуються участі українських миротворчих контингентів в операціях по підтриманню миру та безпеки навіть у найвіддаленіших точках планети.

Проблема реформування ООН. Позиція України

Сьогодні, попри всю значимість ролі ООН, на адресу Організації лунає справедлива критика стосовно її неспроможності вирішувати конфлікти, які чимдалі частіше спалахують у різних куточках світу. Однак, відомо, що ООН створювалася передусім для уникнення нових конфліктів світового масштабу. Вона мало пристосована для припинення таких розповсюджених сьогодні явищ, як громадянські війни та тероризм. Адже загальне міжнародне право, на підставі якого діє Організація, не достатньо вичерпно регламентує особливості цих складних понять та їх небезпечність для міжнародного миру й безпеки.

Багато держав сьогодні, добровільно взявши на себе зобов’язання за міжнародним правом (зокрема, за Статутом ООН), відмовляються визнавати зверхність цього інституту, мотивуючи це його невідповідністю своєму національному праву.

Деякі країни усвідомлюють непросте становище, в якому сьогодні перебуває ООН, і не повністю виконують свої зобов’язання стосовно відрахування членських внесків до Організації, що спричинило їх величезний борг перед ООН, сума якого значно перевищує 2 млрд. доларів США. Для порівняння, борг нашої країни 1998 року перевищував 200 млн. доларів США.

Окрім того, щодо явних країн-порушників міжнародного правопорядку, сьогодні далеко не завжди вдається застосувати всю повноту санкцій за Статутом Організації, оскільки процедура прийняття рішень в ООН є складною і не відповідає сучасним вимогам міжнародних відносин, що динамічно розвиваються.

У цьому контексті особливо гостро постає проблема реформування Ради Безпеки (РБ) ООН – органу, який покликаний реагувати й усувати найменшу загрозу міжнародному миру та безпеці, відтак здійснювати свої функції в якомога оперативнішому режимі. Дана проблема набуває для України особливого значення як для країни, що перебуває в зоні безпосереднього геополітичного суперництва двох могутніх військово-політичних блоків: НАТО на заході й Ташкентського блоку на сході. Україна з 1999 до 2001 року була непостійним членом Ради Безпеки. Такий статус робить вагомішими ініціативи будь-якої держави в галузі реформування означеної вище міжнародної інституції.

Офіційною позицією нашої держави з цього приводу є усвідомлення необхідності реформування Ради Безпеки ООН, що, попри все, залишається однією з наймогутніших інституцій цієї організації. Такі перетворення розглядаються як основна передумова оновлення діяльності всієї системи ООН. Відразу після обрання України тимчасовим членом РБ вона почала виступати за розширення представництва усіх регіональних груп, у тому числі африканських, азійських, латиноамериканських, карибських країн. Особливо наголошується на тимчасово додані місця групі східноєвропейських країн через значне збільшення їх кількості у зв’язку з розпадом світової системи соціалізму.

Одним з аргументів на користь цього міркування є те, що з запровадженням регіонального представництва шляхом розширення кола тимчасових членів зміниться в позитивний бік і баланс сил у Раді Безпеки. Україна також виступає за збільшення кількості постійних членів Ради Безпеки за рахунок держав, що мають відповідну вагу в сучасних міжнародних відносинах. Таким чином, пропагується ідея введення до складу постійних членів усіх країн “великої сімки” з можливим збільшенням кількості членів РБ до 20 – 25 замість сьогоднішніх 15. Очікується, що реформування Ради Безпеки підвищить ефективність і прозорість цієї інституції, особливо процесу прийняття рішень у ній.

Для нашої країни, крім усього, це має велике значення, адже реформування Ради Безпеки у бік її розширення означало б збільшення гарантій стабільного членства України в цій інституції. Наша держава твердо стоїть на позиціях добровільної відмови від практики застосування вето постійними членами Ради Безпеки, що часто-густо виходять суто з власних національних інтересів, в обхід думки світової громадськості. Такі дії одних призводять до порушення іншими державами своїх зобов’язань за Статутом ООН, а відтак, – до падіння авторитету самої Організації.

Крім зазначених аспектів, варто відмітити важливий фактор розширення кола держав, що володіють ядерною зброєю. У цьому контексті необхідно зважити на позицію нашої країни, яка добровільно відмовилася від третього у світі за обсягами ядерного потенціалу та приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ).

Попри активні дії нашого представництва, а також внутрішніх інституцій ООН, на шляху реформування Організації, вони сьогодні мають скоріше характер декларацій про добрі наміри, оскільки сучасний стан міжнародних відносин та поведінка головних гравців на міжнародній арені дещо ускладнюють процес досягнення консенсусу між ними з цього приводу. Особливим питанням, що потребує узгодження, є процедура прийняття рішень у Раді Безпеки ООН. Зокрема, такі ключові члени РБ, як США, Росія та Китай мають абсолютно відмінні позиції з приводу цих питань. Отже, вирішення означених вище проблем відкладається на довгострокову перспективу.

Діяльність України в Раді Безпеки ООН

З часу обрання нашої країни 1999 року тимчасовим членом Ради Безпеки ООН передбачалося досягнення певних зовнішньополітичних та економічних цілей. За останні два роки можна підбити підсумки діяльності України в РБ. Слід відзначити, що більшість завдань залишилися невиконаними.

На новий статус покладалися сподівання щодо компенсації шкоди, якої зазнала українська економіка під час Боснійської війни. Однак, події, що розгортаються в Югославії й по сьогодні, змушують міжнародну громадськість закривати на це очі. Хоча деякі позитивні зрушення все ж намітилися, зокрема починає відновлюватися режим судноплавства річкою Дунай. Це може дещо зменшити гостроту згаданої вище проблеми. Крім того, виконавши свої міжнародні зобов’язання щодо закриття Чорнобильської АЕС, українська сторона не отримала чітких гарантій надання західними державами коштів на добудову додаткових компенсуючих енергоблоків на Рівненській та Хмельницькій станціях. На представництво України при РБ покладалися також завдання підвищити геополітичну вагу нашої держави і вихід її на позиції ключового регіонального гравця.

Однак, членство України в Раді Безпеки ООН радше підкреслило її місце в сучасних міжнародних відносинах. Володіючи певними політичними перевагами, цей напрям навряд чи може бути визначальним у зовнішній політиці нашої держави.

На тлі повільних процесів, що відбуваються в ООН, для нашої держави особливо гостро постають питання її взаємовідносин з регіональними міжнародними організаціями та інтеграційними утвореннями (об’єднаннями держав), такими, як Рада Європи (РЄ), Європейський Союз (ЄС), Співдружність Незалежних Держав (СНД), об’єднання ГУУАМ, Організація з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ) та Північноатлантичний Альянс (НАТО).

Система Ради Європи

Одним з головних результатів завершення Другої світової війни стало утворення нової системи міжнародних відносин, що, поряд з фактичним розподілом світу на два протидіючих табори, функціонує на базових принципах мирної взаємодії між націями та поваги до прав людини. Паралельно з універсальними процесами, які відбуваються на світовому рівні, стався суттєвий перегляд міждержавних взаємин на регіональному і, зокрема, на європейському, рівні. 

5 травня 1949 р. було підписано Статут Ради Європи, що заклав підвалини однієї з найбільш поважних та шанованих міжнародних регіональних організацій. Рада Європи (РЄ) налічує 41 державу-члена і є найбільшою та найстарішою європейською міжурядовою організацією. Членом Ради Європи може бути лише та країна, що погоджується з цілями цієї організації, які викладені в її Статуті й грунтуються на таких принципах:

• верховенство права й пріоритет парламентської демократії;
• здійснення спільних заходів в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній галузях;
• захисту і гарантування подальшого здійснення прав людини та ін.     

Штаб-квартира Ради Європи знаходиться в Страсбурзі (Франція). 
Функції Ради Європи безпосередньо виконують такі її органи:

• Комітет міністрів, який є вищим керівним органом РЄ. До нього входять міністри закордонних справ усіх держав-членів або їх заступники (поточна робота відбувається на рівні постійних представників країн при Комітеті міністрів);
• Парламентська Асамблея (ПАРЄ) – налічує 526 членів, серед яких одну половину складають самі парламентарі, а іншу – їх заступники. Крім того, при ПАРЄ постійно перебувають делегації від парламентів ще чотирьох країн Східної Європи, які не є її членами;
• Конгрес органів місцевих та регіональних влад;
• Секретаріат очолюється Генеральним секретарем (персонал налічує загалом 1084 співробітники).

Питання про членство тих чи інших держав у Раді Європи вирішується Комітетом міністрів за рекомендаціями Парламентської Асамблеї. 

Специфічними органами Ради Європи є Європейська комісія з прав людини та Європейський суд з прав людини, утворені відповідно до Європейської конвенції про права людини. Громадянин будь-якої з держав-членів цієї конвенції має змогу звернутися до вказаних інституцій за захистом своїх законних прав, якщо він, пройшовши всі національні інстанції, не отримав належного захисту у власній країні.

Співробітництво України та Ради Європи

Варто зазначити, що для нашої держави, від самого здобуття незалежності, вступ та членство в цій поважній міжнародній організації був одним із головних пріоритетів у її зовнішній політиці. Згідно з загальними вимогами для кандидатів на членство в Раді Європи вступ до неї передбачає “приведення країною-претендентом своїх інститутів та правової системи у відповідність до основних принципів демократії, верховенства права і поважання прав людини, а також обрання представників народу шляхом вільних і справедливих виборів на основі загального виборчого права…”. Крім того від претендентів вимагається “гарантована свобода слова і особливо засобів масової інформації, захист національних меншин і дотримання принципів міжнародного права”. Також наголошується на необхідності “підписати Європейську конвенцію про права людини і визнати контрольний механізм конвенції в усій її повноті протягом короткого проміжку часу”. 

Після успішного виконання Україною низки вступних вимог, що було досить непростим завданням для нашої країни, восени 1995 р. вона одержала від Комітету міністрів запрошення на вступ до органів Ради Європи. Під час входження до системи Ради Європи, Україна взяла на себе цілу низку досить складних до виконання зобов’язань, зокрема, у сфері реформування чинного національного законодавства на основі норм і стандартів Ради Європи. Від успішності виконання цих зобов’язань залежить не лише закріплення в системі Ради Європи та престиж нашої держави на міжнародній арені, але й перспектива вступу до Європейського Союзу як стратегічна мета України.

Слід визнати, що останнім часом спостерігалося певне відставання України у сфері законодавчого забезпечення виконання взятих на себе зобов’язань. Це питання неодноразово розглядалося на рівні Парламентської Асамблеї Ради Європи з подачі її Моніторингового (наглядового) комітету. Протягом 2000 – 2001 рр. навіть поставало питання про призупинення членства України в Раді Європи. Однак, під час розгляду 2001 року цього питання на четвертій сесії Парламентської Асамблеї попередні жорсткі формулювання було замінено рекомендаціями. У січні 2002 р. (ще до проведення виборів народних депутатів України) планується розглянути питання про припинення моніторингу в Україні.

Цим позитивним зрушенням сприяла, крім надзвичайно плідної роботи українського представництва при Раді Європи, активна законотворча робота Верховної Ради України. Зокрема, ухвалено 6 кодексів, три з яких уже підписано Президентом України, а також цілу низку інших важливих документів: “Засади державної політики в галузі прав людини”, Протокол №6 до Конвенції про захист прав і основних свобод людини (стосовно скасування смертної кари), Європейську хартію місцевого самоврядування, рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин, затверджено Конституцію Автономної Республіки Крим. Уже набули чинності закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про вибори Президента України”, “Про політичні партії”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини” і т.д. Внесено кардинальні зміни до Законів України “Про судовий устрій”, “Про прокуратуру”, до Кримінально-процесуального кодексу, що спрямовані на приведення засад кримінального судочинства у відповідність до європейських стандартів.

Однак, ситуація зі свободою слова в Україні поки що не відповідає вимогам Ради Європи, про що неодноразово наголошувалось на найвищому міжнародному рівні. Крім того, залишається актуальним питання взаємодії всіх гілок влади в галузі реформування й демократизації адміністративної, судової, політичної сфери. У цьому контексті особливого значення набуває проведення демократичних і справедливих виборів до Верховної Ради України IV скликання.

Загальні відомості про структуру та діяльність ОБСЄ

Головним статутним документом Організації є Заключний акт НБСЄ (Наради з безпеки та співробітництва у Європі), укладений в Гельсінкі 1 серпня 1975 р. Він продовжує фундаментальну міжнародно-правову традицію, закладену в Статуті ООН, та грунтується на принципах мирного співіснування між націями й поваги до основних прав людини. 

Сьогодні Організація з безпеки і співробітництва у Європі (ОБСЄ) є міжнародною регіональною структурою, що об’єднує всі країни Європи, СНД, а також США й Канаду. Фундаментальними документами Організації є Гельсінський Акт 1975 р., Паризька “Хартія для нової Європи” 1990 р. та Додатковий документ до неї, а також документи, ухвалені на наступних саммітах ОБСЄ. Відповідно до них, головними цілями функціонування Організації визнаються:

• сприяння покращенню взаємовідносин, а також створення умов по забезпеченню довготривалого миру;
• підтримка розрядки міжнародної напруги;
• визнання неподільності європейської безпеки, а також взаємної зацікавленості в розвитку співробітництва між державами-членами;
• визнання тісного взаємозв’язку миру й безпеки у Європі та в усьому світі;
• внесок у справу дотримання прав людини, економічний та соціальний прогрес та добробут усіх народів.

Штаб-квартира ОБСЄ знаходиться у Відні (Австрія). Діяльність ОБСЄ скеровується структурами, що складаються з представників країн-учасниць Організації. Зокрема, до системи ОБСЄ входять: Рада Міністрів закордонних справ держав-учасниць (форум для регулярних політичних консультацій), Комітет старших посадових осіб (здійснює підготовку засідань Ради Міністрів, виконує функції бюджетного характеру та відповідає за зовнішні зв’язки Організації), Постійна Рада (складається з постійних представників держав-членів і здійснює керівництво поточною діяльністю ОБСЄ), Секретаріат, Центр запобігання конфліктам як спеціалізована структура Ради Міністрів, Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (головною метою діяльності якого є захист прав національних меншин та уникнення міжетнічного протистояння). 

У тих зонах континенту, де можливе розгортання міжетнічних та міжнаціональних конфліктів, а також у “гарячих точках” створюються спеціальні місії ОБСЄ, що сприяють налагодженню діалогу між конфліктуючими сторонами, послабленню напруженості, а також здійснюють нагляд за дотриманням прав людини в зонах конфліктів або можливої їх ескалації.

