1 жовтня 2009 року у містах Суми та Харків Лабораторія законодавчих ініціатив провела презентацію власного дослідження, присвяченого проблемам українського парламентаризму. Також у рамках заходів відбулося обговорення презентованого дослідження, у яких взяли участь політики, експерти, науковці, представники громадськості та медіа. Лабораторію законодавчих ініціатив представляли Денис КОВРИЖЕНКО, Директор з правових питань Лабораторії законодавчих ініціатив, та Олена ЧЕБАНЕНКО, Програмний координатор Відділу політичного аналізу Лабораторії законодавчих ініціатив.
Основна мета обговорень – окреслення кола реальних проблем українського парламентаризму, а також вироблення рекомендацій щодо їх вирішення (зокрема – тих, які були порушені у презентованому дослідженні).
Тематика обговорення стосувалася:
- Статусу народного депутата України;
- Контрольних функцій парламенту;
- Участі громадськості у законотворчому процесі;
- Реформи Апарату Верховної Ради України.
Громадські консультації у Сумах і Харкові проведені в рамках реалізації спільного проекту Лабораторії законодавчих ініціатив і Вестмінстерської фундації за демократію «ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УКРАЇНСЬКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ». Вони є п’ятим і шостим у серії із 9-ти заходів, які відбудуться у різних областях України.
Під час обговорення в СУМАХ активно обговорювалися питання статусу народного депутата, реформи виборчої системи та її зв’язку із партійним будівництвом, доцільності обмеження депутатської недоторканості та запровадження імперативного мандату народних обранців, особливостей складання виборчих списків тощо.
Учасники обговорення погодилися, що реформи варто проводити у межах наявної системи. Тим не менше, належного розуміння того, які моделі певних парламентських інститутів можуть ефективно функціонувати в Україні, немає. Була висловлена теза про надто широкий спектр повноважень народного депутата України поза законодавчою діяльністю. Можливість впливу парламенту на інші органи влади наразі призводить до надмірної політизації його роботи. Що стосується перспектив запровадження двопалатного парламенту, то реальні механізми представництва регіонів у законодавчому органі наразі обговорюються дуже спрощено. Необдумані ж кроки у цьому напрямку призведуть до ускладнення парламентських процедур, а, отже, корупції.
Як і під час попередніх консультацій, значну увагу було приділено питанню зміни виборчої системи. Незважаючи на впевненості у тому, що наступні парламентські вибори пройдуть за закритими списками, запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими списками розглядалося як значний крок уперед, хоча й не панацея від усіх проблем державного будівництва. Дискусії ж про можливе повернення до мажоритарної системи є проявом небезпечної тенденції. У контексті вдосконалення пропорційного представництва, була висловлена пропозиція щодо необхідності законодавчого визначення статусу безпартійних народних депутатів, що стимулюватиме структуризацію політичних партій.
Важливий момент, на який було звернуто увагу, – «декомерціалізація» виборчих списків з метою уникнення ситуації купівля місць у них. Це, зокрема, потребує реформи законодавства про політичні партії, спрямоване на перетворення місцеві партійні осередки на «ліфти», які дозволять потрапляння місцевих політиків до парламенту. Була підтримана висловлена під час обговорення пропозиція щодо запровадження виборчих цензів: потрапляння до виборчих списків повинно залежать від реального членства кандидата в партії та реальної роботи у ній. Загалом, партійне будівництво, базоване на принципах ідеологічності та активної роботи, було визнане основним шляхом підвищення ефективності Українського парламенту.
Ще одне питання, щодо якого буда досягнута згода аудиторії, – необхідність обмеження депутатської недоторканості. Так, наприклад, можуть бути встановлені особливі правила поводження з народними депутатами під час попереднього слідства (забезпечений позачерговий доступ до обмудстмана та контроль з боку Генерального прокурора за перебігом слідчих дій) – тобто уникнення політичних провокацій можливе за рахунок відповідних процесуальних норм. Однак, в цілому, парламентар має притягатися до відповідальності на загальних підставах.
Активна дискусія точилася навколо питання імперативного мандату народного депутата України. Наразі в Україні механізми відкликання відсутні. Тим не менше, досвід інших держав (наприклад, США) передбачає такого відкликання, зокрема, у разі порушення правил депутатської етики (невідвідування засідань парламенту, особиста неучасть у голосуваннях, неналежне поводження у сесійній залі тощо). Тому в українських реаліях потрібним кроком могло б стати прийняття Кодексу депутатської етики із паралельним закріпленням на рівні Регламенту Верховної Ради України підстав припинення повноважень того чи іншого депутата безпосередньо парламентом. Крім того, запровадження імперативного мандату потребує зміни законодавства про місцевмй референдум.
