«Орієнтири виборців»: моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі

Анотація та реквізити

“Орієнтири виборців” – моніторинг реалізації передвиборчих обіцянок народних депутатів у законотворчому процесі (підсумки 4-ї сесії Верховної Ради  України IV скликання). – К.: Міленіум, 2004. – 106 с.

У цьому виданні містяться матеріали про основні результати реалізації пілотного проекту, який здійснювався Лабораторією законодавчих ініціатив протягом  четвертої сесії Верховної Ради України IV скликання (вересень 2003 – січень 2004). Зокрема, подається узагальнена інформація про сутність та методологію проекту, статистичні результати моніторингу виконання передвиборних програм парламентських партій та блоків. Крім того, у книзі розміщено аналітичні матеріали про результати 4 сесії Верховної Ради в розрізі основних напрямів державної політики. Книга супроводжується CD-додатком, на якому розміщено матеріали моніторингу.

Видання зорієнтовано на широкий загал читачів, які цікавляться діяльністю депутатів Верховної Ради України.

Авторський колектив: Асланян Габріель, Євгеньєва Анжела, Замніус Віталій, Ковриженко Денис, Котляр Дмитро, Панцир Сергій.

Проект та видання цього звіту здійснено за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”, Проекту Інституту Сталих Спільнот “Мережа громадянської дії в Україні” (за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку) та Програми MATRA KAP Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Положення та оцінки, висловлені у цьому виданні, можуть не співпадати з точкою зору зазначених інституцій.

Вступ Cутність та методологія проекту “Орієнтири виборців”

Основна ідея проекту “Орієнтири виборців” полягає у забезпеченні якомога ширшого кола виборців оперативно поновлюваним інформаційно-аналітичним ресурсом, який дозволив би їм об’єктивно оцінювати виконання даних їм передвиборчих обіцянок. Оскільки основною діяльністю народних депутатів є законотворення, то основна увага повинна зосереджуватись на моніторингу законодавчих ініціатив – законопроектів внесених на розгляд парламенту. Враховуючи значний об’єм комплексної інформації про законотворчу діяльність, основним інструментом поширення інформації було обрано Інтернет.

На інтернет-сторінці Лабораторії законодавчих ініціатив https://www.parlament.org.ua/ була розроблена рубрика “Орієнтири виборця”, в рамках якої здійснюється підтримка стрічки новин про основні парламентські події, наводяться коментарі політиків, аналіз законодавчих ініціатив, наводяться експертні оцінки основних парламентських рішень, висвітлюються позиції фракцій та народних депутатів України щодо ключових суспільних проблем.

Враховуючи недоступність Інтернету для більшості виборців, для інформування громадськості про діяльність їх обранців активно використовувалися можливості ЗМІ та громадських організацій.

Від початку, концепцією проекту передбачалося здійснювати аналіз законодавчої діяльності тільки відповідно до передвиборчих програм партій та блоків. Проте, таке обмеження не дозволяло забезпечити комплексність та повноту інформації про законотворчий процес. Тому до концепції були внесені корективи, а моніторинг поширено і на законопроекти депутатів, обраних по мажоритарних округах, а також урядові законопроекти.

Методологія моніторингу будується на наступних підходах. Для аналізу відповідності передвиборчим обіцянкам законодавчих ініціатив використовуються програми депутатів, обраних у одномандатних округах та програми партій та блоків. Аналіз охоплює як конкретні обіцянки (наприклад, прийняти певний закон, підвищити розмір пенсій до рівня прожиткового мінімуму) так і декларативні, які не передбачають досягнення конкретного результату (наприклад, покращення добробуту населення, підвищення якості безкоштовного медичного обслуговування). Оцінка останніх має певні особливості, адже обіцянка депутата, наприклад, щодо “забезпечення житлом молодих сімей” не вказує на конкретні строки та спосіб її виконання, а тому не може бути однозначно оцінена станом на 2006 рік як така, що виконана/невиконана. Тому законодавчі ініціативи такого народного депутата, спрямовані на вирішення житлової проблеми, можуть оцінюватись як такі, що частково відповідають програмній обіцянці. У випадку, якщо за результатами експертизи буде встановлено, що законопроект не покращує становище у певній сфері (наприклад, житлове забезпечення молодих сімей), може бути зроблено висновок про його невідповідність програмним обіцянкам.

Застосування висновку про часткову відповідність програмі допускається і в тому випадку, коли законопроект чітко відповідає одним положенням програми і суперечить іншим. Такий висновок робиться також у разі, якщо законопроект з об’єктивних причин не повною мірою вирішує проблему, на яку спрямовано проект. Наприклад, програмою передбачено підвищити рівень мінімальної зарплати до прожиткового мінімуму. Проте, зважаючи на можливості державного бюджету, автор законопроекту пропонує підвищити розмір зарплати тільки до 50% прожиткового мінімуму. Враховуючи те, що мова йде все-таки про підвищення не до зазначеного в програмі рівня, робиться висновок про часткову відповідність програмі. У такій ситуацій цей висновок є швидше індикатором, аніж вироком. До 2006 року депутат має можливість виконати цю обіцянку і тоді висновок за результатами аналізу всіх законопроектів, які стосуються мінімальної зарплати, буде позитивним.

Отже, конкретні за часом виконання (наприклад, у межах періоду депутатських повноважень), способом виконання (наприклад, фінансування з державного бюджету) та кінцевою метою (наприклад, збільшення фінансування медицини на 100%) передвиборчі обіцянки можуть оцінюватись як виконані/невиконані. Декларативні (неконкретні) обіцянки можуть оцінюватись як виконані частково/невиконані. Висновки обгрунтовуються витягами із відповідних передвиборчих програм.

У тому випадку, якщо народним депутатом подано законопроект, спрямований на вирішення проблеми, з приводу якої в передвиборчій програмі не давались обіцянки, зазначається, що “відповідне положення у програмі відсутнє”.

Проміжні підсумки підбиваються за результатами кожної сесії. Після перегляду та повторного аналізу всіх “сесійних” підсумків, готується загальний висновок по виконанню кожної передвиборчої програми. Перегляд підсумків передбачає врахування редакції у якій законопроект набрав чинності закону. Якщо протягом розгляду законопроекту були внесені зміни, які заперечують відповідність програмі, то кінцевий висновок може не співпадати із зробленим на початку моніторингу.

Варто застерегти, що забезпечити однозначну об’єктивність висновків досить важко,  враховуючи характер самих передвиборчих обіцянок. А тому, слід пам’ятати, що зазначені висновки є лише орієнтирами для виборця. Тому одним з ключових елементів цього інформаційного ресурсу є надання оригінальних текстів програм та законопроектів, на підставі яких виборець може робити свої власні висновки.

Законотворча діяльність народних депутатів у розрізі передвиборних обіцянок та статистичних результатів Загальна характеристика передвиборної програми

Запорукою заможного життя громадян передвиборна програма Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” визнає відповідальну, професійну та справедливу владу. Відповідно, моральність визначається як основний принцип політики.

Концепція програми побудована на ідеї необхідності продовжувати діяльність, започатковану урядом В.Ющенка. Головні ж завдання парламентської роботи Блоку поділяються на довгострокові стратегічні пріоритети та оперативні тактичні кроки.

Виокремлено 4 групи пріоритетів та стратегічних завдань. До першої відносяться забезпечення прозорості взаємин суспільства та влади шляхом запровадження механізму громадського контролю за використанням бюджетних коштів, механізму громадського обговорення державних рішень, продовження правоохоронної та судової реформ.

До другої групи пріоритетів віднесено спрямування економіки на добробут кожної людини шляхом забезпечення прозорості та зрозумілості податкової системи, спрощення дозвільної системи у сфері підприємництва, введення податку на майно, підвищення якості та зменшення вартості медичного обслуговування. Таким чином, засадами економічної політики, за програмою, мали б бути сприяння законній підприємницькій діяльності, забезпечення соціальної справедливості у відповідних відносинах, а також підвищення якості та доступності медичних послуг.

Третім пріоритетним завданням діяльності Блоку Віктора Ющенка визнано відновлення традицій розвитку особистості шляхом запровадження інноваційних форм навчання, залучення молоді до політики, сприяння підприємницькій активності молоді, спрощення оподаткування для національного книговидання. Отже, молодіжна та освітня політики “Нашої України” мають бути спрямовані на осучаснення освіти, заохочення та сприяння політичній та підприємницькій активності молоді.

Четвертим стратегічним напрямком діяльності Блоку Віктора Ющенка є міжнародна активність задля розбудови транскордонного співробітництва, набуття Україною членства у Світовій організації торгівлі, запровадження європейських екологічних стандартів та налагодження співпраці з українською діаспорою.

