У цьому матеріалі ми аналізуємо актуальний стан одного із напрямів реформи державного управління — сфери парламентської служби.
Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки, хоча і має на меті реформування усієї системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян, залишає поза своїми рамками реформу державної служби в Апараті Верховної Ради України. Це пояснюється, зокрема, тим, що реформу парламентської служби найчастіше розглядають саме як частину реформи Парламенту, а не системи державного управління чи державної служби. Водночас таке судження навряд чи є обґрунтованим. Впровадження реформи державного управління має здійснюватися з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA, які зазначають, що вказані принципи поширюються також на парламенти та інші незалежні конституційні органи, з повагою до їхньої конституційної незалежності та особливостей функціонування.
Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади, що, своєю чергою, визначає особливості діяльності Апарату Верховної Ради, який виконує широкий ряд функцій — від фінансового і матеріально-технічного до наукового та експертно-аналітичного забезпечення діяльності Парламенту. Апарат виконує ці функції в умовах плюралізму політичних позицій та високого рівня політизації процесу ухвалення рішень. Для органу, який надає підтримку та консультації, здійснює щоденне забезпечення роботи Парламенту та народних депутатів, необхідним є наявність механізму, який би дозволив народним депутатам отримувати неупереджену допомогу у здійсненні повноважень, а працівникам — бути захищеними від зловживань народними депутатами своїм статусом.
Серед зловживань є, наприклад, реєстрація великої кількості законопроєктів низької якості й формальне дотримання вимог до пояснювальної записки або практика ухвалення законопроєктів «день у день» Йдеться про законопроєкти, реєстрація та ухвалення яких здійснюється у той самий або наступний день. . У першому випадку у відповідальних структурних підрозділів немає повноважень відмовляти у реєстрації законопроєктів та супровідних документів до них, які не відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради України, що, своєю чергою, сприяє утворенню такого явища, як «законодавчий спам», у другому — підрозділи, відповідальні за проведення експертиз проєктів законів та інших актів, можуть лише поверхнево оцінити наслідки ухвалення законопроєкту та його узгодженість з іншими нормами. Наприклад, у 12 сесії щодо 45 законопроєктів (60% законопроєктів, ухвалених у другому читанні) спостерігається порушення терміну, передбаченого для ознайомлення народних депутатів із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань.
Особливо вразливими у цьому випадку є, наприклад, секретаріати комітетів, оскільки вони мають подвійне підпорядкування: керівнику Апарату Верховної Ради та комітету. Хоча така ситуація Наприклад, у парламенті Естонії керівник секретаріату комітету звітує перед керівництвом Канцелярії Парламенту та головою комітету щодо питань, безпосередньо пов'язаних з консультуванням та обслуговуванням роботи комітету. не є унікальною для секретаріатів парламентських комітетів в Україні, парламентські службовці змушені постійно балансувати між необхідністю дотримання процедур Регламенту та політичним тиском груп інтересів, які використовують адміністративний ресурс для «обходу» окремих парламентських процедур.
Окрім захищеності працівників Апарату від політичного тиску парламентарів (групи парламентарів, наприклад, депутатської фракції чи комітету), іншим виміром «незалежності» Апарату варто розглядати саме незалежність від виконавчої гілки влади (адміністративна автономія). Вона може включати такі складники, як: наявність окремої законодавчої бази з чіткими повноваженнями, свобода в організації внутрішньої структури, наявність окремого механізму найму парламентських службовців, зокрема призначення керівника парламентської служби, самостійність у формуванні бюджету, прозорість та підзвітність перед Парламентом, а не виконавчою владою тощо.
Працівники Апарату Верховної Ради становлять відносно невелику частку всіх державних службовців в Україні, порівняно з їх кількістю у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади. Однак, їхня робота із забезпечення діяльності єдиного законодавчого органу врегульована лише фрагментарно. Закон України «Про державну службу» встановлює, що особливості вступу, проходження та припинення державної служби в Апараті Верховної Ради регулюються цим законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством. Регламент Верховної Ради України, наприклад, встановлює особливості прийняття і звільнення з державної служби лише однієї особи — Керівника Апарату Верховної Ради, а Закон України «Про комітети Верховної Ради України», своєю чергою, встановлює особливості призначення та звільнення керівників секретаріатів комітетів Верховної Ради — розпорядженням Голови Верховної Ради України за поданням комітетів та за погодженням з Керівником Апарату.
