Війна зробила зброю частиною української реальності, з якою держава зобов’язана працювати. Ще до 24 лютого 2022 року за оцінками експертів, на руках у населення могло бути від 3 до 8 мільйонів одиниць нелегальної вогнепальної зброї. З того часу її кількість зросла: частина зброї потрапляє до рук цивільних внаслідок бойових дій. Після запуску в липні 2023 року державного реєстру зброї громадяни добровільно задекларували близько 22 тисяч одиниць, ще 20 тисяч — вилучила поліція. Однак це лише точкове реагування на проблему обігу зброї в Україні, яка в післявоєнний період загостриться. Ключове питання не в тому, чи буде зброя присутня в українському суспільстві, а чи зможе держава побудувати керовану й дієву архітектуру безпеки, врегульовану законом.

Це не лише внутрішнє завдання України, а й частина наших євроінтеграційних зобов’язань. 14 липня 2026 року Україні відкрили новий переговорний кластер 6 «Зовнішні зв’язки», який охоплює, зокрема, зовнішню політику, безпеку й оборону. Для воюючої країни це один із найбільш стратегічних напрямів, адже від нього безпосередньо залежать наша стійкість та обороноздатність.

У межах цього кластера ЄС очікує від України національної стратегії та плану дій із протидії незаконному обігу й володінню вогнепальною зброєю, боєприпасами та вибухівкою — із чіткими строками, фінансуванням і розподілом відповідальності між органами влади. Одним лише ухваленням відповідних документів не обійтися — Україна має продемонструвати конкретний прогрес у їх реалізації. Тобто ЄС чекає побудови нової системи, здатної реально контролювати зброю та пов’язані з нею ризики.

Україні недостатньо вирішити — дозволити чи заборонити зброю. Головний виклик у тому, як зробити її присутність контрольованою — щоб право на захист одних не конфліктувало з правом на життя інших, а свобода володіння не дорівнювала імунітету від правил і відповідальності.

Саме це має бути в основі нової державної політики. Закон про цивільну вогнепальну зброю — це необхідний, але тільки перший крок.

Поширеним є твердження, що зброя для цивільного населення в Україні заборонена. Це не зовсім відповідає дійсності. Цілком легально можна володіти вогнепальною мисливською (гладкоствольною та нарізною), травматичною, холодною (мисливські ножі, стилети, кинджали тощо) зброєю і газовими пістолетами. Спеціальний дозвіл навіть не потрібен, щоб бути власником пневматичної та окремих видів малокаліберної (калібром до 4 мм під патрон Флобера) зброї. Це передбачено наказом Міністерства внутрішніх справ.

На час дії воєнного стану законодавство також дозволяє цивільним особам отримати вогнепальну зброю або залишити у себе знайдену для відсічі та стримування збройної агресії Росії. Виняток становлять нарізні зразки калібром понад 12,7 мм, гладкоствольні — калібром 23 мм і більше, та зброя, яка закріплена за військовослужбовцями або представниками органів правопорядку або за допомогою якої вчинено злочин.

Усі дискусії точаться навколо можливості придбавати і носити короткоствольну стрілецьку зброю — пістолети і револьвери.

Повна заборона зброї, як і повний безконтрольний дозвіл на неї, — це крайнощі. Якщо цілковите обмеження такого права має стримувальний ефект для законослухняних громадян, то злочинці, які за визначенням є порушниками закону, шукатимуть можливості обійти правила або маніпулювати ними.

Прихильники повної заборони здебільшого апелюють до того, що загальна кількість насильницьких злочинів неодмінно зросте пропорційно до кількості одиниць зброї у цивільного населення. Але комплексних досліджень, які б встановлювали прямий зв’язок між цими даними, немає. Відсутня і єдина методологія, яка б дозволяла досліджувати ці питання регулярно та порівнювати результати в динаміці. Отже, немає обґрунтованих підстав стверджувати, що кількість зброї у цивільного населення погіршує криміногенну ситуацію в країні або робить громадський простір безпечнішим.

В умовах війни та у післявоєнний період повна заборона природно призведе до тінізації та зростання нелегального обігу вогнепальної зброї. За таких умов органам правопорядку буде складніше контролювати її та забезпечувати безпеку.

Завдання держави — побудувати систему правил, за яких право на зброю не створюватиме загроз для громадського порядку і не позбавлятиме інших людей відчуття безпеки. Законодавство про зброю для цивільного населення має бути збалансованим, а розширення прав, пов’язаних із нею, доцільно запроваджувати поступово з урахуванням поточної безпекової ситуації в державі.

Крім виконання згаданих вище вимог за кластером 6, контроль за обігом вогнепальної зброї також є частиною зобов’язань у межах розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» кластера 1 «Основи процесу вступу». Україна має вдосконалити правове регулювання обігу вогнепальної зброї, міжвідомчу взаємодію органів правопорядку і міжнародну співпрацю в цій сфері. Також необхідно привести у повну відповідність до acquis ЄС (Acquis (повністю — acquis communautaire) — це сукупність усіх чинних норм, законів, принципів, рішень, судової практики та зобов’язань Європейського Союзу, які є обов’язковими для держав-членів і країн-кандидатів на вступ — ред.) і міжнародного права кримінальну відповідальність за незаконний обіг зброї.

Одним лише ухваленням законів не обійтися. Україна має продемонструвати конкретний прогрес у їх впровадженні. Тобто ЄС чекає побудови нової архітектури безпеки, яка органічно впишеться у загальний європейський безпековий простір. Тож ці процеси будуть під постійною пильною увагою європейських партнерів протягом всього переговорного процесу щодо вступу України в ЄС.

У Євросоюзі загальні правила придбання та зберігання зброї цивільним населенням закріплені в Директиві (ЄС) 2021/555. Вона визначає категорії стрілецької зброї, яку можна законно придбавати, носити, використовувати, зокрема для полювання або спорту, правила маркування зброї, контролю за її обігом та переміщенням між державами Євросоюзу тощо.

Директива передбачає існування реєстру, за допомогою якого можна ідентифікувати і відстежити зброю. У державі має бути створена система регулювання діяльності її виробників, продавців і майстрів, включно з перевіркою на особисту і професійну доброчесність.

Ліцензію на придбання і володіння вогнепальною зброєю може отримати людина, яка має поважну причину, досягла визначеного віку і не становить загрози для себе та інших. Але недостатньо лише раз перевірити людину під час видачі дозволу. За європейськими правилами, його слід переглядати не рідше ніж раз на п’ять років. Тобто існує система запобіжників, яка не лише дає доступ до зброї, але й своєчасно реагує на ризики, якщо власник більше не відповідає встановленим критеріям.

Водночас Директива дозволяє державам-членам ЄС запроваджувати суворіші правила, ніж визначені нею.

У країнах Європи законодавче регулювання стрілецької зброї різниться від ліберального дозволу до жорстких обмежень. Здебільшого зброя дозволена як мисливське або спортивне знаряддя. Спільними є стандарти, зокрема щодо видів зброї, забороненої для цивільного населення, та зброї, на придбання чи носіння якої необхідна спеціальна ліцензія.

Наприклад, у Хорватії дозволено приховане носіння зброї за наявності спеціального дозволу. В Австрії закрите чи відкрите носіння зброї дозволено, але зброя не повинна викликати громадського занепокоєння. У Норвегії цивільне носіння зброї фактично заборонене, а для мисливства чи спорту її можна придбати в обмеженій кількості. Лише деякі країни на законодавчому рівні розглядають зброю як засіб безпеки, як от: Фінляндія, Чехія, Польща.