Програмою “Нашої України” також закріплено 10 першочергових кроків, які передбачають прихід до влади професійних чиновників, повернення знецінених заощаджень громадян, підвищення зарплат та пенсій, створення системи адресної соціальної допомоги, захист материнства та дитинства, легалізацію міжнародними договорами української трудової еміграції, ефективне кредитування аграрного сектору, викорінення хабарництва, забезпечення прозорості бюджетного процесу, профілактики насильства та наркоманії серед молоді.

Характерною особливістю програми Блоку є те, що вона, фактично, не містить положень, які б можна було однозначно оцінити на предмет їхнього дотримання чи, навпаки, порушення. Вона рясніє оціночними поняттями на зразок “ефективний”, “дієвий”, “послідовний”, “передбачуваний”, “справедливий” тощо, а також неконкретними гаслами, як-то: “підвищимо”, “активізуємо”, “розширимо” та ін. Програма “Нашої України” є, скоріше, програмою цілей – вона, фактично, не визначає заходи та кроки, необхідні для їх досягнення.

У змістовному плані необхідно відзначити, що програма Блоку:

• не пропонує власного бачення напрямку державотворення (розбудови системи влади);
• обходить мовчанкою питання розвитку пріоритетних галузей економіки (якщо, звичайно, не рахувати книговидання);
• торкається соціальних питань на найбільш узагальненому та декларативному рівні.

За період моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі блоку “Наша Україна” 106 законопроектів. З них 41 був внесений тільки депутатами, обраними за списком блоку і 65 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 45 законопроектів відповідають програмі, 8 – відповідають частково, 5 – не відповідають і 46 – не стосуються положень програми.

Законотворча діяльність депутатів, обраних за списком Комуністичної партії України Загальна характеристика передвиборчої програми

Програма КПУ вирізняється чіткою структурованістю, переходом від цілей і завдань до результатів діяльності комуністів у разі перемоги на виборах. Це, однак, не завадило вмістити у програму безліч демагогічних гасел (“Земля горітиме під ногами злочинців”, “Процвітання України в рівноправному союзі братерських народів суверенних держав” тощо) та популістських обіцянок (“Господарями життя стануть трудівники, а не злодії і кримінальні “авторитети”, “Створимо гідні умови жінці-берегині роду людського”, “Українські чорноземи родитимуть щедрі врожаї для всього народу, а не будуть засобом збагачення для шахраїв” тощо).

Характерним є ряд конкретних положень щодо планів законодавчої діяльності, більшість з яких, проте, є, очевидно, також мало реальними для виконання, але, одночасно, легко піддаються оцінці на предмет свого виконання:

• скасувати Земельний кодекс у незаконно прийнятій редакції;
• встановлення державної монополії на виробництво, обіг і реалізацію лікеро-горілчаних і тютюнових виробів, на зовнішню торгівлю, експлуатацію енергетичних мереж, рейкового, трубопровідного, морського й авіаційного транспорту;
• скасування податку на додану вартість, введення єдиного податку на обсяги реалізації товарів і послуг;
• надання російській мові статусу другої державної;
• у 2003 році встановити мінімальну зарплату і пенсію не нижче прожиткового мінімуму;
• протягом п`яти років повернути громадянам проіндексовані трудові заощадження;
• забезпечити фінансування науки і освіти на рівні, передбаченому законами;
• перетворити Україну на парламентсько-президентську республіку.

Із 17 поставлених перед комуністами перед собою завдань 8 стосуються економічної політики, 4 соціальної, по 2 – зовнішня політика та забезпечення правопорядку. Але, одночасно, майже всі прогнозовані результати діяльності КПУ у разі перемоги на виборах стосуються вирішення проблем соціального характеру.

Протягом періоду моніторингу було проаналізовано на відповідність програмі КПУ 69 законопроектів. З них 21 проект внесено тільки депутатами за списком КПУ і 48 – спільно з депутатами, обраними в мажоритарних округах та за іншими списками.

Із загального числа 26 проектів відповідають програмі, 12 відповідають частково, 8 – не відповідають і 23 – не стосуються положень програми.

Законотворча діяльність депутатів, обраних за списком Блоку „За Єдину Україну” Загальна характеристика передвиборчої програми

Ряд положень передвиборної програми виборчого блоку політичних партій „За Єдину Україну” носить суто декларативний характер і не дозволяє визначити загальну спрямованість діяльності представників блоку в парламенті на реалізацію відповідних положень. До таких положень програми слід віднести, зокрема, зобов’язання зміцнити дієздатність держави, відродити українські сімейні цінності, створити ефективну систему соціального і пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, дати реальну перспективу молодому поколінню, забезпечити взаємодію держави, політичних партій, громадянського суспільства, здійснити модернізацію сфери науки та освіти, провести оновлення управлінських кадрів, налагоджувати постійний діалог між владою і суспільством, прискорити адміністративну та судову реформу, гармонізувати інтереси центру та регіонів, активно протистояти екстремізму та нетерпимості, сприяти реалізації конституційних прав громадян.

Окремі положення програми дозволяють визначити загальні орієнтири діяльності представників блоку у Верховній Раді України. Ці положення також мають достатньо абстрактний характер. До них слід віднести, насамперед, зобов’язання блоку у сфері економіки – забезпечити стабільність національної грошової одиниці, підвищити реальні доходи населення у півтора рази, здійснити детінізацію економіки, підтримувати підприємництво, малий та середній бізнес, стимулювати розвиток внутрішнього ринку; у сфері екології – гарантувати екологічну безпеку країни, подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, у сфері соціальної політики – захистити постраждалих від аварії на ЧАЕС, гарантувати соціальні права військовослужбовців, пенсіонерів та інвалідів, забезпечити повну продуктивну трудову зайнятість, збільшити на 1,5 млн. кількість робочих місць; у сфері зовнішньої політики – сприяти комплексній євроінтеграції України, зміцнювати зв’язки з країнами СНД, залучити Україну у міжнародну коаліцію боротьби з тероризмом; у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – утворити парламентську більшість, яка нестиме відповідальність за результати економічного та соціального розвитку, запровадити громадський контроль за державним апаратом, сприяти розвитку муніципальних і регіональних форм демократії та самоврядування; у сфері аграрної політики – розбудувати інфраструктуру аграрного ринку, створити дієву систему правового захисту власності на землю та її власників, здійснювати державну підтримку фермерських, сімейних, малих та середніх сільськогосподарських підприємств.

Третя група положень передвиборної програми виборчого блоку „За Єдину Україну!” передбачає здійснення конкретних дій представниками блоку в парламенті. У сфері економіки до них слід віднести зобов’язання щорічно збільшувати ВВП на 6-7%, прийняти Податковий кодекс та знизити податковий тиск, у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування – створити другу палату парламенту – Палату Регіонів, запровадити нову систему міжбюджетних відносин за якої не менше 40% податків має залишатись у регіоні, у сфері аграрної політики – запровадити іпотечне кредитування.

На відповідність програмі виборчого блоку “За Єдину Україну!” було проаналізовано 58 законопроектів, внесених депутатами, яких було обрано за виборчим списком блоку. З них 13 були внесені тільки депутатами за списком і 45 спільно з депутатами, обраними в одномандатних округах та за іншими списками.

Із загального числа 25 законопроектів відповідають положенням програми блоку, 10 відповідають частково, 4 не відповідають і 19 не стосуються положень програми.

Законотворча діяльність депутатів, обраних за списком Блоку Юлії Тимошенко Загальна характеристика передвиборчої програми

В цілому можна констатувати досить високий рівень конкретизації та структурованості програми БЮТ. Її  побудовано за принципом переліку головних конфліктів та протиріч, що склалися в різних сферах суспільного життя, та пропозицій щодо шляхів вирішення цих конфліктів.

На перше місце в програмі блоку поставлено сферу духовного життя. Серед інших положень, які стосуються вирішення проблем у цій сфері, пропонується об’єднати зусилля держави та релігійних конфесій у боротьбі проти наркоманії, СНІДу, дитячої безпритульності, проституції, злочинності та інших суспільних хвороб. Крім того, досить показовим є факт включення до переліку шляхів подолання проблем у сфері духовного життя “народження реальної свободи слова”.

У сфері політичного життя для вирішення відповідних проблем пропонується запровадити систему навчання ефективному державному менеджменту; законодавчо врегулювати процедуру імпічменту (відкликання) для всіх “недобросовісних виборних осіб”; визначити статус опозиції в Основному законі, надавши їй низку важливих контрольних повноважень за діяльністю влади. Крім того, пропонується частину існуючого “подоходного” податку громадянина спрямовувати безпосередньо на рахунок обраної ним партії (блоку) – щоправда, зі зменшенням загального обсягу податку.