Зокрема, така місія була. створена в Україні в 1994 р. з метою досягнення консенсусу з кримськотатарського питання, а також з’ясування деяких аспектів стосовно становища національних меншин в Україні (з 1992 р. наша держава є активним учасником Наради, а з 1995 р. – Організації з питань безпеки і співробітництва у Європі). По виконанні поставлених завдань наша держава подала 1998 р. ОБСЄ відповідний звіт, а 1999 р. місія Організації була відкликана з Києва.

Дієвість структури ОБСЄ

Подібні до української місії було свого часу створено в Чечні, Косові, Таджикистані, Молдові, Грузії, Нагірному Карабасі, Сараєві, Естонії, Абхазії, Осетії та інших “гарячих точках”. Більшість з них досягла лише часткового успіху, зокрема, стосовно гуманітарних питань. Попри те, що ОБСЄ об’єднує сьогодні найбільшу кількість держав на євроатлантичному просторі, її діяльність залишається вторинною по відношенню до таких потужних структур, як, наприклад, Північноатлантичний альянс (НАТО). Це пояснюється відсутністю в системі ОБСЄ бодай якихось вагомих силових інституцій. Таке становище загалом відповідає політичному (консультативному) характерові Організації. В іншому разі наділення ОБСЄ військовою потугою може зробити з неї потенційного конкурента для Північноатлантичного альянсу.

Властивою є характеристика, що лунає час від часу в найвищих колах українського зовнішньополітичного відомства. Згідно з нею перетворення ОБСЄ на діючу модель майбутнього панєвропейського співіснування вбачається можливим лише за умови ефективного реформування цієї структури. Адже для нашої країни, яка досі перебуває в пошуках оптимальної моделі національної безпеки, постають геополітичні питання особливої ваги. Зокрема, щодо забезпечення своїх національних інтересів у військово-політичній сфері.

Що таке Європейський Союз?

Європейський Союз (ЄС) добровільно утворюють 15 держав-членів: Австрія, Бельгія, Велика Британія, Греція, Данія, Ірландія, Іспанія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Фінляндія, Франція, Швеція. Ці країни проводять спільну економічну, валютну, соціальну, оборонну політику. Громадяни ЄС мають можливість вільно (без віз) пересуватись в межах Союзу. Між державами-членами свого часу було скасовано митні бар’єри, що створює умови для вільного пересування товарів та капіталу. З 1 січня 2002 р. в обіг запроваджено єдину валюту для держав-членів ЄС – “євро”. Держави-члени також спільно визначають позицію ЄС щодо питань зовнішньої політики. 

Зараз Європейський Союз є найбільшим торговельно-економічним союзом у світі. Населення його держав-членів складає близько 370 млн. осіб. Очікується, що до кінця 2004 року членами Європейського Союзу також стануть Польща, Чехія, Словенія, Мальта, Кіпр, Естонія, Угорщина.

Значення інтеграції України до ЄС

Європейська інтеграція – це розвиток політичних, економічних, культурних відносин України з Європейським Союзом. У перспективі результатом таких відносин може стати набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі. Процес інтеграції до загального європейського простору має цілу низку переваг. 

По-перше, ЄС із самого початку був створений для захисту економічних інтересів держав, що входять до його складу. Проведення спільної економічної та валютної політики, усунення митних бар‘єрів сприяє зміцненню національної економіки, зростанню добробуту населення країни. Країни, що бажають вступити до ЄС, очікують у такий спосіб вийти на нові ринки для збуту товарів та послуг власного виробництва, залучити сучасні технології. Іншою вагомою причиною є те, що за сприяння більш розвинених та заможних країн Союзу (таких, як Німеччина, Франція, Великобританія) надається фінансова та технічна допомога тим країнам, що її потребують, як членам Європейського Союзу, так і претендентам. Останні, як правило, використовують її для проведення економічних та соціальних перетворень аби повністю відповідати вимогам ЄС щодо вступу. 

По-друге, бажання певної країни вступити до ЄС означає, що країна поділяє політичні пріоритети ЄС і очікує на підтримку своєї зовнішньої політики. Прагнення країн Центральної та Східної Європи залучитись до сфери впливу Європейського Союзу багато в чому пояснюється втраченими можливостями під час перебування у “радянському блоці”. Зрозуміло, що зараз ЄС пропонує більші можливості для розвитку.

Країни, які бажають стати членами Європейського Союзу повинні відповідати вимогам, що встановлені ЄС у 1993 р. за такими напрямами:

• демократія та верховенство права;
• права людини і захист національних меншин;
• економічний стан;
• здатність виконувати завдання, що випливають з членства в ЄС.

Наслідки розширення ЄС на схід для України

Розширення Європейського Союзу, передусім, вплине на стан торговельних відносин. ЄС посідатиме друге місце як джерело імпорту в Україну (перше посідають Росія та СНД), та перше, як ринок збуту українських товарів. Протягом останніх років торгівля з ЄС складала 20% від загального обсягу зовнішньої торгівлі України (при цьому імпорт перевищував експорт), в той час як країни СНД – 42%. Обсяг торгівлі України з Європейським Союзом за останні роки наведено у таблиці:

Що стосується торгівлі з країнами-кандидатами, то суттєвих змін не очікується, оскільки їх торговельні відносини з ЄС вже є досить тісними і не мають вплинути на стан торгівлі з Україною. Втім може відбутись підвищення митних тарифів з боку окремих країн – нових членів ЄС (скажімо, Естонії). Вирішенням цієї та інших, вже існуючих, проблем (експорт до ЄС продукції окремих галузей) має стати укладення угоди про вільну торгівлю між Україною та Європейським Союзом. 

Також очікується обмеження можливостей міграції (насамперед, трудової) громадян України до Європи. Із запровадженням нових стандартів та правил зменшаться шанси знайти роботу в сусідніх країнах-членах ЄС. Україна вже зараз змушена посилити охорону на східній ділянці державного кордону для запобігання проникненню нелегальних мігрантів у напрямку європейських країн, із приєднанням до Європейського Союзу нових членів цей тягар збільшиться. 

Новий статус Польщі, Чехії та Угорщини – найближчих сусідів України – дозволить їм підтримувати інтереси України на європейській арені. Безпосереднє сусідство з ЄС може також означати збільшення допомоги як з боку Європейського Союзу в цілому, так і з боку країн Центрально-Східної Європи. В той же час, підвищаться вимоги до України стосовно захисту прав людини, свободи слова, боротьби зі злочинністю тощо. Окремої уваги потребуватимуть відносини з Росією, оскільки її політична співпраця з Європейським Союзом протягом 2001 року значно активізувалась, а економічні зв‘язки залишались міцними протягом останніх декількох років.

Стан відносин України з Європейським Союзом

Початком інтеграції України до ЄС можна вважати 1993 рік, коли “Основними напрямами зовнішньої політики України” було проголошено, що “перспективною метою зовнішньої політики України є вступ до Європейського Співтовариства”. Того ж року у Києві було відкрито Представництво Європейської Комісії – виконавчого органу ЄС. 

Протягом наступних років набули чинності декілька угод між Україною та ЄС, зокрема, про торгівлю різними видами товарів (металопродукція, текстильні вироби), про співпрацю у ядерній галузі. Особливе місце посідає Угода про партнерство і співробітництво. Цю угоду 14 червня 1994 р. Україна уклала першою з усіх країн СНД. Угода набула чинності 1 березня 1998 р., вона встановлює такі напрями співпраці України з ЄС:

• розвиток політичних відносин;
• сприяння торгівлі, інвестиціям, економічним відносинам;
• створення основи для взаємовигідного економічного, соціального, фінансового, громадського, науково-технічного та культурного Співробітництва;
• допомога Україні у проведенні економічних реформ та розвитку демократії.

Указом Президента України від 11 червня 1998 р. на виконання Угоди про партнерство і співробітництво затверджено Стратегію, а указом від 14 вересня 2000 р. – Програму інтеграції України до Європейського Союзу.

Угодою про партнерство і співробітництво встановлено умови, виконання яких дозволить набути асоційованого членства у Європейському Союзі.

Ключовими вимогами є достатній рівень розвитку демократії, захист прав і свобод громадян, забезпечення прав національних меншин, а також конкурентоспроможність української економіки порівняно з економікою ЄС. Набуття асоційованого членства дозволяє розпочати переговори про набуття повного членства в Європейському Союзі, визначити приблизний термін вступу і продовжити підготовку до нього з допомогою ЄС. Між набуттям асоційованого та повного членства, як правило, проходить певний час. Наприклад, країни Центральної Європи, які мають вступити до ЄС у 2003-2004 рр., стали асоційованими членами у 1993-1994 рр.

Окрім здійснення економічних реформ та демократичних перетворень, Україні також необхідно здійснювати заходи в окремих галузях аби відповідати вимогам ЄС до країн-кандидатів:

• адаптація законодавства України до законодавства ЄС. Це досить тривалий процес, який охоплює майже усі галузі законодавства, та є значним за обсягом: необхідно прийняти та внести зміни до майже 4 тисяч актів законодавства. Сьогодні законодавство ЄС складає близько 80 тисяч сторінок, а законодавство України відповідає лише 300-400 стандартам з 10 тисяч стандартів ЄС;
• адаптація соціальної політики до стандартів ЄС, а саме реформування пенсійної системи, систем охорони здоров’я, охорони праці, страхування та політики зайнятості;
  розвиток місцевого самоврядування за європейськими традиціями, зростання ролі регіонів у європейській інтеграції;
• забезпечення охорони природи на рівні європейських стандартів та запобігання техногенним кризовим ситуаціям.

З 1994 року Україною перед Європейським Союзом неодноразово піднімалось питання про набуття асоційованого членства. ЄС загалом з розумінням ставиться до прагнення України стати його частиною. Проте внутрішня ситуація у державі протягом останніх років не дозволяє Європейському Союзу розглядати Україну як першочергового кандидата на вступ.

Спільна стратегія Європейського Союзу щодо України, прийнята у грудні 1999 р., закликає Україну проводити більш грунтовні перетворення в економіці та системі державного управління, проголошуючи при цьому підтримку українському курсові реформ. Прийняття Спільної стратегії засвідчило прагнення всіх держав-членів Європейського Союзу підтримувати ефективні відносини з Україною.

Таким чином, головною передумовою вступу до ЄС є стабільна політична та економічна ситуація у державі, високий рівень добробуту, дієвий захист прав людини.

Поява СНД на міжнародній арені

Під час розпаду Радянського Союзу його колишні республіки постали перед ситуацією, що в науковій літературі називається геополітичною катастрофою. Адже на території цілої низки нових незалежних держав – Білорусі, Казахстану, Росії та України містились величезні арсенали ядерної зброї. Відтак, питання мирного роз’єднання колишніх частин великої держави набувало особливої гостроти. 

Для уникнення небажаних ускладнень під час дезінтеграції Союзу трьома колишніми слов’янськими республіками було запропоновано утворити організацію, головною функцією якої була б координація зусиль нових незалежних держав стосовно мирного діалогу й співробітництва на початковому етапі незалежного існування й розвитку. 

8 грудня 1991 р. керівники трьох держав – Білорусі, Росії та України на зустрічі під Мінськом підготували й підписали Біловезькі домовленості: Заяву глав держав і Угоду про створення Співдружності Незалежних Держав. 21 грудня 1991 р. на самміті в Алма-Аті склад СНД було розширено з підписанням Декларації, що дістала назву Алма-атинської. До неї приєдналися також Азербайджан, Вірменія, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. Грузія поки що вагалася із входженням до нового утворення. 

Від самого початку Співдружність розглядалася як механізм координації та широких консультацій для нових незалежних держав з приводу визначення режиму правонаступництва колишніх союзних республік щодо активів та пасивів СРСР, у сфері міжнародних відносин, членства в міжнародних організаціях і т. д. Крім того, необхідно було визначити статус збройних сил колишнього Радянського Союзу. 

Безперечно, значущим кроком, з огляду на тісні зв’язки між колишніми громадянами однієї держави, стало підписання країнами-учасницями Співдружності Угоди про безвізове пересування громадян СНД територією її учасників від 9 жовтня 1992 р.

Позиція України стосовно СНД

Ставши однією з засновниць Співдружності, наша країна ратифікувала її перший установчий документ з власними застереженнями. Зміст Додатку до Постанови Верховної Ради України „Про ратифікацію Угоди про створення СНД“, а також “Основних напрямів зовнішньої політики України” свідчить, що наша держава схильна розглядати Співдружність як міжнародний механізм багатосторонніх консультацій і переговорів, отже, як суто координаційну структуру, форум, що сприяє пожвавленню багатосторонніх відносин на найвищому рівні. Україна зацікавлена уникати участі в інституціоналізації форм міждержавного співробітництва в рамках СНД, здатних перетворити Співдружність на наддержавну структуру федеративного чи конфедеративного типу. Відтак, СНД не розглядається нашою країною як механізм політичної інтеграції в межах колишнього Радянського Союзу. 

Звідси випливає і послідовна відмова України від надання Співдружності статусу суб’єкта міжнародного права. Така позиція нашого політичного керівництва знайшла своє відображення в неприєднанні до Статуту СНД, який було підписано 22 грудня 1993 р. (місцезнаходженням спільних координаційних структур було обрано столицю Білорусі Мінськ). З усіх республік колишнього Радянського Союзу цей документ не підписали лише Україна, Туркменистан, що має офіційно статус нейтральної держави, і країни Балтії. Хоча Україна, приєднавшись до деяких установ у межах Співдружності, має в них статус асоційованого члена (учасника). Цей статус дає їй право на власний розсуд брати (і в разі згоди повноправних членів) брати участь у прийнятті рішень та діяльності головних структур СНД. Однак, їх рішення не є обов’язковим для України. 

Варто відмітити співробітництво нашої держави в межах Міжпарламентської асамблеї СНД (МПА), створеної відповідною угодою 1992 р. Україна приєдналась до її установчих документів у 1999 р. Сьогодні, за Статутом СНД, МПА є одним з органів Співдружності, що проводить міжпарламентські консультації, обговорює питання співробітництва в межах Співдружності, розробляє спільні пропозиції в галузі діяльності національних парламентів. У межах МПА провадиться розробка модельних нормативних актів, головною метою яких є гармонізація законодавства країн-учасниць. 26 травня 1995 р. було прийнято Мінську Конвенцію, що вводить у дію новий статут МПА. Україна, Молдова й Узбекистан не приєдналися до цього документу, оскільки він значно розширює коло питань, які вирішуються Асамблеєю простою або кваліфікованою більшістю, а також надає цій установі повноваження щодо укладення міжнародно-правових угод від імені її членів, надаючи їй статус суб’єкта міжнародного права.