Універсального рецепту, як врегулювати обіг зброї і повністю убезпечити суспільство від неї, не існує. Кожна держава напрацьовує власні механізми та процедури, враховуючи національний контекст. У будь-якому разі йдеться про формування спільної безпекової архітектури для всіх європейських країн, а не виключно надання права на зброю.

В Україні спроби ухвалити закон про зброю і дискусії навколо цього питання тривають не одне десятиліття, але досі не вдалося досягти консенсусу. За останні 30 років у Верховній Раді зареєстровано щонайменше 20 законопроєктів з цього питання. Кожна ініціатива спричиняла гострі обговорення, які в підсумку не призводили до законодавчого рішення.

Згідно з Дорожньою картою з верховенства права, закон про регулювання обігу зброї та посилення відповідальності за порушення у цій сфері необхідно ухвалити до IV кварталу 2026 року.

Законопроєкт № 5708, який зараз обговорюють, ухвалений у першому читанні напередодні повномасштабного вторгнення. Він частково враховує європейські вимоги, однак він потребує доопрацювання, щоб система була ефективнішою і виключала ризики та лазівки для недобросовісного набуття права на зброю. Також проєкт закону не дає чітких відповідей щодо окремих процедур отримання посвідчення власника зброї, правил її носіння та визначення зон, куди буде заборонено заходити зі зброєю.

Закон створить лише загальну рамку, яка без інституцій, ресурсів і щоденної практики не працюватиме. Після його ухвалення має розпочатися тривалий процес імплементації: формування інфраструктури і системи взаємодії органів влади, зброярського бізнесу та власників зброї, проведення інформаційних кампаній, підвищення спроможності держави відстежувати її обіг, вчасно виявляти ризики й попереджати насильницькі злочини тощо.

Процедура отримання дозволу на зброю та контроль за нею мають бути убезпечені від корупційних лазівок. Паралельно має відбуватися робота із суспільним сприйняттям: проведення інформаційних кампаній, навчання безпечному й відповідальному поводженню зі зброю.

Власники зброї та особи, які бажають її придбати, мають ставитися до неї не лише як до інструменту захисту, а й джерела підвищеного ризику. Невід’ємними складниками відповідального поводження зі зброєю має стати навчання, зрозумілі процедури, регулярний контроль і невідворотність наслідків за порушення.

Питання обігу цивільної вогнепальної зброї не існують у вакуумі, зброя вже стала частиною нашого життя. Але без стійкої архітектури безпеки будь-які рішення про розширення права на неї будуть передчасними.

Перший рівень такої архітектури сформує закон про зброю. Другий — це системні зміни у суспільстві, за яких свобода і право на захист співіснують із контролем та відповідальністю.

Насамперед потрібно удосконалити і законодавчо закріпити вже існуючі правила, не підважуючи основ суспільної безпеки. А коли ця система буде налагоджена і відпрацьована, варто повернутися до дискусії про вільне носіння короткостволу.

Відомому зброяреві Семюелю Кольту приписують вислів: головна деталь будь-якої зброї — голова її власника. Відповідальне ставлення до зброї має стати основою нової реальності в Україні.

Україна вже має понад 2 млн учасників бойових дій, які потребують ефективної реінтеграції. Чинна система підтримки ветеранів і ветеранок не відповідає масштабу потреб, які постають перед державою у зв’язку з поверненням Захисників і Захисниць до цивільного життя. Базовий Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визначає статуси та соціальні гарантії, але не створює цілісної державної ветеранської політики. Наслідком цього є фрагментованість допомоги, нерівний доступ до послуг і відсутність системного супроводу після завершення служби.

• ухвалення законодавства про перехід від військової служби до цивільного життя включено до заходів Плану України в межах Ukraine Facility;
• фрагментована модель підтримки знижує доступність медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги й підтримки зайнятості;
• відсутність ефективної реінтеграції матиме наслідком втрату людського капіталу й зростання навантаження на систему соціального захисту;
• ветеранська політика є складовою відновлення, стійкості та безпеки України.

У березні 2025 року було прийнято Закон України № 4285-IX, який визначив пріоритети щодо створення системи підтримки ветеранів та ветеранок війни, членів їхніх сімей і сімей загиблих Захисників і Захисниць України, зокрема шляхом упорядкування ветеранської політики. Ці пріоритети мають бути реалізовані у відповідному законодавчому акті. Наразі розроблено кілька проєктів актів, які перебувають на розгляді Парламенту.

Насамперед це проєкт Закону України «Про основні засади державної ветеранської політики щодо ветеранів/ветеранок, які брали участь у відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України» (номер, дата реєстрації: 13696 від 25.08.2025), поданий Урядом. 

Паралельно Урядом напрацьовано проєкт Кодексу України про захист державності, незалежності та статус захисників держави (Ветеранського кодексу) (номер, дата реєстрації: 14265 від 28.11.2025).

Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів Верховної Ради України напрацював власну (альтернативну) редакцію проєкту Кодексу про захист державності, незалежності та статус захисників держави (номер, дата реєстрації: 14265-1 від 17.12.2025).

Усі зазначені проєкти формують ветеранську політику, зокрема закріплюють права ветеранів та ветеранок у сферах:

• охорони здоровʼя: медична, реабілітаційна допомога, підтримка психічного здоровʼя;
• зайнятості та формування добробуту: програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, підтримка ветеранського бізнесу тощо.

1. Збереження фрагментованої системи ветеранської політики. Ветеранська політика досі регулюється значною кількістю законів і підзаконних актів. За відсутності комплексного законодавчого акта зберігаються дублювання повноважень, неузгодженість програм підтримки, складність доступу ветеранів і ветеранок до послуг та нерівномірне впровадження політики на рівні громад.
2. Відсутність цілісної системи переходу від військової служби до цивільного життя. Попри наявність окремих програм підтримки, в Україні досі не визначено цілісної системи переходу, яка б забезпечувала безперервний супровід військовослужбовців під час служби та після звільнення зі служби. Це призводить до несвоєчасного інформування про доступні послуги, невиявлення потреб у реабілітації, відновленні здоров’я, освіті та працевлаштуванні, ізольованості програм підтримки та залежності реінтеграції від спроможності конкретної громади.
3. Втрата людського капіталу та потенціалу для відновлення країни. Відсутність ефективної системи підтримки та реінтеграції обмежує можливості ветеранів і ветеранок брати участь у житті громад, знижуючи їхній внесок у післявоєнне відновлення України.
4. Ризик невиконання зобов’язань у межах Ukraine Facility. Набрання чинності законодавством про державну ветеранську політику є одним із кроків Плану України в межах Ukraine Facility. Затримка з його прийняттям або впровадженням може ускладнити виконання індикаторів Плану та негативно вплинути на оцінку прогресу реформ з боку європейських партнерів.

Формування системи переходу від військової служби до цивільного життя є не лише питанням соціальної підтримки ветеранів і ветеранок, а й необхідною передумовою їхньої ефективної реінтеграції, збереження людського капіталу й використання ветеранського потенціалу для відновлення, безпеки та стійкості України.

Збереження фрагментованої моделі підтримки, орієнтованої переважно на статуси та пільги, не відповідає масштабу потреб ветеранів і ветеранок та ускладнює доступ до медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги, освіти, зайнятості й підтримки підприємництва. Без переходу до цілісної, потребоорієнтованої системи підтримки реінтеграція й надалі залежатиме від спроможності окремих громад, доступності послуг на місцях. 

Ухвалення законодавства про державну ветеранську політику є необхідною умовою виконання кроку Ukraine Facility та наближення ветеранської політики до сучасних європейських підходів.