Загальний комплекс заходів у виділеній окремим розділом правовій сфері головним чином пропонується вжити низку заходів з метою підвищення правової культури й освіти громадян поряд із спрощенням процедур та підвищенням ефективності судового захисту ними своїх прав. Серед інших заходів у правовій сфері пропонується істотно пом’якшити та диференціювати покарання за кримінально карані діяння.

Зважаючи на значний об’єм відповідних програмних положень та деталізацію пропонованих заходів, можна констатувати досить велику увагу Блоку Юлії Тимошенко до проблем в економічній галузі. Вирішення конфліктів у цій сфері розробники програми блоку вбачають у реалізації низки заходів, серед яких можна виділити перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності; створення “відверто протекціоністських  умов” для національного капіталу на етапі його становлення; заборону податкових перевірок частіше, ніж раз у три роки; зниження економічними важелями кредитних ставок до 5-6% річних та ін. Суттєвим чинником програми БЮТ є пропозиція обмежити коло власників землі лише громадянами України, “які живуть і працюють на ній”. Крім того, пропонується виключити юридичних осіб з кола суб’єктів, що мають право власності на землі сільськогосподарського призначення.

В соціальній сфері серед низки заходів можна виділити такі порівняно конкретні положення, як збереження на існуючому рівні віку виходу на пенсію, забезпечення протягом чотирьох років повернення знецінених та “вкрадених” заощаджень. “Родзинкою” програми є положення щодо запровадження відшкодування матеріальних та моральних збитків депортованим (у тому числі з земель Холмщини, Підляшшя, Лемківщини, Надсяння).

Можна зробити висновок, що головний конфлікт у зовнішньополітичній сфері, на думку розробників програми БЮТ, полягає у невідповідності “низького” статусу України на міжнародній арені її потужним потенційним можливостям. Характерною особливістю цього розділу є відсутність конкретно визначених векторів зовнішньої політики України. Натомість проголошується здійснення вітчизняної зовнішньої політики з усіма державами, з якими України має спільні інтереси.

За період моніторингу проаналізовано 42 законопроекти на відповідність програмі БЮТ. З них 18 внесено тільки депутатами, які пройшли за списком блоку і 24 спільно з депутатами, які пройшли за іншими списками.

Із загальної кількості 16 законопроектів цілком відповідають програмі, 2 відповідають частково, 3 – не відповідають і 21 не стосуються положень програми.

Законотворча діяльність депутатів, обраних за списком Соціалістичної партії України Загальна характеристика передвиборчої програми

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з програмою соціалістів: вона є максимально конкретизованою та лаконічною. Її побудовано за принципом формулювання максимально конкретних обіцянок, поєднаних зі встановленням заходів, необхідних для досягнення визначених цілей. Наприклад, за рахунок введення 1,5% податку на імпортні автомобілі, дорожчі 50 тис. грн. та маєтки, ціною більше 500 тис. грн., планується забезпечити підвищення зарплати педагогам до 350 грн. Державна допомога батькам становитиме не менше 200 грн. на дитину щомісяця. Такого характеру конкретні положення домінують у програмі.

Соціалісти виступають за зміну системи влади. Їх метою є підвищення ролі парламенту й самостійності уряду. Програмою передбачається прийняття закону про імпічмент (порядок відставки) президента, сприяння проведенню прямих виборів керівників областей і районів.

В питаннях підтримки села можна знайти як досить конкретні положення, так і відносно декларативні гасла, на кшталт “Україна торгуватиме хлібом, а не землею!”, які можна розуміти по-різному. Крім того, в цій галузі передбачається зберегти єдиний фіксований податок на землю, забезпечити доступні довгострокові кредити і гарантовані “вигідні” держзамовлення.

Для дрібних і середніх підприємців пропонується запровадити єдиний фіксований податок. Серед іншого, програма містить обіцянку ліквідувати “Рекет бандитів, побори податківців та інших хабарників “у законі”. Пропонується створити Державний банк розвитку для кредитування вітчизняного виробництва. Крім того, передбачається запровадження протекціоністських заходів для захисту власного виробника.

Однак, поряд із наявністю інших положень, безперечно, головну увагу в програмі приділено різним аспектам соціальної політики, що, власне, є закономірним для політичних сил лівого спрямування. Зокрема, можна виділити обіцянки:

• законодавчо встановити середню зарплату в розмірі не менше двох прожиткових мінімумів і змусити уряд виконувати цю норму;
• пенсії та інші соціальні виплати будуть не нижчими прожиткового мінімуму (342 грн.);
• старшому поколінню гарантувати збереження пільг, безоплатну медичну допомогу, моральний спокій і повагу суспільства.

За рахунок використання для потреб населення українського природного газу та “дешевої” електроенергії атомних електростанцій соціалісти обіцяють зменшити на 30% комунальні платежі та законодавчо обмежити їх до 12 відсотків доходу сім’ї.

Молодих чоловіків може зацікавити обіцянка скоротити строкову службу до 12 місяців.

Одним із важливих чинників передвиборчої програми є фактично повна відсутність будь-яких положень, які б характеризували зовнішньополітичні орієнтири партії, якщо не враховувати посилання на законопроект “Засади внутрішньої і зовнішньої політики”, розроблений соціалістами, як це зазначено в самій програмі.

За період моніторингу було проаналізовано 41 законопроект, внесений депутатами, які пройшли за списком СПУ. З них, 9 законопроектів було внесено тільки депутатами-соціалістами і 30 спільно з депутатами, які пройшли за списками інших партій та блоків.

Із загальної кількості законопроектів, 12 відповідають програмі, 5 відповідають частково, 1 – не відповідають і 23 не стосуються положень програми СПУ.

Законотворча діяльність депутатів, обраних за списком Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) Загальна характеристика передвиборчої програми

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) характеризується чіткою та логічною структурою. У ній відображено основні програмні пріоритети і завдання діяльності партії.

Державне будівництво та місцеве самоврядування

Серед ключових завдань передбачено: подолання правового нігілізму влади, становлення партійно-політичної системи, підвищення ролі партій, забезпечення контролю суспільства над владою, формування більшості у парламенті та політично відповідального уряду. У той же час питання, що пов’язані із діяльністю місцевого самоврядування, у програмі не висвітлено.

Правова політика

Цій сфері майже не приділено уваги у програмі, зазначено лише, що слід унеможливити трансформацію України у “тіньове суспільство”, життя якого регулюється поза правовим полем.

Економічна та галузева політика

Пріоритетами визначено створення ефективної та соціально орієнтованої економіки; стабілізацію економічного законодавства; забезпечення державою невідворотності виконання господарських договорів і суворого дотримання зобов’язань учасниками господарської діяльності; захист внутрішнього ринку та вітчизняного виробника з використанням усіх заходів, що узгоджуються з міжнародними правилами, включаючи помірний протекціонізм; сприяння розвитку малого і середнього бізнесу; створення систем стратегічного планування, що забезпечуватиме щоденну роботу держави над довгостроковими проблемами. Першочерговою стратегічною проблемою визнано подолання наслідків виснаження соціальної та виробничої інфраструктури. Підкреслено необхідність якнайшвидшого прийняття Податкового кодексу та пакета законів, що забезпечують повноцінну реалізацію положень Земельного кодексу.

Соціальна політика

У програма доволі значну увагу приділено питанням соціальної політики та духовно-культурному розвитку. Серед пріоритетів зазначено: стабільне забезпечення громадян роботою (шляхом створення нових робочих місць); можливістю безкоштовного якісного лікування; зменшення розриву у доходах між найбагатшою і найбіднішою частинами суспільства; спрощення та дебюрократизація механізмів надання соціальної допомоги; забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло; забезпечення державної опіки сім’ї, материнства й  дитинства; ліквідація жебрацтва та дитячої безпритульності. Досягнення цих завдань передбачає розроблення та прийняття ряду важливих законів та кодексів: нового Кодексу законів про працю та законодавства про профспілки; пакета законів, що гарантують реформування охорони здоров’я на основі удосконалення бюджетних механізмів фінансування у поєднанні з поступовим запровадженням соціального медичного страхування; запровадження у податкове і трудове законодавство норм, що забезпечують зменшення диференціації доходів.
У духовно-культурній сфері передбачено відродження традицій високої української культури, духовності й моралі; забезпечення та примноження інтелектуального потенціалу суспільства; гармонізація міжнаціональних та міжконфесійних відносин; розвиток національної, мовної, релігійної самобутності; повноцінний і вільний розвиток російської мови та культури.

Інформаційна політика

У програмі не висвітлена.

Національна безпека і оборона

У програмі не висвітлена.

