Суми відсвяткували День Європи, на який завітала потужна делегація іноземних дипломатів. Зокрема, останні взяли участь у Регіональному форумі громадянського суспільства. Послухати одразу п’ятьох послів прийшли журналісти, студенти, експерти, депутати, а також мер Сум Геннадій Мінаєв. Закордонні гості підкреслили, що успішність євроінтеграції передусім залежить від самої України, яка мусить виконати необхідні вимоги.  У роботі Форуму брав участь також програмний координатор Лабораторії законодавчих ініціатив Андрій Когут.

Дипломати відповіли на ряд питань – сумчан цікавила Угода про Асоціацію між Україною та ЄС, ініціатива “Східне партнерство”, зона вільної торгівлі, безвізовий режим і так далі. А після перерви своїми думками поділилися столичні експерти – цікаво, що останніх також виявилося п’ятеро. Повної згоди між виступаючими не спостерігалося – одні казали, що у Європейського Союзу вистачає власних недоліків, інші ж наголошували, що таким цінностям, як верховенство права і повага до людини, альтернативи немає.

Як підкреслив віце-президент Інституту європейської інтеграції Геннадій Друзенко:

Йому опонувала керівник програм розвитку громадянського суспільства УНЦПД Юлія Тищенко:

Тищенко згадала і “російський чинник” – на її думку, віддаляючись від Європи, Україна автоматично потрапляє в “зону впливу” північного сусіда, що призводить до втрати ідентичності. З нею погодилися і колеги, котрі заявили, що будь-яке просування нашої держави на Захід одразу ж наштовхується на протидію Кремля. Тож не випадково, що коли Київ вийшов на фінальну стадію переговорів з Брюсселем щодо зони вільної торгівлі, Москва почала активно піарити власне дітище – Митний союз, намагаючись змусити Банкову поміняти вектор.

За словами Горбача, саме Євросоюз і є такою противагою – але проблема не вичерпується зовнішнім фактором. Не менш важливо, що вступ до ЄС допоможе змінити державу зсередини, встановивши певні правила для нашої влади. Однак ентузіазм вбиває відсутність перспективи – інтеграції шкодить скептицизм брюссельських бюрократів. Не отримавши чітких гарантій вступу, Україна не докладає особливих зусиль, а підтримка населення суттєво знизилася. Хоча не так давно ситуація була набагато сприятливішою.

Джерело: SumyNews

Щоб продовжувати співпрацю з Євросоюзом і євроінтеграційний курс, Україна має здійснювати насамперед внутрішні реформи. Про це йдеться в підсумковій заяві Форуму громадянського суспільства “Саміт Україна – ЄС 2011: громадський вимір”, який відбувся 19 грудня в Києві. Захід провели Українська національна платформа Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства, Лабораторія законодавчих ініціатив, Громадська експертна рада та Європейська програма Міжнародного фонду “Відродження”. Учасниками Форуму стали понад 100 представників українських громадських організацій, профспілок, бізнес-асоціацій, експертних та аналітичних установ. Гостями Форуму також були очільники ЄС – Президент Європейської Ради Герман Ван Ромпей і Президент Європейської Комісії Жозе Мануель Баррозу. Учасники звернули увагу на проблеми у взаєминах між Україною та ЄС. На їхню думку, в Україні немає координаційного механізму євроінтеграції на найвищому урядовому рівні, а проголошені владою реформи не вписано в логіку європейської інтеграції.За словами експертів, ефективний діалог між Україною та ЄС гальмують, серед іншого, переслідування лідерів громадських організацій, правозахисників та опозиційних політиків, вибіркове застосування кримінального законодавства. Також Форум звернув увагу на непрозорість у здійсненні багатьох функцій української влади, зокрема у сфері державних закупівель.

Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, координатор Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства Ігор Когут заявив, що громадські організації готові продовжувати діяльність, спрямовану на забезпечення демократії, верховенства права, основоположних прав і свобод людини, свободи ЗМІ та належного врядування. 

Також серед очікувань громадянського суспільства України: забезпечення повного виконання зобов’язань ЄС щодо спрощення і оформлення Шенгенських віз; ведення послідовного діалогу з Президентом та Урядом України щодо забезпечення проведення вільних і чесних парламентських виборів 2012 року тощо.

Дайджест доступний у англомовній та російськомовній версіях.

Мережа лідерів громадянського суспільства (CSLN) є унікальним для регіону проектом, котрий виступає комунікативним майданчиком для понад 120 лідерів громадянського суспільства з Азербайджану, Вірменії, Грузії, Молдови та України. Учасниками мережі стали організації громадянського суспільства з чотирьох сфер діяльності – аналітичні центри, моніторингові організації, правозахисні організації та центри, що спеціалізуються на темі європейської інтеграції.

Восточный мост к демократии (3-2011)

Eastern Bridge for Democracy (3-2011)

Ми, представники Української Національної Платформи Форуму Громадянського Суспільства Східного Партнерства:

• наголошуємо на необхідності забезпечення послідовного, прогнозованого та незмінного зовнішнього курсу європейської інтеграції України;
• висловлюємо занепокоєння спробами відновити дискусію щодо альтернативних варіантів зовнішньополітичної та економічної інтеграційної політики України та зміни її пріоритетів на користь Митного Союзу;
• висловлюємо занепокоєння з приводу кулуарного та непублічного характеру переговорів щодо зближення з Митним Союзом за рахунок інтеграційного процесу з ЄС;
• поділяємо позицію щодо неможливості одночасного створення поглибленої і всеосяжної зони вільної торгівлі з Європейським Союзом та інтегрування у Митний союз;
• наголошуємо, що Зона Вільної Торгівлі урівнює права і обов’язки її учасників спільного ринку, тоді як Митний Союз урівнює зовнішні мита країн-учасників, не вирішуючи питань доступу на внутрішні ринки цих країн, що принципово відрізняє ці дві інтеграційні моделі;
• заперечуємо проти намагань протиставити створенню зони вільної торгівлі з Європейським Союзом загрози погіршення економічних відносин України з Росією, Білоруссю і Казахстаном.