Перспективи співробітництва в межах СНД

Україна активно виступає за активізацію та розвиток торговельно-економічних відносин в межах Співдружності на засадах суверенного партнерства, рівноправності й взаємовигоди, тобто позиція України щодо співробітництва з новими незалежними державами носить цілком прагматичний характер. Це не є спробою об’єднання „братніх республік“. Просто Україна зацікавлена в наповненні політичних заяв, що часто лунають з приводу реінтеграції в межах колишнього СРСР, реальним економічним змістом. При чому з об’єктивної точки зору інтереси практично всіх держав СНД в цій галузі співпадають у переважній більшості пунктів. 

Важливість такого процесу цілком очевидна, оскільки й досі після десяти років незалежного існування економіки колишніх радянських республік залишаються пов’язаними технологічно або залежать від імпорту сировини та енергоносіїв. Окрім того, значна частка експорту названих вище держав припадає саме на країни Співдружності (український експорт до країн пострадянського простору перевищує 30% її загального товарного виробництва (послуги – більше 60%), а показники імпорту ще вищі – загалом, близько 40%). Попри заяви з приводу низького рівня обмежень щодо товарних позицій у взаємній торгівлі, такі обмеження поширюються на стратегічно важливі для країн групи товарів. 

Під час саммітів СНД з боку нашої країни неодноразово лунала пропозиція стосовно утворення зони вільної торгівлі як ефективного механізму усунення митних та адміністративних бар’єрів, що, безумовно, сприяло б інтенсифікації економічного розвитку країн Співдружності, ефективному обігу товарів, капіталу й робочої сили, а також технологічному обміну між ними. Потуги нашої держави у цьому напрямі мали лише частковий успіх – 15 квітня 1994 р. було підписано, а 1999 р. затверджено рішеннями Ради глав держав СНД, Угоду про створення зони вільної торгівлі. 

Однак даний документ було ратифіковано всіма учасниками Співдружності, крім Грузії та Росії. І хоча перша країна вже усунула проблеми, що заважали їй приєднатися до Угоди, без участі в цьому механізмі Росії він виявиться неефективним від самого свого початку. Причин, через які РФ не зацікавлена у створенні зони вільної торгівлі на просторах колишнього СРСР, достатньо Головною з них є вже цілком прозорий намір російської зовнішньої політики перетворити СНД на зону свого виключного політико-економічного домінування. Крім того, за багатьма статтями експорту Україна спроможна скласти Росії конкуренцію. 

Виходячи з зазначених причин Російська Федерація ініціює створення в межах СНД:

• 1992 р. система колективної безпеки за одноіменним Договором (Ташкентський договір про колективну безпеку), який фактично легалізує російську військову присутність на території інших держав Співдружності, прив’язуючи їх стратегічний курс до російського;
• 1995 р. Митний і Платіжний союз, тобто структури, що покликана забезпечувати її учасникам провадження спільної митно-тарифної політики по відношенню до третіх держав. Даний факт іде врозріз із офіційними заявами з боку РФ щодо бажання налагоджувати взаємовигідне економічне партнерство з сусідніми країнами шляхом поступової економічної інтеграції, оскільки, як свідчить досвід ефективних інтеграційних утворень, що діють сьогодні, такий процес повинен починатися саме зі створення зони вільної торгівлі між державами.

Історія міждержавних взаємин на теренах СНД свідчить, що однією з умов вступу Росії до Угоди про створення зони вільної торгівлі є попереднє входження усіх держав Співдружності до Договору про колективну безпеку, а також до Євроазійського економічного співтовариства (як наступника Митного й Платіжного союзу). Однак, зараз із приходом до влади в Росії адміністрації президента В. Путіна та загальною “економізацією” міжнародних відносин, намічаються деякі позитивні тенденції в цій галузі. Такий стан справ сьогодні пов’язується з певними політичними поступками, на які пішла Україна, підписавши у 2000 р. угоду про створення Антитерористичного центру СНД.

В цілому, за весь час свого існування СНД перетворилась на суто формальний клуб, попри досить активні політико-організаційні зусилля, що докладалися до інституціоналізації об’єднання з боку країн-ініціаторів Митного союзу та Договору про колективну безпеку. Основна проблема в цьому контексті вбачається в послідовному несприйнятті ключовою державою на пострадянському просторі – Росією – європейського шляху інтеграції, який засвідчив свою ефективність на прикладі держав ЄС та АСЕАН і передбачає передусім побудову рівноправного економічного партнерства на взаємовигідних засадах.

Розбіжність в інтересах центральних гравців на пострадянському просторі призвела до необхідності консолідації ними своїх зусиль з іншими республіками колишнього СРСР. Таким чином сучасні міждержавні відносини в межах СНД розвиваються переважно на двосторонньому рівні та на рівні субрегіональних утворень: Євразійського економічного співтовариства та Договору про колективну безпеку (до яких Україна не входить), а також об’єднання ГУУАМ, активним членом якого є наша держава.

Об’єднання ГУУАМ

Утворення системи ГУУАМ

Як уже зазначалося вище, вийшовши зі складу Радянського Союзу, наша держава одним зі своїх головних пріоритетів у міжнародних відносинах проголосила провадження миролюбної позаблокової економічно спрямованої зовнішньої політики.

Недостатня ефективність структури СНД, несхильність українського керівництва до провадження міждержавних відносин у тому форматі, який вимальовувався на рівні Співдружності, – всі ці причини привели до пошуків Україною нових партнерів на пострадянському просторі. Окрім того, в межах СНД цілком чітко окреслилася група держав зі схожими інтересами: Грузія, Азербайджан і Молдова.

Природнім наслідком цього стало зближення держав на міжнародній арені, що вилилося в оприлюднення главами названих вище держав Спільного Комюніке 10 жовтня 1997 року під час їхньої зустрічі в Страсбурзі. В цьому документі проголошувалося створення політико-консультативного форуму ГУАМ, у межах якого вироблялася б спільна позиція держав щодо процесів, які відбуваються на пострадянському просторі. Окрім означених вище країн, цілі нового міждержавного утворення співпали з інтересами Узбекистану, який приєднався до ГУАМ під час перебування глав держав-членів на самміті НАТО у Вашингтоні 24 квітня 1999 р.

Перспективи співробітництва в межах ГУУАМ

Центральною метою об’єднання повинна стати економічна інтеграція, що грунтувалася б на спільних економічних інтересах сторін. Україна розглядає ГУУАМ як потенційну можливість позбутися або хоча б зменшити економічну залежність від Росії. Одним із головних аспектів міждержавного співробітництва в цій галузі є створення транзитного коридору, що проходив би територією держав-учасниць. Його ще називають Євразійським транспортним коридором і пов’язують з відродженням Великого шовкового шляху – старовинної транспортної артерії, яка з’єднувала Європу із Стародавнім Китаєм (проект ТРАСЕКА). Для України цей коридор набуває стратегічного значення через можливість транспортування ним енергоносіїв із країн Каспійського регіону в обхід території Росії. Це могло би значно підвищити рівень енергетичної безпеки нашої держави. Крім того, утворення в межах ГУУАМ зони вільної торгівлі також відкрило б нові ринки для українських промислових виробів, продукції агропромислового комплексу України, а також науково місткої продукції, зокрема виробів літакобудівної галузі, військово-промислового комплексу, металургійної продукції та ін.

Особливо великого значення набуває співробітництво України у сфері транзиту енергоносіїв із країн Каспійського басейну до Європи. Важливим аспектом співпраці в цій галузі є завершення будівництва на території нашої держави нафтопроводу Одеса – Броди. Створення нового нафтопроводу має велике значення для України в контексті її потуг, спрямованих на урізноманітнення (диверсифікацію) джерел енергопостачання та спроб зайняти перші позиції у Європі в галузі транзиту енергоресурсів. Виходячи зі своїх корінних інтересів, наша держава наполягає на створенні в межах ГУУАМ зони вільної торгівлі. Свою зацікавленість з цього приводу також демонструють Грузія й Азербайджан, які зацікавлені в диверсифікації експорту енергоресурсів із басейну Каспійського моря. 

Узбекистан висловлює сумніви з приводу відповідності його національним інтересам усунення митних та платіжних бар’єрів на експорт енергоносіїв (оскільки держава має з цього досить суттєві прибутки), залишаючись прихильником впровадження режиму вільної торгівлі для іншої товарної номенклатури. Ще одним бар’єром на шляху інтеграції країн є крен нового уряду Молдови в бік Євразійського економічного співтовариства, що може призвести в перспективі до певних ускладнень у відносинах цієї держави з Україною. Крім того, ключові держави об’єднання – Грузія та Азербайджан – мають на своїй території такі зони нестабільності, як Нагірний Карабах й Абхазія. Їх наявність не спряє створенню надійних транзитних шляхів на території згаданих закавказьких держав. 

Позиція РФ стосовно нового утворення на теренах СНД, у якому не бере участі Росія, до останнього часу була досить обережна. Оскільки за сучасних зовнішньополітичних умов існування самостійної міжнародної організації в межах СНД не відповідає інтересам Росії. Зокрема, особливі побоювання російського уряду викликає можливість створення спільних військових формувань країн ГУУАМ. Адже, всі перераховані держави (крім Азербайджану) мають на своїй території військові бази Російської Федерації. 

Позиція стосовно ГУУАМ Сполучених Штатів характеризується особливою увагою до цього об’єднання. США розглядають його надзвичайно важливим елементом стабільності в Чорноморсько-Каспійському регіоні. Ідея створення такої організації має значну підтримку в найвищих урядових колах Америки. Зокрема, Конгрес США затвердив резолюцію, відповідно до якої країни ГУУАМ можуть використати на укріплення своїх зовнішніх кордонів $8,8 млн. у 2001 р. й $37 млн. у 2002 р. Однак, держави не використали жодної частки цих коштів. 

У 1999 р., за активної підтримки США, на полігоні Ялгуджа, поблизу Тбілісі, пройшли спільні навчання військових України, Грузії й Азербайджану з відпрацювання спільних дій при виникненні надзвичайних ситуацій на трасі нафтопроводу Баку – Супса. На головних ролях перебував саме український батальйон. З боку кавказьких партнерів нашої країни навіть лунали заяви щодо подання спільної заявки про вступ до НАТО. Однак, досі на цьому векторі не спостерігається ніяких кардинальних зрушень. 

Важливим кроком в організаційному становленні ГУУАМ стало підписання 7 травня 2001 р. Ялтинської Хартії ГУУАМ, що значним чином сприяло перетворенню цієї структури на міжнародну організацію з власними організаційними ланками. Хоча перша офіційна зустріч у верхах в рамках об’єднання виявила деякі розходження сторін з приводу їхньої готовності до подальшого поглиблення співпраці.

Попри деякі успіхи у сфері формалізації об’єднання ще належить здійснити досить значний поступ, зокрема в процедурних питаннях та в галузі реалізації уже досягнутих домовленостей. Крім того, необхідне проведення активної інформаційної кампанії щодо популяризації ідеї створення ГУУАМ серед європейських країн. Відтак, реалізація власних інтеграційних інтересів вимагатиме від керівництва держав-учасниць об’єднання відповідної політичної волі.

Структура НАТО

Північноатлантичний договір, підписаний у Вашингтоні 4 квітня 1949 р., заклав основи Північноатлантичного альянсу (НАТО), головною метою якого було здійснення права на колективну оборону, передбаченого ст. 51 Статуту ООН. Крім офіційної мети, звичайно ж, ставилося головне політико-стратегічне завдання відпору можливій агресії Радянського Союзу відносно повоєнної Європи.

Сьогодні НАТО об‘єднує 19 країн: Бельгію, Велику Британію, Грецію, Данію, Ісландію, Іспанію, Італію, Канаду, Люксембург, Нідерланди, Німеччину, Норвегію, Польщу, Португалію, Сполучені Штати Америки, Туреччину, Угорщину, Францію і Чехію. Виходячи з Північноатлантичного договору та практики діяльності НАТО, її можна назвати військово-політичним блоком, оскільки до структури Альянсу входять як військові, так і політичні інститути. 

Штаб-квартира НАТО знаходиться в Брюсселі (Бельгія). 

Реальною політичною владою та повноваженнями приймати рішення в системі НАТО наділена Північноатлантична рада (ПАР), яка складається з постійних представників усіх країн-членів, що збираються на засідання щонайменше раз на тиждень. Рада є єдиним органом Альянсу, повноваження якого визначено безпосередньо в Північноатлантичному договорі. Саме ПАР, згідно з Договором, має повноваження створювати підпорядковані органи. Засідання Ради проводяться також за участі міністрів закордонних справ, міністрів оборони або глав урядів країн-членів, причому її повноваження зберігаються повною мірою, а рішення, ухвалені на зустрічах будь-якого рівня, мають однакові статус і чинність. Головою ПАР є Генеральний секретар.

Генеральний секретар НАТО представляє організацію на найвищому міжнародному рівні, заохочує та скеровує процес консультацій та прийняття рішень в Альянсі. Генсек може пропонувати питання, які потребують обговорення або прийняття рішення, а також надає свої послуги для врегулювання спорів між державами-членами. Крім зазначених вище аспектів, Генсек НАТО координує та спрямовує діяльність таких структурних підрозділів Організації, як Комітет оборонного планування, Група ядерного планування, Міжнародний секретаріат, що разом утворюють найвищі політичні органи Альянсу. Він також є номінальним головою інших робочих комітетів НАТО.

Найвищим військовим органом, що підпорядковується політичним структурам Північноатлантичного альянсу, є Військовий комітет, головною метою якого є надання дорадчої допомоги політичним стосовно спрямування військової політики та оборонної стратегії Альянсу. Як і політичні органи, що приймають рішення, Комітет регулярно проводить засідання на найвищому рівні – голів оборонних відомств членів НАТО за участі цивільного представника від Ісландії, що не має власних збройних сил. Поточна робота Комітету здійснюється військовими представниками держав-членів Альянсу. Керівництво поточною діяльністю Військового комітету здійснює Голова Військового комітету, який також представляє його на міждержавному рівні. Він обирається головами оборонних відомств країн-учасниць на трирічний термін.

Взаємодія Альянсу з іншими суб’єктами міжнародних відносин

Відповідно до ст. 10 Північноатлантичного договору, Альянс залишається відкритим для вступу до нього інших європейських країн, що має сприяти поглибленню безпеки на євроатлантичному просторі. Просуваючись у напрямі глибоких змін на міжнародній арені, що відбувалися з розпадом Радянського Союзу, припиненням холодної війни та кардинальними якісними змінами у відносинах між державами колишнього соціалістичного табору та країнами-членами Альянсу, НАТО започаткувала співробітництво в рамках Ради північноатлантичного співробітництва (РПАС) як консультативного форуму для країн-партнерів. 

