Пояснювальна записка як потенційний інструмент боротьби із «законодавчим спамом» та практика іноземних парламентів

У більшості європейських країн Уряд має широкі законодавчі повноваження та є основним ініціатором законопроєктів, що обумовлено наявністю у нього ресурсів та експертного кадрового забезпечення. В Україні ж більшість законопроєктів надходять від народних депутатів України, що зазвичай мають низьку якість через недотримання вимог нормотворчої техніки та відсутність хоча б якогось раціонального обґрунтування потреби у правовому регулюванні.

Проблема «законодавчого спаму»

На низьку якість законопроєктів, поданих до Верховної Ради України, вказує і те, що значна кількість зареєстрованих законопроєктів стосуються саме внесення змін. Подання великої кількості законопроєктів такого типу свідчить про недостатню та неякісну підготовку первинного нормативного акта та продовження практики «латання дірок» замість розробки ефективного рамкового законодавства за принципом «від початку до кінця».

Підготовлена у лютому 2016 року Доповідь та Дорожня карта щодо реформи Верховної Ради України містить рекомендації щодо вдосконалення роботи Парламенту, які згодом були прийняті відповідною Постановою. Серед рекомендацій, які стосуються якості та кількості законопроєктів, ініціаторами яких є народні депутати, варто виділити такі: 

1. Зареєстрованими можуть бути виключно законопроєкти, які відповідають вимогам Регламенту Верховної Ради та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (рекомендація 3).
2. Апарат Верховної Ради повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроєкту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроєкту формі та вимогам, встановленим Регламентом (рекомендація 4).

Згідно з Регламентом зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроєкт при підготовці до першого читання обов’язково направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань — для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради.  

Отже, такі чинники як великий обсяг законопроєктів, поданих народними депутатами, їх низька якість та недостатня ресурсна спроможність Апарату Верховної Ради створюють «законодавчий спам». І хоча спам є «законодавчим», законодавча ініціатива не обмежується лише внесенням проєкту закону до Парламенту. Регламент вимагає від суб’єктів законодавчої ініціативи подання інших супровідних документів, серед яких — пояснювальна записка. Саме цей документ повинен допомагати народним депутатам України, громадськості ознайомитися з головною метою законопроєкту та його основними положеннями. І саме пояснювальна записка може допомогти розвʼязати проблему «законодавчого спаму». Відповідно до Регламенту, пояснювальна записка повинна містити: 

1. обґрунтування необхідності прийняття законопроєкту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;
2. обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;
3. інші відомості, необхідні для розгляду законопроєкту. 

За усталеною практикою саме таку назву і мають розділи (частини) цього документа. Однак встановлені вимоги нерідко виконуються лише де-юре, обґрунтування можуть містити лише декілька речень, а відповідальний за реєстрацію законопроєктів підрозділ Апарату здійснює лише формальну перевірку пояснювальної записки чи інших супровідних документів Відповідно до статті 92 Регламенту у прийнятті на реєстрацію законопроєкту, проєкту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог. . Натомість необхідність готувати пояснювальну записку чіткою та зрозумілою мовою, разом з необхідністю узгодження з чинною політикою, дозволить або зменшити кількість поданих законопроєктів (оскільки автори вже на цьому етапі зможуть зрозуміти пріоритетність власного законопроєкту), або дозволить Апарату Верховної Ради обґрунтовано відхиляти подані законопроєкти на підставі невідповідності критеріям. 

Але що саме має входити до якісно підготовленої пояснювальної записки? Розглянемо досвід інших країн.

Міжнародний досвід

Досвід українського парламенту щодо обов’язкового подання пояснювальних записок не є унікальним. Вимоги до подання супровідних документів до законопроєкту, у тому числі щодо обов’язкового подання пояснювальних записок (меморандумів, пояснень) є у регламентах Внутрішній документ, який регулює процедури парламенту іноземних держав може мати назву «Standing Order» або «Rules and Procedures». Тут і далі стосовно таких документів використовується більш звичне «регламент». парламентів багатьох країн, наприклад, у:

1. парламенті Нової Зеландії (explanatory notes);
2. парламенті Естонії (explanatory memorandum);
3. парламенті Туреччини (justification);
4. нижній палаті парламенту Іспанії (explanatory memorandum);
5. Бундестазі Німеччини (explanatory memorandum). 