Зовнішня політика

Передбачено зміцнення суверенітету держави і активну участь у міжнародному розподілі праці; входження України у світові та європейські міжнародні організації; розвиток зв’язків із Росією на умовах партнерства, рівноправності і взаємної вигоди; створення системи загальноєвропейської колективної безпеки за участю країн Західної, Центральної, Східної Європи та Росії.
Отже, слід підсумувати, що основний наголос у програмі зроблено на таких сферах як державне будівництво, економічна та соціальна політика. У той же час таким важливим питанням як правова та інформаційна політика належної уваги не приділено.

На відповідність програмі СДПУ(о) було проаналізовано 11 законопроектів, з яких 2 було подано тільки депутатами, обраними за списком партії і 9 – разом з депутатами, обраними за списками інших партій та блоків.

Із загального числа тільки один законопроект відповідає програмі, 2 – не відповідають і 8 не стосуються жодних положень програми. 

Підсумки законотворення 4-ої сесії Верховної Ради України IV скликання Державне будівництво та місцеве самоврядування

Протягом 4 сесії у Верховній Раді було зареєстровано 24 законопроекти у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування. З них, зокрема, 8 – проекти нових Законів („Про вибори Президента України” (№ 2047 від 8 вересня 2003 року), „Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим” ( 2229-2 від 24 листопада 2003 року), „Про вибори народних депутатів України”, „Про гарантії виборчих прав громадян” (№ 3434 від 8 жовтня 2003 року) та 16 – проекти змін до чинних законів України. Всі проекти було внесено народними депутатами України.

На розгляді профільних парламентських комітетів знаходилась низка проектів у сфері державного будівництва та самоврядування, які було внесено суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом трьох перших парламентських сесій. З них прийнято парламентом та підписано главою держави лише Закон „Про внесення змін до законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації” (щодо утворення спостережних комісій), „Про внесення змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, а також Закон „Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій”.

Найбільш важливі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України, парламентом розглянуто не було. Серед них – проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” (з пропозиціями глави держави), „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про місто-герой Севастополь”, „Про великий Державний Герб України” тощо.

Незважаючи на наближення виборів глави держави і обумовлену цим фактом необхідність удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента України”, жоден з проектів, спрямованих на врегулювання цієї проблеми також не був розглянутий в сесійній залі.

Пасивність парламенту у сфері законодавчого врегулювання проблем державного будівництва обумовлена, на наш погляд, декількома чинниками.

По-перше, – періодичним блокуванням роботи парламенту частиною народних депутатів. До порядку денного пленарних засідань неодноразово включались законопроекти, підготовлені профільним парламентським комітетом (в окремих випадках – тричі), однак розглянути їх до закінчення сесії так і не вдалось.

По-друге, – позицією глави держави та частини народних депутатів, які поділяють його політичний курс. Як відомо, проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” зазнав восьмиразового „ветування” Президентом; проекти Законів „Про всеукраїнський референдум”, „Про Президента України”, „Про центральні органи виконавчої влади” та низка інших також навряд чи могли сподіватися на підтримку пропрезидентських фракцій та глави держави. Крім того, у звязку з необхідністю врегулювання гострих економічних та соціальних проблем (прийняття Державного бюджету на 2004 рік, врегулювання кризової систуації на аграрному ринку тощо), розгляд і прийняття цих проектів було поставлено на другий план. З цієї ж причини парламентом не було розглянуто законопроекти, що стосувались місцевих виборів, виборів в Автономній Республіці Крим та удосконалення окремих положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”.

По-третє, концептуальною дисусійністю окремих законопроектів. Так, жоден з трьох проектів Закону „Про місто герой-Севастополь” не був прийнятий у першому читанні через те, що закладена в них концепція не знайшла підтримки 226 народних депутатів. В результаті 2 проекти (реєстр. №№ 3187 та 3187-2) взагалі були зняті з розгляду, а на повторне перше читання направлено проект № 3187-1, яким передбачено запровадження передбаченої Конституцією системи місцевого самоврядування в м. Севастополі (тобто, – паралельне функціонування міського голови і голови міської державної адміністрації).

 Серед проектів, які розглядались на четвертій сесії у сфері державного будівництва, окремо доцільно виділити та проаналізувати лише три: попередньо схвалений проект Закону „Про внесенні змін до Конституції України” (№ 4105), відправлений на повторне перше читання проект Закону „Про місто-герой Севастополь” та, безумовно, проекти Законів „Про вибори народних депутатів України”, які стали причиною перманентних блокувань роботи парламенту представниками опозиційних фракцій у жовтні 2003 року.

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр. № 4105)

Проект Закону „Про внесення змін до Конституції” був попередньо схвалений 24 грудня 2003 року. 3 лютого 2004, за результатами переговорів між фракціями більшості, комуністів та Соціалістичної партії України проект був повторно схвалений зі змінами до тексту, які передбачали виключення положень про обрання Президента парламентом та обрання суддів строком на 10 років. Участь у голосуванні не брали Фракції „Наша Україна” та Блоку Юлії Тимошенко.

Пропонованими змінами до Конституції України передбачено суттєве звуження повноважень глави держави та розширення повноважень парламенту. Передбачено, зокрема, що кандидатура на посаду Прем’єр-міністра України визначається парламентом, парламент затверджує склад уряду (пропозиції стосовно кандидатів на посади Міністрів оборони та закордонних справ вносяться Президент), за парламентом пропонується закріпити право звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України; обмежується можливість багаторазового застосування Президентом права вето на закони. Поряд з цим проект передбачає посилення впливу уряду на формування і діяльність органів виконавчої влади в центрі та на місцях. До основних недоліків проекту слід віднести, насамперед, збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, позбавлення участі судової гілки влади у формуванні Конституційного Суду України. До недоліків проекту можна віднести також положення, якими передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі його виходу або виключення з фракції або депутатської групи, утвореної на основі партії або блоку, за списком якої (якого) обрано депутата.

Ініціатори змін до Конституції не передбачили реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального поділу.

Необхідно передбачити, що у разі збереження існуючої системи виборів до парламенту проект, у випадку його прийняття, навряд чи досягне задекларованих його ініціаторами цілей. Парламент зможе ефективно використати надані йому широкі повноваження лише у разі більш чіткої партійної структуризації Верховної Ради України. Запропонована змінами до Конституції система влади запрацює лише у тому випадку, коли у 2006 році вибори народних депутатів України відбудуться за пропорційною виборчою системою.

Проект Закону „Про вибори народних депутатів України”

Суперечки навколо питання про найбільш оптимальну для України виборчу систему точаться ледве не з моменту проголошення Україною незалежності. Після переходу від мажоритарної виборчої системи до змішаної, за якою половина депутатського корпусу обирається в одномандатних округах, а половина – за пропорціною системою у загальнодержавному окрузі, виникла ідея обрання всього складу парламенту на основі пропорційного представництва в ньому політичних партій і блоків. Перехід до пропорційних виборів дозволив би забезпечити чітку фракційну структуризацію парламенту та посилити його вплив на формування уряду. Цілком очевидно, що проти такої системи виступав Президент та депутати, обрані в мажоритарних округах. Перший не був зацікавлений у звуженні свого впливу на формування та діяльність Кабінету Міністрів, другі – у втраті шансів бути обраними до парламенту. Саме тому спроби окремих фракцій, утворених на партійній основі, “проштовхнути” пропорційний виборчий закон у парламенті минулого скликання закінчились лише удосконаленням технічних аспектів діючого на той час Закону “Про вибори народних депутатів України”.

Після проголошення главою держави 24 серпня 2002 року курсу на політичну реформу, питання про необхідність запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради було підняте знову і знайшло відображення у проекті Закону “Про вибори народних депутатів України” (реєстр. № 3425, внесений народними депутатами Ю.Ключковським, В.Олуйком, Г.Пономаренком та М.Рудьковським). Згодом на розгляд парламенту два проекти виборчих законів було внесено і представниками фракцій парламентської більшості, – проекти № 3425-1 (внесений С.Гавришем, Г.Дашутіним, Ю.Звягільським, Ю.Іоффе), 3425-3 (внесений О.Задорожнім, Б.Губським, Л.Миримським, С.Осикою).

Проект № 3425-3 передбачав запровадження мажоритарної системи виборів, відповідно до якої виборці голосують за кандидатів, висунутих партіями (по 1 кандидату для кожного з 450 одномандатних округів), а обраним вважаться кандидат, який отримав відносну більшість голосів виборців в окрузі на свою підтримку. В умовах широкого використання так званого „адміністративного ресурсу” про відповідність результатіввиборів реальному волевиявленню виборців годі й говорити. Очевидним є також і те, що сформований за такою системою парламент буде політично неструктурованим, а депутати в ньому представлятимуть не народ України, а, насамперед, інтереси своїх виборців. Державна політика у цьому випадку зводитиметься до газифікації окремих сіл, будівництва шкіл та доріг, розташованих в округах найбільш „впливових” депутатів. Тому говорити про позитивні результати застосування такої системи не доводиться. Цілком очевидно, що вона не могла бути підтримана фракціями, сформованими на основі партій та блоків.

