Книга «Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування»

Книга “Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування” видана спільними зусиллями трьох організацій: Лабораторії законодавчих ініціатив, Комітетом виборців України та Школою політичної аналітики.

У виданні окреслено основні параметри міжнародних виборчих стандартів, розглянуті ключові проблеми українського виборчого законодавства та вироблено рекомендації щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн.

Вступ

Виборчі процедури на сьогодні є одним із найважливіших складників механізму демократичного формування влади. Проте цей механізм може бути дієвим і справедливим лише за умови свідомого і вільного вибору громадянина. Адекватне відображення волі громадян щодо формування системи влади, створення умов для вільного і свідомого волевиявлення вимагають не лише законодавчого закріплення принципів вільних і чесних виборів, а й детального правового регулювання процедур щодо ведення виборчої кампанії, визначення статусу суб’єктів виборчого процесу, їхніх прав і обов’язків, визначення результатів виборів тощо. Саме необхідність вирішення комплексу проблем, пов’язаних із реалізацією виборчих прав громадян, стала основою для даного дослідження.

В основу методології дослідження покладено компаративний аналіз міжнародних стандартів, національного законодавства інших країн і виборчого законодавства України щодо правового регулювання виборчих процедур. Враховуючи різний ступінь наближеності ситуації у проаналізованих країнах до демократичного ідеалу, автори виходили з того, що синхростадіальний підхід є найбільш оптимальним при розробці практичних рекомендацій для вдосконалення виборчої нормативно-правової бази в Україні.

Метою дослідження є встановлення основних тенденцій розвитку виборчого законодавства зарубіжних країн (насамперед, країн Центральної та Східної Європи), виділення найбільш ефективних механізмів вирішення правових колізій у провадженні виборчого процесу, пошук шляхів оптимізації виборчого законодавства України. Вибір країн Центральної та Східної Європи як модельних є не випадковим, оскільки пострадянський і постсоціалістичний простір характеризується подібними перверсіями в політичній (у тому числі виборчій) культурі, сформованими в період російсько-радянського окупаційного режиму.

Крім того, є необхідність окреслити основні параметри міжнародних виборчих стандартів як орієнтири при визначенні демократичності українського законодавства, його відповідності ідеям вільних і чесних виборів. На нашу думку, найбільш ефективною гарантією запобігання порушенням у ході виборчого процесу є не стільки боротьба з порушеннями і порушниками, скільки створення умов, які не допускали б їх виникнення.

При реалізації цієї мети автори ставили собі за мету вирішення таких завдань:

1. визначення основних проблем українського виборчого законодавства;
2. аналіз міжнародно-правових норм і рішень міжнародних організацій щодо встановлення правил провадження виборчого процесу;
3. порівняльний аналіз досвіду правового забезпечення організації виборів у зарубіжних країнах (насамперед, країнах Центральної та Східної Європи);
4. виділення зразків вирішення проблемних питань виборчого процесу в законодавстві інших країн (у тому числі, визначення повноважень суб’єктів виборчого процесу, фінансування кампанії, питання рівного доступу до засобів агітації тощо);
5. вироблення рекомендацій щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн для застосування у виборчій практиці України.

Об’єктом дослідження є міжнародний та національний досвід правового регулювання виборів як механізму формування інститутів державної влади.

Предметом дослідження є конкретні форми правового вирішення проблемних питань на всіх стадіях виборчого процесу.

Було б неправильним стверджувати, що дана тема не була взагалі відображена у вітчизняній та зарубіжній політологічній чи юридичній літературі. Питання виборчого законодавства та його практичної реалізації тієї чи іншою мірою присутні в багатьох оглядах політичних трансформацій, що відбулися у країнах ЦСЄ. Серйозна увага приділяється їм на сторінках відомого часопису «Конституційне право: східноєвропейський огляд», що видається Чиказькою школою права та Московським громадським науковим фондом. Особливо слід відзначити ґрунтовні праці, видані у Польщі: «Демократії Центрально-Східної Європи у порівняльній перспективі» (Вроцлав, 1998) та «Центрально-Східна Європа. Регіон, держави. Суспільства в період трансформації» (Люблін, 2000), де дається детальний аналіз багатьох аспектів реалізації права вибору в цих країнах.

Основна кількість робіт, присвячених державному устрою, політичній системі кожної зі східноєвропейських країн окремо, у вітчизняній і закордонній літературі відноситься до періоду до 1989 року. Публікацій, які стосуються еволюції державних інститутів у цих країнах у період після реформ кінця 1980 — початку 1990 украй мало, до того ж більшість із них є переважно публіцистичними і стосуються лише кожної з країн окремо. Великий інтерес до змін у Східній Європі в даний час виявляють Ш. Авінері, Е. Арато, Ж. Бешлер, З. Бжезінський, Е. Геллнер, Р. Дарендорф, К. Джавітг, Т. Каротерс, А. Лейпхарт, М. Лінд, Х. Лінц, В. Остром, К. Р. Санстейн, Ф. Фукуяма, Дж. Хеллман, С. Холмс, Я. Елстер та інші1.

У російській літературі, у якій розглядаються постсоціалістичні інституціональні зміни у Східній Європі, можна відзначити роботи Т. Г. Биткової, О. Т. Богомолова, І. М. Буніна, К. С. Гаджиєва, О. Ю. Гуськової, Д. Л. Златопольського, В. Б. Кувалдіна, О. Н. Кулика, Л. С. Ликошиної, К. В. Нікіфорова, Ю. С. Новопашина, С. О. Романенка, М. А. Сахарова, В. Й. Фрейдзона, Л. Ф. Шевцової та інших. З країн Східної Європи найбільшу кількість досліджень у даній тематиці проведено польськими політологами (Є. Вятр, Л. Л. Гарлицький, Б. Геремек, А. Замойський, Е. Летовська, А. Міхнік, Я. Онишкевич, В. Осятиньський, П. Співак, Л. Фаландиш та інші).

Роботи, присвячені різним проблемам країн Східної Європи періодично випускають Інститут слов’янознавства і балканістики, ІНІОН, ІМЕМВ, Інститут права і публічної політики, однак серед них практично немає робіт, присвячених інституту виборів парламенту в країнах Східної Європи в цілому. Багато праць вітчизняних дослідників з цього питання виходило невеликим накладом у локальних збірниках і не доступні широкому загалові.

Дана робота є, фактично, однією з перших спроб в Україні комплексного і системного осмислення міжнародного досвіду законодавчої практики у сфері реалізації виборчого права. Особлива увага авторів привернута до досвіду виборчого регулювання країн постсоціалістичного простору, оскільки їхні політичні реалії є співвідносними з українськими, основною характеристикою яких є високий ступінь втручання інститутів держави у виборчий процес (т. зв. чинник адмінресурсу), порушення принципу рівності в доступі до засобів інформації, забезпечення належних гарантій дотримання громадянських виборчих прав.

Перед тим, як детально розглянути конкретні питання правового регулювання виборчого законодавства у групі зарубіжних країн, автори зробили спробу окреслити критерії вільних і чесних виборів, розроблені на основі міжнародних виборчих стандартів. У роботі дане власне визначення міжнародних виборчих стандартів, встановлено їхні основні джерела. Автори проаналізували як усі акти міжнародного виборчого права — Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, та ін., так і основні рішення міжнародних організацій на предмет змістовного наповнення принципів вільних, чесних, справедливих і дійсних виборів.

У цьому дослідженні розглянуто виборчі закони Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговини, Латвії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини, України, Чехії.

Також певну увагу приділено і законодавству країн колишнього СРСР. Так, в дослідженні розглянуто виборчі закони Киргизстану, Білорусі, Вірменії, Російської Федерації.

Наявність низки схожих рис робить особливо цінним вивчення досвіду цих країн. Країни Східної Європи сприятливі для порівняльних досліджень, тому що відповідають висунутому більшістю компаративістів критерію максимально можливої подібності політичної культури досліджуваних країн.

Критеріями, що дозволяють виділити Східну Європу як особливу політичну систему і виявити внутрішньосистемні і позасистемні зв’язки Східної Європи виступають наявність стійких історичних і політичних зв’язків усередині даного регіону, географічна близькість і сильна економічна взаємозалежність, соціально-культурна близькість.

Зміни, які відбулися в країнах Центральної та Східної Європи з часів падіння в них режимів тоталітарного соціалізму, рівнозначні за своїм змістом цілій епосі. Уперше у світовій історії процеси демократизації відбувалися в таких масштабах та з такою швидкістю4 . Свого часу відомий угорський соціал-демократ І. Пожгаї писав з цього приводу: «Світ змінився протягом кількох днів. Прокинувшись вранці, ми опинились похованими під руїнами світової соціалістичної системи».

Шлях декларованого «повернення в лоно світової цивілізації» виявився досить складним і суперечливим процесом. На початку 90-х рр. минулого сторіччя здавалося, що спільне минуле, наявність спільних проблем та мети розвитку європейських постсоціалістичних країн дозволить їм здійснити демократичні трансформації, використовуючи спільну стратегію змін. Проте на практиці ми можемо спостерігати значну різноманітність форм та методів переходу від командно-адміністративної системи радянського зразка у напрямку до кращих зразків сучасних демократичних держав. Це дозволяє говорити про несинхронність модернізаційних процесів у цих країнах.

На перший погляд, результати демократичних змін значною мірою визначалися стартовими умовами постсоціалістичних країн ЦСЄ, серед яких дослідники виділяють особливості структури економіки, якісний склад політичних еліт, психологічну готовність суспільства до радикальних політичних та економічних реформ, культурні та політичні традиції, роль церкви тощо.

Але навряд чи правомірно зводити усю різноманітність політичної практики постсоціалістичних країн лише до дії зазначених чинників. Цілій низці країн регіону вдалося до певної міри знівелювати їхню негативну дію (скоротити тривалість первинної трансформаційної кризи, знизити соціальні видатки краху попередньої системи) шляхом реалізації більш продуманої стратегії здійснення перетворень. Багатопланові завдання політичних та економічних трансформацій були вирішені цими країнами у відносно короткий проміжок часу «згори», державою, яка сама перебувала у стані кардинальної перебудови.

На цьому шляху постсоціалістичними країнами Європи накопичено чималий позитивний досвід,  зокрема у сфері законодавчого регулювання і реалізації виборчого права. Більшість країн регіону продемонструвала значні успіхи у процесах демократизації, свідченням чого є те, що вісім з десяти нових членів ЄС представляють країни саме цього регіону, а вступ до цієї організації ще двох країн ЦСЄ — Румунії та Болгарії — уже чітко визначений у часі. Для того щоб пройти аналогічний шлях, багато країн Заходу потребували кількох десятиліть поступального розвитку. Значну роль у досягненні нинішніх успіхів відіграли аналіз та пристосування західного досвіду до постсоціалістичних умов країн ЦСЄ. Україна також отримала унікальний шанс — використати не лише накопичений до цього часу досвід розвинених європейських демократій, а й урахувати недоліки та позитиви демократизації в країнах, які є набагато ближчими до України за первинними стартовими умовами політичних трансформацій.

Досвід побудови правової держави в країнах ЦСЄ свідчить, що цей процес є складним і досить тривалим. Фактично, він пройшов лише свою початкову стадію. За цей період створено основи нової правової системи — ухвалено низку законодавчих актів конституційного значення, на основі західних стандартів здійснено розробку нових законів з конституційного, господарського, цивільного, виборчого та кримінального права. Однак брак соціального досвіду існування в нових умовах призводить до нестабільності законодавства, постійного внесення змін до вже існуючих законів, а то й заміни їх новими. До того ж усе це відбувається на тлі активної адаптації національного законодавства цих країн до вимог Європейського Союзу, які не завжди враховують специфіку і реальну політико-правову практику країн ЦСЄ.

Але основна проблема полягає не стільки в ухваленні законів, які відповідали б загальноприйнятим демократичним принципам, скільки в забезпеченні дотримання цих принципів на практиці, яке не завжди лежить у площині законодавчого регулювання.

