Вчора, 16 липня 2025 року, Верховна Рада прийняла відставку Прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля. Він пробув на посаді понад пʼять років — найдовше за всіх своїх попередників.
Період діяльності цього Уряду загалом можна охарактеризувати постійною кризою — через декілька днів після його формування в Україні було запроваджено карантин через поширення пандемії COVID-19, а 24 лютого 2022 року розпочалося повномасштабне вторгнення російської федерації, що змусило державні органи швидко реагувати на загрози національній безпеці. За мирних часів цей Уряд вже мав би скласти повноваження перед новообраною Верховною Радою, однак через конституційну заборону проведення парламентських виборів під час дії воєнного стану як народні депутати України, так і Прем’єр-міністр залишаються на своїх посадах. Водночас відставка Дениса Шмигаля з посади має своїм наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Отже, зміна стосується не лише очільника Уряду, а й більшої частини міністерств, що, беззаперечно, вплине на подальший розвиток системи державного управління.
Правові підстави оновлення Уряду
У новому Уряді Денис Шмигаль, видно, отримає посаду Міністра оборони України. Посаду Прем’єр-міністра Президент, попри відсутність в нього відповідних конституційних повноважень, запропонував Юлії Свириденко — нинішній Віцепрем’єр-міністерці — Міністерці економіки. Конституція України покладає ініціативу висування кандидатур в Уряд на коаліцію депутатських фракцій (або у випадку Верховної Ради ІХ скликання — так звану монобільшість Депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу. Саме пропозиція коаліції є підставою для внесення Президентом кандидатур на посаду Прем’єр-міністра України. Міністр оборони України та Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабміну призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України, якому коаліція також вносить пропозиції щодо кандидатур. ).
Деякі народні депутати, однак, посилаються на статтю 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який встановлює, що у період воєнного стану не можуть бути припинені повноваження деяких державних органів, зокрема і Кабміну. Група народних депутатів навіть зареєструвала відповідний законопроєкт, який пропонує виключити цю норму щодо Кабміну. Однак, попри таку позицію частини нардепів, український Парламент, видно, не буде до неї дослухатися та міняти закон перед зміною Уряду.
Конституція нічого не говорить про обмеження на зміну складу Кабміну під час воєнного стану, ці положення мають бути деталізовані на рівні Закону. Автори ст. 10 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», ймовірно, теж не мали на увазі повну заборону на зміну Премʼєра. Натомість такі норми мали б убезпечити державу від перевороту, коли Президент, Верховна Рада (ну хоча б теоретично) чи група військових припинить повноваження Кабміну й вирішить виконувати їх самостійно.
Відповідно до Конституції Кабінет Міністрів, відставку якого прийняла Верховна Рада, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Уряду. Як свідчить практика, остання процедура ухвалення рішення про відставку та призначення нового Уряду у березні 2020 року зайняла лише один пленарний день, тому не варто очікувати довгого перехідного періоду.
Наслідки оновлення Уряду
Перехідний період (навіть, якщо він складе менше як добу) закінчиться, і тоді новий Кабмін зустрінеться з наслідками зміни Уряду:
Відкликання законопроєктів
У відставку Уряд забере з собою і свої законодавчі ініціативи. Відповідно до Регламенту Верховної Ради України законопроєкт, внесений Кабміном, вважається відкликаним, якщо повноваження цього Кабміну були припинені до його прийняття у першому читанні за основу. Такий законопроєкт знімається З відповідними зазначенням про це в єдиній автоматизованій системі. Наразі у Парламенті більш як 300 урядових законопроєктів, що перебувають на різних стадіях підготовки до першого читання. з розгляду. Ці законопроєкти повернуться до своїх розробників (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади тощо) для вивчення на предмет їх актуальності. Регламент Кабінету Міністрів України передбачає, що такі законопроєкти — з висновком про те, що вони не втратили актуальність — протягом одного місяця знову можуть бути подані на розгляд до Уряду.