У проекті № 3425-1 пропонувалась більш складна система формування парламенту: партія або блок висуває 450 кандидатів у 450 округах, кількість мандатів отриманих партією визначається кількістю голосів виборців, відданих за її кандидатів в цілому по Україні. Манадати, отримані партією або блоком розподіляються між депутатами від неї пропорційно до кількості отриманих ними голосів на підтримку в округах. При цьому автори проекту передбачили, що перша партійна „п‘ятірка” отримує мандати незалежно від кількості голосів, відданих виборцями за її представників. Фактично, ця система за свою суттю залишалась мажоритарною – обраний до парламенту депутат був би прив’язаний не до партії, а до виборців, завдяки підтримці яких він потрапив до парламенту. Тому і наслідки її впровадження були б аналогічні тим, які б спричинило впровадження мажоритарної виборчої системи. Однак ця система має більше недоліків, ніж мажоритарна: вона уможливлює виникнення ситуації, коли окремі округи взагалі не будуть представлені у парламенті (навіть у разі підтримки кандидата 100% голосів виборців округу).

Під тиском опозиції парламент у жовтні 2003 декілька разів розглядав внесені законопроекти, однак жоден з них підтриманий не був. Найбільше голосів (209) на підтримку набрав законопроект № 3425

Проект Закону „Про місто-герой Севастополь”

До порядку денного минулої сесії було включено проекти Закону „Про місто-герой Севастополь”, внесені на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України (№ 3187 від 4 березня 2003 року); народними депутатами України В.І. Вернидубовим та В.О. Заічко (№3187-1 від 21 березня 2003 року); Р.П.Безсмертним, І.О.Гринівим, М.Д.Катеринчуком, В.А.Ющенком (№ 3187-2 від 7 травня 2003 року); Л.І.Грачем (№ 3187-3 від 14 січня 2004 року). За результатами розгляду в першому читанні на повторне перше читання було відправлено проект № 3187-1, а інші проекти не здобули належної підтримки. Складність проходження законопроектів обумовлена тим, що у них втілено дві протилежні за змістом концепції. Розробники проектів № 3187 та 3187-2 фактично пропонують запровадити у місті модель виконавчої влади та самоврядування, яка насьогодні існує в областях. Така модель хоча і унеможливлює втручання органів самоврядування у сферу регулювання та інтересів центральної влади, не відповідає чинній Конституції. В той же час друга модель здійснення виконавчої влади і самоврядування у Севастополі, покладена в основу проектів № 3187-1 та 3187-3, відповідає Конституції та Європейській хартії місцевого самоврядування, але, не передбачаючи розмежування компетенції між виконавчим комітетом Севастопольської ради і Севастопольською міською державною адміністрацією, допускає виникнення проблеми „двовладдя” у місті.

Питання, які потребують законодавчого врегулювання

Законотворча діяльність парламенту протягом четвертої сесії не торкнулась питань удосконалення організаційно-правової основи здійснення місцевого самоврядування, визначення статусу вищих (Президента України, Кабінету Міністрів України) та центральних органів виконавчої влади, порядку організації та проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, зміни системи формування представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування, удосконалення правової основи функціонування неприбуткових організацій. Хоча у парламенті було зареєстровано ряд проектів, спрямованих на врегулювання цих питань, жоден з них розглянутий не був.

Економічний розвиток Бюджетне законодавство

Основним при характеристиці результатів четвертої сесії парламенту IV скликання у сфері бюджетної політики є прийняття закону про Державний бюджет України на 2004 рік. Важливими рисами бюджетного процесу-2004 стали стрімке проходження та вчасне прийняття відповідного проекту закону згідно з вимогами Бюджетного кодексу та домінуюча роль Кабінету Міністрів у процесі.

Так, проект Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” був внесений до Верховної Ради 10 вересня 2003 року, 23 жовтня прийнятий у першому читанні (на 3 дні пізніше за граничний термін, передбачений Бюджетним кодексом), а 27 листопада у другому читанні та в цілому (за БК – до 1 грудня).

У черговий раз під закладені в проекті державного бюджету на наступний рік фінансові показники коригувалось податкове законодавство. Усупереч положенням Бюджетного кодексу та Закону “Про систему оподаткування”, законом про Державний бюджет на 2004 рік було внесено цілий ряд змін до податкового законодавства, зокрема в частині зміни порядку адміністрування окремих податків та зупинення дії податкових пільг. При цьому слід відзначити, що чи не вперше була зроблена спроба дотриматись вимог базового податкового законодавства та не включати до закону про державний бюджет податкові новації. З цією метою було навіть подано відповідний проект Закону №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” (внесений 20.10.2003 народним депутатом Г.Бондаренком з фракції “Регіони України”), що мав включити усі податкові нововведення, необхідні для збалансування бюджетних доходів та видатків.

Проте, задум Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності реалізувати не вдалося і Закон про Державний бюджет на 2004 рік був ухвалений у звичній формі і рясніє змінами до податкового законодавства.

Цікавою є і доля згаданого проекту №4000-1, який у редакції від 21.10.2003 передбачав внесення змін до 18 законодавчих актів України, зокрема містив пропозиції щодо скасування цілого ряду податкових пільг. Уже 23 жовтня законопроект було прийнято в першому читанні, що обумовлювалось необхідністю узгодження термінів розгляду законопроекту з проходженням проекту державного бюджету. Проте, намагання включити до законопроекту №4000-1 величезну кількість норм зі змінами до податкової системи (навіть тих, що не були пов’язані із бюджетним законом) призвели до того, що у законопроекті про державний бюджет було збережено всі податкові новації, а сам проект №4000-1 не був підтриманий у другому читанні 27 листопада – у день остаточного схвалення Закону про Державний бюджет України на 2004 рік.

Після цього, законопроект №4000-1 перетворився з документу, що мав містити податкову складову основного фінансового плану на 2004 рік, на інструмент лобіювання. Одночасно, проект, підготовлений до повторного другого читання, увібрав у себе пропозиції народних депутатів, незадоволених змістом Закону про Державний бюджет. Так, редакція проекту №4000-1 від 23.12.2003 містила пропозиції щодо зміни вже до 31 законодавчого акту, окремі з яких просто викладались у новій редакції.

Цей податковий “монстр” фактично містить пропозиції щодо ревізії усього податкового законодавства України. Більше того, складно пояснити як законопроект з назвою “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” може містити положення щодо зміни самого Закону про державний бюджет. Пропоновані зміни не можна назвати системними та виваженими. Але на четвертій сесії парламенту IV скликання законопроект №4000-1 так і не був ухвалений, таке “досягнення” стало здобутком уже наступної сесії (проект був прийнятий в цілому 5 лютого 2004 року).

Для характеристики прийнятого в рекордні строки Закону про Державний бюджет на 2004 рік варто звернути увагу на величезну кількість законодавчих ініціатив про внесення змін до тільки-но прийнятого бюджетного закону. Ще до набрання чинності законом про Державний бюджет, тобто до 1 січня 2004 року, до Верховної Ради було подано 22 законопроекти про внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, а до закінчення сесії (15.01.2004) їх кількість зросла до 27. Показовим є те, що за весь 2003 рік у парламенті було зареєстровано лише 46 законопроектів про внесення змін закону про Державний бюджет на 2003 рік.

Усі зазначені законопроекти вносились народними депутатами, з яких багато хто при голосуванні за бюджетний закон 27.11.2003 підтримав урядовий проект. Це свідчить, зокрема, про значний тиск з боку уряду, що чинився на депутатів парламентської більшості, для яких прийняття закону про державний бюджет у запропонованій урядом редакції інколи означало завдання прямих збитків власному бізнесу. Наведена статистика та аналіз законопроектів про внесення змін також свідчить про якість прийнятого бюджетного закону та його збалансованість.

Характерним також є те, що більшість законопроектів про внесення змін стосуються повернення окремих пільг з оподаткування, дія яких була зупинена на 2004 рік законом про державний бюджет. По окремих питаннях (податкові пільги для книговидання, періодичних видань, продажу ліків, звільнення від ПДВ для сільськогосподарської продукції тощо) вносились ідентичні за своїм змістом законопроекти, але різними авторами (які мабуть сподівались на кумулятивний ефект від кількості законопроектів з однаковими пропозиціями). Більшість з цих пропозицій були враховані у проекті №4000-1 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.