Активна програма консультацій та практичного співробітництва в межах РПАС розвинулася в налагодження системи регулярних консультацій 27 держав-учасниць ініціативи Партнерство заради миру (ПЗМ), започаткованої 1994 року. Політичну основу для функціонування ПЗМ утворює Рада євроатлантичного партнерства (РЄАП), що 1997 року стала правонаступницею Ради північноатлантичного співробітництва (РПАС). РЄАП забезпечує основу для широкомасштабних консультацій у рамках ПЗМ на рівні послів, міністрів закордонних справ та міністрів оборони країн-учасниць.

Співробітництво України з Північноатлантичним альянсом

Відносини України з Північноатлантичним альянсом почали розвиватися вже незабаром після здобуття нашою державою незалежності 1991 року. Україна ввійшла до Ради північноатлантичного співробітництва і стала одним з її активних членів. 1994 року наша держава приєдналася до програми “Партнерство заради миру”, а також була одним із членів-засновників Ради євроатлантичного партнерства. 

У липні 1997 року на самміті глав держав та урядів країн НАТО й України в Мадриді український президент Л.Кучма підписав Хартію про особливе партнерство між НАТО та Україною. Разом із підписанням Хартії країни-члени Альянсу засвідчили свою підтримку суверенітету й незалежності України, її територіальної цілісності, демократичному розвитку, економічному процвітанню, статусу без’ядерної держави, а також принципу недоторканності кордонів. Означені положення розглядаються Альянсом як ключові фактори стабільності у регіоні Центральної та Східної Європи і на всьому континенті в цілому. Факт укладення документа подібного Хартії засвідчує роль України, яку вона відіграє в побудові євроатлантичної системи безпеки, а також її визнання країнами-членами Північноатлантичного альянсу. 

З метою вироблення консультацій щодо співробітництва “Україна – НАТО”, координації зусиль у сфері подальшого поглиблення двостороннього партнерства, ефективного виконання Україною взятих на себе міжнародних зобов’язань Указом Президента від 3 квітня 1997 року було утворено Державну міжвідомчу комісію з питань співробітництва з НАТО. У травні 1997 року під час офіційного візиту Генерального секретаря НАТО в Києві було відкрито Центр інформації та документації НАТО, головною метою діяльності якого є надання українській громадськості інформації та роз’яснень з приводу переваг особливого партнерства України з Альянсом. 

Важливо також відмітити затвердження Указом Президента України Державної програми співробітництва України з Організацією Північноатлантичного договору (НАТО) на 2001 – 2004 рр., що є логічним продовженням попередньої програми, розрахованої на період до 2001 року. Україна офіційно задекларувала своє ставлення до НАТО як до “найефективнішої структури колективної безпеки у Європі”. Програма також містить низку положень, спрямованих на :

• розвиток широких політичних консультацій України з Альянсом як на різних рівнях владної вертикалі, так і з залученням до цієї сфери неурядових організацій;
• створення розгалуженої системи воєнно-політичних консультацій стосовно контролю над озброєнням, нерозповсюдженням зброї масового знищення;
• контроль над діяльністю Спільної робочої групи “Україна – НАТО” з питань воєнної реформи в Україні (СРГВР);
• проведення спільних військових навчань та навчань підрозділів із надзвичайних ситуацій цивільного характеру;
• співробітництво з питань миротворчої діяльності;
• співробітництво у сфері науки, технологій та захисту довкілля;
• співробітництво в галузі організації повітряного руху.

Фінасуванння цієї Програми здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, фінансової допомоги з боку НАТО, її держав-членів та держав-партнерів.

Практичне втілення заяв про співробітництво України з Північноатлантичним альянсом сьогодні перебуває в прямій залежності від політичної волі керівництва нашої держави. Оскільки будь-які ознаки поглиблення відносин України з НАТО викликають певне занепокоєння в стані російських політичних і владних кіл. Практика свідчить, що останнім часом рівень підтримки Україною дій Альянсу був прямопропорційний рівню його відносин із російською стороною. Хоча можна спостерігати деякі позитивні кроки українського керівництва в цьому напрямі.

Зокрема, такі зрушення намітилися з ратифікацією Верховною Радою України 1 березня 2000 року Угоди про статус сил, що беруть участь у програмі “Партнерство заради миру” та Додаткового протоколу до неї. Цей крок поглиблює рівень участі нашої країни у “Партнерстві заради миру”. Великим внеском до справи підвищення прозорості й контролю над озброєннями стало схвалення Верховною Радою участі України в Договорі “Відкрите небо”.

З метою сприяння мирному процесові у колишній Союзній Республіці Югославії, українська сторона брала участь у таких операціях під керівництвом НАТО, як IFOR i SFOR. Українські військові були включені до загонів Міжнародної поліції та сил ООН у Східній Славонії. Відчутним є внесок наших батальйонів у справу миру в складі керованого НАТО контингенту військ у Косові (KFOR).

Альянс надає нашій країні значної підтримки в галузі здійснення військової реформи. Зокрема, шляхом проведення спільних науково-практичних заходів, надання кваліфікованих консультацій, відкриття фінансованих НАТО курсів вивчення іноземних мов для українських офіцерів і т. д.

Влітку 2000 року на Чорному морі відбулися багатонаціональні військово-морські навчання “Спільний партнер – 2000”, фінансовані країнами Альянсу. За фінансування країн НАТО під егідою програми “Партнерство заради миру” проводяться миротворчі військово-штабні навчання “Щит миру” (до речі, фінансування Яворівського полігону, який також задіяний у цій програмі, повністю здійснюється країнами НАТО).

Попри всю важливість та конструктивність спільних дій української сторони та НАТО, соціологічні дослідження, що проводяться в Україні, свідчать про досить обережне ставлення українців до Північноатлантичного альянсу. Негативним чином на ставленні наших співгромадян до Альянсу позначилося проведення ним військової операції проти Югославії.

Однак, попри певний спад у відносинах нашої держави з Північноатлантичним альянсом, яке спостерігалося останнім часом, співробітництво з НАТО має для України величезну перспективу. Передусім через цілком лояльну і навіть позитивну оцінку процесу розширення Альянсу на Схід нашим керівництвом, що розглядає цей процес як додаткову гарантію безпеки для нашої держави. Хоча до останнього часу така позиція аж ніяк не схвалювалася російською стороною.

Слід наголосити на тому, що сьогодні Україна не порушує питання про вступ до НАТО. Йдеться про те, що політика позаблоковості не перечить нашій активній зовнішньополітичній діяльності у сфері безпеки на загальноєвропейському просторі та поглибленні військового співробітництва з НАТО. Крім того, необхідно зважати на суверенне право кожної держави вільно обирати свої власні засоби забезпечення безпеки і самостійно вирішувати питання про вступ до міжнародних організацій, включаючи й союзні договори.

Історія українських виборів (1990 р., 1994 р., 1998 р.)

Хоча історія нашої країни вимірюється століттями, Україна – молода держава. Зараз ми бачимо як розбудовується наша держава, як утверджуються її головні інститути. Особливе місце серед останніх займає Верховна Рада України, адже нинішній український парламентаризм старший за сучасну українську державність.

Вибори 1990 року

Верховна Рада Української РСР 12(1) скликання ухвалила 24 серпня 1991 року “Акт проголошення незалежності України” і стала творцем української державності. Це доленосне рішення було підтверджене українським народом 1 грудня 1991 року референдумом. 

Все це могло б і не статися, якби у березні 1990 року не відбулися перші альтернативні вибори в історії Радянської України. Вже тоді було зрозуміло, що вони стали історичною віхою для суспільства.

Десятиріччя поспіль Українська Радянська Соціалістична Республіка мала формальний суверенітет у складі СРСР, відповідно, такі були і вибори до вищого законодавчого органу УРСР. Кандидати на виборні посади, фактично, лише затверджувалися голосуванням: виборці, обираючи депутата, бачили в бюлетені лише одне. Потім народні обранці двічі на рік на один-два дні збиралися в Залі засідань у будинку по вулиці Кірова, сьогоднішній – М. Грушевського, і затверджували Закони УРСР.

Процеси перебудови в СРСР наприкінці 80-х років ХХ ст. призвели до кардинальних змін політичної системи. Ключовою подією на цьому шляху стали вибори народних депутатів СРСР 1989 року. Радянська система, яка принципово не сприймала ідей парламентаризму, вперше дозволила деякі елементи вільних та конкурентних (з можливістю реального вибору) виборів. Певно, саме і це стало запорукою незворотності змін у суспільстві.

Логіка швидких перетворень призвела до того, що Закон про вибори до Верховної Ради УРСР від 27 жовтня 1989 року став ще більш демократичним, ніж попередній союзний (зокрема, не було передбачено прямого обрання депутатів від громадських організацій, закріплювався принцип обов’язкової альтернативності, було “демонтовано” систему “фільтруючих” зборів громадян для затвердження кандидатів і т.ін.).

Передвиборна кампанія на початку 1990 року стимулювала поширення у суспільстві багатьох ідей, які ще донедавна були заборонені для публічного обговорення. Вона поставила на порядок денний завдання утвердження української державності, необхідність докорінних змін в економічній та політичній системах, вперше стали звертати увагу на моральні якості кандидата.

Верховна Рада України 12(1)-го скликання пройшла разом із суспільством непростий шлях і поступово стала наближатися до парламенту класичної демократії. Крок за кроком, упродовж своїх повноважень, вона удосконалювала свою роботу. З часом Верховна Рада стала законодавчим органом, що діє на постійній основі. А це, безумовно, вимагало створення необхідних умов для функціонування її Апарату, “з нуля” довелося формувати аналітичні та експертні структури.

Окремо слід згадати і про політичну конфігурацію першого українського парламенту. Неймовірним є те, що у перші ж дні існування Верховної Ради України була створена парламентська більшість, до якої входили представники Комуністичної партії (“Група 239”), та опозиція (так звана “Народна Рада”). А наприкінці повноважень парламенту з’явилися і політичні групи, які стали прообразами майбутніх парламентських фракцій. Окрім того, діяли регіональні групи депутатів, об’єднаних за професійною, галузевою ознакою, виникли групи по співробітництву з іноземними державами.

Отже, робота Верховної Ради України 12(1)-го скликання стала фундаментом сучасного українського парламентаризму і взірцем для майбутніх поколінь українських законодавців. Народні депутати виконали велику історичну місію: започаткували процес утвердження незалежної держави. Завдяки їх роботі Верховна Рада України посіла належне місце у системі органів державної влади. Окрім того, було прийняте історичне рішення про скорочення власних повноважень на один рік.

Варто згадати імена народних депутатів, які обирались до Верховної Ради незалежної України 3 скликання поспіль:

Бандурка О.М., Бойко Б.Ф., Борзих О.І., Бортник В.Ф., Головатий С.П., Ємець О.І., Заєць І.О., Звягільський Ю.Л., Іоффе Ю.Я., Кендзьор Я.М., Косів М.В., Костенко Ю.І., Костицький В.В., Кравчук Л.М., Мармазов Є.В., Марченко В.Р., Мовчан П.М., Мороз О.О., Олійник Б.І., Панасовський О..Г., Пинзеник В.М., Плющ І.С., Стецьків Т.С., Танюк Л.С., Хунов А.І., Червоній В.М., Череп В.І., Чобіт Д.В., Чорновіл В.М., Шеховцов О.Д., Шишкін В.І., Юхновський І.Р., Яценко В.М.

Вибори 1994 року

Перші вибори, які відбулися вже у незалежній державі. На їх проведення мала вплив недосконалість виборчого закону (Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 18 листопада 1993 року), що ухвалювався поспіхом, оскільки народні депутати склали свої повноваження достроково. Крім того, депутати орієнтувалися на досвід виборчої кампанії 1990 року, а нові реалії були іншими. Складні економічні проблеми, важкий процес становлення політичної системи держави, викликали апатію і розчарування значної частини виборців у демократичних інститутах, марно було розраховувати на активність громадян. Законодавці зберегли вимогу щодо обов’язкової 50%-ї явки виборців, наявності двох турів голосування та необхідності отримання абсолютної більшості (більш ніж половини) голосів для перемоги у виборах. Результати далися взнаки: з 5 тисяч 609 кандидатів у депутати, які балотувалися на виборах 27 березня, було обрано лише 49; у квітні було дообрано ще 289 народних депутатів. У ході виборчої кампанії у 92 округах вибори відбулися, проте жодного з кандидатів у депутати не було обрано. У 20 виборчих округах на голосування з’явилося менш як 50 відсотків виборців, було визнано, що вибори не відбулися. Зрештою, на початку першої сесії парламенту було визнано повноваження лише 336 народних депутатів із 450. Процес довиборів тривав до наступних чергових виборів. Виборці більше 30 округів так і не мали свого представника у парламенті. 

Однією з ознак проведення виборів до Верховної Ради України 2-го скликання на більш демократичній основі стало наближення їх до стандартів реальної багатопартійності. Офіційно під час виборчої кампанії 1994 р. були зареєстровані кандидати від 28 політичних партій. Загальноукраїнську кампанію провели дві найбільші на той час українські політичні сили – КПУ та НРУ. Разом з тим, половина кандидатів були ще позапартійними. Певне розчарування у демократичних перетвореннях кінця 80-х – початку 90-х рр. ХХ ст. спонукало багатьох майбутніх депутатів не зосереджувати увагу виборців на своїх політичних симпатіях. 

Серед обраних навесні 1994 року депутатів половина (168 осіб) належали до тієї чи іншої партії: кожний четвертий був членом Комуністичної партії України, Народний рух України – 5,9 %, Селянська партія України – 5,34 %, Соціалістична партія України – 4,15 %. Були також представники Української республіканської партії, Конгресу українських націоналістів, Християнсько-демократичної партії України, Партії демократичного відродження України, Демократичної партії України, Партії праці, Соціал-демократичної партії України, Української консервативної республіканської партії, Громадянського Конгресу України. 

Серед народних обранців було 56 депутатів минулого скликання, також народними депутатами було обрано 12 жінок. Три чверті депутатського корпусу становили особи віком від 25 до 50 років. Широтою спектру характеризується національний склад Верховної Ради України 2-го скликання, до якої було обрано представників 13 національностей, серед них українці становили майже 75 відсотків, кожний п’ятий був росіянином. 

Верховна Рада України 2-го скликання увійшла до історії, як парламент, що 28 червня 1996 року ухвалив Конституцію України. Основний Закон нашої держави вдалося прийняти законним та демократичним шляхом. Саме це і стало візитівкою роботи Верховної Ради України періоду 1994-1998 років.

Вибори 1998 року. Верховна Рада України ІІІ скликання

Вперше в історії України у березні 1998 року відбулися вибори за змішаною виборчою системою. Половину народних депутатів (225) було обрано за партійними списками, решту – в одномандатних виборчих округах. Важливою ознакою чинного на той час виборчого закону було те, що свою кандидатуру кандидат у народні депутати міг виставляти як в окрузі, так і у складі виборчого списку партії чи блоку. 