Реагуючи на сучасні виклики суміщення євроінтеграційних прагнень України та ефективної співпраці з країнами Митного Союзу закликаємо:

• Президента, Кабінет Міністрів України та Верховну Раду України — пришвидшити виконання усіх зобов’язань, взятих Україною перед Європейським Союзом в рамках Порядку денного асоціації;
• Міністерство закордонних справ — виступити з офіційною заявою у підтвердження оприлюдненій керівництвом відомства позиції щодо несумісності зазначених інтеграційних векторів;
• Міністерство економічного розвитку і торгівлі — оприлюднити економічне обґрунтування перспектив входження України до Митного союзу Росія-Казахстан-Білорусь за схемою «3+1» та пояснити зміст цієї схеми;
• Переговорну групу від України щодо створення Зони Вільної Торгівлі — докласти максимальних зусиль для завершення в прийнятні терміни переговорного процесу та підготовки до підписання підсумкової угоди;
• Громадянське суспільство — всебічно підтримувати дії спрямовані на реалізацію євроінтеграційної політики, сприяти реалізації пріоритетів Порядку денного асоціації та захисту національних інтересів в процесі переговорів щодо створення поглибленої і всеосяжної зони вільної торгівлі з Європейським Союзом.

Вийшов другий номер щомісячного Дайджесту CSLN  (Мережі лідерів громадянського суспільства) «Східний міст до демократії» . Номер присвячений розвитку громадянського середовища та євроінтеграційним процесам в Україні, Азербайджані, Вірменії, Грузії, Молдові та у регіоні загалом.Дайджест в частині щодо Азербайджану розповідає про обговорення в цій країні проекту документу «Стандарти діяльності НУО й моделі сертифікації». Також йдеться про заходи в контексті євроінтеграції Вірменії й нові дослідження вірменського Інституту державної політики. В частині щодо Грузії йдеться про обговорення в цій країні виборчого процесу та пропозиції щодо змін до виборчого законодавства, розповідається про громадську раду при МВС Грузії, наводяться новини з бізнес-середовища та сфери агро-промисловості. Крім того, в номері мова йде про лібералізація візового режиму Молдови з ЄС та форум ЄС-Молдова, опублікована інформація про книгу «Росія очима суспільств Молдови, Румунії та України». Нарешті, в частині про Україну опубліковані пропозиції консорціуму НУО щодо удосконалення виборчого законодавства, результати соціологічного дослідження щодо суспільної довіри українців до органів влади та соціальних інституцій, а також робиться оцінка імплементації євро інтеграційних пріоритетів України за 2010 рік.

Дайджест доступний у англомовній та російськомовній версіях.

Мережа лідерів громадянського суспільства (CSLN) є унікальним для регіону проектом, котрий виступає комунікативним майданчиком для понад 120 лідерів громадянського суспільства з Азербайджану, Вірменії, Грузії, Молдови та України. Учасниками мережі стали організації громадянського суспільства з чотирьох сфер діяльності – аналітичні центри, моніторингові організації, правозахисні організації та центри, що спеціалізуються на темі європейської інтеграції.

Восточный мост к демократии (2-2011)

Eastern Bridge for Democracy (2-2011)

29 січня 2011 року у Києві відбулась установча конференція Української національної платформи форуму громадянського суспільства Східного Партнерства. Утворена Національна платформа об’єднала представників аналітичних центрів та громадських організацій з усієї України, які в своїй діяльності приділяють увагу європейській тематиці та готові працювати спільно в контексті євроінтеграції України. Конференція відбулась за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду «Відродження».

«Більшість громадських організацій хочуть бачити Українську національну платформу як дискусійний майданчик, де вони матимуть змогу узгоджувати свої позиції. Це можливість об’єднати потенціал багатьох центрів, що займаються європейськими темами з усієї України», – зазначив на відкритті заходу Ігор Когут, Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, Національний координатор по Україні Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства. Також він додав, що до роботи Національної платформи будуть залучені вже існуючі об’єднання громадських ініціатив, як то Громадська експертна рада при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, Громадянська асамблея України, Мережа підтримки реформ. Разом з тим, Національна платформа залишатиметься відкритою для усіх громадських організацій, які виявлять бажання та потенціал до розвитку євроінтеграційних ініціатив.

Борис Тарасюк, Голова Комітету з питань європейської інтеграції Верховної Ради України, підтримав ініціативу та висловив підтримку зі сторони профільної парламентської структури. Також він ознайомив присутніх з процесами, які відбуваються у Парламентській Асамблеї «Євронест», куди входять представники Європарламенту та парламентів України, Молдови, Білорусі, Вірменії, Азербайджану та Грузії. Борис Тарасюк наголосив на важливості 2011 року, протягом якого, на його думку, є шанси завершити переговорний процес щодо укладання угоди про асоціацію між Україною та ЄС, а також розвивати переговори щодо лібералізації візового режиму.

Олег Рибачук, Голова Громадської експертної ради при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, звернув увагу на те, що наразі існують механізми співпраці між Україною та ЄС безпосередньо на громадському рівні й слід шукати можливості їх використання. Українська національна платформа форуму громадянського суспільства Східного Партнерства – це шанс посилити такі можливості.