У більшості країн регіону також спостерігаються значні проблеми, пов’язані з тягарем досвіду тоталітарних режимів, як-то: незаконне лобіювання корпоративних інтересів на шкоду загальнонаціональним, корупція, тісне зростання влади з організованою злочинністю, зловживання службовим становищем, використання своєї посади для досягнення власного добробуту. Як і в Україні, у країнах ЦСЄ можемо спостерігати превалювання політичної доцільності над духом і буквою законів. Для значної кількості чиновників домінуючим чинником у виборі остаточного варіанту рішення є групові чи персональні інтереси. Наприкінці 90-х років ХХ ст. ці країни залишалися суспільствами, де правили передусім люди, а не закони6 .

Але ступінь обтяженості державних механізмів цих країн викривленнями демократії є різним і загалом нижчим від України.

Незважаючи на низку недоліків процесів демократизації, немає сумнівів, що на початку ХХІ ст. у країнах ЦСЄ діють основні інститути, норми та процедури демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Повною мірою це стосується і сфери виборів.

Слід зазначити, що революційні зміни, які відбулися наприкінці 80-х — на початку 90-х у країнах ЦСЄ, були легітимовані внаслідок проведених у цих країнах демократичних виборів на багатопартійній змагальній основі. Саме завдяки демократичним виборам, проведеним відразу після падіння прокомуністичних режимів, багатьом опозиційним до комуністичного режиму силам вдалося зайняти відповідну нішу в політичній системі. Однак перші такі вибори стали, швидше, прецедентом. І лише після проходження трьох, а то й більше (як, наприклад, у Болгарії) електоральних циклів вибори змогли стати реальним механізмом формування демократичної влади на основі політичних преференцій громадян держави. Цим визначається і особлива увага в законодавстві посткомуністичних країн до виборів як основоположного демократичного механізму реалізації волі народу.

Перехід більшості країн ЦСЄ на демократичні шляхи розвитку призвів не лише до змін у законах про вибори, а й до юридичного закріплення основ виборчого права, виборчої системи інших аспектів інституту безпосередньої демократії у текстах конституцій.

Вважається, що сам факт включення положень, що регулюють інститут виборів, до конституції свідчить про зміну пріоритетів самої держави, про визнання значення цього інституту для функціонування державного механізму.

У більшості країн регіону прийнята пропорційна система виборів, яка має свої національні особливості.  Законодавством Угорщини, Албанії, Македонії, України передбачена змішана, мажоритарно-пропорційна система виборів, причому частка депутатів, які обирається за тією чи іншою системою, а також механізми розподілу депутатських мандатів вирішуються національним законодавством цих країн по-різному.

Спільним для більшості країн регіону є і запровадження певного відсоткового порогу (5 %) для політичних партій з метою недопущення надмірної фрагментації парламенту та стимулювання утворення сильних політичних партій. Додатковим стимулом для цього вважається запровадження більш високого виборчого бар’єру для коаліцій політичних партій. Особливо жорстким у цьому плані є законодавство Словаччини, відповідно до якого кожен учасник коаліції має набрати 5 % голосів.

Така система виборів, без сумніву, сприяла розвитку в країнах регіону багатопартійної системи. Разом з тим розвиток залежності депутатів від керівництва потужних політичних партій (а не від електорату) підштовхує політиків цих країн до дискусії щодо можливого запровадження елементів мажоритарної виборчої системи.

При всьому демократизмі виборчих законів у країнах ЦСЄ, практика їх реалізації вказує на цілу низку порушень і відступів від прийнятих у всьому світі принципів чесних і вільних виборів. Вони явно не були такими в Хорватії часів Ф. Туджмана, Югославії С. Мілошевича, Албанії С. Беріши. Дрібні та значні зловживання були зафіксовані при проведенні парламентських виборів у низці інших країн. За оцінкою болгарської неурядової організації «Громадянська ініціатива за вільні і демократичні вибори», у 1997 році у голосуванні на виборах парламенту взяло участь більш як мільйона «мертвих душ».

Проведення змагальних виборів потребувало і значних фінансових витрат для ведення передвиборної агітації. Це, у свою, чергу, породило інший негативний прояв посткомуністичних режимів — політичний клієнталізм, тобто залежність політичних партій та блоків від своїх фінансових спонсорів, у тому числі й у виборі напрямків реалізації своїх політичних стратегій.

Врахування цих чинників також суттєво впливало на прийняття тих чи інших норм виборчого законодавства в країнах ЦСЄ. Саме тому слід пам’ятати, що рівень демократичності тієї чи іншої країни не визначається лише на основі оцінки ступеня зрілості інституціонального складника демократичної політичної системи. Не сприяють розкриттю реального ступеня демократизації і суто нормативістські підходи. Набагато більше для розуміння реального стану речей дає аналіз практики функціонування цих інститутів та реалізації законодавчих норм, що регулюють їхню діяльність. На його основі й були вироблені конкретні рекомендації, які, як сподіваються автори, можуть прислужитися Україні в досягненні її стратегічної мети — побудови демократичної правової держави.

Проведене дослідження може становити практичний інтерес для всіх, хто цікавиться інститутом виборів, питаннями конституційного права, перебігом політичних процесів у країнах Центральної та Східної Європи. Робота може бути використана в процесі викладання спецкурсів у рамках навчальних дисциплін з політології і права, при розробці проектів законодавчих актів, написанні політичних документів.

Розділ І. Міжнародні стандарти виборів

З утвердженням у світі загальнолюдських цінностей як базової засади побудови справедливого суспільного порядку зростає роль міжнародно-правових норм у регулюванні внутрішньодержавних процесів. Предметом регулювання міжнародного права стають не лише питання міждержавних відносин, а й правовідносини, що виникають в конкретних національних державах у зв’язку з дотриманням прав людини і громадянина.

Крім того, зростає авторитет міжнародних організацій, у тому числі тих, які відслідковують питання, пов’язані з дотриманням прав людини. Позиція міжнародних організацій в оцінці внутрішньої політики конкретної держави щодо порушення прав людини часто є основою для міжнародних політичних і економічних санкцій проти неї.
З огляду на те, що кожна держава, у тому числі й Україна, є носієм власної правової традиції, а міжнародні стандарти в галузі прав людини мають певний рівень формалізації, є потреба узгодити підходи як до створення, так і до адаптації національного законодавства відповідно до міжнародних стандартів.

Одним із центральних принципів у реалізації прав людини є принцип народного суверенітету, основною ознакою якого є правоздатність громадян в управлінні публічними (державними і самоврядними) справами через участь у формуванні системи влади і доступ до публічної служби. Очевидно, форми прямої демократії можуть мати обмежене застосування, коли йдеться про управління публічними справами; реалізація прав на участь громадян у вирішенні питань загальнополітичного характеру, у прийнятті рішень відбувається через опосередковані форми демократії. Серед таких форм основне місце посідають вибори. Вибори є основним механізмом, з допомогою якого громадянин може реалізувати право на управління державними справами, на формування системи влади тощо. Суспільна значимість виборів виставляє на порядок денний необхідність створення комплексу превентивних заходів (насамперед у правовому регулюванні виборчих процедур) щодо запобігання можливим порушенням у волевиявленні громадян. У рамках національних правових систем такі заходи є не завжди ефективними; тому виникає потреба встановлення певних міжнародних стандартів виборів.

До визначення поняття «міжнародних стандартів» є різні підходи, основною ідентифікаційною ознакою яких є визначення джерел міжнародних стандартів. Один із російських авторів ототожнює міжнародні стандарти з міжнародним правом, поділяючи «мінімум міжнародних правових стандартів» на три категорії: 1) цілі або завдання, що визначаються міжнародним правом; 2) права і обов’язки особи і політичних партій та груп; 3) поєднання специфічних обов’язків, програмних зобов’язань і відповідальності та прав, що є обов’язковими для держави [5]. Інший підхід до міжнародних стандартів (правда, у даному випадку йшлося не про виборчі стандарти) поділяє джерела міжнародних стандартів на чотири категорії: перша — це універсальні міжнародні акти, прийняті ООН; до другої та третьої належать документи регіонального характеру: акти, прийняті в рамках європейських міжнародних організацій (Рада Європи, ОБСЄ) та документи Співдружності Незалежних Держав (СНД); четверту групу складають двосторонні міжнародні договори України, у яких є відповідні норми.

У нашому дослідженні ми будемо брати за основу відмінне від вищезгаданих, узагальнене визначення. Під міжнародними стандартами виборів будемо розуміти загальноприйняті вимоги, закріплені міжнародними угодами або встановлені міжнародними організаціями, що визначають принципи та оптимальні форми провадження виборчих процедур з метою якнайповнішої реалізації виборчих прав громадян. Міжнародні стандарти виборів не варто ототожнювати виключно з міжнародним правом, оскільки джерелом міжнародного права як загальнообов’язкових норм поведінки держав є рішення Організації Об’єднаних Націй; проте міжнародно-правові норми, що врегульовують питання виборчого права, є складником міжнародних стандартів виборів.

У розвитку міжнародного права в регулюванні виборчих процесів можна виділити два рельєфних періоди:
1) 50—60-ті роки ХХ століття, коли з падінням колоніальної системи виникла потреба встановити для новоутворених держав зі слабкими демократичними традиціями і слабкою політичною культурою населення своєрідний «мінімум» правоздатності особи і громадянина в управлінні державою;
2) 90-ті роки ХХ століття — час вивільнення з-під російсько-радянського окупаційного режиму, а також з-під сателітних Радянському Союзу режимів держав Східної Європи й Азії. У цей період необхідність втручання міжнародного права у виборчі процеси була пов’язана з посттоталітарними рецидивами — централізацією і концентрацією влади в руках олігархічних кланів і, як наслідок, використання останніми виборчих процедур у власних інтересах.

Першим документом, який закладав основи міжнародного виборчого права, була Загальна декларація прав людини (прийнята 10 грудня 1949 року). Стаття 21 Декларації визначала, що «воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятись у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування». Тобто Декларація містила такі виборчі стандарти: 1) періодичність виборів; 2) загальне і рівне виборче право; 3) рекомендація таємного голосування як найоптимальнішої форми реалізації виборчого права (але не абсолютизуючи останню).

7 березня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 січня 1969 року). Статтею 5 Конвенції було визначено, що країни-підписанти зобов’язалися заборонити й ліквідувати расову дискримінацію при реалізації політичних прав, у тому числі права брати участь у виборах — «голосувати і виставляти свою кандидатуру — на основі загального і рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною, так само як і в керівництві державними справами на будь-якому рівні, а також права рівного доступу до державної служби».

Поняття расової дискримінації в даній Конвенції мало широке трактування, оскільки документ запобігав обмеженню політичних прав не лише за ознакою кольору шкіри чи іншими расовими ознаками. Відповідно до Конвенції, під расовою дискримінацією розумілося будь-яке розрізнення, виняток, обмеження чи перевага, основані на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного чи етнічного походження, метою або наслідком яких є знищення або применшення визнання, використання чи здійснення на рівних засадах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь-яких інших галузях суспільного життя [11]. Щоправда, обумовлювалося, що дані відмінності, винятки, обмеження чи переваги не застосовуються, коли йдеться про різницю між громадянами і негромадянами держав. Даний міжнародний документ був підготовлений для країн зі змішаною расовою і етнічною структурою і мав урегулювати питання рівності волевиявлення й доступу до державної служби країн постколоніального світу (як колоній, так і метрополій). Конвенція передбачала створення спеціального Комітету, який би відслідковував випадки расової дискримінації у країнах-підписантах Конвенції.

16 грудня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (цей Міжнародний пакт був ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII від 19 жовтня 1973 року). Даний пакт є примітним з того погляду, що документ не лише окреслив міжнародно-правове розуміння громадянських і політичних прав, установив їх перелік, а й запропонував Факультативним протоколом (Україна приєдналася до Факультативного протоколу відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1990 року N582-XII) механізм контролю за їх дотриманням у країнах-підписантах: Комітет з прав людини ООН отримував повноваження приймати від окремих осіб письмові повідомлення про порушення прав; далі за визначених умов Комітет мав доводити повідомлення до відома держав-учасниць, які порушують визначені пактом права. Останні, у свою чергу, протягом шести місяців мали подати Комітету письмові пояснення чи заяви з даного питання.

Стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року визначала, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації… і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно вибраних представників; б) голосувати і бути вибраним на дійсних періодичних виборах, що відбуваються на основі загального рівного виборчого права при таємному голосуванні і що забезпечують вільне волевиявлення виборців» [10]. Положення 25 статті Пакту, фактично, повторювали норми, закладені Загальною декларацією прав людини і Конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, щоправда, розширюючи коло антидискримінаційних характеристик.

Наступним етапом формалізації міжнародних виборчих стандартів став Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, учасники якого віднесли вільні вибори до «числа елементів справедливості, що істотно необхідні для повного вираження гідності, властивої людській особистості, і рівних і невід’ємних прав усіх людей» [3], а волевиявлення людей на вільних, чесних, періодичних і непідроблених виборах є основою легітимності влади. Документ Копенгагенської наради повторював засвідчені вищезгаданими міжнародними актами загальні вимоги до інституту виборів. Згідно з актом, вибори мали проводитися «через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування чи рівноцінної процедури вільного голосування в умовах, що забезпечують на практиці вільне вираження думки виборцями при виборі своїх представників».

Розділ 7 Документа Копенгагенської наради визначив такі умови виборів, за яких їх можна вважати підставою для формування легітимної державної влади, «основою влади уряду»:

1. вільні вибори проводяться з розумною періодичністю, що встановлюється законом (проте поняття «розумної періодичності» наразі не деталізовано);
2. усі мандати хоча б однієї палати національного законодавчого органу мають бути об’єктом вільного змагання кандидатів у ході всенародних виборів. (Даний пункт Копенгагенського документа є новим у міжнародних стандартах і означає, що в разі, якщо у країні законодавчий орган є двопалатним, одна з палат має вибиратися на основі загального виборчого права; у разі, якщо парламент є однопалатним, то дана норма зобов’язує, щоб він вибирався всенародним голосуванням);
3. гарантування повнолітнім громадянам загального та рівного виборчого права (ця зобов’язуюча норма встановлює виборчу правосуб’єктність громадянина, але не конкретизує обмежень, які можуть запроваджуватися до певних категорій повнолітніх);
4. забезпечення проведення голосування таємно або із застосуванням рівноцінної процедури вільного голосування, а також чесний підрахунок голосів та повідомлення про нього, опублікування офіційних результатів;
5. повага до права громадян добиватися політичних чи державних посад особисто чи в ролі представників політичних партій чи організацій без дискримінації (знову ж таки акт не дає визначення «дискримінації»);
6. повага до права окремих осіб чи груп осіб створювати в умовах повної свободи свої політичні партії або інші політичні організації та надання таким політичним партіям і організаціям необхідних юридичних гарантій, що дозволяють їм змагатися між собою на основі рівності перед законом та органами влади;
7. забезпечення проведення політичних кампаній в атмосфері свободи та чесності, яку дозволяє закон та державна політика, і в якій жодні адміністративні дії, примус чи залякування не утримували б партії та кандидатів від вільного висловлення власних поглядів і оцінок, а також не заважали б виборцям ознайомлюватися з ними та обговорювати їх або голосувати вільно, без побоювань покарання;
8. забезпечення невстановлення будь-яких юридичних чи адміністративних бар’єрів для вільного доступу до засобів масової інформації на недискримінаційній основі для всіх політичних груп та окремих осіб, які бажають взяти участь у виборчому процесі;
9. забезпечення права кандидатів, що отримали необхідну кількість голосів, яка визначена законом, належним чином обіймати посаду та мати змогу залишатися на ній до закінчення строку своїх повноважень або до їх припинення іншим чином, що регулюється законом відповідно до демократичних парламентських та конституційних процедурам.

Копенгагенська нарада вперше у виборчій практиці задекларувала введення у практику виборчих процесів конкретних держав інституту іноземних і національних спостерігачів. Даний інститут, на думку держав-учасниць Наради, здатний підвищити авторитетність виборчого процесу в державах, де проводяться вибори. Даний документ не визначає умов функціонування спостерігачів, їх статусу — повноважень, відносин з органами державної влади, правову силу висновків міжнародних і національних спостерігачів, вказуючи лише, що держави-підписанти Документа Копенгагенської наради «запрошують спостерігачів від будь-яких інших держав-учасниць КБСЄ та будь-яких відповідних приватних установ та організацій, які цього забажають, спостерігати за ходом їхніх національних виборів в обсязі, що допускається законом». Отже, тут можна вести мову про такі засади спостереження: 1) підставою для участі у спостереженні є запрошення; 2) запрошення видається від імені держави; 3) участь у спостереженні можуть брати недержавні організації.

У Парижі 26 березня 1994 року на 154-й сесії Ради Міжпарламентського союзу було прийнято «Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів», за яку проголосувало 112 країн. Ця Декларація деталізує критерії і принципи вільних виборів, урегульовуючи правила поведінки у виборчому процесі таких його суб’єктів: особи, кандидата та партій, держави.

Щодо правосуб’єктності особи, то декларація визначила:
1) кожен повнолітній громадянин має право голосувати на виборах без будь-якої дискримінації;
2) кожен дорослий громадянин має право доступу до діючої, безсторонньої і рівної процедури реєстрації виборців;
3) той, хто має право голосу не може бути позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців інакше як на законних підставах, причому ці підстави повинні відповідати зобов’язанням даної держави по міжнародному праву;
4) кожен громадянин, позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців, повинен мати право оскаржити таке рішення в судовому порядку для швидкого і дієвого усунення помилки, якщо вона зроблена;
5) кожен виборець має право на рівний і реальний доступ на виборчу дільницю, для того щоб здійснити своє право на голосування;
6) кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців;
7) право на таємницю голосування є абсолютним і не може бути жодним чином обмежене.

Декларація визначила такі права й обов’язки кандидата і партій у ході виборчого процесу:
1) кожен має право брати участь в управлінні своєю країною і повинен мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах. Критерій участі в управлінні визначається відповідно до національних конституцій і законів і не суперечить міжнародним зобов’язанням держави;
2) кожен має право вступити або разом з іншими організувати політичну партію чи організацію з метою конкуренції на виборах;
3) кожен індивідуально чи разом з іншими особами має право: а) вільно виражати політичні погляди; б) шукати, одержувати і повідомляти інформацію і робити обґрунтований вибір; в) вільно пересуватися по країні, беручи участь у передвиборній кампанії; г) брати участь у передвиборній кампанії на рівній основі з іншими політичними партіями, включаючи партію, що сформувала існуючий уряд;
4) кожен кандидат чи кожна політична партія повинні мати рівні можливості доступу до засобів інформації, особливо до засобів масової інформації з метою викладу своїх політичних поглядів;
5) право кандидатів на безпеку їх життя і власності повинне бути визнане і захищене;
6) кожна особа і кожна політична партія мають право на охорону законом і на захист від порушень політичних і виборчих прав;
7) вищевказані права можуть бути обмежені у виняткових випадках, що передбачені законом і обґрунтовано застосовуються в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, підтримки суспільного порядку, захисту суспільного добробуту і моралі, а також захисту прав і свобод громадян, причому дані обмеження повинні відповідати зобов’язанням держави перед міжнародним правом. Припустимі обмеження для висування кандидатів, що стосуються створення і діяльності політичних партій, виборчих прав, застосовуються у випадках, коли це не зв’язано з дискримінацією на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національності чи соціального походження, власності, місця народження чи іншого стану.
8) кожна особа чи політична партія, чия кандидатура чи виборчі права зазнали обмежень чи були скасовані, має право оскаржити в судовому порядку прийняті рішення з метою їх перегляду і виправлення помилок швидко й ефективно.
9) кандидат, партія несуть відповідальність перед суспільством. Насамперед, жоден кандидат чи політична партія не повинні використовувати насильство.
10) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні поважати права і свободи інших.
11) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні погодитися з результатами вільних і справедливих виборів.

Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів, встановлено права й обов’язки держави у виборчому процесі. Серед обов’язків держави Декларація визначає:
1) забезпечення гарантій прав та інституційних рамок для проведення регулярних, дійсних, вільних і справедливих виборів відповідно до міжнародних правових зобов’язань: а) встановлення дієвої, безсторонньої і недискримінаційної процедури реєстрації виборців; б) визначення чітких критеріїв реєстрації виборців — віку, громадянства й місця проживання, забезпечуючи застосування цих критеріїв без яких-небудь розходжень; в) сприяння становленню і вільній діяльності політичних партій, при можливості регулюючи фінансування політичних партій і виборчих кампаній, забезпечення поділу партії і держави, установлення рівних умов для суперництва в ході виборів; г) прийняття національних програм громадянської освіти, забезпечення умов для ознайомлення з виборчими процедурами і правилами.
2) вжиття «політичних та інституційних кроків» для поступового досягнення й утвердження демократичних цілей, у тому числі через установлення нейтрального, безстороннього і збалансованого механізму організації і проведення виборів. Дана норма включає в себе: а) забезпечення підготовки й неупередженості всіх осіб, відповідальних за різні аспекти виборів, установлення послідовних процедур голосування, про які поінформовано виборців; б) забезпечення реєстрації виборців, відновлення списків виборців і процедур голосування з використанням допомоги національних і міжнародних спостерігачів; в) вимогу, щоб партії, кандидати і засоби масової інформації прийняли і виконували кодекс поведінки, що регулює їхні дії в період проведення виборчої кампанії і голосування; г) забезпечення чесності голосування шляхом вжиття відповідних заходів, що не допускають багаторазового голосування однієї особи чи неправомочних осіб; д) забезпечення чесного підрахунку голосів.
3) забезпечення дотримання прав людини для всіх громадян, «що проживають на їхній території і на території суб’єктів, які перебувають під їхньою юрисдикцією», у тому числі: а) свободу пересування, збір об’єднань і вираження думок, особливо під час політичних зборів і мітингів; б) партіям і кандидатам — свободу в поширенні своїх поглядів серед виборців і можливість рівного доступу до державних і громадських засобів масової інформації; в) вжиття необхідних заходів, що гарантують неупередженість у висвітленні виборчої кампанії державними і громадськими засобами масової інформації.
4) вжиття необхідних засобів для забезпечення партіям і кандидатам «розумних можливостей для представлення своїх виборчих платформ»;
5) вжиття заходів для забезпечення дотримання принципу таємного голосування і для того, щоб виборці мали можливість голосувати вільно, без страху і не побоюючись залякування;
6) забезпечення таких умов, коли при голосуванні виключається підкуп чи інші протизаконні дії, зберігаються безпека і цілісність процесу голосування, а підрахунок голосів проводиться підготовленим персоналом і може бути виведений на монітор і підданий безсторонній перевірці;
7) вжиття заходів для забезпечення ясності і зрозумілості усього виборчого процесу, у тому числі здійснюваних через присутність представників партій чи належним чином акредитованих спостерігачів;
8) створення умов, щоб партії, кандидати і їх прихильники користалися рівною безпекою, а державні органи робили необхідні кроки для запобігання випадків насильства в ході виборів;
9) забезпечення заходів для того, щоб випадки порушення прав людини і скарги, що стосуються виборчого процесу, розглядалися швидко й ефективно в тимчасових рамках виборчого процесу такими незалежними і безсторонніми органами, як виборчі комісії чи суди.

Досить абстрактна норма статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яка повторювала положення Загальної декларації прав людини, була розшифрована Комітетом ООН з прав людини у 1996 році. Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права на сьогодні є одним з основних джерел міжнародного права у визначенні виборчих стандартів.

Загальний коментар до статті 25 Пакту тлумачить даний документ як такий, що «визнає і захищає право кожного громадянина брати участь у веденні державних справ, голосувати і бути обраним» і зобов’язує держави незалежно від форми державного правління гарантувати громадянам забезпечення цих прав.

Варто зауважити, що коментар чітко визначає суб’єктом реалізації виборчих прав виключно громадян держав. І принцип рівності застосовується виключно до категорії громадян.