У цілому ж за період четвертої сесії на пленарних засіданнях Верховної ради було розглянуто 20 законопроектів з питань бюджетного законодавства, з яких 9 були прийняті як закон. Усі зазначені закони стосувались внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, що вказує на зосередження уваги депутатського складу навколо вирішення поточних проблем управління бюджетними коштами. Зазначеними законами внесено такі зміни:

• поширено механізм одноденного кредитування на навчальні заклади та установи освіти в частині погашення кредиторської заборгованості за спожиті комунальні послуги та енергоносії;
• збільшено видатки Міністерству з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи на 70 млн. грн., що спрямовуються на добудову об’єктів соціально-побутового призначення;
• прийнято рішення про спрямування 400 млн. грн. з Державного матеріального резерву виключно на закупівлю зернових та олійних культур, м’яса та цукру;
• збільшено питому видатків на організацію роботи Пенсійного фонду з 1,83% до 2,21%, що передбачало спрямування 55,8 млн. грн. на підвищення заробітної плати та 10,3 млн. грн. – на матеріально-технічне забезпечення тощо.

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері бюджетної політики слід відзначити наступне:

1. подано два альтернативні проекти закону “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (№4006 від 18.07.2003, автор – Кабінет Міністрів; №4006-1 від 08.09.2003, автори – народні депутати А.Матвієнко та Є.Жовтяк). Проте, жоден із законопроектів не був розглянутий навіть у першому читанні. Зауважимо, що прийняття відповідного закону передбачено Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу;
2. подано 7 проектів законів про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Зміни стосуються, переважно, внесення змін до розподілу видаткових повноважень між різними видами бюджетів;
3. подано проект закону “Про Державне казначейство України” (№4471 від 09.12.2003, автор – народний депутат В.Коновалюк, фракція “Регіони України”), яким визначаються організаційно-правові засади діяльності органів Державного казначейства.

Податкове законодавство

Упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання суб’єктами законодавчої ініціативи було подано більше 75 законопроектів з пропозиціями внесення змін до системи оподаткування, з них лише 10 проектів було розглянуто і 3 прийняті як закон. Зокрема, слід відзначити:

1. подання 10 законопроектів, якими передбачається внесення змін до Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003;
2. подання Кабінетом Міністрів законопроекту “Про запровадження мораторію на розгляд та схвалення (затвердження) нових інвестиційних проектів у спеціальних (вільних) економічних зонах і на територіях із спеціальним режимом інвестиційної діяльності” (№4229 від 06.10.2003);
3. подання проекту закону “Про введення мораторію на примусове стягнення та арешт коштів підприємств паливно-енергетичного комплексу” (№4383 від 18.11.2003, автори – народні депутати В.Бронніков, О.Панасовський, П.Олійник, В.Литвин);
4. подання проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області” (№4338 від 05.11.2003, автор – народний депутат В.Ландик), яким пропонується ліквідувати спеціальні економічні зони “Азов” та “Донецьк”. Підприємствам, які реалізують інвестиційні проекти у цих СЕЗ, пропонується надати статус суб’єктів спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку з розповсюдженням на них передбачених Законом пільг з часу набрання ним чинності. Спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку залишається незмінним.

Приватизаційне законодавство

Закон про Фонд держмайна та Державна програма приватизації

Четверта сесія парламенту поточного скликання могла б принести справжній прорив у законодавчому регулюванні приватизації в Україні. Це б стало реальністю, якби були схвалені закони про Фонд державного майна України (ФДМУ) та Державну програму приватизації. Проте, обидва законопроекти (№3172 “Про Державну програму приватизації” та №3582 “Про Фонд державного майна України”) у вересні 2003 року не отримали мінімальної кількості голосів для прийняття навіть у першому читанні.

Обидва проекти, ініційовані Кабінетом Міністрів, мають довгу та складну історію проходження у парламенті, що ще матиме своє продовження. Так, проект закону про Державну програму приватизації на наступний період (2003-2008 роки) уперше був поданий до Верховної Ради у лютому 2003 року, але у червні був повернутий на доопрацювання. Уже 2 липня було внесено доопрацьований текст законопроекту, який проте не набрав мінімальної кількості голосів під час голосувань 9 та 18 вересня 2003 р.

Перший проект закону про ФДМУ з’явився у Верховній Раді ще ІІ скликання (у 1995 році) та був внесений Кабінетом Міністрів. У подальшому, проекти законів про Фонд державного майна України приймались Верховною Радою (двох скликань) у період з січня 1997 по листопад 1999 року 6 разів та 6 разів ветувались Президентом. Остання спроба зламати “погану” традицію відбулась у березні 2002 року, коли парламент намагався подолати вето Президента, але даремно. Подання на розгляд парламенту нового проекту Закону про ФДМУ значилося у списку рекомендацій Верховної Ради Кабінету Міністрів, закріплених в Постанові ВР від 22.05.2003 № 883-IV “Про Рекомендації парламентських слухань “Наслідки і перспективи приватизації в Україні”. У червні 2003 р. уряд подав новий законопроект (№3582), який, проте, не був підтриманий під час голосування 18 вересня 2003 р. Але уже в грудні Кабінет Міністрів внесено новий проект закону про ФДМУ (№4580 від 29.12.2003).

Новий “старий” законопроект про ФДМУ мало чим відрізняється від попереднього варіанту і містить, переважно, редакційні зміни, що цілком могли бути враховані при підготовці до другого читання. Єдиною суттєвою зміною є коригування статусу ФДМУ, який давно виступає каменем спотикання при розгляді численних законопроектів про Фонд держмайна. У редакції від 23.12.2003 пропонується зробити Фонд не лише підзвітним (як було передбачено проектом №3582), але й підконтрольним Верховній Раді Україні, і залишити його при цьому підпорядкованим Кабінетові Міністрів.

На жаль, два базові законодавчі акти у сфері приватизації не знайшли підтримки як з боку опозиційних фракцій, так і фракцій та депутатських груп пропрезидентської більшості. Цікавим є аналіз поіменних голосувань за обидва законопроекти. В обох випадках досить яскравим є те, що значна кількість народних депутатів з багатьох фракцій висловились проти урядових ініціатив (121 голос “проти” при голосування за законопроект про ФДМУ та 80 – за державну програму приватизації), тоді як, як правило, у разі несприйняття ідеї чи тексту законопроекту депутати просто обмежуються неголосуванням.

Голосування опозиції (“Наша Україна”, БЮТ, СПУ, комуністи) та окремих депутатських об’єднань парламентської більшості проти програми приватизації, яка передбачає завершення приватизації стратегічних об’єктів, перехід до приватизації державних холдингів та подекуди цілих галузей, можна пояснити, у першому випадку, побоюванням втратити навіть потенційну можливість отримання контролю за найважливішими об’єктами промисловості після президентських виборів, а в другому – небажанням ризикувати втратою прямого або опосередкованого контролю за стратегічними підприємствами.

Це підтверджується, зокрема, і внесенням представниками опозиції двох схожих законодавчих ініціатив:

• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (№4230 від 06.10.2003, автори – народні депутати І.Гринів (“Наша Україна”), В.Семенюк (СПУ) та І.Бастрига (“Регіони України”)), яким фактично пропонується встановити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, шляхом виключення їх зі сфери регулювання Закону “Про Державну програму приватизації”; та
• законопроекту “Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації” (щодо об’єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави) (№4360 вiд 11.11.2003, автори – В.Ющенко, Ю.Єхануров та І.Васюник, усі – члени фракції “Наша Україна”), яким пропонується до прийняття Закону України “Про особливості приватизації об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави” запровадити мораторій на приватизацію об‘єктів, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави (Група Г).

Одночасно, досить складно зрозуміти небажання тих самих опозиційних фракцій підтримати закон про Фонд державного майна України, який і надалі змушений функціонувати на підставі Тимчасового положення від 1992 року. Відсутність закону про ФДМУ негативно впливатиме й на самостійність та незалежність приватизаційного відомства.

Криворіжсталь

Відзначимо спробу керівництва Криворізького державного гірничо-металургійного комбінату “Криворіжсталь” зберегти контроль за підприємством, виключивши можливість його приватизації. З цією метою, до парламенту народним депутатом В.Гуровим (група “Народовладдя”) було внесено проект закону №2405-15 “Про внесення змін до Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, яким пропонувалось внести до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ГМК “Криворіжсталь”.

Законопроект був прийнятий за один день (20.11.2003) у першому читанні та в цілому, але вже 10 грудня був повернутий з пропозиціями Президента. Попри посилання Президента у своїх пропозиціях на правові причини вето (неузгодження із законом про приватизацію державного майна тощо), очевидно, що справжня причина вето на закон про заборону приватизації Криворіжсталі лежить у площині економічних інтересів.