Теван Погосян, Координатор IV Робочої групи «Контакти між людьми» Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства, говорив про те, що реальна ціль ініціативи створення національних платформ громадянського суспільства в межах Східного Партнерства – допомога власним країнам при втіленні в життя реформ, які необхідно здійснити в процесі поглиблення інтеграції з Європейським Союзом. Теван Погосян також наголосив на важливості реальної співпраці в межах нового об’єднання та ініціативності його учасників.

Після відкриття конференція продовжувалась в чотирьох робочих групах за напрямами:

1. Демократія, права людини, належне урядування та стабільність.
2. Економічна інтеграція і узгодження з політок ЄС.
3. Довкілля, зміни клімату та енергетична безпека.
4. Контакти між людьми.

На заключному пленарному засіданні була створена Координаційна Рада Української національної платформи форуму громадянського суспільства Східного Партнерства, куди увійшли: Ігор Когут (Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, Національний координатор по Україні Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства), Олег Рибачук (Голова Громадської експертної ради при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС), Андрій Когут (Член Оргкомітету Громадянської Асамблеї України), Юлія Тищенко (Голова Ради Українського незалежного центру політичних досліджень, Європейський конвент України), Юрій Вдовенко (Віце-президент Поліського фонду міжнародних та регіональних досліджень), Святослав Павлюк (Заступник директора фундації ПАУСІ),Ярина Боренько (Програмний директор ГО «Європейський діалог»), Наталія Андрусевич (Голова Правління Ресурсно-аналітичного центру «Суспільство і довкілля»), Ганна Голубовська-Онісімова (Президент Всеукраїнської екологічної громадської організації «МАМА-86», а також представник від Громадської мережі підтримки реформ (на погодженні).

Крім того, учасники схвалили план дій Національної платформи на 2011 рік, та в цілому підтримали Меморандум про створення Української національної платформи форуму громадянського суспільства Східного Партнерства (з доопрацюванням).

Меморандум про створення Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства

Memorandum on Establishment of the Ukrainian National Platform for the Eastern Partnership Civil Society Forum

Веб-сайт Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства

Євробюлетень — журнал, щомісячне інформаційне видання Представництва Європейської Комісії в Україні. Інформація про питання, що стосуються Європейського Союзу і українсько-європейських стосунків. Видається українською мовою. Разовий наклад — 10500. Видавець — Представництво Європейського Союзу в Україні.

№1, Січень

Трансформація фундаментальних функцій національних парламентів, що виникла з огляду на європейську інтеграцію, змушує переосмислити роль, яку відіграє цей процес для національних представницьких демократій. Хоча аналіз процесу «європеїзації» протягом останнього десятиріччя значно розширився у географічному вимірі – від країн «старої Європи» до нових членів ЄС, країн-кандидатів, Норвегії, Швейцарії – досі він рідко поширюється на східних сусідів Європейського Союзу, зокрема, Україну.

Аналітичний звіт «Чому ‘Європа’ має значення. Європеїзація законодавчого процесу та парламентських практик в Україні» має на меті усунути цю прогалину, розглядаючи питання європеїзації українського парламенту. Ця публікація стала можливою завдяки підтримці Європейської програми Міжнародного Фонду «Відродження» та є результатом співпраці Лабораторії законодавчих ініціатив,Центру європейських реформ (Centre for European Reforms, Великобританія) та Фундації міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (Foundation for International Relations and External Dialogue, Іспанія).

Аналіз охоплює три складові: (і) розвиток парламентських процедур та практик під впливом європейських парламентських традицій, (іі) інституційні та процедурні перетворення, що виникли у законодавчому процесі у зв’язку зі здійсненням адаптації українського законодавства до acquis communautaire, а також (ііі) «європеїзацію» процесу формування політики та роль «європейського аргументу» у законотворенні. З одного боку, Звіт відображає масштаб впливу «європейського фактору» на діяльність Парламенту України, законодавчий процес (зокрема, в роботі було проаналізовано майже півтори тисячі актуальних законопроектів на предмет наявності в їх пояснювальних записках т.зв. “європейського аргументу”) та моделювання внутрішніх реформ, а з іншого – проводить паралелі з досвідом країн-членів ЄС, що дає можливість своєчасного розуміння потреби розвитку інституційного потенціалу Верховної Ради України в питаннях європейської інтеграції, зокрема – в процесі здійснення адаптації національного законодавства України до acquis communautaire. Займаючи критичну позицію стосовно сучасного стану справ, Лабораторія законодавчих ініціатив пропонує низку парламентських реформ – аргументуючи, що у світлі переговорів стосовно Асоційованої угоди між ЄС та Україною (де питання адаптації законодавства є одним із основних пріоритетів) необхідність подальшого інституційного розвитку Парламенту постає особливо актуальною.

Членство в ЄС пов’язане зі значними змінами у політичній системі та методах урядування на національному рівні. Досвід нових членів ЄС, таких як, наприклад, Польща, Угорщина та Болгарія, свідчить, що обмеження діяльності національних парламентів є особливо відчутним на підготовчих етапах вступу з огляду на тиск, що здійснюється необхідністю імплементації acquis communautaire (норм права ЄС) у правовий простір окремої країни [96 – посилання тут і далі відсилають до повного тексту звіту]. Більше того, політичні та економічні критерії членства надають Європейському Союзу додаткові засоби впливу [97]. Посилюється роль уряду – він не лише контролює переговорний процес, але виступає основним ініціатором законодавчих актів, пов’язаних із вступом до ЄС, надаючи чіткі вказівки, а інколи й формулюючи часові рамки, для тих, хто мав би відігравати роль «законодавця». У схожому контексті дискусії стосовно Європейського економічного простору торкаються визначального впливу ЄС на рішення національних законодавців, критикуючи феномен «факсової демократії» («fax democracy») [98]. У той же час Швейцарія, перебуваючи поза межами процесу вступу та «прямої європеїзації», не демонструє очевидних ознак зміни у ролі парламенту [99].