Головою Верховної Ради затверджено Положення про Апарат Верховної Ради України. Воно також не містить особливостей проходження парламентської служби й лише встановлює, що порядок добору, прийняття на роботу, переведення на іншу посаду, застосування дисциплінарних стягнень та звільнення з роботи в Апараті Верховної Ради затверджує Голова Верховної Ради.
Як і Регламент Верховної Ради України, так і Положення про Апарат Верховної Ради радше окреслюють напрями діяльності Апарату у різних сферах, ніж власне умови проходження державної служби у ньому.
Стан справ та прогрес реформи
Задля забезпечення незалежності та адміністративної автономії Апарату Верховної Ради необхідним є створення такої нормативної рамки, яка не обов’язково передбачає окремий режим регулювання для парламентських державних службовців, однак яка б захищала працівників Апарату від можливого впливу з боку інших осіб.
Проєкт Закону України «Про парламентську службу» № 4530
У грудні 2020 року у Парламенті був зареєстрований проєкт закону «Про парламентську службу» № 4530. Ініціатори законопроєкту зазначили, що профільного Закону «Про державну службу», який насамперед спрямований на державних службовців у державних органах виконавчої влади, недостатньо для регулювання умов проходження державної служби у Парламенті з огляду на специфіку його діяльності. У січні 2021 року законопроєкт № 4530 було прийнято за основу та надано головному комітетові Головним комітетом є комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. доручення підготувати його до другого читання.
Законопроєкт визначає три категорії парламентських службовців:
- парламентські державні службовці;
- працівники парламентської патронатної служби;
- парламентські працівники, які виконують функції з обслуговування.
Законопроєкт уточнює принцип політичної неупередженості, вказуючи, що парламентські державні службовці повинні забезпечувати рівне ставлення до кожного народного депутата України, їх помічників-консультантів, працівників секретаріатів депутатських фракцій (депутатських груп) та інших працівників парламентської патронатної служби.
Законопроєкт передбачає:
- встановлення вимог до особи, яка претендує на зайняття посади парламентської державної служби;
- проведення конкурсу на посади категорії «А» (перші заступники та заступники Керівника Апарату) не Комісією з питань вищого корпусу державної служби, яка утворюється Кабінетом Міністрів України, а Комісією з питань добору парламентських державних службовців категорії «А», яку безпосередньо утворює Керівник Апарату;
- впорядкування регулювання службової кар’єри парламентських державних службовців: на Керівника Апарату покладається обов’язок затверджувати Порядок просування парламентських державних службовців, Порядок оцінювання результатів службової діяльності, порядок стажування молоді;
- утворення Головою ВРУ Комісії з розгляду дисциплінарних справ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення наявності та ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку стосовно парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А» тощо.
Вказані норми лише частково пропонують розв’язати проблему залежності від виконавчої гілки влади шляхом наділення керівника Апарату Верховної Ради значними повноваженнями щодо організації проходження служби в Апараті. Водночас проблема подвійного впливу на секретаріати комітетів не лише не розвʼязується, а навіть посилюється: законопроєкт пропонує, аби результати оцінювання службової діяльності працівників секретаріатів комітетів погоджував голова комітету. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічної премії. Думка членів та голови комітетів повинна мати рекомендаційний характер і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не повинна напряму впливати на оцінювання окремого працівника.
Серед іншого, з метою гармонізації із профільним законом, замість Управління кадрів утворюється служба управління персоналу, яка, окрім зазначених у Законі України «Про державну службу» завдань і функцій, здійснює:
- розроблення типових вимог до професійної компетентності парламентських державних службовців, які займають посади парламентської державної служби категорії «А»;
- розроблення переліку тестових питань для проведення конкурсу на зайняття посад парламентської державної служби;
- кадрове забезпечення народних депутатів України;
- підготовку визначених законом матеріалів стосовно осіб, обрання чи призначення на посади, надання згоди на призначення на посади яких належить до повноважень Верховної Ради України.