Короткострокові:

1. Ухвалити новий базовий закон щодо державної ветеранської політики. Він має визначити мету, принципи та основні засади державної ветеранської політики, а також створити основу для формування системи переходу від військової служби до цивільного життя. У ньому доцільно закріпити повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, залучених до підтримки ветеранів і ветеранок; передбачити механізми оцінювання індивідуальних потреб ветеранів і ветеранок та членів їхніх сімей; а також визначити механізми міжвідомчої координації у сфері ветеранської політики.

Середньострокові:

1. Створити повноцінну систему переходу від військової служби до цивільного життя. Система переходу має забезпечувати безперервний супровід військовослужбовця від підготовки до звільнення зі служби до завершення реінтеграції у цивільне життя. Для цього необхідно запровадити оцінювання потреб до звільнення, визначити порядок міжвідомчої взаємодії, забезпечити доступ до медичних, реабілітаційних, соціальних, освітніх та інших послуг, налагодити інформування ветеранів і ветеранок про доступну підтримку та координацію між державою, громадами та надавачами послуг.
2. Посилити роль територіальних громад у реалізації ветеранської політики. Для цього необхідно визначити мінімальні стандарти підтримки на місцевому рівні, розвивати систему фахівців із супроводу ветеранів і ветеранок, забезпечити координацію між громадами, ветеранськими просторами та надавачами послуг, а також надати громадам ресурси для роботи з ветеранами і ветеранками та членами їхніх сімей.
3. Забезпечити перехід від моделі пільг до моделі відновлення людського капіталу. Ветеранська політика має поєднувати соціальний захист із відновленням здоров’я, професійною адаптацією, зайнятістю, підтримкою підприємництва та участю ветеранів і ветеранок у житті громад. Її ефективність має оцінюватися не за кількістю передбачених пільг, а за реальними результатами відновлення та реінтеграції.

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

В Україні взаємодія громадян із публічними інституціями у форматі звернень одночасно регулюється Законом України «Про звернення громадян» (№ 393/96-ВР від 02.10.1996) та Законом України «Про адміністративну процедуру» (№ 2073-IX від 15.12.2023). Ці документи ґрунтуються на різних підходах: перший — на моделі формальної відповіді у визначений строк, другий — на сучасній європейській логіці ухвалення індивідуального адміністративного рішення по суті справи. Унаслідок цього подібні за змістом звернення громадян можуть проходити за процедурами, передбаченими різними законами, що ускладнює для заявника вибір потрібної процедури та знижує її зрозумілість. Для органів влади така дуальність створює простір для застосування процедур на власний розсуд і сприяє формалізації відповідей замість вирішення проблеми, що зменшує передбачуваність і ефективність захисту прав громадян.

• Вимога ухвалення закону «Про звернення» (до IV кв. 2025), що чітко розмежовує адміністративні процедури та інші форми публічних петицій і адаптує петиції як формат взаємодії громадянина із державою до європейського законодавства, зафіксована у Звітах Єврокомісії про розширення щодо України за 2024 та 2025 роки, Дорожній карті з реформи державного управління. Вчасне виконання цих зобов’язань зумовлює швидкість вступу України до ЄС. 
• Збереження паралельного існування двох різних підходів до розгляду звернень (Закон України «Про звернення громадян» та Закон України «Про адміністративну процедуру») створює низку системних ризиків для формування інклюзивного формату взаємодії держави і громадян, а саме: знижується передбачуваність взаємодії з державою, зростає ймовірність формального характеру реагування на звернення, виникає дублювання процедур і додаткове адміністративне навантаження. 

Наразі проблема неузгодженості регулювання пропозиційних звернень з адміністративною процедурою вирішується через урядовий законопроєкт «Про звернення» (№ 11082 від 13.03.2024).

Законопроєкт №11082 був розглянутий Верховною Радою України та прийнятий у першому читанні за основу 24 квітня 2024 року. Після цього проєкт закону мав декілька раундів доопрацювання Комітетом Верховної Ради України з питань прав людини.

Європейські партнери послідовно наполягають на приведенні українського законодавства (і законопроєкту № 11082) у відповідність до стандартів ЄС щодо адміністративної процедури, що регламентується законом України «Про адміністративну процедуру», який відповідає рекомендаціям Європейської комісії у частині забезпечення належного адміністрування (good governance). 

Організації громадянського суспільства оцінюють просування законопроєкту № 11082 як необхідний крок до модернізації взаємодії держави з особою та її гармонізації зі стандартами ЄС і зауважують, що редакція проєкту закону № 11082, підготовлена до другого читання, містить певні системні недоліки, які потребують виправлення. 

Подвійне регулювання пропозиційних звернень. У законопроєкті збережено можливості суб’єкта пропозиційного звернення оскаржувати відповідь суб’єкта розгляду пропозиційного звернення — попри те, що відповідь на такий тип звернення не містить предмета для адміністративного оскарження.

Інституційна невизначеність у системі розгляду звернень. Законопроєкт № 11082 розширює коло суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення: до них належать не лише органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх службові й посадові особи, а й «інші суб’єкти, до повноважень яких належить розгляд порушених питань». Такий підхід не узгоджується зі ст. 40 Конституції України, яка чітко визначає адресатів звернень у складі органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх службових і посадових осіб. Збереження цієї норми у законопроєкті № 11082 може призвести до необґрунтованого правового покладення публічно-правових обов’язків на приватних суб’єктів щодо розгляду звернень і до правової невизначеності для заявників щодо обов’язковості та наслідків розгляду звернень. 

Девальвація інституту пропозиційних звернень як механізму партисипативної демократії. Короткі строки підготовки відповіді на звернення (15 днів) створюють надмірний темп адміністрування, особливо в умовах воєнного стану. Це призводить до формування таких ризиків: 

• формалізація розгляду звернень: замість змістовного опрацювання органи влади будуть змушені надавати шаблонні відповіді для дотримання строків; 
• неминучі порушення строків відповіді: кадровий дефіцит і високе навантаження роблять їхнє практичне дотримання малоймовірним, що провокуватиме нове коло оскаржень.

Подальше просування реформи законодавства про звернення громадян потребує не лише формального ухвалення нового закону, а насамперед його системної узгодженості із законодавством про адміністративну процедуру та принципами належного врядування. Без усунення наявних концептуальних і процедурних недоліків існує ризик збереження правової фрагментарності, послаблення гарантій захисту прав громадян та ускладнення виконання Україною євроінтеграційних зобов’язань.

Короткострокові. 

Під час доопрацювання законопроєкту № 11082 до другого читання: 

1. виключити з тексту законопроєкту № 11082 право на оскарження відповіді на звернення: в ч. 1 ст. 21 законопроєкту зберегти лише право суб’єкта звернення оскаржувати ненадання відповіді або залишення звернення без розгляду; з пп. 4 ч. 1 ст. 14 виключити «право суб’єкта звернення на оскарження відповіді на звернення»;
2. визначити відповідно до Конституції України перелік суб’єктів розгляду звернення: виключити згадку про «інших суб’єктів розгляду звернення» з пп. 4 ч. 1 ст. 3 законопроєкту № 11082;
3. переглянути надто стислі строки розгляду звернень: доцільно збільшити 15-денний строк для надання відповіді до стандартних (для ЄС) 30 днів (ч. 1 ст. 16 законопроєкту № 11082).

Ухвалити законопроєкт № 11082 після внесення до нього перелічених вище правок.

Середньострокові.