У цьому контексті виникає питання: що відбувається з країнами, які менш тісно пов’язані з  ЄС? За загальним правилом очікується, що ці країни обирають власні варіанти політики та демонструють мінімальний вплив європеїзації [100]. Це твердження можна вважати доволі дискусійним у світлі українських реалій. Україна, будучи одним із найбільших «відкритих питань» у Європі в контексті її геополітичних пріоритетів та перспектив, знаходиться у  проміжному становищі. Так, політичні, економічні та соціальні виклики, що стоять перед Україною, а також внутрішні проблеми ЄС, ставлять серйозні перепони для прямого шляху від європейських прагнень до членства; однак протягом останніх п’ятнадцяти років низка правових та політичних інструментів були задіяні з тим, щоб сформулювати параметри співпраці Україна-ЄС, а також створити основу для європеїзації законодавчого процесу та парламентських практик. Переговори щодо нової асоційованої угоди передбачають подальший прогрес у  відносинах. Європейський Союз, з одного боку, пропагує інституційний розвиток Верховної Ради України, наголошуючи на необхідності посилення стабільності, незалежності та ефективності інституцій, які гарантують демократію та верховенство права у двосторонніх угодах з Україною. З іншого боку, ЄС стимулює правову інтеграцію, висуваючи пріоритети для внутрішніх реформ та гармонізації законодавства.

З огляду на це, Звіт робить спробу оцінити вплив ЄС на український парламент. Пов’язуючи процеси європеїзації всередині ЄС та поза його межами, він визначає характер тенденцій, що мають місце у законодавчому процесі Верховної Ради України та дискутує, чи має європеїзація трансформаційну (стимулюючу) чи обмежуючу силу поза межами європейських кордонів, чи відсутність чітких перспектив вступу дозволяє повністю зберегти автономність законодавчої гілки влади, а також з’ясовує як далеко «гармонізуючий» вплив ЄС може потенційно сягнути.

Для того, щоб пов’язати процеси в середині Європейського Союзу та у країнах Східного Партнерства, цей Звіт розпочинається аналізом європеїзаційних тенденцій у країнах-членах ЄС, пропонуючи стислу «матрицю» трансформацій, що мають місце «в межах кордонів». Такий огляд продемонстрував, що, звісно, членство в ЄС значно обмежує «законодавчу автономію» національних парламентів за допомогою правових та (або) політичних інструментів; однак, це не означає, що воно має односторонній де-парламентаризаційний характер. Наслідки європейської інтеграції варіюють від обмежень до переваг для національної законодавчої діяльності, де потенційні результати не є чітко визначеними: їх амплітуда значно залежить від вихідних місцевих умов та готовності й потенціалу національних парламентів до трансформацій.

Далі Звіт розглядає європеїзацію законодавчої діяльності та парламентських практик в  Україні. Найбільш очевидна паралель між результатами європеїзаційного впливу у межах ЄС та поза його кордонами перебуває в інституційному вимірі. В даному контексті європеїзація українського парламенту відображається у створенні Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та посиленні парламентської участі у діалозі на європейській арені.

Проведений аналіз демонструє значну кількість проблем, пов’язаних із створенням інституційного механізму адаптації національного законодавства до права ЄС. Серед ключових висновків – недосконалість положень Закону щодо структури інституційного механізму, а також різна здатність Уряду та Парламенту вирішувати питання, пов’язані з європейською інтеграцією. Існуюча система відводить органам виконавчої влади, зокрема – Міністерству юстиції України, провідну роль у забезпеченні адаптації національного законодавства України до права ЄС. Число інституцій та обсяг людських ресурсів, залучених до європейських питань, є значно суттєвішим для виконавчої гілки влади. З огляду на більш детальні процедури, Уряд також має більш значний експертний потенціал, тоді як Парламент виглядає менш динамічним, менш інституційно здатним та менш досвідченим в питаннях ЄС.

Процедурна європеїзація проявляється у здійсненні оцінки проектів законів на їх відповідність acquis на урядовому та парламентському рівнях, що є частиною законодавчого процесу. Принципова різниця з процесами, що мають місце в країнах з визначеною європейською перспективою, полягає у рівні адаптаційного тиску. З формальної точки зору, ЄС обмежує законодавчу компетенцію українського парламенту з огляду на відповідні положення Загальнодержавної програми адаптації – законодавчі акти, котрі не відповідають acquis не повинні прийматись, за винятком ситуацій, коли вони супроводжуються належним обґрунтування та мають визначений термін дії. Однак проблеми з реалізацією цих положень роблять вплив ЄС значно менш очевидним – неузгодженість процедурних аспектів та відсутність налагодженої співпраці між органами державної влади призводять до значного зниження реальних результатів програми адаптації.

Вплив ЄС є найбільш значним на вихідних етапах законотворчого процесу – завдяки механізмам, що були створенні на урядовому рівні. Разом із тим, лише одиничні проекти законів, що були ініційовані народними депутатами або Президентом України, підлягають експертизі на їх acquis-відповідність у Комітеті Верховної Ради України з питань європейської інтеграції та (або) Міністерстві юстиції України. Отже, «acquis-тест» не охоплює всі проекти законів, що належать до сфер, котрі регулюються правом ЄС, а відповідні висновки не мають визначального впливу на етапі голосування. Більше того, немає гарантії, що  законопроекти, які стали предметом відповідної експертизи, не будуть змінені під час наступних стадій законодавчого розгляду, оскільки оцінка актів на всіх етапах законодавчого процесу, що передбачена Загальнодержавною програмою адаптації законодавства, на практиці не проводиться, а інструменти для ex post контролю обмежуються інститутом президентського вето.

