Василь СУПРУН,
Перший заступник Міністра юстиції України в зв`язках з Верховною Радою України
Питання взаємодії парламенту і уряду надзвичайно актуальне для України, особливо в світлі сьогодення, у зв`язку з утворенням парламентсько-урядової коаліції, запровадженням солідарної відповідальності парламенту і уряду.
Міністерство юстиції – це той центральний орган виконавчої влади, який відповідно до покладених на нього повноважень, здійснює координацію законопроектної роботи міністерств і інших органів виконавчої влади, готує відповідні пропозиції, які є складовою урядового плану законопроектної роботи. І схвалення урядом України орієнтовного плану законопроектних робіт є тією основою, на підставі якої здійснюється законотворча діяльність Кабінету Міністрів, як одного з суб`єктів права законодавчої ініціативи.
Якщо дуже коротко, то питання взаємодії уряду і парламенту значною мірою залежить, на мою думку, від якості законопроектів, які вносить Кабінет Міністрів на розгляд Верховної Ради. В листопаді 2003 року Президентом України було підписано Указ „Про поліпшення організації законопроектної діяльності”, а 4 березня 2004 р., на реалізацію положень цього Указу Кабінетом Міністрів було схвалено відповідну Постанову, відповідно до якої Міністерство юстиції наділяється функцією головного розробника всіх законопроектів, які уряд вноситиме на розгляд парламенту. Насьогодні цю роботу виконують всі міністерства і інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство юстиції лише координує її. Але вже з 1 липня цього року безпосередньо Міністерством юстиції розроблятимуться проекти законів, які стосуються прав і свобод людини, взаємовідносин між державною владою і громадянином, проблем конституційного, цивільного і кримінального законодавства, – тобто Міністерство юстиції уже в цьому році бере на себе функції головного розробника 57 основних законопроектів, які увійшли до орієнтовного плану законопроектних робіт. Це приблизно третина, їх буде, безумовно, набагато більше, – план буде постійно доповнюватися, але навіть те, що сьогодні такий значний масив буде розроблятися фахівцями Міністерства юстиції, сприятиме покращенню законопроектної роботи.
У зв’язку з цим передбачається значне збільшення працівників Міністерства юстиції; потрібно буде готувати кадри нормопроектувальників. Міністерство юстиції ініціюватиме введення в Національній юридичній академії ім. Ярослава Мудрого спецкурсів з нормопроектування, які б сприяли підготовці фахівців, добре ознайомлених з правилами законодавчої техніки.
Якщо ж говорити про проблемні питання взаємодії уряду і парламенту, то, на мою думку, однією з болючих і неврегульованих, проблем є велика кількість альтернативних законопроектів, які вносять як народні депутати, так і Кабінет Міністрів, причому – з одного й того ж самого предмету правового регулювання. Це фактично унеможливлює якісну законодавчу роботу.
Що ми в зв`язку з цим пропонуємо? Законопроекти, які вносяться народними депутатами, членами парламентсько-урядової коаліції, і включені до переліку питань, які будуть розглянуті протягом поточної сесії, мають невідкладно бути направлені до Кабінету Міністрів. Після експертизи таких законопроектів у відповідних центральних органах виконавчої влади, вони мають розглядатися на урядових комітетах з наступним внесенням на засідання уряду за участю народних депутатів, авторів законодавчої ініціативи. Відповідно до рішення Уряду, яке буде прийматися на його засіданні, можливі наступні варіанти правової поведінки. По-перше, – народний депутат України, автор законодавчої ініціативи, відкликає свій законопроект у разі обґрунтованого відхилення його Урядом. Другий варіант – автор вносить на заміну доопрацьований проект з урахуванням висновку, підготовленого центральними органами виконавчої влади і схваленого на засіданні уряду. Третій варіант: Уряд забезпечує підтримку внесеного депутатом проекту у разі, якщо цілі і предмет правового регулювання співпадають з цілями урядової політики. Порядок реалізації вищезапропонованих рішень, визначає консультативна рада з питань співробітництва Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. У разі схвалення Кабінетом Міністрів законопроектів, які вносяться народними депутатами, що вирішують ті ж проблеми, що і урядові законопроекти, урядові проекти невідкладно відкликаються. До парламентських фракцій коаліцій має бути надісланий план законотворчої роботи уряду на 2004 р. з тим, що при плануванні своїх законодавчих ініціатив на наступну сесію, народні депутати могли врахувати його та взяти участь у розробці відповідних законопроектів до їх винесення на розгляд Кабінету Міністрів. Надалі народні депутати мають утримуватися від внесення на розгляд Верховної Ради України проектів законів, що не були розглянуті і схвалені Кабінетом Міністрів за участю народних депутатів. І останнє: у Регламенті Кабінету Міністрів має бути передбачено обов`язкове запрошення на час розгляду урядом законопроектів народних депутатів України, які очолюють відповідні профільні парламентські комітети.
Іван ГНИБІДЕНКО,
Перший заступник Міністра праці та соціальної політики
Міністерство праці та соціальної політики дуже серйозно відноситься до взаємодії з парламентом і здійснює у цьому напрямі наступні кроки. Перш за все, для підвищення якості підготовки законодавчих актів, що вносяться Кабінетом Міністрів, ми плануємо продовжити практику більш активного залучення до робочих груп з підготовки цих законопроектів народних депутатів України. Для вжиття дієвих заходів ми узгоджуємо позицію Уряду, представників парламентської коаліції щодо альтернативних законопроектів. Але ми намагаємося це робити на початковій стадії їх розробки та внесення. Наша увага привертається і до перспективного планування законопроектних робіт міністерства. Ми намагаємося уникати розробки і внесення законопроектів, які дублюють вже внесенні іншими суб`єктами законодавчої ініціативи. Крім того необхідно відзначити, що фахівцями міністерств за минулий рік було опрацьовано близько 130 проектів законів з соціально-трудових питань, розробниками яких були народні депутати. Таке опрацювання здійснюється, зрозуміло, через тісну взаємодію з народними депутатми України – ми намагаємося зробити так, щоб законопроект пройшов: уряд підтримав його і він пройшов через парламент. Також заступники міністра, керівники департаментів, начальники управлінь працюють безпосередньо в комітетах, з фракціями, що дозволяє роз`яснювати ті чи інші положення, підходи до законопроектів з тим, щоб можна було знайти якісь спільні думки в цьому плані.
Практикується і проведення спільних засідань Міністерства та профільних комітетів парламенту. На квітень заплановано виїзне засідання, присвячене виконанню Державної програми зайнятості населення на 2001-2004 рр.
Хоча разом з тим необхідно відзначити, що проблемні аспекти взаємодії Міністерства і парламенту, парламентських комітетів все ж є. Так, хоча прожитковий мінімум повинен прийматися разом з Державним бюджетом, з невідомих причин прожитковий мінімум затверджується вже після прийняття Державного бюджету. Тут вийшло непорозуміння. Є й інші економічні питання, які повинні вирішуватися і політики тут зовсім не повинно бути, тут мають бути лише математичні розрахунки.
Володимир ШАПОВАЛ,
Заступник Голови Конституційного Суду України
Необхідно насамперед відзначити той факт, що багато питань взаємодії між законодавчою і виконавчою “гілками влади” Конституцією не врегульовано. Водночас очевидно, що взаємодія парламенту і уряду – це ключова “тема” будь-якої конституції. І питання організації державної влади в Україні залишатиметься ключовим певний час – недаремно конституційна реформа на 99 % присвячена саме реорганізації взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою. На мій погляд, серед тих проблем, які сьогодні існують у взаємовідносинах (взаємозв’язках) між законодавчою і виконавчою владою, треба виділити наступні.
Уявімо собі ситуацію: за чинною Конституцією Президент уповноважений звільняти з посади Прем’єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів і тим самим припиняти повноваження уряду в цілому. Уряд може продовжувати здійснювати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, але не більше 60 днів. Протягом усього 60-денного терміну, фактично відведеного для формування нового Кабінету Міністрів, Президент може призначати Прем’єр-міністром неприйнятну для більшості у Верховній Раді особу, яка не отримає відповідної згоди. Після закінчення відведених для формування уряду 60 днів і не сформування нового уряду виникатиме конституційна криза.