Система звернень має стати інструментом зворотного зв’язку між державою і суспільством та джерелом управлінської аналітики для виявлення системних проблем і підвищення якості публічних послуг. Відповідно, імплементація Закону про звернення має передбачати його трансформацію в інструмент доказової політики, створення національної системи аналізу звернень, інтеграцію цього аналізу в оцінювання ефективності органів влади, а також перехід до моделі використання зворотного зв’язку для коригування державної політики та вдосконалення послуг. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Цього тижня минає 3 роки, як Президент України своїм Указом № 273 затвердив Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку (КСП). Чи стало українське суспільство безпечнішим, а кримінальна юстиція — більш справедливою? Яким є стан реформування системи правопорядку?

Керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін пропонує спиратися на державну політику в сфері правопорядку та розглядати динаміку змін через стратегічні цілі. Адже план розрахований до 2027 року, отже — справедливо оцінити з позиції «helicopter view», де наразі перебуває Україна, але з урахуванням Розпорядження Уряду № 792-р щодо деталей виконання Плану.

Що ми маємо отримати наприкінці 2027 року з огляду на змістовні розділи Комплексного стратегічного плану?

1.  Дієві та ефективні органів правопорядку та прокуратури

Проєкт Закону «Про органи правопорядку» — досі в розробці, а без його ухвалення складно говорити про уніфікацію цих органів. Проблеми військової юстиції теж не вирішені (ухваленого у 2024 році в першому читанні законопроєкту «Про військову поліцію» очевидно недостатньо). Підходи до призначення та звільнення керівників органів правопорядку атакують з усіх сторін: то немає конкурсу, то бракує міжнародних експертів для проведення конкурсних процедур. Єдиного підходу до статусу цих органів, їх функцій і повноважень з урахуванням спеціалізації немає.

2. Послідовна кримінальна політика

Комплекс заходів до кримінальної політики як стратегічного планування у сфері протидії злочинності не впроваджений. Сама ідея — популярна, втім будь-які кроки до реалізації натикаються на нерозуміння й опір. Національні стратегії протидії злочинності, кримінологічна експертиза законодавчих ініціатив, реформа кримінальної статистики, впровадження crime та victimology survey — перспективні, проте наразі вузькофахові історії. Нам потрібне альтернативне джерело знання про злочинність, а не спиратися лише на кримінальну статистику, яка недосконала за визначенням і деформована внаслідок багаторічних маніпуляцій відомств з нею.

3. Оперативне кримінальне провадження

Комплексного бачення оновлення кримінального процесуального законодавства дійсно бракує. Станом на сьогодні зміни до КПК України — це біль всього євроінтеграційного процесу. Є антикорупційний блок, є контраверсійні зміни щодо зловживання процесуальними правами чи вдосконалення податкового компромісу, а є революційні зміни на кшталт перегляду дискреційних повноважень прокурора у кримінальному провадженні. КСП відповідає за останні, втім їх підтримка з боку органів влади та професійних спільнот — мінімальна.

У контексті судової експертизи існує велика конкуренція бачень — і Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), і Державне бюро розслідувань (ДБР) мають свої ідеї. З іншого боку постає питання, наскільки український Парламент готовий змінювати КПК України та при цьому не розбалансувати його.

4. Система управління, орієнтована на результат

По цьому пункту більшість заходів винано просто тому, що вони стосуються конкретних відомств та міжвідомчої співпраці. Є певні вдосконалення на рівні кадрової роботи, внутрішнього контролю, включно з антикорупційним. У ДБР впроваджується система оцінювання ефективності, втім поки що єдиний орган, де вона реально працює — НАБУ. На думку Євгена Крапивіна, Міністерство внутрішніх справ України (МВС) найбільше вкладається у цей блок. Тому вже можна говорити про окремі результати серед органів, які входять до системи МВС чи координуються за участі цього міністерства.

5. Комплексна цифрова трансформація

Нині спостерігаємо ситуацію, коли маємо щось одне — або «комплексну трансформацію, але не цифрову», або «цифрову трансформацію, але не комплексну».

Багато де цифровізація працює на рівні оцифрування — тобто на початковому рівні. Якщо в антикорупційній сфері з проблемами, але поступово запрацювала система електронного кримінального провадження eCаse (для НАБУ, САП і ВАКС), то впровадження системи «СМЕРЕКА» для всіх інших органів правопорядку, прокуратури лише розпочалося. Вона передбачає управління досудовими розслідуваннями для всієї системи правопорядку та буде інтегрована з Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системою (ЄСІКС).

6. Відкритість, прозорість, підзвітність і незалежність системи органів правопорядку

Побудувати повністю відкриту, прозору й підзвітну систему в умовах воєнного стану неможливо. Однак певні форми громадського контролю, наприклад, Ради громадського контролю, працюють за замовчуванням. Із ситуації з Міністерством оборони видно, що вони мають функціонувати, водночас — складно сказати про їх результати і роль таких рад при ДБР, НАБУ чи БЕБ. З іншого боку — в поліції діяльність комісій громадського контролю зупинена.

Найбільше досягнення — цього року органи правопорядку почали готувати більш якісні щорічні звіти. Тепер це наративний формат із поясненням стану злочинності, її динаміки та внеску правоохоронної роботи цих органів.

Євген Крапивін зауважує: як з будь-яким циклом публічної політики в усіх сферах — перехід від документу до результатів потребує кропіткої щоденної роботи.

Реформування сектору правопорядку — це важлива частина на шляху України до членства в ЄС, яка зумовлює внесок у спільну безпеку як нашої держави, так і всього Європейського Союзу. Однак про це неможливо говорити поза контекстом української реальності та кроків, спрямованих на реалізацію необхідних змін.

Тож 29 квітня в місті Дніпро відбулася регіональна конференція «Реформування органів правопорядку в контексті євроінтеграції України: імплементація Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки та регіональний вимір».

Учасники заходу обговорили пріоритети та стан імплементації Комплексного стратегічного плану (КСП), прогрес України у виконанні вимог ЄС, регіональний вимір реформ у контексті євроінтеграції, подальші кроки реалізації реформ. Адже Україна послідовно інтегрується у європейський безпековий простір, а КСП визначає ключові напрями трансформації системи правопорядку. Зокрема, приділили увагу Дорожній карті з протидії незаконному обігу вогнепальної зброї, боєприпасів та вибухових речовин.

Заступник Міністра внутрішніх справ України Олексій Сергєєв підкреслив, що практична реалізація стратегічних планів має починатися з прифронтових регіонів, які є критично важливими для стійкості держави. Серед іншого, він розповів про формування багаторівневої системи безпеки, яка передбачає посилення аналітичної роботи правоохоронних органів, профілактику правопорушень, а також тісну взаємодію між правоохоронними органами, органами державної влади та місцевого самоврядування, міжнародними партнерами.

У межах події керівник напряму «Правопорядок» ЛЗІ Євген Крапивін разом з радницею Віце-прем’єр-міністра Ольгою Кільдюшкіною провели фахову дискусію щодо реформування органів правопорядку в контексті Розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека», зосередившись на питаннях переговорного процесу щодо вступу до Європейського Союзу.

Експерт зауважив: Лабораторія продовжує системну роботу та стежить за станом виконання євроінтеграційних зобовʼязань у сфері правопорядку. У фокусі, зокрема, й питання Комплексного стратегічного плану, який займає важливе місце серед євроінтеграційних документів державної політики: його виконання передбачає Розділ 24 acquis ЄС, присвячений побудові інституційної спроможної системи правопорядку протидіяти серйозній злочинності.

Саме тому обговорення стану реформи органів правопорядку з керівництвом Дніпропетровської та Запорізької областей, врахування їх думки у національних планах, є необхідним кроком до євроінтеграції української системи правопорядку.

