Сьогодні Конституція України відзначає 28-й день народження. Ухвалена досить пізно, як результат компромісу, вона, тим не менш, станом на 1996 рік була величезним здобутком для української державності. Водночас, фактично кожен український президент та кожне скликання Верховної Ради України прагнули (та з різною успішністю це робили) змінити Конституцію України. А повномасштабне вторгнення росії (соціальні, демографічні, економічні, політичні його наслідки) активізувало широку дискусію про потребу перегляду суспільного договору (ці зміни, звісно, мають якось відобразитися у Конституції). Таким чином, конституційна дискусія триває під час бойових дій, а після їх завершення перейде у вимір законопроєктної роботи. Лабораторія законодавчих ініціатив у своїх дослідженнях часто зіштовхувалася з запитом на конституційні зміни. Тому для підтримки конституційної дискусії, пропонуємо зробити короткий екскурс у конституційний вимір наших досліджень.
Соціальна сфера: Конституція гарантує, але чи спроможна держава забезпечити?
Конституція проголошує, що Україна є соціальною державою (ст.1). Однак наскільки це положення є реалістичним? Ключова проблема полягає у тому, що, попри таку декларативну норму, насправді у держави далеко не завжди є гроші на її втілення. І ця проблема є настільки очевидною, що її існування офіційно визнається Міністерством соціальної політики України.
Разом з тим пошук швидкого шляху її вирішення виглядає досить примарно, оскільки у Конституції закріплено механізм, який значно обмежує можливості реформування системи надання державних послуг. У контексті ветеранської політики, ці норми разом з рішеннями Конституційного суду, блокували реформи. І стосується це не лише ветеранської політики. Значна частина Конституції України складається з подібних соціальних норм. Інший приклад – це медична реформа, неконституційність якої вже декілька років розглядає КСУ. Україна зразка середини 2020-х років за соціально-демографічним складом дуже відрізняється від України середини 1990-х. У таких умовах соціальна політика має бути гнучкою та адаптивною, чого складно досягти в умовах чинних соціально орієнтованих приписів Конституції.
Парламентська реформа: скільки питань ще потребують конституційного врегулювання?
У Конституції України є дисбаланс щодо статусу коаліції та опозиції. На відміну від терміну «коаліція парламентських фракцій», поняття парламентської опозиції у тексті Конституції не закріплено. Опозиція має відігравати важливу роль у здійсненні парламентського контролю та має бути невідʼємною частиною парламентського діалогу. Тим не менш, наразі, в парламенті є три комітети, що очолюються представниками парламентської меншості: 1) Молоді та спорту, 2) Євроінтеграції Комітет з євроінтеграції має невисоку завантаженість як головний комітет, хоча він і готує великий обсяг обовʼязкових висновків щодо відповідності євроінтеграційним зобовʼязанням. Водночас, сферу відповідальності цього комітету намагаються розділити між всіма комітетами, шляхом створення там структурних підрозідлів та підкомітетів. , 3) Свободи слова. Це найменш впливові комітети в парламенті, які мають найменший обсяг відповідальності та відповідно найменшу завантаженість. Звісно, така ситуація не сприяє парламентському контролю з боку опозиції.
Робоча група з парламентської реформи в процесі своєї роботи наштовхнулася на потребу змін до Конституції. А необхідність вирішення цього питання – одна з рекомендацій Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (Рекомендація № 44). Є два можливі шляхи вирішення цього питання – або додати в Основний Закон норми про парламентську опозицію, або ж вилучити з нього норми щодо коаліції.
Обмеження законодавчого спаму
Законодавчий спам є давно відомою проблемою українського парламентаризму. Він підміняє якісну законотворчу роботу прийняттям сотень низькоякісних законодавчих актів, які потрібно змінювати мало не одразу після їх прийняття, і які не мають реального впливу на вирішення суспільних проблем. Для прикладу, протягом нещодавно завершеної 10 сесії чинного скликання, було зареєстровано на 80 законопроєктів (+20%) більше ніж за попередню аналогічну сесію, одна з депутатських груп зареєструвала більше законопроєктів, ніж весь Кабінет Міністрів, а депутатські законопроєкти пережано реєстрували по 1-3 депутати – це все чіткі ознаки законодавчого спаму.
Один з пріоритетних напрямків подолання законодавчого спаму полягає в можливості запровадження колективної законодавчої ініціативи народних депутатів. Це рішення часто обговорюється на різних робочих групах, однак впровадження такого механізму може потребувати внесення уточнення до норми ст. 93 Конституції.