Подібна практика існує й у нижній палаті парламенту Чеської Республіки. Так, до кожного законопроєкту має бути додано пояснювальну доповідь (explanatory report) з аналізом поточного стану правового регулювання та поясненням необхідності прийняття нового законодавства загалом, так і стосовно окремих його положень. Кожна пояснювальна доповідь також має містити опис всіх прогнозованих економічних та фінансових наслідків нового законодавства, особливо тих, що стосуються державного та регіональних бюджетів, а також оцінку відповідності проєкту міжнародним договорам та конституційному порядку Чехії.

Регламенти деяких країн встановлюють більш деталізовані вимоги до супровідних документів та пояснювальних записок урядових ініціатив. Наприклад, у Регламенті парламенту Греції вказано, що до кожного проєкту подається пояснювальна записка (explanatory report), яка повинна містити причини та мету запропонованих змін. Урядові ж пропозиції також повинні мати оцінку впливу (impact assessment report) та звіт про проведені публічні консультації. У певних випадках, наприклад, якщо Уряд визнав проєкт закону невідкладним (терміновим), замість оцінки впливу та звіту про публічні консультації може подаватися короткий звіт про оцінку (short evaluation report). Регламент Португалії також містить відмінні вимоги до законопроєктів уряду: повинна бути представлена пояснювальна записка (descriptive memorandum) щодо соціальних, економічних, фінансових і політичних ситуацій, яких стосується проєкт, інформація про переваги та наслідки його прийняття, перелік чинного законодавства у цій сфері. Крім того, урядові законопроєкти повинні супроводжуватися дослідженнями, документами та висновками з обґрунтуваннями, а також позиціями органів влади, з якими уряд консультувався під час процедури їх прийняття.

У Болгарії внесений парламентарем проєкт повинен також доповнюватися документом про причини необхідності прийняття проєкту та попередньою оцінкою впливу (preliminary impact assessment), яка має бути проведена за методологією, що визначена окремим додатком до регламенту. У межах попередньої оцінки впливу має бути визначено: підстави для законодавчої ініціативи, зацікавлені сторони, аналіз витрат та вигод, очікувані зміни у структурах адміністративних органів, відомості про необхідність внесення змін до інших нормативно-правових актів, інформація як проєкт сприятиме дотриманню принципу рівності. 

Значний список вимог до пояснювальної записки (explanatory note) викладений і у регламенті Сейму — парламенту Литви:

1. причини розроблення проєкту, завдання та цілі підготовленого проєкту;
2. назви/імена ініціаторів законопроєкту (установ, осіб або уповноважених громадянами представників) та осіб, відповідальних за розроблення законопроєкту;
3. чинну нормативно-правову базу, що регулює питання, які розглядаються в законопроєкті;
4. передбачені положення правового регулювання та очікувані позитивні результати;
5. результати оцінювання очікуваного впливу на правове регулювання (за умови що таке оцінювання повинне бути проведене під час розробляння законопроєкту та його результати не надані в окремому документі), можливі негативні наслідки ухваленого закону та заходи, що повинні бути вжиті, щоб уникнути цих наслідків;
6. інформацію про вплив ухваленого закону на злочинність та корупцію;
7. інформацію про вплив виконання закону на умови ведення бізнесу та розвиток бізнесу;
8. інформацію про місце закону в правовій системі, нормативно-правові акти, що повинні бути ухвалені, чинні нормативно-правові акти, що повинні бути змінені або скасовані після ухвалення поданого проєкту;
9. інформацію про відповідність законопроєкту вимогам Закону про державну мову, Закону про систему законодавства та оцінку означень, що використовуються в проєкті, та термінів, що стосуються означень, у порядку, визначеному Законом про банк термінів та нормативно-правовими актами, ухваленими на виконання цього Закону;
10. інформацію про відповідність законопроєкту положенням Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини та документам Європейського Союзу;
11. назви органів, що повинні ухвалити підзаконні акти, якщо це необхідно для виконання закону, та строки їх ухвалення;
12. суму коштів державного, муніципальних бюджетів та інших державних фондів, що будуть витрачені або заощаджені під час виконання закону (кошториси надаються на наступний рік та наступні після нього три роки);
13. оцінку та висновки професіоналів, отримані під час розробляння законопроєкту;
14. ключові слова законопроєкту, необхідні для включення цього проєкту в інформаційно-пошукову систему, в тому числі поняття та розділи тезауруса Eurovoc;
15. інші обґрунтування та пояснення, які ініціатори вважають необхідними. 