В результаті, положення Загальнодержавної програми адаптації залишаються декларативними, а Верховна Рада України, фактично, не є обмеженою acquis під час реалізації своєї законодавчої компетенції. Комплексна система адаптації законодавства України продукує мінімальний результат, змушуючи визнати весь процес імітацією тієї діяльності, що насправді має мати місце. «Зобов’язуючий» вплив acquis, таким чином, переважно базується на «м’яких» методах  – політичних та економічних стимулах більш тісної співпраці з ЄС; а основним каналом європеїзації виступає соціальне навчання («social learning»), іншими словами – вибіркова орієнтація українських законодавців політичні стандарти ЄС.

Разом із тим, аналіз впливу Європейського Союзу на законотворення в Україні не можна звужувати до інституційних та процедурних аспектів адаптації законодавства до acquis, оскільки правова інтеграція є значно ширшою за офіційний план адаптації. Об’єктивна картина впливу не буде завершеною без аналізу практики розробки проектів законів.

З цією метою, у рамках підготовки звіту проаналізовано всі проекти законів (1305 актів), що перебували на розгляді Верховної Ради України станом на серпень 2010 року [229]. Методологія передбачала здійснення аналізу пояснювальних записок до проектів законів з метою визначення актів, що використовують «європейський аргумент», котрий відображає або «європеїзацію через адаптацію» або ж «європеїзацію через вивчення досвіду» [230]. У своїй першій формі «європейський аргумент»: (і) відсилає до багатосторонніх та двосторонніх правових та політичних інструментів співпраці України та ЄС, включно із зобов’язаннями, що виникають з таких домовленостей; та/або (іі) апелює до перспектив європейської інтеграції («європеїзація через адаптацію»). У своїй другій ролі, ЄС згадується як джерело кращих практик, нових правових принципів та інститутів. Законодавець звертається до (iii) права ЄС, як-от: регламентів, директив; та (iv) полісі практик поширених у ЄС або ж окремих країнах-членах («європеїзація через вивчення досвіду»). Кожен парламентський комітет було проаналізовано, виходячи із переліку законопроектів, що перебували на його розгляді у якості профільного комітету. І хоча такий аналіз потенційно не може охопити всіх аспектів, він є одним із небагатьох доступних індикаторів непрямого впливу європейської інтеграції на законодавчий процес в Україні.

Аналіз законотворчої практики Верховної Ради України демонструє, що тенденція домінування європейських зразків у законотворчій практиці є достатньо переконливою: близько 17,5  відсотків законопроектів, зареєстрованих у Верховній Раді України (іншими словами, кожен п’ятий або шостий акт), містить відсилання до ЄС або ідеї європейської інтеграції у пояснювальній записці (дивись Таблицю 3). У розрізі комітетів, результати свідчать, що 12 комітетів з 27, що діють у Верховній Раді України, мають середній рівень використання «європейського аргументу» вищим ніж 17 відсотків. У переважній більшості сфер, визначених у статті 51 УПС, рівень звернень до європейської практики перевищує середній показник (дивись Таблицю 4).

Показники значно варіюють залежно від сфери суспільних відносин. Найбільш вагомий вплив має місце у сфері транспорту та комунікацій (50 відсотків), охорони здоров’я (38 відсотків), регуляторної політики (33 відсотки),фінансів та банківської діяльності (32 відсотків) та прав людини (32 відсотків). У реальних числах, економічна та регуляторна політика домінують, оскільки самі ці сфери включають близько однієї третини всіх відсилань до ЄС. Найнижчий показник згадувань європейського досвіду знаходимо у сферах, що мають локальний вимір, як, наприклад, у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів (3 відсотки). Значний вплив ЄС також знаходимо у сферах, що мають вагоме значення для розвитку демократії, як-от: права людини (32 відсотки), боротьба з організованою злочинністю (30 відсотків), правова політика (24 відсотки) та свобода слова (17 відсотків).

Низка законопроектів містить детальні посилання на окремі джерела права ЄС, найчастіше директиви, з поясненням «запозичених» положень. Загалом, близько 16 відсотків усіх законопроектів, що відсилають до європейського досвіду, містять перелік конкретних актів Європейського Союзу, 46 відсотків – посилаються на практику ЄС або окремих держав-членів і 38 відсотків – у загальних формулюваннях стверджують, що прийняття закону необхідне або ж сприятиме європейській інтеграції України (дивись Діаграму 6).

Оскільки європеїзація є лише однією із складових частин інтернаціоналізації процесу вироблення політики, певна кількість посилань спрямовує до досвіду інших країн чи міжнародних акторів. Контент-аналіз пояснювальних записок свідчить, що в більшості випадків українські законотворці посилаються на досвід ЄС та його країн-членів (52 відсотки від загальної кількості випадків), рідше вони описують практики країн СНД, включно з Російською Федерацією (23 відсотки), а  також інших країн світу (25 відсотків) (дивись Діаграму 7).

Більше того, ЄС також займає унікальну позицію з огляду на те, що його вплив можна знайти в усіх сферах політики. Лише в декількох сферах інші міжнародні актори займають домінуючу позицію, наприклад: Рада Європи  – відносно свободи слова, культури та правосуддя; ООН — у сфері боротьбі з корупцією та організованою злочинністю; а СОТ – щодо питань аграрної політики.