З 30 суб’єктів виборчого процесу (21 політична партія і 9 блоків політичних партій) подолали 4%-ий бар’єр і потрапили до Верховної Ради України 8 політичних партій (результати виборів 1998 року відображені у таблиці 1). Згідно зі змінами до Регламенту Верховної Ради України, що були ухвалені відразу після початку роботи парламенту III скликання, лише блок Соціалістичної та Селянської партій змогли утворити фракції у законодавчому органі (пізніше ця норма була скасована рішенням Конституційного Суду України). У таблиці подано результати виборів у загальнодержавному багатомандатному окрузі та кількість народних депутатів, що увійшли до утворених на початку 1-ї сесії Верховної Ради фракцій (станом на 01.06.1998 серед 438 депутатів було 37 позафракційних депутатів).

Загалом в історії Верховної Ради III скликання можна виділити три найбільш визначальних події, що вплинули на ситуацію у парламенті:

• “Спікеріада” (травень – липень 1998 р. );
• Утворення більшості (листопад 1999 – лютий 2000 рр.);
• Політична криза і розвал більшості (грудень 2000 – квітень 2001).

Протягом першої сесії парламент III скликання займався виборами свого Голови. Цей довгий та складний процес з легкої руки журналістів отримав назву “спікеріада”. Саме “спікеріада” показала, що жорсткий поділ Верховної Ради на вісім фракцій має мало шансів на існування. Не випадково, що після обрання керівництва парламенту було зареєстровано депутатську групу “Незалежні”, до якої ввійшли депутати обрані у мажоритарних виборчих округах. 

Довгі раунди голосування за Голову Верховної Ради показали, що фракційна дисципліна за українських умов дуже далека від європейських стандартів: наприкінці виснажливої “спікеріади” рядові члени парламентських фракцій часом навіть не знали за кого голосуватиме їхнє депутатське об’єднання. 

Головною подією, що зруйнувала восьмифракційну структуру Верховної Ради стало рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року, яке не лише закріпило право позапартійних депутатів утворювати депутатські групи, а також можливість створення у парламенті фракціями будь-які політичні партії, незалежно від того, чи подолали вони 4%-ий загороджувальний бар’єр. Це й призвело до фракційної реструктуризації парламенту. Показовим є те, що в той час нові фракції створювалися переважно за рахунок розколу старих. 

Повсякденна робота парламенту просувалася не менш складно: Верховна Рада України 1998-1999 років з великими зусиллями приймала будь-які рішення. З самого початку її роботи не було створено чіткої та сталої парламентської більшості. Схема, використана під час виборів Голови Верховної Ради і його заступників (за цей “пакет” посад фактично проголосували не лише “ліві” фракції, а й частина “правих” депутатів), стала єдиною можливою при голосуванні у парламенті. Зрозуміло, що така ситуація не сприяла ефективній законодавчій роботі. Окрім того, прямий вплив на неї справляла кампанія по виборах Президента України, що на певний час перетворила Верховну Раду на арену передвиборної боротьби. А після перемоги Леоніда Кучми на президентських виборах у роботі парламенту відбулися кардинальні зміни. 

Будь-які значні перетворення у Верховній Раді III скликання відбувалися складно: утворення більшості та зміна керівництва Верховної Ради також супроводжувалось драматичними подіями. Більшість народних депутатів двічі збиралися на пленарні засідання у приміщенні “Українського дому”. Саме там відбулися вибори нового керівництва парламенту, на яких Головою Верховної Ради обрали Івана Плюща (представника Народно-демократичної партії України), його першим заступником – Віктора Медведчука (Соціал-демократична партія України (об’єднана), якого було звільнено з посади 13 грудня 2001 року, заступником – Степана Гавриша (представника на той час депутатської групи “Відродження регіонів”). Зміни також відбулися і в керівництві Комітетів Верховної Ради. Посади, які раніше обіймали представники лівих фракцій (Комуністичної партії України, Соціалістичної партії України та Селянської партії України), посіли представники фракцій, що увійшли до новоутвореної парламентської більшості. Принциповим був не лише перерозподіл керівних посад, було також прийнято ряд важливих змін до Регламенту Верховної Ради: всі голосування стали поіменними, для голосування було визначено лише один день пленарного тижня – четвер. Крім того, було створено Координаційну раду більшості на якій узгоджувалися позиції фракцій перед розглядом відповідних питань у сесійній залі парламенту. 

Незважаючи на те, що методи, за якими формувалася більшість (у першу чергу мова йде про повне відсторонення меншості від парламентських важелів впливу), не можна назвати демократичними. Слід також визнати, що утворення більшості сприяло більш ефективній роботі Верховної Ради України. Вперше в історії незалежної України було утворено парламентську більшість (до якої ввійшли представники “правих” сил), яка встигла прийняти кілька дуже важливих рішень, спрямованих на реформування економічної та політичної системи країни. 

Вже наприкінці 2000 року політична криза, пов’язана з так званою “справою Гонгадзе” та “касетним скандалом” знову спричинила значні зміни у Верховній Раді. Робота більшості, фактично, була паралізована. Найбільш показовим щодо цього став процес імплементації (законодавчого оформлення) результатів всеукраїнського референдуму. Якщо ще влітку 2000 року 251 депутат підтримав президентський законопроект про зміни до Конституції України (що передбачав обмеження депутатського імунітету, зменшення кількості парламентаріїв з 450 до 300, закріплення права Президента за певних умов розпускати Верховну Раду), то вже на початку 2001 року за нього проголосували лише 163 народних обранці. 

Остаточно більшість припинила своє існування після висловлення парламентом вотуму недовіри уряду України на чолі з Прем’єр-міністром Віктором Ющенком, що спричинило до його відставки. За це рішення проголосували 263 народних депутати, причому, разом з комуністами відставку Кабінету Міністрів підтримали фракції більшості “Трудова Україна”, СДПУ(о), “Демократичний Союз”, “Яблуко”, частина депутатів НДП, “Регіонів України” та фракції Партії Зелених України. Таким чином, проурядові фракції більшості (Народний Рух України, Український Народний Рух, “Реформи-Конгрес” та “Батьківщина”) опинилися поза більшістю. 

Протягом 2001 року у Верховній Раді парламентська більшість так і не відновила свою роботу. Новий Прем’єр-міністр України Анатолій Кінах був затверджений ситуативною (тимчасовою) більшістю, до якої ввійшли представників фракцій, які голосували за відставку “уряду Ющенка” та члени фракції Соціалістичної партії України. Але, як правило, така більшість утворювалася без участі представників “лівих” фракцій, зокрема, таким чином було ухвалено новий виборчий закон, а також Земельний Кодекс. 

З кінця 2001 року політичні сили та окремі депутати парламенту вже майже повністю переключили свою увагу із законодавчого процесу на майбутні вибори, що, проте, не завадило Верховній Раді України працювати над цілим блоком важливих законопроектів (Цивільним та Податковим Кодексами).

На 12 лютого 2002 року Центральна виборча комісія (ЦВК) зареєструвала 34 списки кандидатів партій (блоків партій) у багатомандатному виборчому окрузі. Знято з реєстрації 2 списки (блок “За Ющенка!” та партія “Жінки України”).

Порівняно з минулими виборами збільшилася кількість суб’єктів виборчого процесу в багатомандатному виборчому окрузі (з 30 до 34), та кількість блоків політичних партій (з 9 до 13). Нижче подано коротку інформацію про учасників виборчої кампанії за такою схемою:

• назва блоку (партії);
• для блоків – список партій, що утворили блок;
• дата реєстрації виборчого списку;
• лідер;
• кількість зареєстрованих кандидатів у списку та у виборчих округах;
• відомості про першу п’ятірку;
• програмна мета партії (блоку).

     Переважна більшість даних взято з матеріалів, що розміщені на офіційному сайті ЦВК. Саме за цією адресою в Інтернеті можна знайти розширену інформацію, а також дізнатися про зміни, що, безперечно, відбудуться протягом підготовки до друку цього видання.
     Крім того, наведено графіки виступів представників політичних партій та блоків на Першому каналі українського телебачення (УТ-1) та національному радіо, а також публікацій передвиборних програм відповідних політичних сил у загальноукраїнських офіційних виданнях.

Лідер Блоку: Ющенко Віктор Андрійович.

1. Ющенко Віктор Андрійович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Українсько-російського інституту менеджменту та бізнесу ім. Б. Єльцина Міжрегіональної академії управління персоналом, безпартійний.
2. Стоян Олександр Миколайович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
3. Удовенко Геннадій Йосипович, 1931 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Народного Руху України.
4. Костенко Юрій Іванович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член РУХу (Українського Народного Руху).
5. Пинзеник Віктор Михайлович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії “Реформи і порядок”.

Мета:
Запропонувати і негайно запровадити таку систему дій, яка б узгодила інтереси та консолідувала зусилля всіх суспільних груп у здійсненні рішучих і незворотних якісних змін у суспільстві.

Склад блоку:

• Конгрес Українських Націоналістів;
• Ліберальна партія України;
• Молодіжна партія України;
• Народний Рух України;
• Партія “Реформи і порядок”;
• Партія “Солідарність”;
• Партія Християнсько-народний союз;
• Політична партія “Вперед, Україно!”;
• Республіканська Християнська партія;
• РУХ (Український Народний Рух).

Лідер Блоку: Горбулін Володимир Павлович

1. Горбулін Володимир Павлович, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державної комісії з питань оборонно-промислового комплексу України, член партії “Демократичний Союз”.
2. Шиба Богдан Павлович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в смт. Турійськ, Волинська область, Голова Турійської районної державної адміністрації Волинської області, член Демократичної партії України.
3. Білас Іван Григорович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
4. Піховшек В’ячеслав Володимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор телевізійної служби новин телеканалу “Студія 1+1”, автор і ведучий телепрограми “Епіцентр”, член партії “Демократичний Союз”.
5. Севернюк Володимир Васильович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, Голова Спостережної ради холдінгової компанії “АвтоКрАЗ”, Генеральний директор Криворізького представництва УСПП, безпартійний.

Мета: Утвердження умов вільного розвитку особистості та реалізації нею своїх природних прав і свобод шляхом участі у розбудові Української унітарної правової держави з ринковою економікою, консолідація українського народу, піднесення його добробуту, утвердження демократії, розвитку громадянського суспільства.

Склад блоку:

• Демократична партія України;
• Партія “Демократичний Союз”.

Лідер Блоку: Литвин Володимир Михайлович.

1. Литвин Володимир Михайлович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Глава Адміністрації президента України, безпартійний.
2. Кінах Анатолій Кирилович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Прем’єр-міністр України, член партії промисловців і підприємців України.
3. Ващук Катерина Тимофіївна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Аграрної партії України.
4. Бойко Володимир Семенович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Маріуполі, Донецької області, Генеральний директор, відкритого акціонерного товариства “Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча”, м. Маріуполь, Донецька область, безпартійний.
5. Скопенко Віктор Васильович, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, ректор Київського національного університету імені Тараса Шевченка, безпартійний.

Мета: Наша мета – багата і сильна Україна!

Склад блоку:

• Народно-демократична партія;
• Партія промисловців і підприємців України;
• Партія регіонів;
• Політична партія “Трудова Україна”.

Лідер Блоку: Чародєєв Олександр Васильович.

1. Чародєєв Олександр Васильович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член партії “Світло зі Сходу”.
2. Недригайло Валентин Михайлович, 1936 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний консультант комітету ВР України, член партії “Світло зі Сходу”.
3. Туркін Микола Євгенович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Донецьку, головний редактор обласної профспілкової газети “Позиція”, м. Донецьк, безпартійний.
4. Лебідь Світлана Романівна, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, старший науковий співробітник Книжкової палати України, м. Київ, член партії “Світло зі Сходу”.
5. Коротков Валерій Олександрович, 1951 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Рівному, тимчасово не працює, безпартійний.

Мета: Відродити Україну у союзі з Білорусією та Росією, об’єднавши наші зусилля ми спроможні у історично короткий термін відродити Україну, як багату та квітучу республіку.

Склад блоку:

• Партія “Світло зі Сходу”;
• Партія “Союз труда”

Лідер Блоку: Хорошковський Валерій Іванович.

1. Хорошковський Валерій Іванович, 1969 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, безпартійний.
2. Богословська Інна Германівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, народний депутат України, член Конституційно – демократичної партії.
3. Ситник-Вересень Микола Костянтинович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, тимчасово не працює, безпартійний.
4. Процик Остап Ярославович, 1976 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, директор Агенції з Європейської Інтеграції, безпартійний.
5. Вощевський Валерій Миколайович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Української селянської демократичної партії.

Мета: Ми йдемо в політику для того, щоб власним прикладом надихнути на чесну політику тих багатьох, хто сьогодні з недовірою, але дуже уважно, спостерігає за нами і хто повірить нам лише тоді, коли переконається, що ми – справді нове покоління. Ми йдемо в Раду, щоб стати політичним захистом для тих, хто створює і творить нашу Країну, нашу нову молоду Державу: слідом за нами і разом з нами.

Склад блоку:

• Конституційно-демократична партія;
• Ліберально-демократична партія України;
• Партія приватної власності;
• Українська селянська демократична партія.

Лідери: Бойко Богдан Федорович, Креч Едуард Едуардович, Філіпчук Георгій Георгійович.

1. Бойко Богдан Федорович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, співголова партії “НРУ за єдність”, народний депутат України.
2. Філіпчук Георгій Георгійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, співголова партії “НРУ за єдність”, народний депутат України.
3. Чорновіл Андрій В’ячеславович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, асистент кафедри інфекційних хвороб Львівського державного медичного університету ім. Данила Галицького, член Народного Руху України за єдність.
4. Рогоза Георгій Маркович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, генеральний продюсер ТОВ “ТРК Рогоза Продакшн”, член політичної партії “Всеукраїнське об’єднання “Центр”.
5. Конєв Сергій Іванович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Голова Громадського комітету підтримки земельної реформи, безпартійний.

Мета: Україна повинна залишатися президентсько-парламентською республікою з главою держави – Президентом, який очолює виконавчу владу. Уряд повинен формуватись Президентом, бути підзвітним Президенту і парламенту. З метою забезпечення і розбудови державності, Україна має лишатися унітарною за формою свого державного устрою. В Україні має бути збережене єдине громадянство. Здійснити перехід до моделі ринкової, соціально орієнтованої економіки, яка базується на різних формах власності. Головною метою всіх політичних, економічних і соціальних реформ в Україні повинно стати зростання добробуту українського народу.

Склад блоку:

• Народний Рух України за єдність;
• Політична партія “Всеукраїнське об’єднання “Центр”.