Процедура відкликання та подання законопроєктів повторно надалі збільшить строк їх розгляду, оскільки навіть якщо розробник і визнає певні законодавчі ініціативи актуальними, такі проєкти будуть знову розглянуті: 1) у Кабінеті Міністрів України перед їх поданням Верховній Раді; 2) у парламентських комітетах та структурних підрозділах Апарату Верховної Ради, відповідальних за проведення експертиз законопроєктів.
Зміна керівництва міністерств
Відставка і формування Уряду означає не лише зміну міністра. У разі звільнення міністра перший заступник та заступники міністра звільняються з посад. Такою є вимога Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Для частини заступників міністрів це буде формальність, оскільки, найімовірніше, вони збережуть свої посади та будуть призначені наново; менш поталанить заступникам тих міністрів, які втратять своє місце в Уряді. За зміною керівництва міністерства піде й зміна курсу політики, поява нових пріоритетів у роботі міністерства, навіть зміна його організаційної структури.
Зміна керівництва та організаційної структури міністерств, як правило, супроводжується піврічною тяганиною з документами, перезатвердженням положень, перепризначенням співробітників, підкилимною кадровою боротьбою тощо. Ефективність роботи органів влади в цей час є невисокою. Гарним та свіжим прикладом такого «великого державного будівництва» є створене наприкінці минулого року Міннац’єдності. Хоча кількість виданих нормативно-правових актів не може бути показником ефективності цього міністерства, варто зазначити, що Міннац’єдності за увесь період своєї діяльності зареєструвало у Мінʼюсті лише один наказ — щодо критеріїв бронювання Критеріїв визначення підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери управління, такими, які мають важливе значення для галузі національної економіки, що дозволяє здійснювати бронювання військовозобов’язаних працівників таких підприємств, установ, організацій. .
Міннацʼєдності проіснувало близько пів року і тепер, за чутками, буде кудись приєднане. Швидке та красиве рішення не спрацювало, результатів роботи — відверто немає; але їх і не могло бути за пів року роботи, витрачених на організаційно-кадрові процеси налагодження роботи. Залишається єдине питання — чи вже прийшов час робити ставки на те, які міністерства знову розʼєднаються/приєднають/ліквідують/утворять наприкінці 2025 року?
Нова Програма діяльності Кабінету Міністрів України?
Минула доопрацьована Програма діяльності Кабміну Дениса Шмигаля так і не була схвалена Верховною Радою попри пряму вимогу Конституції. Майбутній новосформований Кабмін має строк до одного місяця, аби подати до Верховної Ради свою Програму діяльності. Чи буде вона базуватися на «пріоритетних задачах» бачення Президента чи узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції, як того вимагає Закон України «Про Кабінет Міністрів України», поки невідомо. Водночас її схвалення фактично надасть Уряду імунітет — Конституцією встановлено, що питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною Радою протягом року після схвалення Програми діяльності Кабміну. Втім, як показала практика українського політичного прагматизму, це не унеможливлює припинення діяльності Кабміну іншими шляхами — через складення повноважень перед новообраною Верховною Радою або у зв’язку з відставкою Прем’єр-міністра.
Програма діяльності Уряду — це ключовий, визначений Конституцією документ, навколо якого має будуватися весь процес ухвалення рішень, зокрема і законотворчий процес, робота Кабміну та Верховної Ради. Хоча Денис Шмигаль був Премʼєром найдовше, його програма так і не була затверджена Парламентом. Новий склад Уряду буде затверджений перед черговим анонсованим 50-денним наступом росіян. Звісно, вся увага буде прикута саме до лінії бойового зіткнення, а не до переставляння стільців в урядових кабінетах. Але саме в цей час має бути розроблений та затверджений ключовий документ державного управління України. Це буде основним маркером того, чи принесе зміна Уряду реформи системи державного управління, чи ми знову побачимо «креативні» та «відверто-чесні» виправдання, чому цього не відбулося.
Зміна Уряду є доконаним фактом, однак цей факт сам по собі не знімає питання його обґрунтованості та відповідності поточним викликам. Зміна Уряду не має бути лише формальністю, «переставлянням стільців» з необґрунтованими трансформаціями системи міністерств, що може (при)зупинити роботу Уряду на досить довгий період задля випуску пари в умовах неможливості зміни Парламенту та Президента.