Віцепремʼєр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Тарас Качка наголосив: переговорний Розділ 24 «Юстиція, свобода та безпека» є одним із найбільш чутливих і водночас вимогливих у переговорному процесі, оскільки він передбачає здатність держави забезпечувати безпеку, захищати громадян і створювати передбачуване середовище для бізнесу.

До події долучилися Тимчасова повірена у справах Великої Британії в Україні Шарлотта Сюрен, Голова Консультативної місії ЄС в Україні (КМЄС) Рольф Холмбо, представники Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Бюро економічної безпеки, закладів вищої освіти, громадянського суспільства, міжнародних організацій, незалежні експерти; учасники від Дніпропетровської, Запорізької, Донецької та Луганської областей.

Захід організовано Міністерством внутрішніх справ України спільно з Офісом Віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України в межах проєкту «Реформування сектору цивільної безпеки в Україні» (CSSR), який реалізується компанією Chemonics UK у партнерстві з Siren Associates за підтримки Уряду Великої Британії та Консультативна місія ЄС в Україні.

Кадрова статистика свідчить, що відсутність конкурсів протягом воєнного стану не розв’язала проблему дефіциту кадрів: кількість звільнених державних службовців стабільно перевищує кількість призначених, коефіцієнт вакансій зберігається на рівні 15–18%, а рівень плинності кадрів (18–25%) суттєво перевищує середньосвітовий показникКоефіцієнти розраховані на основі даних КСДС та дашборду щодо кількісного складу державних службовців в Україні. для урядового секторуIndustries with the Highest (and Lowest) Turnover Rates. LinkedIn data stories. (8,4%).

1. відновлення конкурсів є безпосередньою умовою Плану для Ukraine Facility, що передбачає отримання Україною 415 млн євроВисновки, пропозиції НАДС до законопроєкту № 13478-1 від 28.07.2025., а невиконання реформи створює ризик недоотримання цих коштів;
2. ухвалення відповідного закону та відновлення конкурсів вже цього року є індикаторами виконання Дорожньої карти з питань реформи державного управлінняСтратегічний результат 1 розділу «Державна служба та управління людськими ресурсами» Дорожньої карти з питань реформи державного управління., необхідної для вступу в ЄС;
3. відсутність конкурсів підвищує ризики ухвалення політично вмотивованих кадрових рішень і знижує професійну незалежність службовців;
4. тимчасові призначення стають «новою нормою», що занижує стандарти відбору кадрів та ускладнює повернення до конкурсної моделі.

Нині єдиною законодавчою ініціативою, спрямованою на відновлення конкурсів у період воєнного стану, є законопроєкт № 13478-1. Цей законопроєкт підтримує Уряд. А європейські партнериUkraine 2025 Report. European Commission. 2025. Р. 26–27; Ukraine 2024 Report. European Commission. 2024. Р. 26–27; Ukraine 2023 Report. European Commission. 2023. послідовно наголошуютьМоніторинговий звіт SIGMA «Державне управління в Україні: Оцінювання на відповідність Принципам державного управління». Програма SIGMA. Грудень 2023. С. 82–84. на необхідності відновлення конкурсів для забезпечення професійної державної служби в Україні. Представники громадського сектору також закликаютьЗвернення аналітичних центрів до Парламенту щодо держслужби. Facebook. 2025; Законопроєкт щодо відновлення проведення конкурсів на посади державної служби: чому так довго чекали й скільки ще? ЦППР. 2025; Бізнес-спільнота закликає відновити конкурси на посади державної служби. UCB-News. 2025. Парламент ухвалити законопроєкт.

1. Незавершена реформа оплати праці. Відновлення конкурсів без завершення реформи оплати праці створює ризики відтоку кадрівПро це свідчать дані анонімного анкетного опитування державних службовців, проведеного ЛЗІ у грудні 2025 року за сприяння Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а також НАДС. з державної служби. Попри ухвалення Закону України № 4282 та очевидні позитивні зрушення, рівень оплати праці залишається одним із ключових демотиваційних чинників. Зберігаються значні диспропорції в оплаті праці між органами різної юрисдикції, а також між різними категоріями посад у межах одного органу. Рахункова палата України у своїх висновках також зазначає, що реформа не забезпечила повного втілення цілей щодо створення справедливої, прозорої та конкурентоспроможної системи оплати праціЗвіт Рахункової палати України про результати аудиту відповідності на тему «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління», затверджений Рішенням Рахункової палати України від 28 жовтня 2025 року № 26-1..
2. Інституційна нестабільність. Часті зміни у системі центральних органів виконавчої влади (реорганізації, ліквідації, зміни повноважень) дестабілізують їхню діяльність, призводять до плинності кадрів, втрати інституційної пам’яті та зниження ефективності роботи.
3. Політична залежність вищого корпусу державної служби. Після перезавантаження влади у 2019 роціНа підставі Закону № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади». державні секретарі міністерств і керівники центральних органів виконавчої влади (посади категорії «А») фактично залишаються залежними від політичних осіб. Процедури призначення та звільнення нівелюють зміст конкурсного відбору й створюють умови для рішень. політично вмотивованихПочинаючи з 29 вересня 2019 року (з дати набрання чинності Законом № 117-ІХ), Комісія має визначити не переможця конкурсу, а кандидатури на обіймання посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше трьох на одну посаду), для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсу. Практика частих змін державних секретарів (змінюються з призначенням нового міністра або навіть частіше) унеможливлює виконання ними ключової функціїНаприклад, за останні п’ять років державні секретарі Міністерства культури (в усіх варіаціях його найменування) з 2019 року змінювалися вже п’ять разів (Біденко А.І., Дуль Я.М., Лещук Ю.В., Куроченко О.І., Левчук В.Є.) і жоден не пропрацював повний п’ятирічний термін, передбачений законодавством (правда, в останнього ще є такий шанс). — забезпечення стабільності та наступності роботи міністерств. Законопроєкт № 13478-1 не усуває цих ризиків.

Відновлення конкурсних процедур на посади державної служби на меритократичній основі є вирішальним індикатором, за яким європейські партнери оцінюють здатність України виконувати зобовʼязання, повʼязані з членством в ЄС. Затримка цього процесу створює суттєві ризики для зближення з ЄС та недоотримання багатомільйонного фінансування в межах Плану для Ukraine Facility. 

Водночас конкурсні процедури не можуть виконати свою функцію в повному обсязі без завершення реформи оплати праці, зменшення політичного впливу на призначення та звільнення, а також забезпечення інституційної стабільності органів виконавчої влади. 

Короткострокові

Ухвалити законопроєкт № 13478-1 у першому читанні (взяти за основу).

Під час доопрацювання законопроєкту № 13478-1 до другого читання:

• уточнитиПро це свідчать дані анонімного анкетного опитування державних службовців, проведеного ЛЗІ у грудні 2025 року за сприяння Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а також НАДС. статус державних службовців категорій «Б» і «В», призначених без конкурсу під час дії воєнного стану: дозволити їм продовжити службу без конкурсу на основі результатів оцінювання службової діяльності або поєднання критеріїв оцінювання та відпрацьованого часу.
• посилити суб’єктність Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій: 1) повернути їм право визначати одного переможця та наступного за рейтингом кандидата (резерв на 1 рік); 2) конкретизувати відповідальність за втручання в роботу комісій; 3) відновити порядок звільнення держслужбовців категорії «А» виключно за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби (захист від політичних звільнень); 4) узгодити порядок визначення переможців на посади категорії «А» у законах України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу». 5) уніфікувати термінологію (узгодити текст законопроєкту із Кримінальним кодексом України та Законом № 4196-ІХЗакон України від 9 січня 2025 року № 4196-ІХ «Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та обʼєднань юридичних осіб». (щодо організаційних форм юридичних осіб); визначити поняття «гендерний баланс» у статті 2 Закону «Про державну службу».) 6) узгодити порядок формування Комісії з питань вищого корпусу із Конституцією України, враховуючи, що вона визначає вичерпний перелік повноважень Президента України і не передбачає його участі у формуванні цієї Комісії.