1. порівняльну версію поданого проєкту змін до закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, де відображається суть змін, запропонованих проєктом, за винятком випадків, коли поданий проєкт є новою редакцією закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом;
2. постатейну таблицю еквівалентності, що показує еквівалентність нормативно-правових актів Європейського Союзу, що імплементуються, та законопроєкту, якщо цей законопроєкт імплементує правові норми актів Європейського Союзу;
3. результати оцінювання очікуваного впливу правового регулювання, якщо таке оцінювання повинне проводитися під час розроблення проєкту закону чи будь-якого іншого нормативно-правового акта, що підлягає ухваленню Сеймом, і його результати не відображені в пояснювальній записці. 

Законопроєкт за необхідності супроводжується законопроєктом про процедуру виконання цього закону. Законопроєкт супроводжується проєктами інших нормативно-правових актів, що підлягають ухваленню Сеймом, які змінюють або скасовують чинні нормативно-правові акти та які повинні бути ухвалені після набуття чинності поданим проєктом.

У Регламенті парламенту Північної Македонії зазначається, що до законопроєкту має додаватися представлення (introduction) та пояснення (elaboration). Представлення повинно містити оцінку стану сфери, що пропонується врегулювати законом та причин необхідності прийняття закону, інформацію про цілі, принципи та основні положення законопроєкту, оцінку фінансових наслідків проєкту закону для державного бюджету, оцінку фінансових ресурсів, необхідних для виконання закону, а також дані про те, чи впроваджує закон матеріальні зобов’язання для окремих суб’єктів. Крім цих пунктів представлення також може містити огляд норм інших правових систем та відповідність законопроєкту праву Європейського Союзу, інформацію про дотримання гендерної рівності, перелік інших законів, до яких необхідно внести зміни або які необхідно прийняти на виконання закону, оцінку впливу регулювання. Пояснення ж повинно містити роз’яснення змісту положень законопроєкту, їх взаємозв’язку і наслідки запропонованих проєктом положень.

Майбутнє українських пояснювальних записок

Перелічені вище вимоги до пояснювальних записок ні в якому разі не варто розглядати як обмеження конституційного права парламентарів на законодавчу ініціативу. Усі норми, наведені вище в контексті міжнародного досвіду, були встановлені самим парламентом. Тобто, встановлені вимоги аж ніяк не обмежують законодавчу ініціативу, а, навпаки, методом саморегулювання парламенти цих країн лише визначили порядок та процедуру реалізації права.

Народні депутати України також вже встановили нові правила підготовки проєктів законів та супровідних документів (хоча, можливо, ще самі цього не усвідомили). Так, відповідно до прийнятого у 2023 році  Закону України «Про правотворчу діяльність» обов’язковою частиною пояснювальної записки до нормативно-правового акта стануть результати здійсненої оцінки впливу проєкта на суспільні відносини. Окрім того, для частини нормативно-правових актів потрібно буде розробляти концепції, які будуть окреслювати основні засади регулювання суспільних відносин та відображатимуть результати проведених аналітичних досліджень. Ці зміни запрацюють через рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

Такі умови подання законопроєктів, по-перше, допомагатимуть народним депутатам, стейкхолдерам, медіа та громадянам зрозуміти мету та зміст запропонованого нормативного акта. Якісно підготовлена пояснювальна записка з проведеною оцінкою впливу та доказами актуальності проблеми, яка б доступною мовою пояснювала основні положення законопроєкту значно спростить опрацювання проєкту закону структурними підрозділами парламенту та комітетами. По-друге, пояснювальні записки вже сьогодні використовуються для визначення мети регулювання на стадії виконання закону, наприклад, під час розгляду справ судами загальної юрисдикції та Конституційним Судом України. По-третє, у разі, якщо виконання закону передбачає витрати з державного бюджету, включення фінансово-економічного обґрунтування до змісту пояснювальної записки сприятиме дотриманню суб’єктом законодавчої ініціативи принципу збалансованості бюджету. 

Безумовно, лише наявність вимог до пояснювальної записки не є достатнім запобіжником для припинення «законодавчого спаму». Підрозділ Апарату Верховної Ради, відповідальний за реєстрацію законопроєктів, повинен мати достатній кадровий та матеріальний ресурс, аби своєчасно та обґрунтовано відмовляти у реєстрації проєктів, у тому числі через неякісні супровідні документи. На такий підрозділ не повинен чинитися політичний тиск, наприклад, стосовно відмови у реєстрації законопроєктів авторства опозиційних фракцій або, навпаки, — реєстрації проєктів актів коаліції навіть якщо вони не відповідають встановленим вимогам. Якщо ці умови будуть виконані, тоді Україна матиме реальний шанс подолати «законодавчий спам».