Основна увага Коментарю Кабінету ООН (оскільки предметом регулювання Пакту були громадянські і політичні права осіб) приділяється трактуванню передбачених пактом особистих виборчих прав громадян. Виділимо такі з них:

1. згідно з Коментарем, не допускається жодних обмежень права на участь у виборах і права бути вибраним громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, статі, мови, віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, власності, походження тощо. Спеціально обумовлюється недопустимість диференціації у визначенні виборчих прав за способом набуття громадянства: за народженням чи в результаті натуралізації;
2. Коментар прив’язує виборчу правоздатність громадянина до повнолітнього віку, визнаючи необґрунтованим встановлення для виборців іншого вікового порогу;
3. Відповідно до Коментарю, реалізація виборчих прав громадянами не може бути призупинена або припинена, за винятком законодавчо встановлених випадків, «які є об’єктивними та обґрунтованими». Серед таких випадків Комітет визначив припинення виборчих прав з причини душевної хвороби особи;
4. підставою для обмеження виборчих прав є засудження за вчинення кримінальних правопорушень. Але, згідно з Коментарем, якщо засудження у кримінальній справі є причиною для позбавлення громадянина права обирати, то тривалість позбавлення права обирати повинна бути «пропорційною до важкості вчиненого злочину і вироку». Дане формулювання є дуже нечітким і не дозволяє встановити визначені параметри відображення даної норми у національному законодавстві. Зате інше положення Коментарю Комітету однозначно встановлює, що особи, які позбавлені волі, але не засуджені (тобто, особи, які перебувають під слідством, і проти них застосовано запобіжний захід у формі утримання у слідчому ізоляторі), не можуть бути позбавлені можливості використати право голосу;
5. одним з основних принципів реалізації виборчих прав громадянина Коментар визначає його вільний вибір у ході виборчого процесу. Вільний вибір у даному разі можна характеризувати як:а) недопустимість тиску на громадянина з боку держави, створення правових засад для рівного волевиявлення громадян: «Особа, наділена правом брати участь у голосуванні, повинна мати можливість вільно здійснити свій вибір і голосувати за будь-якого кандидата, за чи проти будь-якої пропозиції, винесеної на референдум чи плебісцит, вона повинна бути вільна підтримувати уряд чи бути в опозиції до нього, не зазнаючи утиску, який би міг спотворити свободу вільного вибору громадян. Виборці повинні мати змогу вільно формувати свою думку, вони повинні бути вільними від насильства, утисків чи маніпуляційних втручань у будь-якій формі прояву». (Дана норма, на жаль, є лише декларацією і не розкладається Коментарем на конкретні операції і процедури, які б мали гарантувати захист виборця від зовнішнього тиску.);б) держава як суспільний інститут повинна забезпечити умови для вільного визначення громадянина щодо тієї чи іншої кандидатури. Базуючись на документі Комітету ООН, можна визначити такі умови: 1) наявність альтернативи вибору: «особи, наділені правом обирати, мають можливість вільного вибору зі списку кандидатів, запропонованого їм»; 2) усунення або нейтралізація реєстраційних перешкод при реалізації виборчого права громадянином. Згідно з Коментарем Комітету ООН, «якщо реєстрація здійснюється за постійним місцем проживання, держава повинна вжити всіх заходів, щоб уникнути позбавлення громадян без постійного місця проживання їхнього права обирати. Будь-яке насильницьке втручання в реєстрацію виборців повинне переслідуватися законом… Для ефективної реалізації виборцями своїх прав, зазначених у статті 25, необхідно проводити просвітницькі заходи щодо виборів і процедур реєстрації»; 3) забезпечення свободи слова, об’єднань і зібрань у період виборчої кампанії: «Свобода слова, зборів і асоціацій є важливою передумовою для ефективного використання громадянами їхнього виборчого права (права обирати) і повинна гарантуватися державою»; 4) проведення просвітницьких та інших заходів, необхідних для голосування і свідомого голосування громадянина: «Держава повинна вживати заходів для подолання таких перешкод для ефективного здійснення виборчого права, як неписьменність виборців, мовні перешкоди, бідність, обмеженість пересування через фізичні вади». З цією метою інформація і матеріали про вибори повинні бути доступні мовами нацменшин, для осіб, які не вміють читати, повинні застосовуватися спеціальні засоби, такі як фотографії та символи.

Проте виборчі права — це не лише право обирати та брати участь у референдумах чи плебісцитах. У документі Комітету ООН виписані також норми, які встановлюють загальні права громадян у зайнятті виборних посад. На нашу думку, дані положення можна систематизувати в кілька блоків:

1. Коментар встановлює можливість встановлення певних обґрунтованих вимог при реалізації особами права на зайняття виборних посад. До прикладу, правомірною є вимога для встановлення вищого вікового цензу при зайнятті виборних посад;
2. як дискримінаційне визначається встановлення таких вимог до осіб, що мають право на обрання: освіта, місце проживання, походження чи політичні переконання;
3. коментар Комітету допускає встановлення особливого режиму для осіб, що суміщають виборні посади з посадами органів державної влади. Проте, згідно з трактуванням, якщо є вагомі причини вважати, що обрання на певні виборні посади є несумісним із обійманням інших посад (суддів, високих військових чинів, державних службовців високого рангу), то заходи для уникнення конфлікту інтересів у таких випадках не повинні суттєво обмежувати виборчі права. Причини для звільнення з виборної посади повинні бути визначені законом і базуватися на об’єктивних і обґрунтованих критеріях при дотриманні справедливих процедур;
4. Коментар Комітету запобігає створенню «партократичних» виборчих систем, даючи можливість громадянинові реалізувати своє право бути вибраним без партійної ідентифікації: «Право громадянина бути вибраним не може бути необґрунтовано обмеженим вимогою членства у будь-якій політичній партії». Також політичні переконання не можуть виступати умовою позбавлення особи права бути обраною.

Коментар до статті 25 Пакту також передбачає необхідність забезпечення вільного обміну інформацією між громадянами, кандидатами та вже обраними представниками інтересів громадян. Під вільним обміном інформацією розуміється свобода преси та інших мас-медіа від політичної цензури, а також свобода бути задіяним у політичній діяльності особисто чи через участь у політичних партіях та інших організаціях, свобода обговорення державних справ, свобода проведення мирних демонстрацій та маніфестацій, право критикувати і бути в опозиції до існуючої влади, право публікувати політичні матеріали, а також право брати участь у виборчих кампаніях і поширювати політичні ідеї.

Попри те, що Пакт і, відповідно, Коментар зачіпають лише питання гарантій реалізації прав виборця і прав громадянина на обрання, кілька положень останнього передбачають стандартизацію виборчих процедур. Серед процедурних питань відзначимо такі:

1. Коментар не встановлює певних вимог до виборчої системи, визначаючи лише її принцип «одна особа — один голос»;
2. 2) умови щодо дати висування, внеску чи застави повинні бути обґрунтованими і не можуть бути дискримінаційними;
3. якщо до кандидата ставиться вимога зібрати певну мінімальну кількість голосів для висунення в кандидати, така вимога має бути обґрунтованою і не ставати перешкодою для кандидата;
4. вибори повинні проводитися через розумний проміжок часу, а також у правовому полі, яке гарантує ефективне використання громадянами їхніх виборчих прав;
5. можливість введення національним законодавством обмежень у фінансуванні виборчої кампанії з метою «гарантувати право вільного вибору громадян, яке може бути підірване непропорційним фінансовим забезпеченням передвиборної кампанії кандидатів»;
6. інституційне забезпечення виборчого процесу, утворення незалежної виборчої комісії: «Необхідно створити незалежну виборчу комісію, яка б наглядала за перебігом виборчих процесів і гарантувала чесність і незалежність виборів, які повинні проводитися відповідно до національного законодавства». Проте Комітет ООН не визначає суб’єктів формування такої виборчої комісії, гарантії її незалежності, повноваження, правову основу діяльності;
7. загальні вимоги щодо розмежування виборчих округів: «Розмежування виборчих округів та метод розподілу голосів не повинні спотворювати розподіл виборців чи дискримінувати ту чи іншу групу та не повинні необґрунтовано виключити чи обмежити право громадян вільно обирати їхніх представників»;
8. забезпечення таємності процесу голосування, у тому числі (якщо необхідно) за межами приміщення для голосування. Режим таємного голосування Коментарем визначається як стан, за якого виборці будуть забезпеченні від надання інформації про те, як вони будуть голосувати або як вони проголосували, і «від будь-якого незаконного втручання у процес голосування»;
9. вимоги щодо самого процесу голосування і підрахунку голосів, а саме: а) гарантування безпеки та надійності виборчих скриньок; б) підрахунок голосів має проводитись у присутності кандидатів чи їх довірених осіб; в) наявність процедури перевірки правильності результатів голосування, а також можливість звернення до суду «для того, щоб виборці могли бути певні у правильності результатів виборів»; г) допомога, що надається виборцям із фізичними вадами, сліпим чи неписьменним виборцям повинна надаватися незалежними інституціями чи особами.

Порівняльний аналіз міжнародних стандартів виборів і виборчого законодавства України дає підстави вважати, що на сьогодні майже немає в українському законодавстві норм, які б суперечили положенням міжнародного права. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», проведений експертами ОБСЄ/БДІПЛ виявив такі недоліки останнього:

1. згідно з розділом 8 Копенгагенського Документа, Закон має включати участь позапартійних місцевих спостерігачів (чого нема в українському законодавстві. — Авт.);
2. протоколи з результатами виборів, які видаються окружними виборчими комісіями та ЦВК мають включати зведену таблицю, що відображає результати з усіх виборчих дільниць (в разі протоколу ОВК) та результатів усіх ОВК (для протоколу ЦВК) для можливості порівняння, щоб результати нижчестоящої комісії були правильно пораховані у вищестоящій комісії;
3. міжнародні спостерігачі повинні мати право отримати завірену копію протоколів з результатами голосування всіх ОВК, включаючи результати по багатомандатному округу. Вони вже мають право отримувати завірену копію на рівні дільниці;
4. було б бажано, щоби попередні результати виборів публікувалися без відкладання;
5. має бути чітка процедура, що дозволяє, подати ще раз реєстраційні документи після виправлення помилок;
6. необхідно знизити «вибіркові» перевірки фінансування партій і кандидатів, що можуть призвести до зловживань.
7. повинна бути чітка диференціація під час впровадження позапартійних вимог між громадськими/ державними медіа та приватними ЗМІ.

Попередній розгляд даного питання дає всі підстави, щоб зробити висновок про нечіткість загальноприйнятих вимог до виборчого процесу і їх нездатність запобігти порушенням у волевиявленні громадян. Тобто декларуються лише принципи, основоположні засади справедливих і вільних виборів, але відсутні реальні механізми їх реалізації. Ця проблема є особливо актуальною з огляду на те, що в сучасних умовах удосконалилися технологічні прийоми зацікавлених сил у порушеннях виборчого процесу, фальсифікації результатів виборів тощо. Також треба звернути увагу на неврахування регіональних та субрегіональних особливостей реалізації виборчого права у встановленні міжнародних стандартів. До прикладу, навіть міжнародна організація ОБСЄ, яка здійснює контроль за дотриманням виборчих (і не лише виборчих) прав громадян у Європі, не завжди адекватно враховує субрегіональну специфіку виборчого процесу в країнах пострадянського простору. І є об’єктивна причина цього — неможливість встановити єдині виборчі стандарти для країн з різною суспільною і політичною культурою, з різною демократичною традицією.

У цьому зв’язку треба сприймати як закономірне явище створення квазіміжнародних виборчих стандартів, тобто стандартів, створених на основі субрегіональних міждержавних угод. Однією з них є Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав.

Відповідно до Конвенції, стандартами демократичних виборів є закріплені в національних конституціях і законах право громадянина обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, в інші органи народного (національного) представництва, принципи періодичності й обов’язковості, справедливості, правдивості і свободи виборів на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що забезпечують свободу волевиявлення виборців, відкритий і гласний характер виборів, здійснення судового й іншого захисту виборчих прав і свобод людини і громадянина, суспільного і міжнародного спостереження за виборами, гарантії реалізації виборчих прав і свобод учасників виборчого процесу. Правовою базою для визначення стандартів виборів є Конституції і закони держави.