Вцілому, у світлі незначних результатів, задекларованих Міністерством юстиції України (зокрема, щодо імплементації щорічних планів адаптації законодавства України), а також його непродуктивної взаємодії з Комітетом з питань європейської інтеграції, такий непрямий вплив постає одним із ключових факторів «європеїзації» українського законодавства.

Звісно, ці результати також можуть бути свідченням «декларативної європеїзації». Низка прикладів, запропонованих у цьому Звіті, переконливо свідчать, що «використання» європейських стандартів та практик, як правило, має місце лише в діапазоні, який відповідає політичним інтересам автора. Однак навіть таке часткове врахування відіграє важливу роль. Європейський Союз домінує як джерело трансферу політичних стандартів, а також надсилає «імпульси» для національної програми законодавчої діяльності через офіційний план адаптації законодавства та непрямий тиск.

Аналіз законодавчих практик демонструє й інші позитиви європеїзації. Поступове запровадження більш демократичних парламентських практик, що мало місце протягом останнього десятиріччя, відбувалось під впливом європейських стандартів. Разом із тим, європейський досвід часто тлумачиться народними депутатами у світлі політичних інтересів (що стосується, наприклад, виборчих систем), а його відображення у проектах рішень носить вибірковий характер. Останнє особливо яскраво підтверджує досвід розгляду та ухвалення змін до Конституції України 2004 року, проектів, пов’язаних з врегулюванням статусу парламентської опозиції, тощо. Часто європейські практики впроваджуються в Україні без належного вивчення можливості їх застосування у  вітчизняних умовах або у спотвореному вигляді. Непоодинокими є і випадки ігнорування Парламентом загальновизнаних демократичних стандартів в інтересах політичної доцільності, зокрема – у законах про вибори. Такі підходи значно ускладнюють наближення до європейських стандартів законодавства, що регулює функціонування Парламенту, а також процедури прийняття ним рішень.

Аргументи, запропоновані у Звіті, виразно свідчать про необхідність посилення інституційного потенціалу Верховної Ради України. Така потреба набуває особливої актуальності у світлі підготовки Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, оскільки здійснення заходів із адаптації законодавства виступає одним із головних завдань, які стоять на шляху до посилення політичної асоціації та поглиблення економічної співпраці. Порядок денний асоціації Україна-ЄС визначає пріоритети на галузевій основі, які вимагають негайних дій до набуття чинності Угоди про асоціацію [238]. З позиції Кабінету Міністрів України, виникнення «великої кількості юридично обов’язкових зобов’язань України у сфері адаптації законодавства, невиконання яких може призвести до вжиття проти України відповідних економічних санкцій» вимагає «змінити підходи до реалізації адаптації» [239].

Попередженням, яке вимагає уваги, є те, що поступове посилення потенціалу Уряду у європейських питаннях, зокрема, з огляду на більш розроблені та ефективні інституційні та процедурні механізми, створює передумови для домінування виконавчої гілки влади у законодавчому процесі у майбутньому. Якщо на сьогодні система дозволяє прийняття законів, що не відповідають acquis, покращення у сфері реалізації вимог Загальнодержавної програми адаптації законодавства додасть ваги впливу ЄС і, як наслідок, також і Уряду. Як тільки такий розвиток подій матиме місце й існуючі положення закону будуть втіленні на практиці, Парламент може зіштовхнутись із відчутним де-парламентаризаційним ефектом.

Таким чином, український приклад чітко демонструє поворотний момент у процесі державного будівництва під впливом європейської інтеграції. Він відображає, як закладаються передумови для де-парламентаризаційного ефекту: коли Уряд методично вибудовує структури та процедури у відповідь на нові інтеграційні тенденції, Парламент залишається інертним та менш ефективним у своїх адаптаційних зусиллях. У результаті, будь-який поступ в інтеграції може послабити законодавчу роль Парламенту не лише через обмеження, що будуть встановлені acquis, але й через урядове домінування у законодавчому процесі, пов’язаному з ЄС.

Перш ніж це відбудеться, український парламент має зазирнути за межі кордонів та усвідомити, що він є частиною загальноєвропейських процесів. Національні парламенти ЄС зіштовхнулись із викликом втрати повноважень саме через таку реакцію: відсутність гнучкості та спроможності оперувати питаннями, пов’язаними з ЄС. Верховна Рада України потребує інституційного та процедурного розвитку, щоб перетворитись у більш ефективного гравця у відношенні питань європейської політики. В іншому разі, Парламент може піти тим же шляхом, що його колеги в Європі, котрі «значно, і дуже довго, недооцінювали, який вплив має еволюція ЄС на їх політичні функції» [237]. І, в результаті, мають проходити через процес адаптації, який настав після тривалого періоду де-парламентаризації.

Основною відповіддю на ризик подальшої маргіналізації парламентської ролі має стати адаптація до нових умов та розуміння тих переваг, які несе європеїзація. Реформи, які сьогодні необхідні Парламенту, перебувають у двох площинах. У першу чергу необхідно забезпечити послідовність демократичних перетворень на основі досвіду європейського парламентаризму та подальшу демократизацію законодавчого процесу (Пріоритет A). Наступне завдання має більш вузьке спрямування і передбачає посилення ролі Верховної Ради України у питаннях європейської інтеграції, зокрема – в процесі планування та здійснення адаптації національного законодавства до acquis ЄС (Пріоритет B).

Пріоритет А. Забезпечення подальшої демократизації базових засад діяльності Верховної Ради України та організації законодавчого процесу

Завдання 1: забезпечити налагодження зв’язку народних депутатів України з  виборцями [240] в умовах пропорційної виборчої системи та зменшення залежності партій від приватного фінансування.