Слід також згадати, що КДГМК “Криворіжсталь” внесено до списку об’єктів, які планується приватизувати у 2004 році (при цьому розмір пакету акцій, що пропонуватиметься на продаж ще не визначено).

Укррудпром

У першому читанні було прийнято проект закону “Про особливості приватизації підприємств ДАК “Укррудпром” (№3168 від 25.02.2003, внесений народним депутатом В.Мовчаном з фракції НДП). Законопроектом передбачається приватизація окремо підприємств, які входять до складу ДАХК “Укррудпром” із закріпленням у державній власності 25% акцій. Спочатку на продаж виставлятимуться пакети акцій невеликого розміру – у розмірі, що перевищує 25% (тобто різниця між загальним державним пакетом та 25%, які закріпляються за державою). Законопроектом відкрито захищаються інтереси сьогоднішніх великих акціонерів підприємств Укррудпрому для реалізації заявленої мети – “недопущення внутрішніх корпоративних суперечок”.

На розгляді парламенту також знаходився альтернативний проект закону (№3168-1, внесений народними депутатами В.Гуровим, О.Климпушом, О.Козаченком, І.Сміяненком та О.Юхновським), яким пропонувалась приватизація ДАХК “Укррудпром” як єдиного підприємства (один об’єкт приватизації, що включає пакети акцій ВАТ, які входять до складу холдингу) із закріпленням в державній власності 50% плюс одна акція Укррудпрому;

Серед інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері приватизації слід відзначити наступне:

1. внесення альтернативного проекту закону “Про особливості приватизації пакета акцій, що належать державі у статутному фонді закритого акціонерного товариства “Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія “Укртатнафта” (№3594-1 від 16.09.2003, автор – народний депутат Д.Сандлер, група “Демократичні ініціативи”). Законопроект є альтернативним до проекту №3594 від 25.06.2003 (внесений народними депутатами В.Гаврилюком, О.Климпушом., О.Козаченком, А.Мокроусовим, О.Юхновським), хоча за своїм змістом майже ідентичний останньому. Відрізняються лише положення щодо: 1) складу приватизаційної комісії (18 членів замість 15-и в проекті Гаврилюка та ін.); 2) порядку обрання членів комісії від Верховної Ради (всього 9 представників, які делегуються депутатськими фракціями та групами пропорційно до кількості їх членів); 3) надання акціонерам Укртатнафти права придбання пакету за найвищою ціною, запропонованою учасниками конкурсу;
2. внесення проекту Закону “Про особливості приватизації Державного підприємства “Одеський припортовий завод” (№4075 вiд 29.08.2003, внесений народними депутатами В.Демьохіним та О.Козаченком, обидва – члени групи “Народовладдя”). Законопроектом пропонується визначити об’єктом приватизації акції підприємства, що перебувають у державній власності, крім 50% плюс одна акція, закріплених у державній власності. Приватизацію пакета акцій передбачається здійснити шляхом проведення конкурсу;
3. неприйняття у першому читанні проекту закону “Про корпоратизацію державних підприємств” (№3354 від 09.04.2003, внесений Кабінетом Міністрів), яким визначаються правові, економічні та організаційні відносини, пов’язані з корпоратизацією державних підприємств (дотепер порядок корпоратизації регулюється Указом Президента №210 від 15.06.1993 “Про корпоратизацію підприємств”).

Управління об’єктами державної власності

Одним із законопроектів-довгожителів парламенту, який мав шанс стати нарешті законом, був законопроект “Про управління об’єктами державної власності” (№0962), первісний проект якого був внесений Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради ще ІІІ скликання 25.10.2001 та був прийнятий в першому читанні 10.01.2002. Законопроектом визначались правові основи управління об’єктами державної власності, тобто здійснення Кабінетом Міністрів та іншими суб’єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з їх використанням і розпорядженням.

Закон був схвалений у цілому 11 вересня 2003 року, але невдовзі був повернутий Президентом з пропозицією його скасування, виходячи, зокрема, з його невідповідності положенням Господарського кодексу України. Верховна Рада погодилася з президентською пропозицією, скасувавши 5 лютого 2004 року закон “Про управління об’єктами державної власності”.

У зв’язку з цим зазначимо, що, по-перше, більшість з конкретних пропозицій Президента до закону могли бути враховані в доопрацьованому тексті, а, по-друге, необхідність прийняття зазначеного закону прямо випливає з положень Конституції України (відповідно до статті 116 Конституції “Кабінет Міністрів здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону”).

Фінансовий лізинг

У грудні 2003 р. Верховна Рада прийняла в другому читанні й у цілому нову редакцію Закону про лізинг (відповідний законопроект №2591 був внесений ще 27.12.2002 народним депутатом П.Писарчуком з фракції СДПУ(о)). Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про лізинг” (№1381-IV) набув чинності 16 січня 2004 року. Закон про лізинг отримав нову назву – “Про фінансовий лізинг” та новий зміст, що більшою мірою відповідає сучасним умовам господарських відносин.

Слід зазначити, що до другого читання законопроект “підійшов” у значно скороченому вигляді, порівняно з текстом законопроекту, прийнятим у першому читанні 09.07.2003 р., що дозволило знайти компроміс між лобістами нової редакції (найактивнішим з них був НБУ) та противниками змін.

Основні нововведення Закону:

• скасовано поняття оперативного лізингу, відтепер за законом про фінансовий лізинг є лише один вид лізингу – фінансовий, під яким розуміється вид цивільно-правових відносин, що виникають із договору фінансового лізингу, за яким лізингодавець зобов’язується набути у власність річ у продавця (постачальника) відповідно до встановлених лізингоодержувачем специфікацій та умов і передати її у користування лізингоодержувачу на визначений строк не менше одного року за встановлену плату (лізингові платежі);
• спрощено процедури оформлення та реєстрації лізингового договору;
• введено у законодавство та регламентовано поняття сублізингу.

Слід відзначити, що сфера регулювання закону про фінансовий лізинг обмежена відносинами, пов’язаними з непрямим лізингом відповідно до ЦКУ. До речі, Цивільний кодекс не містить поняття фінансового лізингу та оперує термінами – “прямий” та “непрямий” лізинг. Термін “фінансовий лізинг” (так само як і “оперативний”) збережено у Господарському кодексі України, положення якого подекуди не узгоджуються з нормами ЦКУ. На нашу думку, штучне обмеження сфери регулювання нової редакції закону про лізинг є необґрунтованим, оскільки звужує можливості суб’єктів господарювання здійснювати операції прямого лізингу через недостатню регламентацію та захист прав сторін договорів прямого лізингу.

Забезпечення вимог кредиторів

Важливим кроком у напрямі зменшення вартості кредитних ресурсів, розвитку фінансового і торговельного кредитування суб’єктів підприємницької діяльності, захисту законних прав і інтересів українських та іноземних інвесторів тощо стало прийняття 18 листопада 2003 року у повторному другому читанні та в цілому Закону України “Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень” (набув чинності 01.01.2004). Відповідний законопроект був внесений ще 24.10.2002 року народними депутатами – членами Комітету ВР з питань фінансів та банківської діяльності С.Буряком, В.Капустіним, В.Цушком, Б.Губським, С.Терьохіним, Т.Васадзе, Е.Галієвим, В.Тополовим.

Основними досягненнями Закону є:

• створення єдиної системи реєстрації забезпечувальних обтяжень на майно кредитора, які виникають в силу закону або договору та запровадження Державного реєстру обтяжень рухомого майна (замість Державного реєстру застав рухомого майна), до якого забезпечується доступ будь-якої особи за встановлену плату;
• створення чіткої системи черговості пріоритетів кредиторів при задоволені їх вимог за рахунок реалізації майна боржників, яке було надано кредиторам в якості забезпечення;
• створення дієвого механізму позасудового задоволення вимог кредиторів;
• включення податкової застави до загальної системи забезпечення виконання зобов’язань в якості одного з видів публічного обтяження;
• врегулювання обтяжень в міжнародному обороті;
• внесення змін до законодавства (Цивільного кодексу України, законів “Про заставу”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про нотаріат”, “Про виконавче провадження” тощо), що пов’язані з прийняттям нового закону тощо.

Концесія нафтопроводу “Одеса-Броди”

У січні 2004 року до парламенту було внесено проект закону №4598 “Про внесення змін до статті 3 Закону України “Про концесії” (щодо переліку об’єктів) (автори – народні депутати Р.Богатирьова та П.Буждиган), яким пропонується внести магістральний нафтопровід “Одеса-Броди” до переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію (у редакції проекту від 2 лютого 2004 р. додається також морський нафтовий термінал “Південний”).