Справа в тому, що норма цієї статті визначає, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить […] народним депутатам України». Тобто парламентарі як суб’єкт законодавчої ініціативи згадуються у множині. Хоча раніше це не заважало депутатам реалізовувати зазначене право в індивідуальному порядку. Тому в разі зміни практики щодо мінімальної кількості депутатів, які мають право вносити законопроєкти, слід було б редакційно по-іншому прописати цю конституційну норму. Уточнення її змісту має на меті запобігти випадкам можливого оскарження неконституційності нової вимоги щодо обмеження індивідуальної законодавчої ініціативи.
Підписання та оприлюднення законопроєктів, не підписаних президентом
Що робити, якщо Президент України не підписує і не ветує законопроєкт, прийнятий Верховною Радою України? Проблема, яку мав вирішити такий непідписаний законопроєкт, не вирішена, але і Верховна Рада вже зробила все, що могла. Недосконале формулювання ч. 3 ст. 94 Конституції створює певні проблеми у сфері законодавчого процесу. Так, ця частина містить положення, відповідно до якого «у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». З такого формулювання неможливо встановити, хто ж все-таки уповноважений на підписання та оприлюднення законопроєктів, які не були підписані президентом впродовж 15-денного строку. За час воєнного стану президент все частіше використовує ці нюанси для непідписання чи несвоєчасного підписання законопроєктів. Так протягом 10 сесії чинного скликання 42% законопроєктів були підписані невчасно або не підписані зовсім.За час воєнного стану ці показники зросли втричі.
Водночас ч. 4 цієї статті не містить такої недосконалості – у ній чітко передбачено, що коли є подолане вето, то відповідний закон оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. Проводячи паралель з цим положенням і беручи до уваги, що ст. 94 знаходиться в розділі IV «Верховна Рада України», цілком логічно припустити, що непідписаний президентом законопроєкт мав би підписати Голова Верховної Ради. В реальності така логіка не працює, якщо президент не підписує законопроєкт, то Голова парламенту не бере на себе відповідальність підписувати такі акти. Тому для того, щоб не доводилося робити припущень, такі положення мали б бути чітко закріплені у Конституції.
Парламентські комітети з контрольною функцією
Відповідно до ст. 89 Конституції «Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України». Така конструкція заклала «універсальний характер парламентських комітетів. Тобто вони одночасно і задіяні у законодавчій роботі, і виконують контрольну функцію. І з цим почали виникати проблеми у процесі спроб вдосконалити роботу парламенту. Для прикладу, задля приведення до стандартів НАТО Верховна Рада мала б створити контрольний комітет за правоохоронними та розвідувальними органами і такі норми були вже внесені у законодавство, однак на практиці Комітет не створений, через дискусію про його антиконституційність.
Інший практичний вияв цієї ситуації полягає в обмеженнях в запровадженні ефективної санкційної системи проти порушників етичних норм. Скандали з неетичної поведінки народних депутатів вибухають чи не щомісяця. Верховна Рада не має можливості належно реагувати на таку поведінку, адже відсутній механізм саморегуляції їх поведінки. І це призводить до того, що негатив від скандалу з одним депутатом поширюються на всіх депутатів, знижуючи довіру до всього парламенту. Вирішити цю проблему може Етичний кодекс народного депутата. Наприкінці 2022 року в парламенті зареєстрували законопроєкт № 8327 про Етичний кодекс народних депутатів, до розробки якого долучалися й експерти ЛЗІ. Серед іншого, цим актом пропонується створити комітет, до предмета відання якого віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики. Проте така ініціатива теж наштовхнулася на дискурс про антиконституційність, хоча не не передбачає створення спеціального контрольного комітету.
Підводячи підсумок цього тексту, хочемо наголосити: він не про те, що Конституція погана чи не про недалекоглядність авторів Конституції чи реформ останніх років. Цей текст про те, що для демократичної країни важливий сам конституційний дискурс і його масовість / популярність. Що ширшим є цей дискурс, що більше дискусійних майданчиків і учасників у цьому процесі – то й більшої ваги матиме сам Основний закон і більшою легітимністю будуть наділені державні органи, що, безумовно, критично важливо як для молодої демократії, так і особливо для країни у війні. А Конституція як певна рамка суспільних відносин, неминуче має і буде змінюватися разом із самими суспільними відносинами. Конституція з великою ймовірністю буде змінюватися після закінчення воєнного стану. Що саме буде змінено, що буде новим суспільним договором і в якій він буде формі – має бути визначене в ході цієї конституційної дискусії. І День Конституції – гарна нагода про це подумати.