Щодо підстав дострокового припинення повноважень парламенту Президентом України, учасники погодилися із тим, що до наразі закріпленого у Конституції переліку підстав варто додати формулювання «із політичних мотивів». Однак у такому випадку, нові парламентські вибори повинні проводитися разом із референдумом про довіру Президентові із можливістю його відставки за результатами такого референдуму. Це зніме проблему політичних спекуляцій навколо питання дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.
Конфлікт інтересів у парламенті був розглянутий крізь призму невідповідності приватного інтересу народного депутата та колегіального способу прийняття рішень у законодавчому органі. Колегіальність обмежує можливість контролю за діяльністю окремого парламентаря, а тому необхідно запровадити механізми такого контролю (зокрема, за роботою в комітетах, тимчасових слідчих комісіях тощо).
У контексті переведення лобіювання у легальне русло, наголошувалося на необхідності посилити роль громадянського суспільства, а також асоціацій всеукраїнського рівня за умов чіткого визначення їхнього законодавчого статусу. Порушувалося питання можливості надання права законодавчої ініціативи таким асоціаціям. Крім того, удосконалення потребують механізми висвітлення діяльності Верховної Ради України.
Основні питання, порушені під час обговорення у ХАРКОВІ, стосувалися удосконалення системи фінансування політичних партій, критеріїв визначення ефективності роботи народних депутатів, обмеження термінів перебування на посаді представників деяких парламентських інституцій, ролі громадянського суспільства у процесі реформування тощо.
Методологічні рамки обговорення передбачали подолання межі між теорією та практикою державного будівництва, а також між політикою та правом. Тобто концепція реформ повинна розроблятися з урахуванням особливостей вітчизняного політичного процесу та мати на меті підвищення ефективності політичного процесу в цілому, а не окремих інститутів.
В якості пропозиції щодо забезпечення присутності народних депутатів на засіданнях парламенту, була висловлена ідея про «плаваючу» більшість: якщо народний обранець пропускає певну кількість засідань, це є підставою для позбавлення його права брати участь у голосуваннях ще на певний час; при цьому, рішення приймаються більшістю від присутніх на засіданні депутатів. Крім того, варто дотримуватися принципу жорсткої партійної приналежності: якщо депутат не голосує як його політична партія, це має бути підставою для його виведення зі складу Верховної Ради України, оскільки народ делегує свій суверенітет партіям, а не конкретним особам. Активно обговорювалися механізми забезпечення особистого голосування депутатів.
Учасники обговорення погодилися, що кількість зареєстрованих і розглянутих законопроектів не є мірилом якості законодавчого процесу. Кожен поданий проект закону повинен бути результатом консолідації позицій різних депутатів і політичних сил. До того ж, зважаючи на те, що порядок денний роботи Верховної Ради України є предметом політичних спекуляцій, на початку кожного року варто визначати законодавчі пріоритети на цілий рік. Крім того, мають бути запроваджені санкції не лише за блокування роботи парламенту, а й встановлена юридична відповідальність за прийнятий закон у разі його негативного впливу. Було висловлено припущення про те, що помічники народних депутатів та Апарат Верховної Ради України мають фінансуватися політичними партіями.
На думку учасників, особлива роль у лобіюванні тих чи інших реформ має належати громадянському суспільстві, оскільки самі народні депутати дбають, здебільшого, про власні інтереси. Представники громадськості мають забезпечувати контроль за діяльністю парламентарів, а також інформаційно супроводжувати законодавчий процес.
Систематизовані пропозиції щодо усунення проблем українського парламентаризму, зібрані в результаті регіональних консультацій, будуть узагальнені у „Білій книзі українського парламентаризму”. Її презентація буде супроводжуватись міжнародною конференцією щодо парламентської реформи, а також прес-конференцією на одному з загальнонаціональних телеканалів.
За поданими посиланнями можна знайти тексти чотирьох тематичних досліджень, підготовлених експертами лабораторії законодавчих ініціатив, а також зняті в рамках реалізації проекту відеоролики, присвячені проблемам українського парламентаризму.
Дослідження:
Статус народного депутата України: проблеми та шляхи удосконалення
Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності
Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності
Діяльність парламентського апарату: проблеми та шляхи підвищення ефективності
Відеоролики:
