Прозора участь зацікавлених сторін у формуванні державної політики — серед базових цінностей демократичної держави.
Участь громадськості у нормотворчій діяльності можлива у різних форматах: наприклад, Кабінет Міністрів проводить консультації з громадськістю, комітети Верховної Ради утворюють робочі групи із залученням експертів тощо.
Одним з менш відомих інструментів взаємодії держави та громадян є всенародне обговорення, — механізм, успадкований ще з радянських часів. Всенародні обговорення державних і партійних документів активно практикувалися у Радянському Союзі після Другої світової війни, однак це навряд чи можна було назвати ефективним демократичним інструментом. В умовах тоталітарної держави результати таких «обговорень» були доволі прогнозованими, та, зокрема, здійснювали ідеологічний вплив.
Звісно, залучати громадськість — важливо, та цей процес має бути відкритим, ефективним і прозорим. Всенародне обговорення навряд чи відповідає таким критеріям, — і ми пояснимо, чому.
Всенародне обговорення: яка процедура?
11 лютого 2025 року Верховна Рада прийняла рішення про винесення законопроєкту на всенародне обговорення. Таку честь отримав проєкт закону «Про кредитну історію» №12260. Законопроєкт, за словами його ініціаторки, народної депутатки Ольги Василевської-Смаглюк, мав би усунути недоліки чинного законодавства та замінити прийнятий ще у 2005 році Закон України «Про організацію формування та обігу кредитних історій».
Головний комітет Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики. підтримав законопроєкт та рекомендував Верховній Раді прийняти його у першому читанні за основу. Але під час розгляду парламенту не вистачило голосів навіть на те, щоб направити його на повторне перше читання чи повернути автору на доопрацювання. Як крайній засіб, 226 голосами — мінімальною кількістю голосів, необхідною для прийняття рішення — законопроєкт направили на всенародне обговорення.
Таку можливість передбачає стаття 114 Регламенту Верховної Ради України, яка визначає, що за наслідками розгляду законопроєкту в першому читанні Верховна Рада може прийняти одне з таких рішень:
1) прийняти законопроєкт за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;
2) відхилити законопроєкт;
3) повернути законопроєкт на доопрацювання або направити до головного комітету для підготовки на повторне перше читання;
4) опублікувати законопроєкт для всенародного обговорення, доопрацювати його головним комітетом з урахуванням результатів обговорення і подати на повторне перше читання.
Взагалі Регламент не містить детального опису порядку направлення законопроєкту на всенародне обговорення, однак частина друга статті 115 вимагає, щоб строки подання на повторне перше читання законопроєкту, щодо якого прийнято рішення про всенародне обговорення, визначалися окремою постановою Верховної Ради. Однак у прийнятій постанові такий строк не вказаний. Закон України «Про комітети Верховної Ради України» зобов’язує комітети при здійсненні законопроєктної функції узагальнювати зауваження і пропозиції, що надійшли в ході всенародного обговорення проєктів Законів. Однак ні Регламент ВРУ, ні Закон України «Про комітети Верховної Ради України» не визначають детальний порядок проведення всенародного обговорення, його стадії, хто його учасники та які вони мають права та обов’язки. У Положенні про Апарат Верховної Ради України знаходимо норму, що він веде облік та узагальнення пропозицій і зауважень, які надходять до проєктів законодавчих актів, опублікованих для всенародного обговорення, фактично дублюючи повноваження комітету.
Все нове — добре забуте старе
Звідки взялася норма про всенародне обговорення законопроєктів? Вочевидь, вона дісталась нам у спадок від радянської влади. СРСР активно використовував всенародне обговорення як спосіб легітимізації власних рішень. У 1956–1985 рр. в СРСР було проведено обговорення більш як 30 проєктів державно-правових актів різного рівня Тези доповідей, директив, ухвалених ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР. . Вперше нормативно цю процедуру було закріплено ще у Конституції Української РСР 1978 року, де вказано, що «найважливіші питання державного життя виносяться на всенародне обговорення». Процедура регулювалася Закон не застосовується на території України згідно із Законом України «Про дерадянізацію законодавства України» №2215-ІХ від 21.04.2022 року. відповідним Законом УРСР «Про народне обговорення важливих питань державного життя Української РСР».
Така процедура не є новою і для української політики після здобуття незалежності. У 1992 році на всенародне обговорення виносився проєкт нової Конституції України, а за ініціативою Президента на обговорення були винесені проєкти змін до Конституції у 2003 та 2009 роках.
У 2006 році у зв’язку із внесенням змін до Конституції України був прийнятий новий Регламент Верховної Ради України. Саме у ньому закріпилася можливість направлення законопроєкту на всенародне обговорення, яка майже без змін перейшла в усі наступні регламенти і діє й досі.
Попередня спроба
Один з найвідоміших випадків застосування процедури всенародного обговорення відбувся під час прийняття Податкового кодексу. 15 червня 2010 року Уряд зареєстрував у Верховній Раді проєкт Податкового кодексу, який народні депутати через два дні прийняли за основу. Зважаючи на негативну реакцію суспільства, 8 липня 2010 року Парламент приймає постанову про всенародне обговорення проєкту Податкового кодексу України, у якій, однак, уповноважує Кабінет Міністрів:
- по-перше, забезпечити оприлюднення та умови для всенародного обговорення проєкту кодексу,
- по-друге, узагальнити результати обговорення та подати їх до Верховної Ради України.
Під час розгляду проєкту кодексу на пленарному засіданні тодішній Голова Ради Володимир Литвин визнав, що «матеріальних зусиль Верховної Ради України для того, щоб обговорити це питання, не вистачить». Деякі депутати, однак, наголошували, що направлення проєкту кодексу на всенародне обговорення має відбутися не окремим рішенням Верховної Ради, а лише за наслідками розгляду у першому читанні (тоді як проєкт Податкового кодексу вже був прийнятий за основу). Окрім того, до Уряду проєкт направлявся вже з урахуванням пропозицій і поправок народних депутатів до другого читання.
Через два місяці, 8 вересня 2010 року, Уряд відзвітував про результати всенародного обговорення, а через декілька днів вніс новий проєкт Податкового кодексу, який враховував результати всенародного обговорення — принаймні, так написано у пояснювальній записці — та який надалі й був прийнятий Верховною Радою.
Чи справді всенародне обговорення — необхідне?
Ситуація з проєктом №12260 більше нагадує спробу уникнути відхилення законопроєкту. Він не отримав широкого розголосу чи різко негативної реакції суспільства, як у випадку з Податковим кодексом. Супровідні документи не містять інформації про необхідність обговорення чи проведення будь-яких консультацій, і головний комітет надав рекомендацію прийняти законопроєкт за основу, а не направити на всенародне обговорення. Крім того, комітет, що відповідає за підготовку законопроєкту до повторного першого читання, не має обов’язку звітувати за результати проведення обговорення, що може призвести до зловживань: не потрібно обґрунтовувати підстави, за якими одні пропозиції та зауваження будуть взяті до уваги, а інші — відкинуті.
Загалом всенародне обговорення законопроєкту видається малоефективним механізмом залучення громадян до участі у прийнятті рішень, адже жодної чіткості у критеріях, процедурах його проведення та опрацюванні результатів просто немає. Тож і говорити про вплив всенародних обговорень законопроєктів вкрай важко — перш за все через те, що практика їх проведення була епізодичною, а правила — фактично не встановленими.