Лідер Блоку: Вітренко Наталія Михайлівна.

1. Вітренко Наталія Михайлівна, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
2. Марченко Володимир Романович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України
3. Безугла Людмила Яківна, 1946 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
4. Романчук Петро Миколайович, 1957 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.
5. Сидорчук Михайло Юрійович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Прогресивної соціалістичної партії України.

Мета: Побудова соціально-справедливого суспільства

Склад блоку:

• Партія освітян України;
• Прогресивна соціалістична партія України.

Лідер Блоку: Омельченко Олександр Олександрович.

1. Омельченко Олександр Олександрович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Київський міський голова, член Української партії “Єдність”.
2. Бойко Віталій Федорович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Верховного Суду України, безпартійний.
3. Матвієнко Ніна Митрофанівна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, солістка Державного ансамблю солістів “Київська камерата”, безпартійна.
4. Червонописький Сергій Васильович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державного комітету України у справах ветеранів, член Української партії справедливості.
5. Шалімов Олександр Олексійович, 1918 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, почесний директор Київського НДІ хірургії та трансплантації, член Української партії “Єдність”.

Мета: Об’єднання зусиль усіх національно-патріотичних сил і згуртування усього українського народу для участі в розбудові та зміцненні незалежної держави Україна на основі державності українського народу і української мови.

Склад блоку:

• Партія “Соціал-Демократичний Союз” (СДС);
• Політична партія “Молода Україна”;
• Українська партія “Єдність”;
• Українська партія Справедливості – Союз ветеранів, інвалідів, чорнобильців, афганців.

Лідер Блоку: Гуцол Михайло Васильович.

1. Гуцол Михайло Васильович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Екологічної партії України “Захист”.
2. Янковська Людмила Олександрівна, 1946 року народження, освіта базова вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член Всеукраїнської партії Миру і Єдності (ВПМЄ).
3. Жаров Володимир Федорович, 1938 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Партії пенсіонерів України.
4. Науменко Станіслав Григорович, 1965 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Черкасах, виконавчий директор ПП “Один з нас”, безпартійний.
5. Кацман Володимир Наумович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, помічник-консультант народного депутата України, член Екологічної партії України “Захист” .

Мета: Абсолютна рівність усіх перед Богом та перед Законом. Людина має жити як людина!

Склад блоку:

• Всеукраїнська партія Миру і Єдності (ВПМЄ);
• Екологічна партія України “Захист”;
• Партія Пенсіонерів України.

Лідер Блоку: Свістунов Олександр Григорович.

1. Свістунов Олександр Григорович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, Голова партії “За Русь єдину”.
2. Симоненко Іван Петрович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова партії “Русько-Український Союз” (РУСЬ).
3. Лютіков Олег Юрійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, головний редактор видавничого дому “Цивілізація”, член партії “За Русь єдину”.
4. Піляєв Ігор Славович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний консультант Секретаріату Комітету Верховної Ради України у закордонних справах, член партії “За Русь єдину”.
5. Савченко Світлана Борисівна, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Білогірську Автономної Республіки Крим, Голова партія “Союз”.

Мета: Участь у виробленні державної політики, сприяння формуванню i вираженню політичної волі громадян України, участь у виборах.

Склад блоку:

• Партія “За Русь єдину”;
• Партія “Русько-Український Союз” (РУСЬ);
• Партія “Союз.

Лідер Блоку: Скорик Лариса Павлівна.

1. Скорик Лариса Павлівна, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, професор Національної Академії образотворчого мистецтва та архітектури, член Всеукраїнської партії міжнаціонального порозуміння “Новий Світ”.
2. Габер Ірина Олександрівна, 1967 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, безпартійна.
3. Боднар Ольга Борисівна, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, безпартійна.
4. Грищук Анатолій Володимирович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, заступник начальника факультету Національної Академії оборони України, безпартійний.
5. Мельник Олена Валеріївна, 1978 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, секретар-референт консалтингової групи “Укрбізнесконсалтінг”, безпартійна.

Мета: Зміцнення української держави через міжнаціональне порозуміння.

Склад блоку:

• Українська партiя;
• Всеукраїнської партiя мiжнацiонального взаєморозумiння “Новий свiт”.

Лідер Блоку: Габер Микола Олександрович.

1. Габер Микола Олександрович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Патріотичної партії України.
2. Швець Віктор Григорович, 1958 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в м. Києві, Голова Політичної партії малого і середнього бізнесу України.
3. Іляш Ярослав Омелянович, 1975 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, керівник Управи Спілки Української Молоді, безпартійний.
4. Бережна Наталія Миколаївна, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, засновник та Генеральний директор ПП “Лямін”, безпартійна.
5. Сімонов Володимир Ісакович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор ЗАТ “Ольга і Сімонов”, безпартійний.

Мета: Розвиток громадянського патріотизму, як ідеології, що об’єднує всіх громадян держави, незалежно від національності, віросповідання, політичних поглядів, заради побудови могутньої Великої України. Саме громадянський патріотизм формує у громадян України почуття гордості за спадщину, яка дісталась від батьків, почуття відповідальності перед нащадками за майбутнє держави, почуття впевненості в сьогоденні. І саме це є важливим елементом втілення української ідеї, про яку мріємо і за яку боролися кращі сини України!

Склад блоку:

• Патріотична партія України;
• Політична партія малого і середнього бізнесу України.

Лідер Блоку: Тимошенко Юлія Володимирівна.

1. Тимошенко Юлія Володимирівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Голова партії Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”.
2. Матвієнко Анатолій Сергійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української народної партії “Собор”.
3. Омельченко Григорій Омелянович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української народної партії “Собор”.
4. Онопенко Василь Васильович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Української соціал-демократичної партії.
5. Лук’яненко Левко Григорович, 1927 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Української республіканської партії.

Мета: Участь у виробленні державної політики та сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян щодо побудови незалежної суверенної демократичної держави, громадянського суспільства, посилення ролі парламентаризму, самоврядування та розвитку соціально орієнтованої ринкової економіки шляхом політичного впливу на діяльність у цих напрямах органів державної влади та місцевого самоврядування, представництва в цих органах та участі у виборах усіх рівнів.

Склад блоку:

• Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”;
• Українська народна партія “Собор”;
• Українська Республіканська партія;
• Українська соціал-демократична партія.

Лідер: Кушніров Микола Олександрович.

1. Кушніров Микола Олександрович, 1945 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
2. Бондаренко Віктор Степанович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Донецьку, Генеральний директор товариства з обмеженою відповідальністю “Ветеран”, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
3. Альохін Володимир Ілліч, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
4. Стеф’юк Марія Юріївна, 1948 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, солістка Академічного оперного театру ім. Т. Г. Шевченка, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.
5. Дудко Олександр Михайлович, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Сімферополі, президент Спілки підприємців і роботодавців Криму, член Всеукраїнської партії “Нова сила”.

Мета: Вироблення державної політики, формування органів влади, місцевого та регіонального самоврядування, представництво в їх складі.

Лідер: Якібчук Мирослав Ілліч.

1. Мороз Олександр Федорович, 1967 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, електрик малого приватного підприємства “ВПК”, член Всеукраїнської партії трудящих.
2. Мельников Владислав Юхимович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, Голова Ради федерації профспілок Луганської області, член Всеукраїнської партії трудящих.
3. Бондаренко Геннадій Олексійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, перший заступник Голови Всеукраїнської партії трудящих.
4. Козуніті Віктор Олександрович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, Голова Одеської обласної ради профспілок, член Всеукраїнської партії трудящих.
5. Лапікура Валерій Павлович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, керівник творчої групи Національної телекомпанії України, член Всеукраїнської партії трудящих.

Мета: Участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого і регіонального самоврядування та представництво в їх складі, побудова демократичної правової держави, утвердження в Україні принципів гуманізму, солідарності, соціальної справедливості, незалежності особи, що грунтується на вільній діяльності в усіх сферах суспільного життя і невід’ємності міжнародно-визнаних прав і свобод особи.

Лідер: Бабич Валерій Георгійович.

1. Бабич Валерій Георгійович, 1953 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Всеукраїнського об’єднання християн.
2. Гаденко Мар’ян Ілліч, 1955 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, пенсіонер, композитор, народний артист України, член Всеукраїнського об’єднання християн.
3. Красицька Людмила Олександрівна, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Всеукраїнського благодійного культурно-наукового фонду Тараса Шевченка, член Всеукраїнського об’єднання християн.
4. Скнар Олег В’ячеславович, 1976 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, настоятель Свято-Покровського храму при Головному військовому клінічному госпіталі Міноборони України, безпартійний.
5. Франчук Володимир Іванович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник Президента, Всеукраїнський Союз Церков християн віри євангельської, безпартійний.

Мета: Участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування, представництво в їх складі; сприяння побудові християнської держави, формуванню і вираженню політичної волі громадян; сприяння міжконфесійній злагоді в Україні.

Лідер: Довженко Валентина Іванівна.

1. Довженко Валентина Іванівна, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.
2. Орлик Марія Андріївна, 1930 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Спілки жінок України, безпартійна.
3. Белоусова Ірина Анатоліївна, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, державний уповноважений Антимонопольного комітету України, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.
4. Селіхова Тетяна Олександрівна, 1971 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, Генеральний директор ЗАТ “Завод “Динамо-Сілейр”, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє” .
5. Іванов Андрій Анатолійович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова спостережної ради ВАТ “Запоріжсталь”, член Всеукраїнського політичного об’єднання “Жінки за майбутнє”.

Мета: Загальна, обов`язкова і безкоштовна середня освіта. Вчителям – одну з найвищих у державі оплату праці. Підприємства, які складають геостратегічний потенціал України, повинні бути державними акціонерними товариствами з контрольним пакетом акцій, який належить державі; середні підприємства – акціонерними товариствами, контрольний пакет акцій яких належить органам місцевого самоврядування; малі підприємства – приватними. Здійснення структурної перебудови національного господарського комплексу з метою зменшення питомої ваги нераціональних матеріаломістких виробництв та таких, що забруднюють оточуюче середовище.

Лідери: Яковенко Олександр Миколайович, Моісеєнко Володимир Миколайович.

1. Генієвський Сергій Іванович, 1958 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Ровеньки, Луганської області, бригадир робітників очисного вибою, шахта ім. М.В. Фрунзе, безпартійний.
2. Яковенко Олександр Миколайович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України член Комуністичної партії робітників і селян.
3. Моісеєнко Володимир Миколайович, 1956 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії робітників і селян.
4. Тесленко Вадим Миколайович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, слюсар-наладчик ТОВ “Оксід”, член Комуністичної партії робітників і селян . 5 Проскурін Сергій Петрович 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, електрик, ПП “Вемекс”, член Комуністичної партії робітників і селян

Мета: Зміна суспільного ладу, соціалістична революція. Вона відбудеться в Україні мирним шляхом при опорі Комуністичної партії робітників і селян на масовий рух трудящих.

Лідер: Симоненко Петро Миколайович.

1. Симоненко Петро Миколайович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, член Комуністичної партії України.
2. Парубок Омелян Никонович, 1940 року народження, освіта вища, проживає в с. Баштечки Жашківського району Черкаської області, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, член Комуністичної партії України.
3. Герасимов Іван Олександрович, 1921 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Ради Організації ветеранів України, безпартійний.
4. Олійник Борис Ілліч, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комітету Верховної Ради України у закордонних справах, член Комуністичної партії України.
5. Заклунна-Мироненко Валерія Гаврилівна, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, Голова підкомітету Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності, член Комуністичної партії України.

Мета: Збереження соціалістичної спрямованості розвитку суспільства, утвердження в ньому гуманістичних, демократичних, колективістських засад, верховенства Закону, забезпечення рівності прав громадян усіх національностей; сприяння зміцненню суверенітету України і забезпечення її всебічного розвитку.

Лідер: Савенко Михайло Михайлович.

1. Савенко Михайло Михайлович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії України (оновленої).
2. Головченко Ігор Борисович, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, директор ГО Інститут соціальних і політичних досліджень, член Комуністичної партії України (оновленої).
3. Малолітко Іван Федорович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Комуністичної партії України (оновленої).
4. Панчоха Микола Павлович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Генеральний директор ТОВ “Безпека праці та середовища”, член Комуністичної партії України (оновленої).
5. Комаров Петро Вікторович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Комуністичної партії України (оновленої).

Мета: Сприяння будівництву соціально справедливого суспільства. Сприяння об’єднанню лівих і демократичних сил для рішення головного завдання – побудови соціально справедливого суспільства.

Лідер: В’ялов Павло Іванович.

1. Козачок Ярослав Вікторович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в смт. В.Березовиця, Тернопільського району Теропільської області, голова Політвиконкому ЛПУ(о), доцент Тернопільського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти, член Ліберальної партії України (оновленої).
2. Полисаєв Олександр Павлович, 1955 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернополі, докторант Інституту вищої освіти Академії педагогічних наук України, Тернопільський Державний педагогічний університет, член Ліберальної партії України (оновленої).
3. Слободянюк Павло Михайлович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Вінниці, головний лікар ВОНД “Соціотерапія”, член Ліберальної партії України (оновленої).
4. Абраїмов Микола Олексійович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Дніпропетровську, начальник відділу Дніпропетровської облдержадміністрації, член Ліберальної партії України (оновленої).
5. Сидоренко Андрій Миколайович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, Генеральний директор ПФ ”Аеліта”, член Ліберальної партії України (оновленої).

Мета: Сприяння зміцненню незалежності, створенню громадянського суспільства з реальним розмежуванням влад, поглибленню демократичних процесів в Україні в інтересах народу України, досягненню громадянської міжнаціональної та міжконфесійної злагоди.

Лідер: Кривобоков Владислав Анатолійович.

1. Кривобоков Анатолій Петрович, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, заступник голови Народної партії вкладників та соціального захисту.
2. Калінін Костянтин Вікторович, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, заступник начальника юридичного відділку ТОВ “Східно-Український Центр”, член Народної партії вкладників та соціального захисту.
3. Допірчук Валерій Іванович, 1941 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Чернігові, Голова Чернігівської обласної організації Народної партії вкладників та соціального захисту.
4. Струк Володимир Олексійович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, юрист колективного сільськогосподарського підприємства “Артель – Центр”, член Народної партії вкладників та соціального захисту.
5. Пограничний Євген Пантелійович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Львові, Голова Львівської організації Народної партії вкладників та соціального захисту.

Мета: Сприяння створенню в Україні суспільства з високим рівнем соціального захисту для кожної людини, сприяння становленню та укріпленню демократичної правової держави.

Лідер: Чиж Іван Сергійович.