Однак цей законопроєкт не створює новий вид публічної служби — «парламентської», а лише встановлює деякі особливості праці державних службовців у Верховній Раді України. Закон спрямований скоріше на регулювання не парламентської служби загалом, а парламентської державної служби.
Після його прийняття у першому читанні законопроєкт № 4530 уже четвертий рік не виноситься За словами першого заступника Голови Верховної Ради України О. Корнієнка, законопроєкт про парламентську службу був готовий до розгляду у другому читанні ще у жовтні 2021 року. на голосування у другому читанні. Така затримка показує, що для більшості народних депутатів цей законопроєкт не входить до числа пріоритетних, які потребують розгляду у сесійній залі. Окрім того, у разі його повернення на порядок денний Верховної Ради, необхідно оцінити відповідність законопроєкту праву ЄС (парламентський комітет з питань європейської інтеграції мав зауваження до його змісту ще у першому читанні), а також визначити його місце у поточній реформі державного управління.
Рекомендація № 39 Місії з оцінки потреб Верховної Ради України
Законодавче оформлення окремої парламентської державної служби є однією з багатьох рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Частина з цих рекомендацій спрямовані на посилення адміністративної спроможності Верховної Ради України, а отже і реформу державного управління у Парламенті.
Одна з рекомендацій (рекомендація № 36) пропонує консолідувати всю нормативно-правову базу документів, які регламентують роботу Апарату Верховної Ради в єдиний звід внутрішніх правил, зокрема щодо проведення кадрової політики. Цього не було досягнуто в інституційному вимірі (окрім згаданого Положення про Апарат Верховної Ради, інші положення регулюють роботу окремих структурних підрозділів, наприклад, Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України, Положення про секретаріат депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України). Окрім того, зовсім не виконані рекомендації щодо врегулювання роботи помічника-консультанта народного депутата України. Не врегульовує це питання і законопроєкт № 4530.
Водночас Апарат виконав іншу рекомендацію (рекомендація № 39) щодо розробки стратегії розбудови кадрового потенціалу Верховної Ради України.
Прийнята у 2019 році Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради України до 2022 року спрямована на оптимізацію, збереження, зміцнення та розвиток кадрового потенціалу Апарату, здатного компетентно та відповідально виконувати свої завдання та функції, своєчасно та оперативно сприяти інноваційним процесам, спрямованим на ефективну реалізацію повноважень Верховної Ради України. Одним з основних завдань, визначених цією Стратегією було приведення основних напрямів роботи з персоналом Апарату у відповідність до завдань реформи державного управління, насамперед з огляду на здатність аналізувати, розробляти, реалізовувати, вчасно приймати та коригувати управлінські рішення тощо. Іншим завданням було визначення у законодавстві, що унормовує діяльність Верховної Ради України та її Апарату, статусу працівників Апарату, особливостей вступу, проходження (зокрема професійного навчання) та припинення державної служби, патронатних служб, а також інших працівників. Реалізовані у межах Стратегії заходи передбачали проведення функціонального обстеження Апарату Верховної Ради, проведення гендерного аудиту, розробку навчальної онлайн-платформи Апарату Верховної Ради, прийняття методичних рекомендацій щодо розвитку корпоративної культури в Апараті, прийняття інших документів щодо системи підвищення рівня професійної компетентності та оцінювання результатів тощо.
Оплата праці парламентських державних службовців
Парламентські державні службовці довгий час залишалися осторонь реформи системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад. Основним заходом реформи оплати праці стала фіксація основного та варіативного складника заробітної плати за формулою «70/30». Реформа розпочалася у січні 2024 року на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». Однак пунктом 22 Прикінцевих положень цього Закону був встановлений виняток для державних службовців апарату органу законодавчої влади. Так, без проведеної класифікації посад за ними залишилася можливість отримувати стимулюючі виплати на основі рішення керівника державної служби. При цьому розмір фонду оплати праці був не меншим ніж передбачено на 2023 рік.