Середньострокові 

Завершити реформу оплати праці з урахуванням рекомендацій Рахункової палати.

Запровадити практику переформатування системи центральних органів виконавчої влади лише на підставі функціонального огляду всієї системи, визначення всіх альтернатив та обґрунтування пропонованих змін, зокрема ресурсного –– фінансового та кадрового.

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Дослідження проблематики ветеранської політики — не нова тема для Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ), а потреба у її якісній розробці та впровадженні — актуальна для України як ніколи. Тож ЛЗІ продовжує працювати у цій сфері — зокрема, 19 лютого ми провели зустріч з представниками Німецького товариства міжнародного співробітництва (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)).

Обмінялися думками та баченням щодо того, як працюють з ветеранами в Україні — які аспекти потребують змін, а механізми — вдосконалення. Окремо зосередилися на важливості розробки комплексної ветеранської політики, обговорили проблеми та особливості її імплементації, зокрема:

• формування законодавчої рамки ветеранської політики;
• розгортання мережі помічників ветеранів;
• залучення місцевих бізнесів до підтримки ветеранів;
• спроможності місцевої влади до інтеграції ветеранів;
• відповідність послуг потребам ветеранів, спроможність їх надання.

ЛЗІ вже має системні напрацювання у цій сфері, зокрема, комплексний Тіньовий звіт з дослідження невидимої ветеранської політики за 2014–2022 роки, де експерти ЛЗІ описали увесь цикл ветеранської політики — щоб зрозуміти, чи можливо створити таку політику, яка буде здатна дійсно розвʼязувати проблеми ветеранів, і які системні помилки були допущені раніше.

Також просвітницький проєкт ЛЗІ — Українська школа політичних студій (УШПС) проводила навчальну програму «Ти — важлива» у 2024 році, до першого циклу якої долучилися більше як 30 військовослужбовиць та ветеранок.

До зустрічі долучилися Світлана Матвієнко, виконавча директорка ЛЗІ, Володимир Скрипець, керівник аналітичного відділу ЛЗІ, Олександра Егерт, заступниця виконавчої директорки ЛЗІ з операційних питань та координації проєктної роботи, Себастьян Шлебуш, керівник програми InClude Component EMPOWER Program (GIZ), та Олександр Хоруженко, радник проєкту «Спеціальна програма підтримки України» (GIZ).

З порушенням строку на 37 днів Уряд Свириденко нарешті подав до Парламенту Програму своєї діяльності. У липні 2025 року вперше після повномасштабного вторгнення Верховна Рада прийняла відставку прем’єр-міністра, а з нею — і всього Кабінету Міністрів та сформувала новий уряд.

Уряд Свириденко — вже третій Кабінет Міністрів, сформований за період діяльності Верховної Ради ІХ скликання. Перший уряд Олексія Гончарука мав схвалену програму, але пропрацював менше ніж пів року. Другий — Дениса Шмигаля — залишився без схваленої програми взагалі, проте протримався більше п’яти років. Така практика продемонструвала парадокс: формально законодавство наділяє Верховну Раду важелями впливу на уряд, але на практиці політичні реалії дають Кабміну можливість уникати програмних зобов’язань.

За законом новосформований Кабінет Міністрів має розробити та подати до Верховної Ради цей документ протягом місяця з дня свого формування. Йдеться саме про реєстрацію відповідної постанови у Парламенті. Публічна презентація проєкту — це ініціатива виключно Юлії Свириденко, закон до цього не зобов’язує. Уряд затвердив Програму ще 10 вересня, Свириденко також вказала, що направлятиме її до Верховної Ради. Однак у Верховній Раді її зареєстрували ще пізніше — лише 23 вересня. Питання про схвалення Програми діяльності мають розглянути протягом 15 днів з часу її реєстрації, орієнтовно на початку жовтня.

Програма діяльності — це основний документ планування державної політики, який лягає в основу середньострокових планів дій Кабінету Міністрів (на трирічний період) та планів його пріоритетних дій (на період до одного року). Вона має не лише окреслювати пріоритети уряду, а й містити чіткі цілі, завдання, критерії оцінки та строки їх виконання. Її схвалення — кредит довіри Кабміну і забезпечення його імунітетом. Верховна Рада не може розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів протягом року після її прийняття.

Програма стає базою для щорічних звітів уряду перед Парламентом. Тож її наявність — ключовий інструмент парламентського контролю. За підсумками обговорень звітів Верховна Рада може визнати діяльність уряду задовільною або ні. І навіть прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів. Однак, якщо Програми діяльності немає, весь цей логічний ланцюжок руйнується від початку: і контрольна функція Парламенту втрачає сенс. Немає Програми — немає звіту. Немає звіту — немає підстав для оцінки діяльності уряду. Немає оцінки — немає відповідальності. Це створює замкнуте коло безвідповідальності, де про системність оцінки політичних рішень можна забути, адже їх ухвалюють радше ситуативно.

Досвід попередніх Кабінетів Міністрів свідчить, що уряди можуть функціонувати і без будь-якого стратегічного бачення своєї діяльності. Втім, хоч якось оцінити їхню діяльність без попередньо затверджених показників досягнення результатів — видається малоймовірним. Так, наприклад, попередній прем’єр-міністр Денис Шмигаль (а наразі — міністр оборони України) у 2020 році представив свою Програму діяльності, яку Парламент не схвалив навіть після доопрацювання. Водночас Регламент Верховної Ради дозволяє повторно вносити на розгляд Програму діяльності Кабінету Міністрів, але не раніше як через рік після дня її схвалення. Однак Денис Шмигаль не робив цього ні у 2021, ні у 2022 чи наступних роках. Тож Парламент не мав можливості оцінювати їхні результати у передбаченій законом формі.

Відсутнє звітування породжує й іншу проблему: кожен наступний уряд фактично змушений «вигадувати велосипед» наново, оскільки не знає, що зробили попередники. Спроба колишнього прем’єр-міністра Володимира Гройсмана започаткувати традицію «перехідних книг» так і не стала практикою. Тож Парламент не може оцінити, чи запропоновані новим Кабміном заходи — новаторська ініціатива чи лише спадщина попереднього уряду.

Програма діяльності уряду Свириденко виглядає як будь-який інший програмний документ у державі — «за все хороше, проти всього поганого»: стратегії затвердити, зарплати підвищити, робочі місця створити, послуги цифровізувати (останнє, до речі, чи не єдина пропозиція розв’язання проблеми корупції). Презентована Програма охоплює лише період кінця 2025 року та 2026 рік (сумарно всього 16 місяців). Це нетипово короткий горизонт планування, який наштовхує на думку, що сам Уряд не бачить себе у довшій перспективі. Структурно документ складається з 12 пріоритетів, 16 програмних цілей і 129 оперативних завдань. Від попередніх програм урядів Гончарука і Шмигаля збережено систему «закріплення відповідальних міністерств», що спрощує моніторинг їхньої діяльності.

Багато цілей і критеріїв їхнього досягнення на 2026 рік Уряд планує «під ялинку» — дедлайн 31 грудня. Зведення усього планування до останнього дня року виглядає щонайменше дивно. Складається враження, що виконання завдань відкладатимуть до фіналу, а, отже, навряд чи це відбуватиметься поступово і прогнозовано.