У зв’язку з цим було сформульовано певні пропозиції стосовно зміни порядку формування Кабінету Міністрів. Так, у проекті Закону “Про внесення змін до Конституції України” № 4105 зазначається, що депутатські фракції утворюють коаліцію, яка у свою чергу по суті формує уряд. При цьому передбачається, що така коаліція утворюється на основі погодження та поєднання політичних позицій. Уявімо ситуацію: утворюється коаліція, яка пропонує неприйнятну для Президента кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра. Президент при цьому може заблокувати процес заміщення посади Прем’єр-міністра та формування уряду, посилаючись на те, що коаліцію було утворено не на основі узгодження чи поєднання політичних позицій, а за іншими критеріями. Про цей недолік законопроекту № 4105 говорять мало.
Одним з негативів законопроекту (на нього звернув увагу Конституційний Суд України) було закріплення права формування уряду виключно за коаліцією фракцій: адже можливе виникнення ситуації, коли більшість від конституційного складу Верховної Ради входитиме до однієї фракції. З метою виправлення цього недоліку відповідну статтю законопроекту було доповнено ще однією частиною, за якою права коаліції має також фракція, до якої входить більшість від конституційного складу Верховної Ради. Однак з конструкції згаданої статті нібито випливає, що фракції, яка включає 226 і більше народних депутатів, буде надано право висунути кандидатуру на посаду глави уряду лише після того, як відповідна кандидатура не буде запропонована коаліцією. До того ж статтю 90 Конституції за проектом пропонується викласти в редакції, згідно з якою Президент може достроково припинити повноваження парламенту у випадку не сформування протягом 30 днів після початку пленарних засідань Верховної Ради згадуваної коаліції. А якщо створення такої коаліції об’єктивно взагалі непотрібне? Чому партія, яку представляють у парламенті, наприклад, 80 % від загального числа народних депутатів, повинна створювати коаліцію з іншими представленими в парламенті політичними силами? Невже лише для того, щоб запобігти реалізації главою держави права дострокового припинення повноважень парламенту?
Чинною Конституцією не запроваджено інститут політичної відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою. В той же час згідно зі статтею 113 Основного Закону передбачена відповідальність уряду перед Президентом. У проекті Закону “Про внесення змін до Конституції України” цю проблему нібито врегульовано. Але виникають інші питання. Зокрема, чинною Конституцією та проектом Закону про внесення змін до неї передбачається підконтрольність Кабінету Міністрів Верховній Раді. Щоправда, механізмів такого контролю ні чинний Основний Закон, ні законопроект про внесення змін не передбачають. Чи не єдина стаття Основного Закону, в якій “зачіплено” відповідні питання – стаття 87, але нею передбачено не парламентський контроль, а механізм політичної відповідальності уряду перед парламентом. Очевидно, що проблема конституювання парламентського контролю за урядом залишається в Україні актуальною.
Ігор КОЛІУШКО,
Директор Центру політико-правових реформ
В контексті питання відносин Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, по-перше, необхідно згадати процедуру формування Кабінету Міністрів. Президент не ділився передбаченими Конституцією повноваженнями, а якщо і ділився – то тільки тими, які він незаконно і в супереч Конституції узурпував при формуванні останнього Уряду. Конституція України чітко встановила, що члени Кабінету Міністрів призначаються Президентом за поданням Прем’єр-міністра України. Висновок з цієї норми: саме Прем’єр-міністр повинен добирати кандидатури і подавати їх Президенту на призначення. Так є в практиці більшості країн, які мають подібну конституційну модель, і так думалося, коли приймалася Конституція. Але коли в 1996 р. Конституція була прийнята, в Україні був сильний Президент (в політичному плані) і слабкий Парламент, в якому не існувало парламентської більшості. Це привело до того, що спочатку чинності Конституції відбулася узурпація ряду повноважень Президентом; і Верховна Рада України була не в стані цьому протистояти. Ряд узурпованих главою держави повноважень були „відібрані” у нього рішеннями Конституційного Суду, а ряд повноважень (як наприклад, призначення заступників міністрів) лишився у Президента до сих пір – хоча Конституція цього не передбачає.