1. Луків Микола Володимирович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор журналу “Дніпро”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
2. Додонова Людмила Григорівна, 1939 року народження, освіта вища, проживає в м. Чернівцях, помічник-консультант народного депутата України, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
3. Арестов Василь Миколайович, 1937 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
4. Прилепський Віктор Володимирович, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Родинське Красноармійський району Донецької області, Генеральний директор ТОВ “Донбас-Чорнобиль”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.
5. Боярчук Людмила Тимофіївна, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Луцьку, директор ТОВ “Фірма “Візит-Сервіс”, член партії всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”.

Мета: Відстоювання загальнонаціональної програми демократичного та прогресивного суспільного розвитку, здійснення якої допоможе громадянам України найкращим чином реалізувати свої права і свободи, задовольнити політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси, що не суперечать закону.

Лідер: Кононов Віталій Миколайович.

1. Кононов Віталій Миколайович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.
2. Шевчук Олег Борисович, 1968 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Інституту інформаційного суспільства, член Партії Зелених України.
3. Хмельницький Василь Іванович, 1966 року народження, освіта незакінчена вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.
4. Курикін Сергій Іванович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Міністр екології та природних ресурсів України, член Партії Зелених України.
5. Самойленко Юрій Іванович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Партії Зелених України.

Мета: Сприяння створенню умов для розвитку незалежної держави Україна.

Лідер: Мірошніченко Юрій Романович.

1. Мірошниченко Юрій Романович, 1970 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Всеукраїнського громадського об`єднання “НОВА ГЕНЕРАЦІЯ”, член партії “Нова генерація України”
2. Кредісов В’ячеслав Анатолійович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова правління громадської організації “Всеукраїнське об`єднання підприємців “Нова Формація”, безпартійний.
3. Роміна Олена Іванівна, 1958 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, телеведуча Національної телекомпанії України, безпартійна.
4. Галій Олег Володимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Луцьку, начальник юридичного відділу апарату Волинської облдержадміністрації, член партії “Нова генерація України”.
5. Барабаш Володимир Володимирович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в с. Хотів Київської області, Голова правління ВАТ “Мономах”, безпартійний.

Мета: Об’єднання громадян України для участі у виробленні державної політики щодо формування в Україні громадянського суспільства, правової держави із соціально-ринковою економікою, сприяння проведенню нової кадрової політики у системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Лідер: Черниш Григорій Семенович.

1. Черниш Григорій Семенович, 1941 року народження, освіта вища, проживає в с. Фронтівка Оратівський району Вінницької області, Голова Партії реабілітації тяжкохворих України, Голова президії Партії реабілітації тяжкохворих України.
2. Персіянова-Гаврилюк Наталія Сергіївна, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Хмельницький, тимчасово не працює, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
3. Черниш Ірина Григорівна, 1974 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, науковий співробітник Інституту біохімії НАН України, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
4. Білько Іван Петрович, 1941 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, завідуючий кафедрою мікробіології Київської медичної академії післядипломної освіти, член Партії реабілітації тяжкохворих України.
5. Канигін Юрій Михайлович, 1935 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний науковий співробітник Центру досліджень наукового потенціалу та історії науки НАН України, член Партії реабілітації тяжкохворих України.

Мета: Розбудова в Україні суспільства на основі народовладдя, сприяння забезпеченню соціальної захищеності усіх верств населення, національно-культурних потреб етнічних груп на всій території України, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та захисту населення, яке постраждало від наслідків аварії.

Лідери: Чайка Віктор Володимирович, Бродський Михайло Юрійович.

1. Бродський Михайло Юрійович, 1959 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Політичної партії “Яблуко”.
2. Чайка Віктор Володимирович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Політичної партії “Яблуко”.
3. Видрін Дмитро Гнатович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, директор Європейського інституту інтеграції та розвитку, член Політичної партії “Яблуко”.
4. Одарич Сергій Олегович, 1967 року народження, освіта незакінчена вища, проживає в м. Києві, заступник голови Політична партії “Яблуко”.
5. Данілов Олексій М’ячеславович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Луганську, викладач Східноукраїнського національного університету, член Політичної партії “Яблуко”.

Мета: Сприяння утвердженню України як суверенної, демократичної держави з ринковою ідеологією та участь у формуванні органів влади, місцевого самоврядування, виборчих блоків та альянсів

Лідер: Довгань Сергій Васильович.

1. Довгань Сергій Васильович, 1952 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Селянської партії України.
2. Цаберябий Ілля Миколайович, 1943 року народження, освіта вища, проживає в м. Новомосковськ Дніпропетровської області, Голова виробничого сільськогосподарського кооперативу “Нива”, член Селянської партії України.
3. Доценко Іван Іванович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в смт. Новотроїцьке Херсонської області, директор ПОСП Агрофірми “Мир” Новотроїцького району, член Селянської партії України.
4. Скляренко Андрій Петрович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Кіровоград, Генеральний директор обласної виробничої асоціації “Кіровоградм’ясопром”, член Селянської партії України.
5. Дроботов Анатолій Іванович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в с. Донське Автономної Республіки Крим, народний депутат України, член Селянської партії України.

Мета: Сприяння відродженню селянства як основи державного відродження України і об’єднання сільських трудівників для досягнення гідного життя трудівників колективних і фермерських господарств у суспільстві, представлення селянства в законодавчих, представницьких і виконавчих органах влади, боротьба за забезпечення багатоукладності в сільськогосподарському виробництві України.

Лідер: Буздуган Юрій Олексійович.

1. Антонов Віктор Вікторович, 1950 року народження, освіта вища, проживає в м. Харкові, заступник голови Ради СДПУ, завідувач відділом охорони праці Харківської обласної ради профспілки автосільгоспмашу, член Соціал – демократичної партії України.
2. Гармашева Світлана Леонідівна, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернополі, заступник Голови Ради СДПУ, Голова Тернопільської облпрофради Профспілки радіоелектроніки, член Соціал – демократичної партії України.
3. Заєць Олександр Васильович, 1968 року народження, освіта середня спеціальна, проживає в м. Києві, член Центральної Ради Національного об`єднання профспілок України (НОП); директор Інституту релігійної свободи, безпартійний. 7. Скоморощенко Олена Миколаївна, 1961 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, голова Секретаріату СДПУ, помічник-консультант народного депутата, член Соціал – демократичної партії України. 8. Іваненко Анатолій Андрійович, 1963 року народження, освіта вища, проживає в м. Корсунь-Шевченківський Черкаської області, вчитель СШ №1 м. Корсунь-Шевченківськ, член Соціал – демократичної партії України.

Мета: Поступальний розвиток України на засадах свободи, демократії, соціальної справедливості й солідарності.

Лідер: Медведчук Віктор Володимирович.

1. Медведчук Віктор Володимирович, 1954 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
2. Прошкуратова Тамара Сергіївна, 1958 року народження, освіта вища, проживає в смт. Драбів Черкаської області, вчитель Драбівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня № 1, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
3. Зінченко Олександр Олексійович, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).
4. Рябіка Володимир Леонідович, 1962 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова комітету Українського національного комітету молодіжних організацій, безпартійний.
5. Кравчук Леонід Макарович, 1934 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціал-демократичної партії України (об’єднаної).

Мета: Прискорення побудови вільного, демократичного, солідарного, економічно ефективного та екологічно безпечного суспільства на засадах свободи, демократії, соціальної справедливості і солідарності. СДПУ(о) розробляє і проводить власну політичну лінію у сфері державного, соціально-економічного та культурного будівництва.

Лідер: Мороз Олександр Олександрович.

1. Мороз Олександр Олександрович, 1944 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
2. Бокий Іван Сидорович, 1942 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
3. Луценко Юрій Віталійович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, помічник-консультант народного депутата України, член Соціалістичної партії України .
4. Семенюк Валентина Петрівна, 1957 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, народний депутат України, член Соціалістичної партії України.
5. Сподаренко Іван Васильович, 1931 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, головний редактор газети “Сільські вісті”, безпартійний.

Мета: Утвердження повновладдя трудящих, створення політичних та соціальних умов для реальної участі громадян в управлінні справами держави та суспільства; побудова соціалістичного суспільства, в якому гарантуються соціальна справедливість, справжня демократія, права людини.

Лідер: Ківалов Сергій Васильович.

1. Безкоровайний Володимир Герасимович, 1944 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, пенсіонер, член Української морської партії.
2. Тимощенков Юрій Іванович, 1949 року народження, освіта вища, проживає в м. Миколаєві, президент ТОВ Судноплавної компанії “НИЭСКО”, начальник ТОВ “Порт Очаків”, член Української морської партії.
3. Котельніков Олександр Ігорович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Євпаторія, президент Кримського республіканського Фонду підтримки інформаційних технологій, член Української морської партії.
4. Фесенко Юрій Сергійович, 1951 року народження, освіта вища, проживає в м. Одеса, заступник начальника Держфлотінспекції України, начальник Управління з нагляду за безпекою судноплавства, член Української морської партії.
5. Лисов Сергій Олександрович, 1964 року народження, освіта вища, проживає в м. Одесі, директор юридичного агентства “Мета-Информ”, член Української морської партії.

Мета: Вивести Україну в ряд великих морських держав.

Лідер: Карпюк Микола Андронович.

1. Карпюк Микола Андронович, 1964 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в с. Великий Житин Рівненського району Рівненської області, Голова правління фонду “Нашим нащадкам”, член Української Національної Асамблеї.
2. Коваленко Едуард Володимирович, 1965 року народження, освіта вища, проживає в м. Геничеську Херсонської області, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
3. Тима Юрій Казимирович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
4. Зайченко Руслан Петрович, 1963 року народження, освіта повна загальна середня, проживає в м. Черкасах, тимчасово не працює, член Української Національної Асамблеї.
5. Марчук Олег Антонович, 1969 року народження, освіта вища, проживає в м. Тернопіль, заступник директора приватного підприємства “ТДТ”, член Української Національної Асамблеї.

Мета: Формування громадянського суспільства, утвердження в Україні правової, демократичної, соціальної держави.

Лідер: Звягінцева Тамара Петрівна.

1. Платонов Сергій Миколайович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова АТЗТ “Петроімпекс”, член Української політичної партії “Християнський рух”.
2. Звягінцева Тамара Петрівна, 1960 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, Голова Української політичної партії “Християнський рух”.
3. Кивлюк Володимир Семенович, 1947 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, заступник начальника Міністерства з питань надзвичайних ситуацій, безпартійний.
4. Малюк Віталій Максимович, 1948 року народження, освіта вища, проживає в м. Києві, президент Академії безпечного розвитку людини, член Української політичної партії “Християнський рух.
5. Костюченко Юрій Миколайович, 1966 року народження, освіта вища, проживає в м. Кривий Ріг Дніпропетровської області, менеджер ТОВ “Спецресурси”, м. Кривий Ріг, член Української політичної партії “Християнський рух”.

Мета: Основною метою діяльності Партії є сприяння побудові в Україні християнської держави, що забезпечить відродження християнських основ суспільного життя.

Графік виступів представників політичних партій (блоків) на першому каналі українського телебачення

Кожній партії (блоку) надається 30 хвилин ефірного часу, по 15 хвилин з 19.00 до 19.30 в робочі дні, а також у суботу, 16 лютого, на Першому каналі українського телебачення.

11 лютого – партія “Яблуко” – блок Юлії Тимошенко;
12 лютого – блок Всеукраїнського об’єднання “Жінки за майбутнє” – Партія жінок;
13 лютого – блок Юлії Тимошенко – блок “Єдність”;
14 лютого – “Російський блок” – Морська партія;
15 лютого – Комуністична партія (оновлена) – Всеукраїнське об’єднання християн;
16 лютого – блок “Зубр” – Партія реабілітації тяжкохворих України;
18 лютого – Соціал-демократична партія України (лідер Юрій Буздуган) – партія “Християнський рух”;
19 лютого – Компартія робітників і селян – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість”;
20 лютого – партія “Нова генерація” – блок “Народний Рух України”;
21 лютого – Соціалістична партія України – Комуністична партія робітників і селян;
22 лютого – Партія реабілітації тяжкохворих України – блок “Проти всіх”;
25 лютого – блок “Проти всіх” – Соціалістична партія України;
26 лютого – Українська національна асамблея – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
27 лютого – Селянська партія – Партія зелених;
28 лютого – блок “Демократичний союз – Демократична партія України” – Комуністична партія України (оновлена);
1 березня – Партія зелених України –– партія “Нова сила”;
4 березня – блок “Наша Україна” – партія “Нова генерація”;
5 березня – Ліберальна партія України (оновлена) – блок “Наша Україна”;
6 березня – блок “Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ” – Ліберальна партія України (оновлена);
7 березня – “Команда озимого покоління” – Селянська партія України;
11 березня – Всеукраїнське об’єднання християн і блок “Зубр”;
12 березня – Соціал-демократична партія (об’єднана) – Українська національна асамблея;
13 березня – блок “Райдуга” – блок “За єдину Україну”;
14 березня – Комуністична партія України – Народна партія вкладників і соціального захисту;
15 березня – Партія всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість” – Комуністична партія України;
18 березня – Всеукраїнська партія трудящих і Соціал-демократична партія України;
19 березня – блок “За єдину Україну” – блок “Команда озимого покоління”;
20 березня – блок “Єдність” – блок Української партії та Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”;
21 березня – Морська партія – політична партія “Яблуко”;
22 березня – блок “Народний Рух України” – Соціал-демократична партія України (об’єднана);
25 березня – Народна партія вкладників – блок Всеукраїнського об’єднання “Жінки за майбутнє”;
26 березня – Партія жінок України – блок Наталі Вітренко;
27 березня – блок Наталі Вітренко – “Російський блок”;
28 березня – партія “Християнський рух” – Всеукраїнська партія трудящих;
29 березня – партія “Нова сила” – Блок “Райдуга”.

Графік виступів представників політичних партій (блоків) на національному радіо (УР-1)

Трансляція проходитиме з 2

• 15 по 2
• 45 з 11 лютого по 29 березня у робочі дні і в суботу 16 лютого. Кожній партії або блоку надається 30 хвилин у два етапи – по 15 хвилин в різні дні.