Дана Конвенція дає таке змістове трактування виборчих принципів:

1. принцип загального виборчого права: а) право кожного громадянина по досягненні встановленого віку обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи народного (національного) представництва, на виборні посади без будь-яких обмежень дискримінаційного характеру: за ознакою статі, мови, релігії чи віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини чи етнічної групи, майнового стану чи іншої обставини; б) право громадянина на вільне волевиявлення (рівне з іншими громадянами держави) у випадку, якщо він проживає або перебуває в період проведення національних виборів за межами території своєї держави. Відповідно до Конвенції, «дипломатичні представництва і консульські установи держави, державні органи і посадові особи сприяють громадянам у реалізації їхніх виборчих прав і свобод, встановлених конституціями і законами»; г) право кожного громадянина на отримання інформації про включення його до списку виборців, на уточнення цієї інформації з метою забезпечення її повноти й достовірності, на оскарження у встановленому законодавством порядку відмови про включення його до списку виборців;
2. принцип рівного виборчого права: а) право кожного громадянина мати один голос або кілька рівних з іншими громадянами голосів і здатність здійснити на рівній основі з іншими громадянами своє право голосувати, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців; б) при проведенні голосування по одномандатних чи багатомандатних виборчих округах ці округи повинні утворюватися на рівній основі. Під «рівною основою» розуміється приблизна рівність одномандатних виборчих округів за кількістю виборців або приблизна рівність кількості виборців на один депутатський мандат у багатомандатних виборчих округах. Підставами для відхилення від середньої норми представництва можуть бути важкодоступний і віддалений характер місцевості, компактність проживання корінних малочисельних народів чи інших національних меншин і етнічних груп; в) право кожного виборця на рівний і безперешкодний доступ на виборчу дільницю, а також у приміщення для голосування для того, щоб реалізувати своє право на участь у вільному голосуванні; г) надання громадянинові можливості реалізувати своє право на участь у голосуванні за допомогою організації дострокового голосування, голосування поза приміщенням для голосування або інших процедур голосування, що забезпечують створення максимальних зручностей для виборців; д) право кожного громадянина мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах; обмеження, пов’язані з особливостями участі у виборчій кампанії кандидатів, які балотуються на виборну посаду на новий термін, регулюються конституціями та законами; е) кандидати не вправі використовувати переваги свого службового чи посадового положення або переваги своєї професії з метою свого обрання.
3. принцип прямого виборчого права: а) громадяни голосують на виборах відповідно за кандидата чи список кандидатів або проти кандидата, кандидатів чи списку кандидатів безпосередньо або проти всіх кандидатів чи списку кандидатів; б) всі мандати в одній із палат національного законодавчого органу є об’єктом вільної змагальності кандидатів чи списків кандидатів у ході всенародних виборів.
4. принцип таємного голосування. Конвенція дає визначення даного принципу як такого, що означає усунення контролю за волевиявленням виборців, забезпечення рівних умов для вільного вибору. Критерії даного принципу є неналежним чином виписані в документі, за винятком таких з них: а) право громадян на таємницю голосування не може бути жодним чином обмежене; б) застосування процедури таємного голосування (у тому числі виключення будь-якої можливості контролю чи спостереження за заповненням виборцем бюлетеня в місці таємного голосування);
5. принцип періодичності і обов’язковості виборів: а) вибори є обов’язковими і проводяться в терміни, встановлені конституціями і законами; б) вибори мають проводитися з періодичністю, що встановлюється конституцією, законом; в) термін повноважень органів, що обираються, і виборних посадових осіб встановлюється конституцією і законами. Зміна терміну повноважень повинна встановлюватися в порядку, передбаченому конституцією, законами; г) не мають вживатися дії чи поширюватися заклики до здійснення дій, що спонукають чи мають своєю метою спонукання до зриву або відміни чи переносу терміну виборів, виконання виборчих дій і процедур, призначених відповідно до конституції, законами.Проте при визначенні принципу періодичності і обов’язковості виборів Конвенція обумовлює можливість в умовах військового чи надзвичайного стану для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу, відповідно до Конституції і законів, можуть установлюватися обмеження прав і свобод із зазначенням меж і терміну їх дії, а також може бути відкладено проведення виборів.
6. принцип відкритості і гласності виборів: а) підготовка і проведення виборів здійснюється відкрито і гласно; б) обов’язковість офіційного опублікування або доведення до загального відома іншими способами (у порядку і в терміни, передбачені законами) рішень виборчих органів, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, пов’язаних із призначенням, підготовкою і проведенням виборів, забезпеченням і захистом виборчих прав і свобод громадян. В іншому разі рішення, що зачіпають виборчі права, свободи й обов’язки громадянина, не можуть застосовуватись; в) офіційне опублікування центральним виборчим органом у терміни, встановлені національним законодавством про вибори, у своєму друкованому органі чи в інших засобах масової інформації про підсумки голосування, а також дані про всіх обраних осіб; г) забезпечення умов до здійснення громадського і міжнародного спостереження за виборами;
7. принцип вільних виборів визначається як забезпечення «громадянам та іншим учасникам виборчого процесу можливості без жодного впливу, насильства, загрози застосування насильства чи іншого протиправного впливу зробити свій вибір щодо своєї участі чи неучасті у виборах у формах, що допускаються законом, і законними методами, не побоюючись покарання або впливу, у тому числі виходячи з підсумків голосування і результатів виборів», а також «забезпечення правових і інших гарантій щодо неухильного дотримання реалізації принципу вільних виборів протягом усього виборчого процесу». Складниками даного принципу є такі положення: а) участь громадянина у виборах є вільною і добровільною. Це значить, що ніхто не вправі примусити виборця брати чи не брати участі у виборах, голосувати за або проти того чи іншого кандидата (чи список кандидатів), а також ніхто не має права впливати на волевиявлення виборця; крім того, жоден інститут (у тому числі суд) не може примусити громадянина оголосити, як він голосував на виборах або як збирається голосувати; б) «жоден кандидат чи політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання чи організація не повинні використовувати методи психічного, фізичного, релігійного примусу або заклики до насильства чи погрози застосування насильства, чи будь-яких інших форм примусу».
8. принцип справжності виборів. Його суть — у правовому забезпеченні свідомого вибору виборця — «дотримання принципу справжніх виборів повинне забезпечувати виявлення вільно вираженої волі народу і приведення до її здійснення безпосередньо». Основними характеристиками справжніх виборів є: 1) реальний політичний плюралізм, ідеологічне різноманіття і багатопартійність, що здійснюються через функціонування політичних партій; 2) забезпечення вільного доступу виборців до інформації про кандидатів, списки кандидатів, політичні партії (коаліції) і про процес виборів; 3) забезпечення вільного доступу кандидатів, політичних партій (коаліцій) до ЗМІ і телекомунікацій; 4) визначення термінів виборів таким чином, щоб учасники виборчої боротьби змогли «розгорнути повноцінну передвиборну агітаційну кампанію»; 5) забезпечення рівних і справедливих умов для реєстрації кандидатів, списків кандидатів і політичних партій (коаліцій). Реєстраційні вимоги не можуть бути дискримінаційними; 6) можливість оскарження кандидатом чи політичною партією (коаліцією) результатів голосування в судах або інших законодавчо визначених органах.
9. принцип справедливості виборів. Його суть — у створенні державами рівних умов для всіх учасників виборчого процесу. Даний принцип базується на таких положеннях проведення виборів: а) загальне і рівне виборче право; б) рівні можливості кожному кандидатові чи кожній політичній партії (коаліції) для участі у виборчій кампанії, у тому числі доступу до засобів масової інформації і телекомунікацій; в) справедливе і гласне фінансування виборів, виборчої кампанії кандидатів, політичних партій (коаліцій); г) чесність при голосуванні і підрахунку голосів, повне й оперативне інформування про результати голосування з офіційним опублікуванням усіх підсумків виборів; д) організація виборчого процесу неупередженими виборчими органами, що працюють відкрито і гласно під діючим суспільним і міжнародним спостереженням; е) швидкий і ефективний розгляд судами й іншими уповноваженими на те законом органами скарг про порушення виборчих прав і свобод громадян, кандидатів, політичних партій (коаліцій) у часових рамках відповідних етапів виборчого процесу, забезпечення права громадянина на звернення до міжнародних судових органів за захистом і поновленням своїх виборчих прав і свобод у порядку, передбаченому нормами міжнародного права.

Згідно з даним принципом, у державі мають робитися кроки (насамперед, законодавчі), спрямовані на забезпечення жінкам справедливих (нарівні з чоловіками) можливостей у реалізації права вибирати і бути обраними до виборних органів чи на вибрані посади як особисто, так і в складі політичних партій чи коаліцій у порядку, передбаченому законодавчо.

Справедливість виборів також має досягатися через створення однакових можливостей у висуненні кандидатів шляхом самовисунення, зборами виборців, політичними партіями (коаліціями) та іншими суспільними об’єднаннями й іншими суб’єктами права висування кандидатів (чи списків кандидатів).

Варто зауважити, що дана Конвенція не лише задекларувала визначені принципи, а й дала реальні механізми їх реалізації. Ці механізми можна виділити в кілька блоків. Перший із них визначає необхідним створення незалежного органу, який би здійснював реалізацію виборчих прав громадян:

1. реалізація виборчих прав і свобод, контроль за їх дотриманням покладається на спеціальні виборчі органи (виборчі комісії), статус яких визначається законодавчо; не допускається створення інших органів з аналогічними або подібними функціями, які б перешкоджали, втручались у діяльність комісії тощо;
2. можливість надання кандидатові, політичній партії (коаліції), що висунула список кандидатів, права призначити в порядку, передбаченому законом, у виборчий орган, що зареєстрував кандидата (список кандидатів), і в нижчестоящі виборчі органи по одному членові виборчого органу з правом дорадчого голосу. Під правом дорадчого органу розуміється право представника виступати на засіданні виборчого органу, вносити пропозиції з питань, що входять у компетенцію виборчого органу, вимагати проведення за даними питаннями голосування, право оскаржувати дії (бездіяльність) виборчого органа у вищестоящий виборчий орган чи в суді, здійснювати інші повноваження, передбачені законами;
3. встановлення певного режиму відносин виборчого органу з органами виконавчої влади, за якого: рішення виборчого органу є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, установами та організаціями, останні також зобов’язані сприяти виборчим органам;
4. законодавче зобов’язання організацій, «що здійснюють теле- і радіомовлення», редакцій періодичних друкованих видань, зазначених у законодавстві про вибори, надавати виборчим органам безкоштовно ефірний час, можливість для розміщення друкованої інформації для необхідного інформування виборців про вибори та хід виборчої кампанії.

Крім того, цілий розділ Конвенції присвячений правам ЗМІ у висвітлені ходу виборчого процесу. У тому числі документ надає такі права ЗМІ у відносинах з виборчими органами: представники ЗМІ мають право бути присутнім на засіданнях виборчих органів, знайомитися з документами й матеріалами відповідних виборчих органів про підсумки голосування чи результати виборів, виготовляти або одержувати від відповідного виборчого органу копії зазначених документів і матеріалів, передавати їх для опублікування в засоби масової інформації і телекомунікацій. Крім того, ЗМІ мають право бути присутніми на публічних агітаційних заходах, висвітлювати в засобах масової інформації хід їх проведення, бути присутніми при проведенні голосування, підрахунку голосів виборців, при встановленні підсумків голосування і результатів виборів.