Як і в більшості європейських країн Конституція передбачала, що уряд повинен бути похідним від парламенту і президента одночасно. Для цього заклали не найкращий механізм. В Конституційній комісії розглядалися пропозиції, наприклад, вотуму довіри цілому складу Кабінету Міністрів, а не окремо Прем’єр-міністру; однак ці пропозиції були відкинуті і в Конституції було закріплений двоетапний механізм: спочатку парламент погоджує кандидатуру Прем’єр-міністра, яку призначає потім Президент, а після формування уряду парламент затверджує програму діяльності Кабінету Міністрів України. Малося на увазі, що затвердження програми діяльності і є певним виявом форми вотуму довіри вже сформованому Кабінету Міністрів. Якщо Прем’єр-міністр при формуванні Уряду порушив якісь обіцянки, які він давав при затвердженні його кандидатури, то це можна виправити при розгляді Програми. Але життя вносить певний ряд коректив і не завжди всі ці компоненти розглядалися в контексті саме взаємовідносин парламенту і уряду. Основною домінантою всі ці роки була фігура Президента, саме він диктував, як має взаємовідноситися уряд з парламентом. Цей нюанс автори Конституції передбачити не могли.
Щодо відносин парламенту з урядом, нормальними вони стануть тоді, коли кожна з цих інституцій буде самостійна, не буде оглядатися на якийсь третій центр влади і не буде виконувати команд із-зовні, тобто тоді, коли в парламенті буде сформована самодостатня більшість, не просто шляхом виборів, а шляхом власної волі, для того, щоб реалізовувати свою власну програму, а не захищати свій бізнес. Тільки тоді в нас буде повноцінний парламенті і ця більшість захоче утворити уряд, який буде не урядом виконавців чужої політики, а урядом, який генерує і формує державну політику і реалізує її. Після цього можна буде говорити про спрацьовування цілого ряду механізмів взаємодії гілок влади, пов’язаних з депутатськими запитами, законопроектною роботою тощо. Поки цього всього немає і парламент, і Кабінет Міністрів будуть маріонетками в руках Адміністрації Президента з тим чи іншим степенем свободи в різних питаннях.
Ігор ЖДАНОВ,
Директор політико-правових програм Українського центру економічних та політичних досліджень ім. О.Разумкова
Головна проблема, яка зумовлює недостатню взаємодію Уряду і Парламенту – це відсутність конституційних підвалин, які б закріплювали статус парламентської більшості у Конституції, порядок формування нею уряду. Той уряд, який діє зараз має не коаліційний, а псевдо-коаліційний характер. Бо якщо Президент на словах і призначав за певною квотою депутатських фракцій груп окремих представників до уряду, то фактично по Конституції він зберіг свої конституційні повноваження щодо уряду і всієї вертикалі виконавчої влади. Які ідеологічні засади діяльності в парламентській коаліції? По-перше, – важко ідентифікувати, який уряд вони створили (правоцентриський, лівоцентриський, центриський). Ті фракції, які представляють політичну партію, вони досить різнорідні в ідеологічному аспекті. Важко визначити, які групи народних депутатів входять до більшості. Які політичні принципи їх діяльності? Це невідомо. Їх не обирали, це об’єднання груп мажоритарників, це поєднання групових регіональних інтересів. Приклад: почитаймо в угоді між парламентом і урядом: “створення належних соціально-економічних передумов для набуття Україною повноправного членства в ЄС, вступу до СОТ та інтеграції до НАТО”. Це зовсім різні політичні цілі, тому і виникає питання щодо ідеологічних основ цієї парламентської коаліції діяльності уряду. Інше питання: політична відповідальність депутатський фракцій і груп за діяльність уряду, якою вона є зараз? На рівні конституційного регулювання – ніякою, на політичному рівні – так само. Бо якщо парламентська більшість не приймає ключові закони, які пропонуються урядом, то вона не несе політичної відповідальності за його діяльність. Це дає всі підстави характеризувати діючий уряд , як псевдо-коаліційний.
Ще одне питання взаємодії, – питання парламентського контролю. За Конституцією було створено дійсно новий механізм парламентського контролю, введена посада Уповноваженого з прав людини, створена Рахункова палата. Але одночасно фактично обрізана функція парламентського контролю через профільні комітети. До їх компетенції згідно з Конституцією віднесено лише законопроектну роботу, а не функції парламентського контролю. Це призвело до того, що окремі представники уряду ігнорують запрошення на засідання комітетів.
Наступне питання – якість законопроектів і проблема хто і скільки проектів подає. В країнах, де існує усталений зв’язок між парламентом і урядом більшість законопроектів вноситься саме урядом (приблизно 80%). У нас же за минулий рік за три сесії четвертого скликання внесено 1562 законопроекти народними депутатами і 382 урядом. Питання в тому, що питання узгодження позицій повинні вирішуватися урядом і парламентською більшістю до внесення законопроекту.