Рекомендовані заходи: (1) передбачити перехід до такого типу пропорційної виборчої системи на парламентських виборах, який стимулюватиме розвиток внутрішньопартійної демократії; (2) у більш віддаленій перспективі – можливість самовисування кандидатів на парламентських виборах [241]; (3) запровадити державне фінансування та обмежити приватне фінансування політичних партій відповідно до європейських стандартів [242].

Завдання 2: передбачити ефективні механізми залучення громадськості до прийняття рішень та впливу на законодавчий процес.

Рекомендовані заходи: (1) закріпити право законодавчої ініціативи за певною кількістю виборців; (2) передбачити можливість звернення громадян до Конституційного Суду з конституційними скаргами щодо визнання законів неконституційними (у визначених Консти-туцією випадках); (3) ухвалити новий Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», що відповідатиме міжнародним стандартам у відповідній сфері; (4) внести до законодавства зміни, спрямовані на підвищення ефективності слухань у Парламенті та комітетах; (5) передбачити обов’язкове утворення громадських рад при парламентських комітетах та визначити статус таких рад; (6) запровадити процедуру публічних консультацій щодо законопроектів перед їх розглядом у першому та наступних читаннях.

Завдання 3: удосконалити механізми забезпечення прозорості, підзвітності національного законодавчого органу, а також запобігання корупції у законодавчому процесі.

Рекомендовані заходи: (1) ухвалити закон про доступ до публічної інформації, який би враховував міжнародні стандарти; (2) розширити перелік документів та інформації, які підлягають оприлюдненню на веб-порталі Парламенту, передбачити обов’язкове створення комітетами власних веб-сторінок; (3) зробити інформацію про діяльність Парламенту (зокрема, щодо законодавчого процесу) більш доступною для пересічних громадян; (4) запровадити механізми запобігання корупції у законодавчому процесі, зокрема – обов’язкове декларування інтересів депутатів, оприлюднення декларацій про інтереси, доходи і витрати депутатів.

Завдання 4: оптимізувати організацію законодавчого процесу з метою усунення надмірного законодавчого навантаження [243] та впровадження кращих європейських практик.

Рекомендовані заходи: (1) закріпити за урядом провідну роль у формуванні планів законотворчої діяльності та більш чітко визначити механізми взаємодії між Урядом і Парламентом на етапах планування розгляду законопроектів; (2) посилити «законодавчу» роль парламентських комітетів, зокрема шляхом зменшення їх кількості та забезпечення відповідності політичної конфігурації комітетів політичному балансу у структурі Парламенту; (3) звузити можливості для перегляду планів роботи Парламенту; (4) обмежити можливість внесення депутатами законопроектів на заміну раніше поданих; (5) визначити вичерпний перелік підстав для обговорення законопроектів за скороченою процедурою; (6) звузити можливості для зміни регламентних процедур рішеннями ad hoc та можливості ухвалення законопроектів у першому читанні та в цілому.

Завдання 5: сприяти становленню традиції поваги до прав опозиції.

Рекомендовані заходи: розглянути доцільність доповнення Регламенту Верховної Ради України положеннями, які б передбачали додаткові механізми захисту прав опозиційних фракцій

Пріоритет B. Посилення контрольної функції Верховної Ради України стосовно процесу європейської інтеграції та інституційного потенціалу Парламенту в контексті забезпечення адаптації національного законодавства України до acquis ЄС

Завдання 6: удосконалити інституційний механізм адаптації національного законодавства України до права ЄС, зокрема в аспекті посилення ролі Верховної Ради України.

Рекомендовані заходи: (1) вичерпно визначити функції усіх державних органів, які de facto відіграють або потенційно можуть відігравати важливу роль в процесі адаптації національного законодавства, зокрема – Адміністрації Президента України, Бюро європейської інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів України тощо; (2) усунути дублювання функцій тих органів виконавчої влади, що здійснюють подібні завдання, зокрема – в частині планування, моніторингу, контролю за здійсненням адаптації тощо; (3) посилити роль Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, насамперед шляхом уточнення засад його взаємодії з  іншими комітетами та підрозділами Апарату Верховної Ради України, а також Міністерством юстиції України при проведенні експертизи законопроектів на предмет їх відповідності acquis.

Завдання 7: забезпечити проведення обов’язкової експертизи законопроектів на предмет їх відповідності acquis на усіх етапах законодавчого розгляду та врахування її результатів під час прийняття рішень стосовно документу.

Рекомендовані заходи: (1) внести зміни до процедурних вимог щодо реєстрації проектів нормативно-правових актів у Верховній Раді України,244 передбачивши обов’язковість зазначення у пояснювальній записці інформації про належність проекту закону до сфер регулювання ЄС, відповідність тексту acquis або обґрунтування необхідності прийняття документу, що не відповідає праву ЄС; (2) узгодити Регламент Верховної Ради України та Положення про Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції з  положеннями Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» в частині процедури експертизи проектів законів на їх відповідність з acquis ЄС на всіх етапах розгляду; (3) сформувати механізми горизонтальної співпраці між Комітетом Верховної Ради України, іншими парламентськими комітетами та Головним юридичним управлінням Секретаріату Верховної Ради України з метою здійснення оцінки відповідності проектів законів вимогам ЄС, а також її врахування під час процесу прийняття рішень; та (4) передбачити необхідні ресурси для аналізу проектів законів, що реєструються у Парламенті, з метою виокремлення документів, що регулюються правом ЄС, для здійснення експертизи та супроводу їх розгляду профільним парламентським комітетом.

Завдання 8: сприяти більш активному використанню механізмів парламентського контролю за діями Уряду у сфері європейської інтеграції.