Визнаючи за правильну логіку підписантів Конвенції в інституційному забезпеченні виборчого процесу, мусимо сказати, що документ залишає досить значний маневр для зловживань зацікавлених чинників у ході виборчого процесу, оскільки Конвенція не визначає суб’єктів формування виборчих комісій, не вказує (хоча б у загальних рисах процедури їх формування) порядку призначення і звільнення членів виборчих комісій, відповідальності останніх. Посилання на виключно законодавче регулювання даного процесу, як показує досвід, не може запобігти зловживанням у цій сфері. Інший невідпрацьований момент — уникнення визначення законодавчих параметрів, що мають урегульовувати відносини виборчих органів зі ЗМІ, зокрема, які ЗМІ мають надавати ефірний час і газетну площу, як саме мають працювати виборчі комісії з комерційними ЗМІ, відповідальність виборчих органів за порушення законодавства при роботі зі ЗМІ тощо.

Наступним блоком механізмів реалізації виборчих принципів у Конвенції можна виділити питання ведення виборчої агітації (хоча в самому документі цей розділ відсутній). Щоправда, дані пункти Конвенції є дуже нечіткими. Вони лише встановлюють, що суб’єкти ведення агітаційної діяльності мають свободу діяти в будь-яких формах, що допускаються законом, і законними методами, в умовах плюралізму думок і відсутності цензури; усім кандидатам і партіям надаються рівні умови доступу до ЗМІ і телекомунікацій для проведення своєї передвиборної агітації. При цьому останні не мають допускати «зловживання свободою слова і свободою масової інформації». Фактично, норми, які становлять даний блок, повторюють загальні положення будь-якої конституції держави, не додаючи жодного нового принципу, не подаючи жодного реального механізму забезпечення чесного ведення виборчої кампанії. У цьому зв’язку Конвенція повністю відносить дані питання до предмета регулювання національного законодавства: «Перелік порушень умов і порядку проведення кандидатами, політичною партією (коаліцією) своєї агітаційної діяльності, а також участь засобів масової інформації в інформаційному висвітленні виборчої кампанії, що є підставою для настання відповідальності, установлюється законами».

Це тим більше шкода, якщо зважити, що Конвенція СНД містить пункт про недопустимість «засобу масової інформації і телекомунікацій однієї держави — учасника дійсної Конвенції …використовуватися з метою участі в агітаційній діяльності при проведенні виборів на території іншої держави — учасника дійсної Конвенції» [9]. На пострадянському просторі досі спостерігається подібна практика, особливо з боку проімперськи налаштованих російських ЗМІ, тому розшифровка цього положення, у тому числі про відповідальність таких ЗМІ, була б суттєвою підпорою забезпечення чесних і правдивих виборів.

Одним з нових і дуже позитивних моментів Конвенції СНД при визначенні стандартів виборів треба відзначити прив’язання принципів чесності, рівності і справедливості виборів до встановлення параметрів фінансування виборів і виборчої кампанії. Логіка підписантів є зрозумілою: створення рівних фінансових можливостей суб’єктів виборчої боротьби має стати заборолом застосуванню різного роду технологій у формуванні іміджу політичної сили на виборах. Фінансування виборчої кампанії, згідно з Конвенцією, має спиратися на такі позиції: 1) забезпечення у законодавчо визначеному порядку виділення кандидатам, політичним партіям (коаліціям), що беруть участь у виборах, бюджетних коштів на ведення виборчої кампанії; 2) забезпечення можливості утворення позабюджетного фонду при виборчому органі або формування власного грошового виборчого фонду для фінансування своєї виборчої кампанії і використання для цих цілей власних коштів, добровільних грошових пожертв фізичних і (або) національних юридичних осіб у розмірах і порядку, передбачених законами. Рух коштів на виборчу кампанію поза виборчими фондами Конвенція вимагає поставити поза законом; 3) заборона фінансування виборчих кампаній за рахунок іноземних джерел, у тому числі коштів іноземних фізичних і юридичних осіб. При тому Конвенція об’єктом фінансування в даному випадку визначає не лише кандидатів, партії чи коаліції, що беруть участь у виборах, а й «інших громадських організацій, що прямо чи побічно або іншим способом відносяться або перебувають під безпосереднім впливом чи контролем кандидата, політичної партії (коаліції) і сприяють… реалізації цілей політичної партії чи коаліції»; 4) підконтрольність виборчих фондів учасників виборчого процесу, яка досягається через: а) забезпечення відкритого і прозорого характеру всіх грошових пожертвувань на виборчу кампанію, недопустимість анонімних і таємних пожертв; б) періодичні звіти і повідомлення кандидатів, політичних партій (коаліції) — учасників виборів, у відповідні органи (виборчі органи чи інші, передбачені законом) про надходження всіх пожертв у свої грошові виборчі фонди, про тих, хто надає ці пожертви, а також про всі свої витрати з цих фондів. На виборчі органи покладається функція забезпечення опублікування даних відомостей у ЗМІ, визначених законом. Особливості відповідальності за порушення зазначених норм, заходи для попередження їх порушення Конвенція відносить до предмета регулювання національного законодавства.

Норми, зазначені у Конвенції щодо фінансування виборчої кампанії, треба сприймати лише як перший крок до запровадження контролю за фінансовими потоками в ході виборчої кампанії. Тому ні про яку оптимальність запропонованих у Конвенції механізмів наразі не може бути й мови. Скажімо, яким чином визначити організації, що перебувають «під впливом» кандидата чи політичної партії, які форми відповідальності можуть бути в принципі за порушення даних норм, як можна запобігти реалізації технологій, пов’язаних з компрометацією суб’єкта виборчої боротьби за порушення пунктів щодо фінансування виборчої кампанії — на всі ці та багато інших питань дуже складно дати відповіді. І відсилочні норми на національне законодавство не можна вважати за прийнятні; міжнародно-правові акти мають встановлювати хоча б загальні підходи до вирішення цих проблем.

У Конвенції СНД відображені й положення, внесені у міжнародні виборчі стандарти Копенгагенською нарадою, зокрема, щодо правового статусу національних і міжнародних спостерігачів на виборах. Документ наділяє національних спостерігачів такими правами: а) знайомитися з виборчими документами, зазначеними в законах про вибори, одержувати інформацію про кількість виборців, включених у списки для голосування, і про кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, у тому числі в достроковому голосуванні, у голосуванні поза приміщенням для голосування; б) перебувати в приміщенні для голосування; в) спостерігати за видачею виборчих бюлетенів виборцям; г) бути присутнім при проведенні дострокового голосування, при голосуванні виборців поза приміщенням для голосування; д) спостерігати за підрахунком голосів виборців в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; е) спостерігати за складанням виборчим органом протоколу про підсумки голосування, результати виборів та інших документів, знайомитися з протоколом виборчого органу про підсумки голосування, у тому числі з протоколом, що складається повторно, одержувати у випадках, передбачених національним законодавством, від відповідного виборчого органу засвідчені копії зазначених протоколів; ж) звертатися з пропозиціями і зауваженнями з питань організації голосування у виборчий орган; з) оскаржувати рішення і дії (бездіяльність) виборчого органу, членів виборчого органу в безпосередньо вищестоящий виборчий орган чи до суду. Коло суб’єктів, які наділяються правом «призначення» національних спостерігачів, відповідно до Конвенції, є досить широким: «кожен кандидат, кожна політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання (громадська організація), група виборців, інші суб’єкти виборів, зазначені в конституції, законах».

Дані права, попри певну декларативність, містять дуже важливий важіль впливу на забезпечення чесності виборів — право спостерігачів отримувати копії протоколів від членів виборчих органів. Проте Конвенція містить низку виразно негативних положень щодо встановлення статусу національних спостерігачів, оскільки надає право спостереження національним спостерігачем лише: 1) у день виборів або у день попередніх виборів, тобто виключається правомочність спостереження за всім виборчим процесом, у тому числі за дотриманням виборчих прав у період виборчої агітації; 2) виключно у приміщеннях для голосування. Велика кількість сучасних «чорних» виборчих технологій з метою впливу на виборця, у тому числі в день виборів, реалізується поза межами приміщення, а тому є абсолютно невиправданим обмежувати діяльність національних спостерігачів лише територією приміщення для голосування. Інший негативний момент — відсутність процедури висунення національних спостерігачів, їх відповідної реєстрації, посвідчення статусу національного спостерігача. Конвенція не дає також чіткої відповіді, хто є суб’єктом фінансування діяльності національного спостерігача.

Статус міжнародного спостерігача даним документом значно краще урегульований. Міжнародні спостерігачі прибувають у країну, де проходять вибори, за запрошеннями й акредитуються відповідним виборчим органом. Міжнародні спостерігачі наділяються правами: а) на доступ до всіх документів, що регулюють виборчий процес, одержання необхідної інформації і копій зазначених у національних законах виборчих документів від виборчих органів; б) на контакти з політичними партіями, коаліціями, кандидатами, приватними особами, співробітниками виборчих органів; в) на вільне відвідування всіх виборчих дільниць і приміщень для голосування, у тому числі в день проведення голосування; г) на спостереження за ходом голосування, підрахунком голосів і встановленням їх результатів в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; д) на ознайомлення з результатами розгляду скарг (заяв) і претензій, пов’язаних з порушенням законодавства про вибори; е) на інформування представників виборчих органів про свої спостереження, рекомендації без втручання в роботу органів, що здійснюють вибори; ж) на виклад своєї думки про підготовку і проведення виборів; з) представляти організаторам виборів, органам державної влади і відповідним посадовим особам свій висновок про результати спостереження за ходом виборів. Проте Конвенція чітко не визначає, хто може запрошуватися до міжнародного спостереження, вимоги до міжнародних спостерігачів, яка процедура надіслання запрошень тощо.

Підбиваючи підсумки щодо Конвенції як міжнародно-правового документа, мусимо відзначити, що на сьогодні це один з найповніших і найцільніших актів, що встановлюють стандарти виборів. Проте задекларовані Конвенцією принципи мають неадекватне відображення, коли йдеться про механізми їх реалізації. Зокрема, не виписано таких стандартів щодо ведення виборчого процесу: 1) порядку реєстрації кандидатів, партій (коаліцій), зняття їх з реєстрації; 2) не врегульовано питання виборчої застави (наскільки легітимним є її застосування); 3) відсутні чіткі положення щодо гарантій доступу суб’єктів виборчої боротьби до ЗМІ; 4) не визначено, якими можуть бути наслідки діяльності національних і міжнародних спостерігачів тощо.

На сьогодні ми можемо відзначити певні протиріччя в системі міжнародних стандартів. 8 квітня 2003 року на 835-й зустрічі Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомендації про загальні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній. Дані Рекомендації встановлюють загальні умови фінансового забезпечення виборчої кампанії та суб’єктів виборчого процесу. Об’єктами фінансування визначаються політичні партії і кандидати на виборах. Суб’єктами фінансування можуть виступати: 1) державна й інша публічна влада; 2) приватні особи; 3) юридичні особи; 4) іноземні донори. Зовнішнє (непартійне) фінансування партій відбувається через пожертви. Під пожертвою цей документ розуміє «будь-який свідомий акт дарування переваг економічним або іншим способом політичній партії». Варто відзначити, що стаття 4 визначає можливість встановлення податкових відрахувань з пожертв політичних партій: «Фінансове законодавство може дозволяти податкові відрахування з пожертв політичним партіям. Такі податкові відрахування повинні бути обмежені».

Пожертви на партії не варто пов’язувати виключно з пожертвами на ведення виборчої кампанії. І на жаль, Рекомендації не розрізняють чітко дані категорії. Стаття 9 лише говорить про те, що держави повинні вжити заходів, щоб попередити «надмірне фінансування потреб політичних партій, як, наприклад, через встановлення лімітів на витрати на виборчі кампанії». Але яким чином фіксується відлік у фінансуванні виборчої кампанії, як відділяється виборчий фонд від фонду партії документ відповіді не дає.

У Рекомендаціях Комітету Міністрів пропонується надати державі значні повноваження у фінансуванні політичних партій. Насамперед, держава повинна забезпечити дотримання таких умов у регулюванні інституту пожертв: а) пожертви політичним партіям мають бути зроблені публічно, зокрема, що стосується пожертв, які перевищують встановлену межу; б) можливість встановлення правил, що обмежують вартість (розмір) пожертв політичним партіям; в) вживати заходів, щоб запобігти обходу встановлених меж (розмірів) пожертв. Інша група державних повноважень пов’язана з безпосередньою підтримкою політичних партій. Відповідно до Рекомендацій, держава повинна забезпечити підтримку політичним партіям. Державну підтримку характеризують такі пункти: 1) державна підтримка має бути обмежена «розумними внесками» (наразі дане поняття не розшифровується); 2) державна підтримка може бути фінансовою (тобто вона може бути і не фінансовою, проте в Рекомендаціях дана норма не розшифровується); 3) розподіл державної підтримки має спиратися на «цільові, справедливі і розумні критерії»; 4) державна (як і приватна) підтримка не має суперечити незалежності партій.