11 лютого – Селянська партія України – блок “За Єдину Україну!;

12 лютого – Блок Юлії Тимошенко” – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна”;
13 лютого – Соціал-демократична партія України – блок Юлії Тимошенко;
14 лютого – Партія “Нова генерація” – Народна партія вкладників і соціального захисту;
15 лютого – партія “Нова Сила” – блок “Демократична партія – партія “Демократичний союз”;
16 лютого – блок “Єдність” – блок Наталії Вітренко;
18 лютого – Всеукраїнська партія трудящих – блок “Зубр”;
19 лютого – Народна партія вкладників і соціального захисту – Партія “Нова генерація”;
20 лютого – Комуністична партія України (оновлена) – Комуністична партія робітників і селян;
21 лютого – Всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість” – партія “Християнський рух”;
22 лютого – Партія жінок – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального розуміння “Новий світ”;
25 лютого всі 30 хвилин ефіру будуть надані Морській партії;
26 лютого – блок “Проти всіх” – Всеукраїнська партія трудящих,
27 лютого – “Російський блок” – Соціалістична партія України;
28 лютого – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального розуміння “Новий світ” – блок “Єдність”;
1 березня – блок “Команда озимого покоління” – “Російський блок”;
4 березня – блок “Народний Рух України” – Комуністична партія України (оновлена);
5 березня – Соціалістична партія України – Всеукраїнське об’єднання християн;
6 березня – Всеукраїнське об’єднання християн – Ліберальна партія України (оновлена);
7 березня – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє” – Українська національна асамблея;
11 березня – блок “Зубр” – партія “Нова сила”;
12 березня – блок “Райдуга” – блок “Проти всіх”;
13 березня – Ліберальна партія України (оновлена) – Комуністична партія України;
14 березня – Партія зелених – блок Народного Руху України;
15 березня – Українська національна асамблея – Селянська партія України;
18 березня – блок Наталії Вітренко – партія Всеукраїнського об’єднання лівих “Справедливість”;
19 березня – блок “Демократичний союз – Демократична партія України” – Партія реабілітації важко хворих;
20 березня – партія “Християнський рух” – Партія жінок;
21 березня – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна” – Соціал-демократична партія України;
22 березня – всі 30 хвилин Соціал-демократична партія (об’єднана);
25 березня – всі 30 хвилин політична партія “Яблуко”;
26 березня – Партія реабілітації важко хворих – блок “Райдуга”;
27 березня – Комуністична партія робітників і селян і Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”;
28 березня – Блок “За Єдину Україну!” – блок “Команда озимого покоління”;
29 березня – Комуністична партія України –Партія зелених України.

Графік розміщення передвиборних програм політичних партій та блоків у газетах

“Урядовий кур’єр” (обсяг 7,8 тис. знаків)

12 лютого – блок Юлії Тимошенко;
13 лютого – Соціал-демократична партія України;
14 лютого – Комуністична партія України;
15 лютого – блок “За єдину Україну”;
16 лютого – Політична партія “Яблуко”;
19 лютого – Партія реабілітації важко хворих України;
20 лютого – партія “Християнський рух”;
21 лютого – блок “Проти всіх”;
22 лютого – блок “Народний Рух України”;
23 лютого – Морська партія;
26 лютого – Партія зелених України;
27 лютого – партія “Нова генерація”;
28 лютого – Всеукраїнське об’єднання християн;
1 березня – Партія “Нова сила”;
2 березня – блок Української партії і Всеукраїнської партії міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”, Всеукраїнська партія трудящих;
5 березня – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”;
6 березня – Ліберальна партія (об’єднана);
7 березня – Російський блок;
12 березня – Селянська партія України;
13 березня – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
14 березня – “Блок Віктора Ющенка “Наша Україна”;
15 березня – Соціалістична партія України;
16 березня – блок “Команда озимого покоління” і Соціал-демократична партія України (об’єднана);
19 березня – Українська національна асамблея;
20 березня – блок “Єдність”;
21 березня – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість”;
22 березня – блоку Наталії Вітренко;
23 березня – Народна партія вкладників і соціального захисту і блок “Зубр”;
26 березня – Партія жінок;
27 березня – Комуністична партія України (оновлена);
28 березня – блок “Райдуга”;
29 березня – Компартія робітників і селян.

“Голос України” (обсяг 7,8 тис. знаків)

12 лютого – блок “Демократичний союз – Демократична партія України”;
13 лютого – блок “Райдуга”;
14 лютого – Всеукраїнська партія трудящих;
16 лютого – блок “Зубр”;
20 лютого – Всеукраїнське об’єднання християн;
21 лютого – партія “Християнський рух”;
22 лютого – Комуністична партія України;
23 лютого – Комуністична партія робітників і селян;
26 лютого – Команда озимого покоління,
27 лютого – Всеукраїнське політичне об’єднання “Жінки за майбутнє”,
28 лютого – Селянська партія;
1 березня – Партія реабілітації важко хворих;
2 березня – Всеукраїнське об’єднання лівих “Справедливість” і Комуністична партія України (оновлена);
5 березня – блок Наталії Вітренко;
6 березня – Народна партія вкладників і соціального захисту;
7 березня – блок “Проти всіх”;
12 березня – Соціалістична партія України;
13 березня – партія “Нова сила”;
14 березня – Українська національна асамблея;
15 березня – Морська партія і блок “Єдність”;
16 березня – Соціал-демократична партія України (об’єднана) і Ліберальна партія України (оновлена);
19 березня – блок “Народний Рух України”;
20 березня – блок “Наша Україна”;
21 березня – Українська партія і Всеукраїнська партія міжнаціонального взаєморозуміння “Новий світ”;
22 березня – Партія жінок;
23 березня – блок “Руський блок” і блок “За єдину Україну”;
26 березня – Соціал-демократична партія України;
27 березня – партія “Яблуко”;
28 березня – партія “Нова генерація”;
29 березня – Партія зелених України.

Джерело: Інтерфакс-Україна-Вибори
Примітка: Партію жінок знято з реєстрації після розподілу ефірного часу.

Виборче законодавство України регулює багато відносин, у т.ч. пов’язаних з діяльністю виборчих комісій, правами та обов’язками кандидатів у народні депутати, політичних партій та блоків тощо. Не всі положення безпосередньо торкаються кожного т.зв. “пересічного” виборця. Однак законодавець подбав і про те, щоб громадянин, наділений виборчим правом, тобто, правом вирішувати без перебільшення долю держави, міг свідомо і вільно скористатися цією можливістю. 

Отож, варто пам’ятати, що, згідно із Законом України “Про вибори народних депутатів України”:

1. Громадяни мають право на об’єктивну інформацію про організацію і хід виборів.
        Так, виборчі комісії через засоби масової інформації, або в інший спосіб, інформують виборців про свій склад, місцезнаходження та режим роботи, про утворення одномандатних округів і виборчих дільниць, про основні права виборців, у тому числі про право оскарження неправомірних дій чи бездіяльності виборчих комісій, органів державної влади та місцевого самоврядування, посадових та службових осіб цих органів, які обмежують їх виборчі права. Крім того, виборчі комісії повинні забезпечити громадянам можливість ознайомитися зі списками виборців, із виборчими списками партій (блоків), відомостями про кандидатів у депутати, їх передвиборними програмами, з порядком заповнення виборчих бюлетенів, а також надавати іншу передбачену законодавством інформацію.

        Найважливішу для виборця інформацію – про час і місце голосування – дільничі виборчі комісії, які найбільш наближені до громадян, надають не пізніш як за 10 днів до дня виборів (лише у виняткових випадках – напередодні голосування). Це, як правило, здійснюється шляхом розповсюдження адресних повідомлень безпосередньо кожному виборцю. Якщо Ви не отримали повідомлення, поцікавтеся, чи не отримали відповідного оповіщення Ваші сусіди, або зверніться до будь-якої з відомих Вам виборчих комісій за місцем проживання. Працівники комісії нададуть Вам потрібну інформацію або допоможуть у її отриманні.
   

2. Не пізніше як за 15 днів до дня виборів (у виняткових випадках – не пізніше як за 3 дні) дільничі виборчі комісії подають для загального ознайомлення уточнені списки виборців. 

   Виборець може бути включений до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці. Саме там громадянин може проголосувати. Тому, якщо Вам не надійде повідомлення про час і місце голосування, або в ньому буде неправильно вказане Ваше ім’я, варто перевірити заздалегідь, чи внесені Ви до списків виборців своєї дільниці та чи правильні відомості про Вас має відповідна виборча комісія. Це можна зробити у приміщенні самої комісії.

3. Виборець має можливість проголосувати і не на своїй “рідній” виборчій дільниці. 

   Для цього необхідно звернутися до своєї дільничої виборчої комісії із заявою про виключення зі списків виборців. На підставі цієї заяви громадянину буде видане відкріплювальне посвідчення. Після прибуття до населеного пункту, де виборець планує перебувати у день голосування, він має подати до відповідної дільничої комісії (за місцем перебування) заяву про включення його до списків виборців відповідної дільниці, документ, який посвідчує особу та відкріплювальне посвідчення. 
   
   Слід мати на увазі, що у день виборів відкріплювальне посвідчення не видається, а також, що у разі втрати виборцем відкріплювального посвідчення отримати нове не можна.

4. Право обирати в Україні мають лише громадяни України. Документом, який виборець має представити на підтвердження свого громадянства та особи, може бути:
        – паспорт громадянина України;
        – паспорт громадянина України для виїзду за кордон;
        – тимчасове посвідчення громадянина України;
        – дипломатичний паспорт;
        – службовий паспорт;
        – посвідчення особи моряка;
        – посвідчення члена екіпажу;
        – військовий квиток для військовослужбовців строкової служби.

В останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України відбуваються чергові вибори до парламенту. Цього дня важливо пам’ятати, що:

1. Голосування відбувається в день виборів з 8 до 20 години. О 20 годині голосування завершується. Після цього зробити свій вибір можуть лише ті виборці, які на момент завершення голосування перебували у приміщенні виборчої комісії.

2. У кожній виборчій комісії громадяни мають змогу ознайомитися з інформацією про кандидатів у народні депутати та про політичні партії та блоки, які беруть участь у виборах. 
   
   У кожній комісії будуть представлені для ознайомлення виборців інформаційні плакати. З ними варто ознайомитися ще до отримання бюлетенів для голосування. У плакатах політичних партій та блоків буде наведено їх передвиборні програми, виборчі списки (перелік кандидатів у народні депутати із зазначенням прізвищ, імен, по батькові, року народження, партійності), фотографії перших п’яти кандидатів у списку. Плакати окремих кандидатів у народні депутати будуть містити їх біографії, передвиборні програми та фотографії. 

   Знайомлячись з інформацією про учасників виборчих перегонів, доцільно запам’ятати точну назву вподобаної політичної партії (блоку), прізвища перших п’яти кандидатів у її (його) списку; прізвище, ім’я та по батькові, а також рік народження, місце проживання, роботи, партійність обраного кандидата у народні депутати по відповідному одномандатному виборчому округу. Це важливо, оскільки у виборчих бюлетенях можуть зустрітися партії (блоки) зі схожими назвами і, навіть, кандидати з однаковими прізвищами, іменами тощо.

3. Після ознайомлення з інформацією про учасників виборів необхідно отримати у члена дільничої виборчої комісії виборчий бюлетень. Для цього необхідно надати йому документ, який посвідчує особу і громадянство України (перелік таких документів див. вище). 

   Після звірення Ваших даних зі списками виборців відповідної дільниці, член комісії видасть Вам один бюлетень для голосування у багатомандатному виборчому окрузі (для вибору між партіями та блоками) і один – для голосування в одномандатному окрузі (для вибору між кандидатами у народні депутати). 

   Про отримання бюлетенів виборець повинен розписатися у списку виборців та на контрольному талоні кожного з отриманих бюлетенів. У свою чергу, член виборчої комісії, який видав бюлетені, повинен вписати своє прізвище та ініціали, а також розписатися у визначених місцях на виборчих бюлетенях та на їх контрольних талонах. Після цього член виборчої комісії повинен відірвати контрольний талон, віддавши виборцю сам бюлетень. 

   При цьому варто перевірити, чи не зроблено на бюлетені якихось зайвих позначок. Слід пам’ятати, що кожна зайва риска, поставлена у місці, відведеному для позначення вибору громадянина, може послужити причиною визнання бюлетеня недійсним!
   

4. Після отримання виборчого бюлетня, необхідно пройти у кабіну (кімнату) для таємного голосування. 
   
   Разом з виборцем у кабіні (кімнаті) для таємного голосування не повинно бути жодної іншої особи (тому голосування, власне, і є таємним). Виняток можливий лише щодо осіб, які через вади здоров’я не може самостійно заповнити бюлетень. Разом з такими особами до кабіни (кімнати) для голосування може з відома члена дільничої виборчої комісії зайти інша особа, крім члена виборчої комісії, кандидата у депутати, його довіреної особи, уповноваженої особи партії (блоку), офіційного спостерігача. 

   Виборець не має права передавати свій бюлетень іншій особі (так само, як і отримувати його в інший, ніж передбачено законом, спосіб).

5. Перед тим, як заповнити бюлетень, слід уважно його проглянути. Кожний бюлетень містить інструкцію щодо того, як правильно заповнити його. Крім того, варто пересвідчитись, чи партія (блок) або кандидат у народні депутати, на яких зупинилася Ваша увага, є саме тими, яких Ви планували обрати. Слід звірити не тільки назви партій (блоків) та прізвища кандидатів у депутати, але й іншу інформацію (“перші п’ятірки” виборчих списків, партійність кандидатів тощо). Вкінці бюлетеня є графа “Не підтримую кандидатів у народні депутати України від жодної партії (блоку)” або “Не підтримую жодного кандидата у народні депутати України” (написи наведено дослівно). Від того, наскільки уважно Ви звірите свій бажаний вибір з написами у графах виборчих бюлетенів, залежатиме, чи не потрапить до парламенту випадкова політична сила або кандидат! 

   Зробивши вибір, його слід позначити у виборчому бюлетені. Для цього необхідно проставити будь-яку позначку у квадраті проти слів, що позначають вибір. Пам’ятайте: можна обрати лише одну партію (блок) і лише одного кандидата у народні депутати! Якщо вибір громадянина не можна буде визначити однозначно (скажімо, буде зроблено позначки у двох і більше квадратах), бюлетень буде визнаний недійсним. На парламентських виборах 1998 року таким чином були визнані недійсними бюлетені майже 4% виборців.

6. Заповнені бюлетені виборець самостійно опускає у виборчу скриньку. Лише фізичні вади можуть бути причиною для того, щоб це за виборця з відома члена дільничої виборчої комісії зробила інша особа.
7. Закон передбачає можливість заміни помилково або неправильно заповненого бюлетеня на новий. 
   
   Для його отримання виборець повинен негайно звернутися з письмовою заявою до члена виборчої комісії і повернути зіпсований бюлетень.

8. Виборці мають право оскаржувати до виборчих комісій та суду рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, їх членів, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. 

   Якщо Вам стане відомо про порушення виборчого законодавства будь-ким, слід повідомити про це відповідну виборчу комісію або правоохоронні органи. Їх також можна оскаржити, у тому числі безпосередньо до суду. Від того, наскільки свідомо поставиться кожен виборець до питань організації та проведення виборів, залежатиме їх об’єктивність та, до певної міри, майбутнє країни.