Показовий приклад — Міністерство освіти і науки у 2026 році мало би підвищити кваліфікацію 50 тисяч педагогів за новим стандартом дошкільної освіти, який ще мають затвердити. Це можна трактувати по-різному: або кожен квартал кваліфікацію підвищуватимуть 12,5 тисяч педагогів, або всі 50 тисяч вчителів мають пройти кваліфікацію за цією програмою до 31 грудня. Обидва шляхи приведуть до цілі, однак їхній ефект на освітній процес буде неоднаковим.

У порядок денний повернулися і старі проєкти, наприклад, будівництво нового корпусу Київського слідчого ізолятора в Київській області. Ця ідея не нова, те ж саме у лютому 2022 року пропонував тодішній очільник Міністерства юстиції Денис Малюська. На той час будівництво оцінили у більше ніж пів мільярда гривень, але у червні того ж року тендер відмінили через скорочення видатків. У 2025 році побудова нового корпусу ізолятора повернулась вже у формі публічного інвестиційного проєкту, видатки на який передбачено у Державному бюджеті на 2025 рік.

Значна кількість критеріїв і цілей у Програмі — це вже попередньо анонсовані проєкти чи плани міністерств або навіть заходи з Плану пріоритетних дій Уряду на 2025 рік. Наприклад, впровадження програм Міністерства внутрішніх справ «офіцер-рятувальник громади» чи «поліцейський офіцер громади», формування центрів ментального здоров’я, сервіс «е-Консул», проєкт «гроші ходять за вчителем», який намагались запровадити ще з 2019 року тощо.

З одного боку, це сприяє тяглості уряду, проєкти не «загубляться» і надалі впроваджуватимуться. З іншого — Програма більше нагадує компіляцію попередніх планів, ніж цілісний стратегічний документ. До того ж завдання, які Уряд ставить перед собою, але виконати не може з тих чи інших причин, накопичуються, мігрують від програми до програми, а в підсумку — все залишається на рівні обіцянок, планів, концепцій чи громадських обговорень. Аналізу «чому не вийшло?» ніхто не проводить, як і аналізу обґрунтованості майбутніх планів та проєктів.

Чи отримає Уряд річний імунітет від парламентської недовіри і чи зможе Верховна Рада використати передбачений законом інструмент контролю за діями Кабміну — дізнаємося уже незабаром.

Парламент має шанс відновити контрольну функцію, оскільки цей документ є своєрідним мірилом ефективності та результативності уряду загалом та окремих його членів. Водночас Верховна Рада ризикує ще більше розмити власну спроможність впливати на Кабінет Міністрів, якщо не схвалить документ. Адже тоді уряд не звітуватиме про свою діяльність перед Парламентом, а з огляду на постійні нарікання нардепів про відсутність контролю над урядом, така політична позиція — це радше постріл собі в ногу. А країна вкотре залишиться з черговою збіркою обіцянок, виконання і успішність яких не можна буде ні виміряти, ні простежити належним чином.

16 вересня Верховна Рада проголосувала за створення нових судів — Спеціалізованого окружного адміністративного (СОАС) та Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду (СААС). Вони замінять ліквідований Окружний адміністративний суд міста Києва, відомий своїми антиукраїнськими рішеннями. СОАС і СААС розглядатимуть надзвичайно чутливу категорію справ — позови проти Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, Національного банку, Національного антикорупційного бюро, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Національного агентства з питань запобігання корупції та інших ключових інституцій. На це Парламенту знадобилося майже три роки. Адже відповідно до Плану для Ukraine Facility (План) ухвалити закон мали ще до кінця 2024 року. 

Водночас у цих же зобов’язаннях вказано, що конкурс до СОАС і СААС має бути оголошеним до кінця вересня 2025 року, щоби Україна не зірвала виконання ключових маяків Плану. Ухваливши закон за два тижні до дедлайну, Парламент фактично не залишив судовій владі шансу провести цю процедуру у нормальні строки. Між першим і другим читаннями, законопроєкт № 13302, визначений Президентом як невідкладний, майже три місяці припадав пилом у Верховній Раді. Видно, що політична влада не дуже зацікавлена в створенні нових вищих спеціалізованих судів, утім нардепи в останній момент згадали про існування маяків (і привʼязаних до їх виконання коштів) і таки проголосували. А під законом ще потрібен підпис Президента. Далі Вища рада правосуддя і Державна судова адміністрація мають визначити необхідну кількість посад суддів в нових судах, Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККС) — оголосити конкурс. 

Ухвалений закон дозволяє державним службовцям зі стажем сім–девʼять років претендувати на посади суддів, що створює очевидний конфлікт інтересів. Адже представники виконавчої влади фактично отримають можливість судити рішення своїх колишніх роботодавців. Тобто держава судитиме державу. Окрім очевидних постійних самовідводів суддів, сама конструкція судів відрізняється від наявних вищих спеціалізованих, насамперед Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Тож є небезпека, що в майбутньому створення СОАС і СААС може бути визнане неконституційним. Наприклад, вже є подання про визнання неконституційності ВАКСу до Конституційного Суду, яке він так і не спромігся вирішити за останні п’ять років.

Конкурс до нових судів проводитиме ВККС спільно із новим дорадчим органом — Експертною Радою. Вона складається із трьох представників міжнародних експертів з правом переважного голосу і трьох українських суддів. Фактично маємо суддівську квоту як у ВККС з восьми осіб, так і в Експертній Раді (троє осіб), що є абсолютно невиправданим та незрозумілим. До того ж у громадськості є зауваження до двох із трьох українських суддів в Експертній Раді.

Добір суддів у спеціалізовані суди мав би відбуватися за процедурами, які вже були перевірені раніше та довели свою ефективність. Таким прикладом може стати Громадська рада міжнародних експертів, яка складається виключно з іноземців і проводить конкурс до ВАКС. 

Окрім того, вже три роки адміністративні справи киян тимчасово розглядаються у Київському окружному адміністративному суді (КОАС). Адже Київський міський окружний адміністративний суд і досі існує лише на папері (КМОАС). Судді там з’являться в кращому випадку у 2026 році, коли в межах добору до місцевих судів ВККС заповнить понад 1800 вакантних посад. З них 50+ осіб мають бути відібрані до КМОАС.

Тож в результаті таки матимемо нові спеціалізовані суди. Однак наразі це не виглядає як перемога. Адже їх створення несе ряд ризиків, серед яких, зокрема, посилення політичного впливу. Незрозуміло, звідки ж візьмуться ці фантастичні незалежні судді, якщо держава для розвʼязання судових спорів проти держави добиратиме державних службовців? 

Зараз найголовніше забезпечити неупереджений і відкритий добір максимально доброчесних і незалежних суддів. Жодної лояльності до держави, політичних звʼязків чи корупційних ризиків у них бути не повинно. Інакше навіщо це все було? Задля створення ще одного ручного суду?

Інститут угод про визнання винуватості з’явився у Кримінальному процесуальному кодексі України ще у 2012 році. Його логіка проста: прокурор може укласти угоду з підозрюваним чи обвинуваченим на будь-якій стадії кримінального провадження. Сторона обвинувачення економить ресурси, а захист — отримує передбачуване, узгоджене покарання. У виняткових випадках — навіть нижче мінімальної межі, встановленої санкцією статті.

У загальнокримінальних справах (крадіжки, грабежі, шахрайства тощо) інститут угод так і не набув популярності, а от у Вищому антикорупційному суді (ВАКС) його застосування зростає лавиноподібно. Суспільство ж нерідко сприймає це як несправедливість і «відкуп» для корупціонерів. Водночас експерти наголошують: угоди — це не про уникнення покарання, а про його невідворотність для більшої кількості осіб. Але де ж межа між справедливістю, ресурсною доцільністю та довірою громадян?