Значні і контрольні та дозвільні повноваження держави у фінансуванням політичних партій. Так, відповідно до статті 5 Рекомендацій, державою забезпечується такі вимоги до фінансування партій юридичними особами: а) щоб пожертви юридичних осіб політичним партіям реєструвалися в книгах і рахунках юридичних осіб; б) щоб акціонери або будь-який інший індивідуальний член юридичної особи були поінформовані про пожертви; в) держава повинна вживати заходів, спрямованих на обмеження, заборону або інше строге регулювання пожертв від юридичних осіб, які забезпечують товарами або послугами будь-які державні служби; г) держава повинна заборонити юридичним особам, підконтрольним державі або іншим публічним владам, робити пожертви політичним партіям [13].

Щодо іноземних донорів, то Рекомендації не містять зобов’язуючих норм, залишаючи державам широке поле маневру: «Держави повинні конкретно обмежити, заборонити або інакше врегулювати пожертви від іноземних донорів».

Перелічені положення стосовно політичних партій Рекомендації вживають і до кандидатів та вибраних посадових осіб в режимі mutatis mutandis (з необхідними змінами). За винятком лише пункту про податкові відрахування з пожертв.

Рекомендації Комітету Міністрів ставлять під контроль держави не лише пожертви політичним партіям, а й «всім організаціям, які пов’язані, безпосередньо або опосередковано, з політичною партією або іншою організацією, що перебуває під контролем політичної партії». Щоправда, документ не встановлює критеріїв ідентифікації зв’язку партій і таких організацій, підконтрольності останніх тощо.
До позитивів документа Комітету Міністрів віднесемо встановлення механізмів прозорості у фінансуванні суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, держава наділяється повноваженнями вимагати детальних звітів, що містять усі витрати — прямі і непрямі — на виборчі кампанії, що стосується кожної політичної партії, кожного списку кандидатів і кожного кандидата.

Висновки:

1. На сьогодні можна констатувати наявність міжнародних виборчих стандартів, обов’язкових для України, встановлених на кількох рівнях — універсальному (міжнародному), регіональному (європейському), субрегіональному (СНД). На універсальному рівні найбільш виписаними є норми, що стосуються запобігання дискримінації виборця, встановлення рівних виборчих прав кожному суб’єктові виборчого процесу.
2. Міжнародні стандарти, прийняті у 90-х роках ХХ століття, а також у 2003 році, відзначаються глибшим втручанням в інженерію виборчих процесів у національних державах, зачіпаючи такі питання, як: а) створення незалежних виборчих органів, на які покладається обов’язок організації виборчого процесу, створення умов для справедливого ведення виборчої кампанії. Міжнародні стандарти в цьому питанні демонструють стійку еволюцію в бік розвантаження державних органів від організації виборчого процесу і судів — від вирішення виборчих спорів, перекладаючи дані функції на незалежні виборчі органи. При тому на сьогодні відсутні міжнародні стандарти щодо суб’єктів формування виборчих органів, встановлення кваліфікаційних вимог до їх членів тощо; б) чітке визначення прав і обов’язків суб’єктів виборчого процесу, особливо модифікуючи функціональні обов’язки органів публічної влади від організаційно-розпорядницьких до регулятивних і забезпечувальних. Стосовно прав виборців міжнародні виборчі стандарти стійко дотримуються встановлення різної виборчої правоздатності громадян і негромадян. На субрегіональному рівні робляться спроби створення умов до волевиявлення громадян поза межами держав, у яких відбуваються вибори; в) вводиться у практику виборчих процесів інститут міжнародних і національних спостерігачів. Щоправда, ні універсальні, ні регіональні міжнародні стандарти не встановлюють статусу останніх — суб’єктів запрошення, фінансування, умов діяльності, терміну спостережної діяльності. І найголовніше — на сьогодні відсутні норми, які б визначали юридичну силу висновків, зроблених за результатами спостереження — як внутрішнього, так і міжнародного; г) як одні з основних гарантій рівних можливостей у волевиявленні через виборчі процедури у системі міжнародних стандартів виділяється рівний доступ до інформації і рівні можливості у фінансуванні виборчої кампанії, веденої партіями або кандидатами.
3. Порівняльний аналіз виборчого законодавства України (Закон України «Про вибори народних депутатів України) з міжнародними виборчими стандартами виявляє невідповідність першого у кількох питаннях: а) в українському законодавстві відсутні норми щодо врегулювання статусу національних спостерігачів; б) в Україні на сьогодні відсутні процедури, які визначені Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, щодо контролю за фінансуванням суб’єктів виборчого процесу; в) чинне законодавство України неналежно прописує гарантії рівного доступу до джерел інформації в ході ведення виборчої кампанії учасників виборчого процесу.Проте, мусимо зазначити, що порівняльний аналіз щодо відповідності європейських національних законодавств міжнародним виборчим стандартам показує, що українське законодавство є одним із найпрогресивнішим у Європі, оскільки більшість законодавчих актів зарубіжних країн значно менше адаптовані до міжнародних стандартів виборів.
4. На сьогодні наявні протиріччя в актах різного рівня, що складають міжнародні виборчі стандарти.
5. Дотримання виборчих стандартів є динамічним, перманентним процесом і передбачає постійну в часі нормотворчу діяльність органів державної влади з метою як вдосконалення, так і уніфікації норм, що врегульовують питання виборчого процесу.

Відповідно, можемо запропонувати такі рекомендації:

1. Є необхідним на законодавчому рівні визначити статус Рекомендацій міжнародних організацій, що стосуються виборчого процесу, і порядок їх врахування у практиці діяльності органів державного управління.
2. Необхідно внести зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» в частині введення інституту офіційних спостерігачів від громадських організацій, врегулювавши їх правовий статус, порядок реєстрації тощо.
3. Внести зміни до розділу «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів України», у тому числі щодо можливості формування виборчих фондів за рахунок юридичних осіб, встановлення умов фінансування політичних партій з Державного бюджету в період виборчої кампанії, а також визначення порядку реалізації контрольних процедур у забезпеченні прозорості фінансування виборчих кампаній.
4. Внести зміни до чинного законодавства щодо визначення статусу організацій (юридичних осіб), підконтрольних політичним партіям (відповідно до рекомендацій Ради Європи);
5. Внести зміни до чинного законодавства щодо вдосконалення інформаційного забезпечення виборчих кампаній, у тому числі прийняття Закону України «Про політичну рекламу», внесення змін до інших законодавчих і підзаконних актів. Суть цих змін — насамперед, гарантування вільного і рівного доступу до засобів масової інформації, у тому числі за рахунок розширення гарантованого розпорядження ефірним часом і газетною площею визначених видань кандидатами та партіями на безоплатній і платній основі.
6. Внести зміни до Закону України «Про боротьбу з корупцією» та до «Загальних правил поведінки державних службовців» щодо запобігання виникненню конфлікту інтересів серед державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в період виборчої кампанії.
   Очевидно, що цей перелік не є вичерпним, проте, реалізація даних рекомендацій дозволить суттєво поліпшити прозорість і демократичність виборчого процесу в Україні, запобігти проявам корупції, впливу адміністративного ресурсу тощо.

Використані джерела

1. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», зроблений ОБСЄ/БДІПЛ // http://www.polit.com.ua.
2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза //http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html.
3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. — М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 653—664.
4. Друзенко Г. Інститут свободи совісті: міжнародні стандарти та законодавство України // http://www.polit.com.ua/library/
5. Гудвин-Джилл Г. Свободные и справедливые выборы. Международное законодательство и практика //http://www.democracy.ru/library/articles/1998-18_r1-r41/
6. Загальна декларація прав людини. Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 12 с.
7. Закон України «Про вибори народних депутатів України»// http://www.rada.gov.ua.
8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию http://www.democracy.ru/library/laws/international/convention_ corruption.html.
9. Конвенция о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // http://www.fci.ru/conference/konv_CNG.htm.
10. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 40 с.
11. Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, General Assembly Resolution 2106 (XX) //http://www.osce.org/odihr/elections/standards/view.php3?document=5.
12. International Standards and Commitments on the Right to Democratic Elections: A Practical Guide To Democratic Elections Best Practice. OSCE/ODIHR Draft Paper, 20 November 2002 // http://www.osce.org/odihr/documents/elections/intstand_draft.pdf.
13. Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003 at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies) // http://cm.coe.int/stat/E/Public/2003/adopted_texts/recommendations/2003r4.htm.
14. UN Committee on Human Rights, General Comment 25, «The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right to Equal Access to Public Service», 1510th meeting (fifty-seventh session) (12 July 1996) // http://www.osce.org.

Розділ ІІ. Проблеми загальної організації виборчого процесу

Питання належної організації виборчої кампанії є ключовими для забезпечення демократичності й адекватності волевиявлення громадян. Досвід законотворчості та проведення двох, а то й трьох електоральних циклів у країнах Центральної та Східної Європи дає можливість зробити деякі узагальнення та розробити пропозиції щодо удосконалення цієї сфери в Україні.

Вважається, що закони (й виборчі зокрема) в демократичних суспільствах відображають позицію (переконання) більшості громадян щодо належного порядку. З цього можна зробити висновок, що приділення в українському законодавстві такої уваги питанням організації виборчої кампанії є свідченням зростання демократичних тенденцій в українському суспільстві.

Власне, основним завданням створення виборчих законів і є регламентація процедури виборів. При цьому, якщо основні принципи проведення виборів, загальна структура парламенту та час проведення виборів можуть бути предметом і конституційного регулювання, то процедура виборів регламентується саме законами про вибори.

Виборчий процес можна визначити як урегульовану законом та іншими соціальними нормами діяльність індивідів, органів, організацій та груп з підготовки і проведення виборів до державних органів та органів самоврядування [2].

Оскільки така діяльність є нормативно врегульованою, упорядкованою, відносно сталою, у ній можна виділити певні, розташовані в чіткій послідовності елементи — стадії.

У найбільш загальному вигляді стадії виборчого процесу є такими:

1. Призначення (оголошення) дня виборів/початку виборчої кампанії.
2. Встановлення виборчих округів.
3. Встановлення (організація) виборчих дільниць.
4. Створення спеціальних виборчих органів (комісій, бюро тощо).
5. Реєстрація виборців (формування списків виборців).
6. Висування й реєстрація кандидатів.
7. Агітаційна кампанія.
8. Голосування.
9. Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів.
10. Можливий другий тур голосування та/або нові (повторні) вибори.
11. Встановлення остаточних результатів виборів та їх публікація.

Залежно від виборчих законів та доктрин не всі стадії можуть мати місце. Не завжди виборчі закони фіксують усі ці стадії на формальному (нормативному) рівні. Однак принаймні доктринально вони визначені в більшості країн аналізованого регіону.

Світовий досвід політичного розвитку наочно показує, що країни зі стабільними політичними системами часто не потребують детального регламентування виборчих процедур у законах. Виборча процедура може ґрунтуватися переважно на традиціях, окремих актах галузевого характеру і прецедентному праві [3]. Потреба в детальній регламентації виникає, як правило, у суспільствах, що переживають процес демократичного відновлення, докорінної перебудови системи політико-правових інститутів. Цей шлях пройшли в післявоєнні роки більшість країн Західної Європи, а в останнє десятиліття — багато східноєвропейських держав. В аналогічних умовах перебуває сьогодні й Україна.

Необхідно відзначити, що у формах і підходах до завдання регламентування виборчої процедури в закордонному законодавстві спостерігається досить велика розмаїтість. Це пов’язано як з особливостями історичного розвитку, так і з сучасною специфікою соціально-політичного життя окремих держав.