Про підтримку законопроекту заявив Кабінет Міністрів, який розглядає концесію нафтопроводу в контексті прийнятого рішення про його аверсне використання в напрямі Одеса-Броди-Плоцьк. Слід зазначити, що в січні 2003 року Кабінет Міністрів вніс на розгляд Верховної Ради проект закону (№3043), що розроблений ВАТ “Укртранснафта” та передбачає внесення до переліку сфер господарської діяльності, об’єкти права державної власності в яких можуть надаватися у концесію, “транспортування нафти магістральним трубопровідним транспортом”.

Цікавим є той факт, що один з двох ініціаторів законопроекту №4598 – П.Буждиган – є членом фракції комуністів. Тоді як передвиборча програма КПУ передбачає встановлення державної монополії на експлуатацію трубопровідного транспорту. Крім того, ще 10 листопада 2003 року народні депутати, чільні представники фракції комуністів П.Симоненко та С.Гуренко, внесли до парламенту проект закону про мораторій на продаж, приватизацію, корпоратизацію, здачу в оренду або в концесію та інші зміни форми власності державних мереж газо-нафто-аміако-транспортних систем України або їх частин на період до 2015 року (№4355).

Тимчасовий порядок фінансування судової влади в Україні

Законопроект з такою назвою було зареєстровано 24.09.2003 (№4189). Автор законодавчої ініціативи – народний депутат В.Онопенко (фракція БЮТ). Законопроект спрямований на реалізацію конституційних вимог щодо незалежності органів судової влади і має стати, на думку автора, гарантією фінансового та матеріального забезпечення судової діяльності. З цією метою законопроектом пропонується запровадити:

• особливу процедуру планування бюджетних асигнувань на фінансування судової влади;
• специфічний порядок виділення та розподілу бюджетних коштів, призначених для фінансування судової влади;
• особливий порядок використання коштів Державного бюджету України, виділених на фінансування судової влади;
• здійснення контролю за належним використанням грошових коштів, виділених на фінансування судової влади;
• щорічне збільшення витрат на фінансування органів судової влади;
• виведення фінансування органів судової влади з-під казначейської системи обслуговування бюджетних коштів і надання судам, іншим органам, організаціям та установам, що входять до системи судової влади, права самостійно приймати рішення щодо витрачання бюджетних коштів;
• можливість безспірного списання коштів, передбачених у Державному бюджеті для фінансування органів судової влади.

Підтримка національного книговидання

Відзначимо й прийняття 20 листопада 2003 року Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні” (№1300-IV). Відповідний законопроект (№3556) був внесений 27.05.2003 народним депутатом Царьовим О.А. (“Регіони України”). Законом №1300-IV:

• визначено вичерпний перелік кодів товарів, ввезення яких звільняється від сплати мита та податку на  додану вартість;
• продовжено до 2009 року пільговий режим оподаткування суб’єктів книговидавничої справи;
• поширено дію Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” на підприємства книготоргівлі, інших розповсюджувачів книговидавничої продукції;
• звільнено від сплати податку на додану вартість суб’єктів підприємницької діяльності – резидентів України, які одночасно здійснюють видавничу діяльність, діяльність по виготовленню, розповсюдженню книжкової продукції та виробництва паперу і картону;
• визначено особливості державної закупівлі послуг з випуску книжкової продукції.

Уже через сім днів після прийняття закону №1300 Верховною Радою було схвалено в цілому закон про Державний бюджет України на 2004 рік, статтею 80 якого на 2004 рік зупинялася дія більшості податкових преференцій, наданих підприємствам книговидавничої сфери. Після цього до парламенту було подано 5 проектів законів, якими пропонувалось відновити у тій чи іншій мірі пільговий режим оподаткування. Найповнішим з них був славнозвісний законопроект №4000-1 “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, який був прийнятий у повторному другому читанні та в цілому 5 лютого 2004 року.

Відповідно до новоухваленого закону:

1. відновлено дію Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні». Цим знято питання щодо дії пунктів 11.37 та 11.38 Закону «Про податок на додану вартість», які відповідно до експертного висновку Лабораторії законодавчих ініціатив мали діяти ще з 01.01.2004, але за відсутності офіційного письмового роз’яснення Державної податкової адміністрації ПДВ продовжував стягуватися;
2. відновлено дію підпункту 5.1.2 пункту 5.1. статті 5 Закону «Про ПДВ» та викладено його в новій редакції – звільнено від оподаткування операції з «продажу книжок, виданих державною мовою; продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва». До цього діяла норма про звільнення операцій з продажу книжок вітчизняного виробництва;
3. відновлено дію підпункту 7.13.7 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» щодо звільнення до 1 січня 2009 року від оподаткування прибуток видавництв, видавничих організацій, підприємств поліграфії та розповсюджувачів книжкової продукції, отриманий від видавничої діяльності, діяльності з виготовлення і розповсюдження книжкової продукції, виробленої в Україні, крім видань рекламного та еротичного характеру.

Ця справді радісна новина для українських книговидавців трохи затьмарюється черговою неузгодженістю, що виникає у зв’язку з ухваленням проекту №4000-1, точніше – з новою редакцією підпункту 5.1.2 Закону «Про ПДВ». Відповідно до цього підпункту у редакції новоухваленого закону, звільняються від оподаткування ПДВ операції з продажу «книжок, виданих державною мовою». Тоді як, відповідно до пункту 11.38 цього ж Закону «Про ПДВ», тимчасово до 1 січня 2009 року звільняються від оподаткування операції з «продажу книжкової продукції, виробленої в Україні». Звідси пряма неузгодженість двох норм одного закону, яку ще доведеться вирішувати.

Інше

До інших важливих рішень або законодавчих ініціатив у сфері економічного законотворення, розглянутих (внесених) упродовж четвертої сесії Верховної Ради IV скликання, слід також віднести наступне:

1. Скасування готельного збору як одного з місцевих зборів (закон “Про внесення зміни до статті 15 Закону України “Про систему оподаткування” №1271-IV від 18.11.2003). Відповідний законопроект (№3394) був внесений 16 квітня 2003 р. народним депутатом В.Хомутинником.
2. Введення спеціального режиму інвестиційної діяльності на території міста Шостки (закон №1251-IV вiд 18.11.2003) та територіях пріоритетного розвитку Чернігівської області (закон №1250-IV вiд 18.11.2003). Відповідні законопроекти були внесені Президентом України ще в травні 2002 року (№№ 0958, 0957).
3. Прийняття 9 грудня 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про ломбарди та ломбардну діяльність” (№2424-1 від 18.07.2003, внесений Кабінетом Міністрів), що визначає організаційні, економічні та правові засади створення та діяльності ломбардів в Україні.
4. Прийняття 20 листопада 2003 р. у першому читанні проекту закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” (№3677 від 13.10.2003, внесений народними депутатами Ю.Кармазіним, В.Гуровим, М.Рудьковським, Я.Сухим, О.Івченком, Г.Дашутіним, О.Бабуріним, І.Бастригою), яким передбачається створення сприятливих умов для залучення інвестицій і розвитку вітчизняної автомобільної промисловості, захисту внутрішнього автомобільного ринку з урахуванням вимог СОТ і законодавства ЄС. Законопроект був прийнятий у цілому 5 лютого 2004 року.
5. Подання Кабінетом Міністрів проекту Закону “Про внесення змін до Господарського кодексу України” (№4445 від 27.11.2003), що передбачає узгодження положень ГКУ з Конституцією України, Цивільним кодексом України, законодавством про захист економічної конкуренції та природні монополії. Законопроектом пропонується, зокрема, вилучити всі положення стосовно підприємств колективної форми власності, вилучити з ГКУ більшість положень щодо захисту економічної конкуренції та природних монополій тощо. Законопроект, проте, потребує суттєвого доопрацювання, оскільки не усуває усіх розбіжностей між ГКУ та ЦКУ.
6. Подання Кабінетом Міністрів доопрацьованого проекту закону “Про акціонерні товариства” (№3059-1 від 18.12.2003), попередній варіант якого не був підтриманий 09.07.2003. Інший законопроект про акціонерні товариства (№3059) був внесений 03.02.2003 народним депутатом Мусіякою В.Л., але був відкликаний 09.07.2003.
7. Подання Національним банком України проекту закону “Про організацію формування та обігу кредитних історій” (№4196 від 26.09.2003), яким передбачається створення системи приватних бюро кредитних історій, що здійснюватимуть накопичення, збереження та надання відомостей про виконання кредитних зобов’язань, а також іншої інформації, що може бути використана для оцінки платоспроможності позичальника.
8. Подання двох альтернативних проектів законів про азартні ігри в Україні (№4204 від 30.09.2003, автори – народні депутати В.Сівкович, Г.Самофалов; №4204-1 від 24.10.2003, автор – Кабінет Міністрів).