Рекомендовані заходи: (1) впровадити постійний парламентський моніторинг виконання щорічних планів адаптації законодавства України до права ЄС та практику прийняття рішень за результатами заслуховування звіту Уряду; (2) запровадити практику регулярних слухань відповідальних урядовців у Комітеті з питань європейської інтеграції.

30 листопада 2010 року у залі засідань Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції Лабораторія законодавчих ініціатив провела круглий стіл «Поглиблення співпраці між Україною та ЄС: ключові виклики для парламенту та уряду». У заході взяли участь народні депутати України, працівники Апарату Верховної Ради та секретаріатів парламентських комітетів, представники уряду та інших органів виконавчої влади, експерти з провідних аналітичних центрів та громадських організацій, наукових інституцій, представники ЗМІ, дипломати.

Під час круглого столу відбулась презентація аналітичного звіту «ЧОМУ ЄВРОПА МАЄ ЗНАЧЕННЯ. «Європеїзація» законодавчого процесу та парламентських практик в Україні». Основна увага даного дослідження приділена питанням впливу процесів «європеїзації» на розвиток українського парламентаризму та законодавчу діяльність Верховної Ради України. Аналіз охоплює три основні сегменти: (і) розвиток парламентських процедур та практик під впливом європейських парламентських традицій, (іі) інституційні та процедурні перетворення, що виникли у законодавчому процесі у зв’язку зі здійсненням адаптації українського законодавства до права ЄС (acquis communautaire), а також (ііі) «європеїзацію» процесу формування політики та роль «європейського аргументу» у законотворенні. Авторами аналітичного огляду стали: Анжела Євгеньєва (Директор з розвитку Лабораторії законодавчих ініціатив) та Денис Ковриженко (Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив.

Відкрив круглий стіл Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут. Говорячи про «європеїзацію» української політики він відзначив: 

Також Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив відзначив, що проведена робота по підготовці аналітичного звіту «Чому Європа має значення» стала продовженням ще однієї ключової для України теми – розробки концепції та втілення реформи українського парламентаризму. Тож дані напрями варто розглядати у контексті більш загальних інституційних змін. Крім того, при аналізі «європеїзації» вітчизняної політики важливо враховувати, наскільки парламент залучений до євроінтеграційних процесів та де й у якій мірі можливо це залучення розширити. На завершення Ігор Когут розповів про процес підготовки аналітичного звіту «Чому Європа має значення» та його обговорення у Лондоні та Парижі, що супроводжували дану роботу.

Борис Тарасюк, Голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції, також висловив думку про те, що на сьогодні в українському парламенті бракує уваги зі сторони депутатського корпусу до питань європейської інтеграції, а деякі депутати не до кінця усвідомлюють призначення профільного комітету.

Втім Комітет наразі активно співпрацює з колегами з країн-членів Європейського Союзу і з Європейського Парламенту. Двічі на рік відбуваються засідання комітету парламентського співробітництва, який порівну складається з 16 депутатів Верховної Ради України та 16 депутатів Європарламенту. Проводиться робота й у парламентському вимірі політики Східного партнерства. Нарешті, за словами Бориса Тарасюка, в Комітеті з питань євроінтеграції постійно проходять парламентські і громадські слухання з окремих аспектів взаємин України з ЄС та НАТО.

Також Голова Комітету Верховної Ради з питань європейської інтеграції говорив про нещодавній самміт Україна-ЄС, який, на його думку, може стати поштовхом до більш інтенсивної роботи в напряму лібералізації візового режиму Євросоюзу для України. Крім того, Борис Тарасюк загадав про Резолюція Європарламенту від 25 листопада, яка фактично підтвердила одну з попередніх Резолюцій щодо того, що Україна має право подавати заявку на членство в ЄС:

Разом з тим, згадана Резолюція містила також і критичні зауваження про серйозні «відкати» в сфері демократії і прав людини в Україні.

Томаш Валашек, Директор з питань зовнішньої політики та безпеки Центру європейських реформ (CEP, Великобританія), говорячи про аналітичний звіт «Чому Європа має значення», відзначив: 

Експерт погодився з тим, що парламентський процес є важливим елементом у запровадженні європейської ідентичності. Ще одним важливим елементом в даному контексті є демократичні вибори. 

Одним з головних питань дискусії під час круглого столу стало визначення адміністративної структури євроінтеграційної політики України. З точки зору Ігоря Коліушка, Голови правління Центру політико-правових реформ, керування даними процесами повинен здійснювати віце-прем’єр-міністр, у розпорядженні якого буде потужний апарат, і який зможе координувати роботу різних міністерств. На думку ж інших учасників (серед яких – Вадим Трюхан, Посол України з особливих доручень) таке керування має реалізовуватися спеціальним центральним органом виконавчої влади (можливо – Міністерством юстиції або ж відповідним державним комітетом).

Геннадій Друзенко, Завідувач Секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, закликав більш широко дивитись на сучасний стан глобальної політики й розглядати Європейський Союз як один (але не єдиний) центр впливу у світі.

Разом з тим, на його думку, через певний час, за який Європейський Союз ймовірно зможе подолати деякі власні сучасні проблеми, Україна зможе знову повернутися до того, щоб виносити на порядок денний питання про набуття членства у ЄС.

Організаторами круглого столу стали: парламентський Комітет з питань Європейської інтеграції та Лабораторія законодавчих ініціатив у партнерстві з двома провідними європейськими аналітичними центрами – Центром європейських реформ (Centre for European Reforms, Великобританія) та Фундацією міжнародних відносин та зовнішнього діалогу (FRIDE, Іспанія). Проект здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного Фонду «Відродження».

Текст дослідження англійською:

Чому Європа має значення. «Європеїзація» законодавчого процесу та парламентських практик в Україні (eng)