Закон України «Про Державний бюджет на 2025 рік» встановив, що до проведення першої класифікації посад для державних службовців державних органів, що не провели класифікацію посад у 2024 році, діють умови оплати праці, встановлені на 2024 рік, але не довше ніж до 1 квітня 2025 року. До таких органів належить і Апарат Верховної Ради. У ньому класифікація посад повинна проводитися відповідно до каталогу посад державної служби в апараті органу законодавчої влади, затвердженого Головою Верховної Ради України за поданням Керівника Апарату Верховної Ради. 11 квітня 2025 року Уряд прийняв постанову, якою встановив схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад в апараті органу законодавчої влади, які застосовуються з 1 квітня 2025 року. Цією постановою також було визначено, що Голова Верховної Ради затверджує каталог типових посад державної служби в апараті органу законодавчої влади.
11 березня 2025 року Верховна Рада прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який має на меті впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад. Закон встановлює Кабінетом Міністрів України була розроблена та прийнята Постанова від 1 квітня 2025 року № 369 «Деякі питання проведення класифікації посад державної служби», яка набирає чинності одночасно із Законом України від 11 березня 2025 р. № 4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (законопроєкт № 8222). , що у 2025 році класифікація посад державної служби проводиться відповідно до Алгоритму проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану, який має бути затверджений Кабінетом Міністрів України.
Інший прийнятий законопроєкт № 9478 визначив, що Національне агентство з питань державної служби не погоджує класифікацію посад, проведену деякими органами, серед яких і Апарат Верховної Ради. Законопроєкт наразі очікує на підпис Президента.
Законопроєкт «Про парламентську службу» № 4530 у питаннях оплати праці відсилає до Закону України «Про державну службу», хоча і встановлює певні особливості. Так, для державних службовців Апарату Верховної Ради посадовий оклад не може бути меншим ніж посадовий оклад державних службовців в постійно діючому допоміжному органі, що забезпечує здійснення повноважень Президентом України (з урахуванням приміток до схеми посадових окладів, визначеної Кабінетом Міністрів України). Водночас, на відміну від інших державних службовців, законопроєкт встановлює можливість виплати парламентських державним службовцям доплати за науковий ступінь.
Рекомендації
У останньому звіті щодо прогресу України в межах Пакета розширення 2024, Єврокомісія зазначила, що стратегія реформи публічного управління потребує більш ефективного впровадження, зокрема щодо ширшого застосування системи оплати праці у межах всієї державної служби.
Реформа парламентської державної служби відбувається несистемно, непослідовно та у відриві від загальної реформи державної служби. Наприклад, Стратегія розбудови кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради була розрахована лише на період до 2022 року, а відсутність звітування про виконані заходи не дає змоги цілісно оцінити результати її впровадження. Попри це вона дала поштовх до планування кадрової політики та активного здійснення заходів з розвитку кадрового потенціалу Апарату Верховної Ради. Доцільним є прийняття нової Стратегії розбудови кадрового потенціалу як програмного документа з посилення кадрових ресурсів Апарату.
Варто також продовжити дискусію щодо розмежування парламентської державної служби та державної служби загалом, зокрема через поновлення розгляду законопроєкту № 4530. Особливо важлива така дискусія в контексті прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність», який визначає суб’єктів забезпечення правотворчої діяльності (до яких, беззаперечно, належить Апарат Верховної Ради) як учасників правотворчої діяльності та покладає на них певні повноваження, наприклад, щодо проведення обов’язкових експертиз проєктів нормативно-правових актів. Забезпечення правотворчого процесу потребуватиме посилення аналітичного кадрового потенціалу та підвищення адміністративної спроможності Апарату Верховної Ради, починаючи з врегулювання статусу парламентських службовців та розробленням сильних механізмів, спрямованих на забезпечення їхньої незалежності та неупередженості.
Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.