У 2024 році було укладено понад 10 тисяч угод здебільшого у злочинах проти власності та наркозлочинах — це дані офіційної статистики. При цьому загальна кількість вироків у порядку кримінального судочинства — близько 77,4 тис. Тобто близько 14% з них завершилися угодами. 

Водночас в українських судах панує спрощений порядок розгляду без дослідження доказів (ст. 349 КПК України, що є замінником угод). З 2020 року можливе навіть «письмове провадження», без судового засідання щодо кримінальних проступків. Ключовим для цього є визнання винуватості. За статистикою, понад 80% обвинувачених (і в злочинах, і в проступках) визнають провину, тож питання стоїть не у доведенні вини, а у визначенні розміру покарання. 

Водночас спрощений порядок — непередбачуваний і забезпечує значно менше гарантій, ніж угода. Ні прокурор, ні суддя не зобовʼязані обвинуваченому рівно нічого, лише враховують це як помʼякшувальну обставину. Це не угода (договір). На практиці це призводить до вкрай низького відсотка виправдувальних вироків, адже в більшості справ спору про винуватість немає і мова йде про розмір покарання.  Все тримається на неформальних практиках — суддя може проявити гуманність і поблажливість у цьому питанні, адже обвинувачений сприяє слідству і визнає вину. Однак вийти за межі санкції можна у виняткових випадках і несуттєво. 

Світова практика виглядає зовсім по-іншому. У США 95–99% кримінальних проваджень завершуються угодами про визнання винуватості (plea bargaining). У Великій Британії — близько 70%, у країнах ЄС — у середньому понад 50%. В Ірландії ця цифра сягає 90%.

Практика Європейського суду з прав людини також вказує на доцільність такого механізму. Укладення угод дозволяє заощадити ресурси держави та приватних осіб. Підозрюваному не доводиться витрачати багато грошей на адвоката та стресувати у багаторічному процесі щодо непередбачуваного вироку. Тоді як прокурор і суд також економлять час і кошти. Тож угода стає раціональним вибором, вигідним обом сторонам.

В Україні час від часу можна почути нарікання, що «інститут угод не запрацював» з 2012 року. Це справді так, крім однієї категорії проваджень — топрівневої корупції, яку розглядає ВАКС. У цих справах угоди укладають надалі частіше. За 6 років роботи Вищого антикорупційного суду половина вироків завершилась саме в такий спосіб. До того ж здебільшого ще на стадії досудового слідства, що свідчить про реальне використання сторонами засобів процесуальної економії та прагнення до скорочення часу на збирання доказів і передання справи до суду. 

Особливо показовою стала динаміка після листопада 2024 року, коли набрав чинності закон № 4033-ІХ. До цього кількість укладених угод у ВАКС коливалась в межах 25–40%. Натомість закон № 4033-ІХ, прийнятий у межах Плану для Ukraine Facility, передбачив певні удосконалення інституту угод, хоч і в менш амбітній редакції, ніж пропонував Уряд. Проте навіть в цих умовах нові правила показали позитивний ефект — 66% обвинувальних вироків у ВАКС винесено на підставі угод. Тоді як у загальних судах лише 14% справ завершуються в такий спосіб.

Чи стала система української кримінальної юстиції ефективнішою завдяки інституту угод? Безперечно, так, адже угода — не уникнення покарання, навпаки — це механізм забезпечення невідворотності покарання. Це дозволило детективам та прокурорам зосередитися на інших провадженнях, часто — складніших і масштабніших. Тобто вивільнити ресурс на більшу кількість підозрюваних і злочинні схеми.

Але суспільство цей меседж не чує. Зокрема, люди часто кажуть, що «угоди не справедливі». Все тому, що бракує комунікації від Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) і ВАКС. Вони не можуть пояснити суспільству, чому укладання угод ефективне для всієї системи кримінальної юстиції. Щобільше, критерії, за якими САП пропонує укласти угоду або погоджується на неї, якщо ініціатор не вона — не є прозорими. Все вищесказане про раціональний вибір людини чи максимізацію кримінального переслідування шляхом викриття більшої кількості корупціонерів не звучить у публічній комунікації цих органів. 

Окрім того, суд має перевіряти, чи відповідає угода суспільному інтересу. Але як це визначити? Судді ВАКС по-різному інтерпретують значення суспільного інтересу, їхня практика розходиться. Деякі судді відштовхуються від очікувань суспільства: чи буде рішення, яке вони приймуть, відповідати запитам громадян. Інші ж — відштовхуються від найскорішого вирішення справи при мінімальних витратах державних ресурсів, потреби розкривати інші кримінальні правопорушення та іншого. Таким чином, саме поняття «суспільний інтерес» залишається оцінювальним і неоднозначним. А відсутність єдиного підходу посилює відчуття несправедливості.

Резонансні справи лише підливають оливи у вогонь. Зобов’язання передати на потреби ЗСУ 2 млн грн від мера Полтави Мамая, 6 млн від нардепа Трухіна чи 500 млн грн від ексміністра Злочевського викликали шквал обговорень. Штрафи у десятки тисяч гривень на тлі багатомільйонних пожертв суспільство сприймає як відверту спробу «відкупитися». Добровільна пожертва виглядає як замінник покарання, а весь судовий процес нагадує фарс. Проте це не так, адже ми не знаємо, скільки ресурсів заощаджено, скільки викривальних показань надали ці засуджені особи, і який довгостроковий ефект від цих угод. 

Пояснення, хоч спрощено і з урахуванням таємниці досудового розслідування, могли б періодично лунати у комунікації керівництва САП і ВАКС. Саме тлумачення «політики» укладення угод є звітуванням про свою роботу перед суспільством, а не жонглювання «сухими» статистичними даними без належної інтерпретації. Адже дані без тлумачення можна повернути в будь-який бік.

Укладення угод у справах ВАКС зростає і показує свою ефективність. При цьому цей інструмент на межі суспільної довіри. Якщо людям не пояснюватимуть, як працює цей процес, то його й далі вважатимуть несправедливим.

Обурення суспільства угодами зрозуміле. Водночас воно репрезентує домінування деонтологічного (ціннісного) підходу: «посадити всіх до останнього корупціонера», так би мовити. Проте ресурси системи кримінальної юстиції обмежені, необхідно виокремити більш і менш вагомі провадження, тобто пріоритизувати зусилля. Адже на протидію злочинності необхідно дивитися в динаміці — ми можемо витратити всі ресурси детективів і прокурорів на переслідування одного «злісного» корупціонера, а в результаті десятки й сотні інших далі вчинятимуть злочини. Так ми абсолютизуємо моральне питання покарання кожного і не бачимо, як інші його уникають.

Натомість можна подивитися на протидію корупції як систему і на наслідки укладення угод через консеквенціалістський підхід до справедливості. Тобто допустити, що окремий фігурант отримає м’якше покарання, але завдяки його співпраці можна викрити масштабні схеми й притягнути до відповідальності десятки інших. Це забезпечує невідворотність покарання для більшої кількості корупціонерів.

Ще у XVIII столітті Чезаре Беккарія у трактаті «Про злочин і покарання» писав: «Впевненість у неминучості хоча б і помірного покарання справить завжди більше враження, ніж страх перед іншим, більш жорстоким, але таким, що супроводжується надією на безкарність». Ці слова актуальні й сьогодні, хоча й залишаються незрозумілими для більшості політиків, які пропонують щось криміналізувати й збільшити санкцію і переконані, що кримінальний закон може розвʼязати будь-яку соціальну проблему.