Нижче ми розглянемо найбільш важливі, на нашу думку, питання тривалості (термінів) виборчої кампанії, формування виборчих округів, виборчих комісій та списків виборців. Інші питання виборчого процесу будуть розглянуті в наступних розділах.

Виборча кампанія

Як будь-який політико-правовий процес, виборча кампанія є як певною діяльністю визначених законом суб’єктів щодо забезпечення народного волевиявлення, так і системою правових норм, що регулюють цю діяльність. У даному розділі ми розглядаємо виборчу кампанію саме в першому значенні цього терміна, проте не залишатимемо поза увагою й процесуальних аспектів виборчого процесу.
Зокрема, тут ми розглянемо в порівняльному плані такі аспекти виборчої кампанії:
— механізми встановлення дати виборів та тривалості виборчої кампанії;
— процедури подання заяв кандидатами та їх реєстрації;
— момент набуття претендентом статусу кандидата;
— терміни виборчої (агітаційної) кампанії;
— дата припинення публікацій опитування громадської думки;
— дата оприлюднення результатів виборів;
— механізми розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування.

Відлік часу виборів, виборчий період

Найбільш докладно визначення дати виборів і розшифровка поняття «виборчий період» подається у виборчих кодексах. Приклад цього — Виборчий кодекс Албанії, де подається визначення терміна «дата виборів» («дата проведення голосування, визначена декретом Президента Республіки, яка включає дату проведення другого туру голосування») та «виборчий період» — «період, що починається за тридцять днів до дати проведення виборів і триває до дня остаточного повідомлення результатів голосування». Визначення «виборчого періоду» дається й у законодавстві Молдови — Виборчий кодекс цієї країни визначає його як «період часу, який починається від офіційного оголошення дати виборів і закінчується на день, коли кінцеві результати виборів підтверджуються компетентними органами». Як бачимо, уже з цих двох прикладів видно, що уніфікованого визначення виборчого періоду не існує. І якщо виборчі кодекси обох країн солідарні щодо моменту закінчення виборів — дня оголошення остаточних підсумків голосування, то момент початку виборчої кампанії визначається абсолютно по-різному. Однак у більшості країн Центральної та Східної Європи окремих визначень цих понять узагалі не існує.

Точка відліку проведення виборів в законодавстві країн ЦСЄ формулюється двома шляхами: або шляхом зазначення конкретного дня (Естонія: «вибори до Ріігікону відбуваються в першу неділю березня», Боснія і Герцеговина: «вибори на всіх рівнях влади проводяться в першу суботу жовтня») або більш загального формулювання — протягом певного періоду після закінчення терміну діяльності попереднього органу. Так, в Естонії вибори Президента проводяться «не раніше ніж за 60 та не пізніше ніж за 10 днів до завершення терміну перебування на посаді Президента Республіки; в Албанії перший тур виборів в Асамблею проводиться за 60—30 днів до припинення строку повноважень діючої Асамблеї й не пізніше ніж через 45 днів після її розпуску. У Болгарії вибори призначає Президент Республіки не пізніше ніж за 60 днів до дня виборів, у Литві чергові вибори до Сейму призначаються Президентом Республіки не пізніше як за шість місяців до закінчення повноважень членів Сейму з одночасною умовою — не раніше як за два місяці та не пізніше як за місяць до закінчення повноважень членів Сейму. Законодавством Македонії передбачено, що вибори у члени парламенту проводяться один раз на чотири роки в останні 90 днів дії мандату старого складу Парламенту чи протягом 60 днів з дати розпуску Парламенту.

Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України», чергові вибори до парламенту в Україні відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Як видно, практика такого формулювання не надто поширена серед країн Центральної та Східної Європи. Однак для України вона є цілком прийнятною, оскільки її законодавство передбачає можливе проведення як чергових, так і позачергових виборів, встановлюючи для кожного випадку окремі терміни. У законодавстві більшості країн ЦСЄ такого розмежування немає, тому дата встановлення нових виборів багато в чому залежить від політичної ситуації.

Подання заяв кандидатами й терміни їх реєстрації

У більшості країн Центральної та Східної Європи процес висунення кандидатів, подання заяв та документів і початок реєстрації визначаються окремими часовими рамками. Існує поширена практика чіткого визначення дати звернення із заявами і кінцевий термін реєстрації для реєстрації на участь у виборах. У Болгарії заява партії про участь у виборах до парламенту має бути подана не пізніше як за 46 днів до дня виборів, виборчі квитки реєструються не пізніше як за 30 днів до початку виборів. У Латвії списки для виборів до Сейму подаються за 80 днів до дня виборів, подача документів закінчується за 60 днів; офіційної дати закінчення реєстрації немає, однак за 20 днів до виборів Центральна виборча комісія має оприлюднити результати; у Литві термін подачі заяви на реєстрацію для участі у виборах до парламенту розпочинається за 65 днів і закінчується за 34 дні до виборів, рішення про реєстрацію виноситься не пізніше ніж за 31 день до виборів. У Молдові процес висування кандидатів на парламентські вибори розпочинається відразу після оголошення виборів і закінчується за 40 днів до дня проведення виборів, реєстрація закінчується не пізніше ніж за 30 днів до виборів. У Словаччині список кандидатів має бути представлений не пізніше ніж за 65 днів до виборів, Центральна виборча комісія реєструє списки кандидатів не пізніше ніж за 45 днів.

Інколи подання заявки та подання списків кандидатів розводиться в часі — наприклад, у Боснії і Герцеговині політична партія має подати заяву з проханням про сертифікацію не пізніше ніж за 140 днів до виборів, коаліція політичних партій — за 110 днів. Остаточні списки до Виборчої комісії потрібно подавати за 85 днів до виборів. Однак у більшості країн ЦСЄ чіткого відділення в часі подачі заяви і окремо списків виборців немає.
Існує практика зазначення лише кінцевого терміну реєстрації (Албанія — реєстрація політичних партій для виборів до Асамблеї має відбутися не пізніше ніж за 45 днів до виборів (і ця процедура не входить в офіційно визначений виборчий період — див. вище); Болгарія — реєстрація на вибори президента відбувається не пізніше як за 35 днів до початку виборів; Румунія — реєстрація кандидатів здійснюється окружною виборчою комісією не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення виборів).

У законодавстві країн ЦСЄ у більшості випадків не передбачено часу для виборчої комісії на перевірку правильності поданих документів, вона має відразу або прийняти документи, або повідомити про помилки й неточності. Така практика закріплена в законодавстві Македонії, Польщі та інших країн. В Україні термін на перегляд документів (у тому числі на невідповідність їх оформлення) складає п’ять днів. Після цього комісія зобов’язана або прийняти рішення про реєстрацію, або відмовити кандидатові чи партії в реєстрації.

Однак варто було б розвести процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення та процедури перевірки власне їх змісту і правдивості. Для партій така процедура є менш зручною, оскільки технічна помилка чи незначні деталі в оформленні лише одного з документів можуть відтягти процес реєстрації мінімум на п’ять-шість днів, а це особливо невигідно, коли часу до кінця реєстрації залишається небагато. З іншого боку, розведення в часі процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення нормам закону і зміст дозволило б зробити процес перевірки документів дворівневим, що полегшило б роботу комісій.

Якщо підрахувати «середній» термін, який дається центральним виборчим комісіям країн ЦСЄ на реєстрацію кандидатів чи партій (враховуючи, що кандидати подали списки в останній дозволений термін, а комісія, відповідно, зареєструвала в останній дозволений день), то він коливається приблизно від кількох днів до місяця, однак найчастіше дається термін від 15 до 20 днів.

В Україні висування кандидатів у депутати розпочинається за 85 днів і закінчується за 65 днів до дня виборів. Подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному та до окружної виборчої комісії для реєстрації кандидатів в одномандатному округах закінчується за 60 днів до дня виборів. Остаточне рішення про реєстрацію кандидатів у депутати чи включення до виборчого списку партій (блоків) Центральна та окружні виборчі комісії приймають не пізніше ніж за 53 дні до виборів. Таким чином, в Україні процес реєстрації за аналогічними підрахунками триває близько 17 днів.

Як видно, у термінах реєстрації український досвід цілком збігається з досвідом країн Центральної та Східної Європи. Не зважаючи на досить значну територію і порівняно велику кількість населення, українським комісіям для реєстрації учасників виборів виділяється час, аналогічний західному.

Офіційне оголошення учасників виборчого процесу (кандидатів)

Законодавство не всіх країн ЦСЄ окреслює дату, коли офіційно буде поширено інформацію про кандидатів, які візьмуть участь у виборах. Так, є країни, де це чітко зазначено (Болгарія — ЦВК публікує списки кандидатів у президенти не пізніше ніж за 25 днів до виборів; Боснія і Герцеговина — списки учасників виборів до парламенту публікуються не пізніше ніж за 45 днів до виборів; Литва — оприлюднення в газеті списків має відбутися не менш ніж за 30 днів; Латвія — не пізніше ніж за 20 днів до початку виборів мають бути опубліковані в офіційній газеті програми і списки учасників виборів до Сейму; Македонія — комісії оголошують визначені списки у щоденній пресі принаймні за 30 днів до визначеної дати проведення виборів; Словаччина — органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання списків кожному, хто голосує, не пізніше ніж за 20 днів до виборів).

Однак у деяких випадках певного встановленого терміну не існує (в Албанії оголошення результатів реєстрації відбувається «не пізніше як через 3 дні від дати отримання всіх даних», у Македонії на виборах президента «комісія публікує імена кандидатів в «Офіційному віснику Республіки Македонія» протягом 5 днів від дати отримання списків кандидатів).

В Україні поширення інформації про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки) відбувається відразу після прийняття рішення про реєстрацію шляхом публікування виборчих списків чи інформації про кандидата в газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». З одного боку, така практика є позитивною, оскільки дозволяє громадськості стежити за процесом реєстрації учасників виборчого процесу. Однак, з іншого боку, опублікування остаточних і найбільш повних матеріалів у певний час і в певному місці дозволить значно полегшити процес ознайомлення з учасниками виборів для тих, хто не володів інформацією протягом часу реєстрації кандидатів. Тим більше, що такий комплексний підхід дозволить швидше і легше повідомляти широку громадськість про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки).

Терміни виборчої (агітаційної) кампанії

Відразу слід зазначити, що в законодавстві країн ЦСЄ словосполучення «виборча кампанія» вживається у сенсі «агітаційна кампанія».

Визначення термінів виборчої кампанії в законодавстві країн Центральної та Східної Європи умовно можна поділити на два види: з чітко зазначеною датою початку та з умовною датою початку. Кінцевий термін виборчої кампанії визначений у законодавстві всіх країн.

Серед прикладів країн, де старт виборчої кампанії чітко визначений, можна назвати Албанію (виборча кампанія починається за 30 днів до дня проведення виборів і закінчується за 24 години), Болгарію (виборча кампанія починається за 30 днів і закінчується за 24 години, а під час виборів президента — починається за 25 днів і закінчується за 24 години); Македонію (передвиборні кампанії починаються за 40 днів до проведення виборів та не можуть проводитися за 24 години до дня виборів та в самий день виборів); Словаччину (період виборчої кампанії — це період 30 днів, який закінчується за 48 годин до дня виборів).

Серед прикладів, де дату початку виборів визначено умовно — такі країни, як Литва (визначення термінів кампанії подається через дату опублікування списків кандидатів — згідно із законом про вибори до парламенту, передвиборна кампанія починається з дня оголошення результатів реєстрації кандидатів); Польща (виборча кампанія починається в день оголошення постанови Президента Польської Республіки про початок виборів і повинна бути закінчена за 24 години до початку виборів); Румунія (виборча кампанія починається з дня опублікування дати проведення виборів і закінчується за два дні до проведення виборів).

Згідно із «Законом про вибори народних депутатів України», передвиборна агітація (те, що в законодавстві країн ЦСЄ визначається як виборча кампанія) починається за 50 днів до дня виборів і закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед виборами. Як бачимо, терміни на виборчу кампанію в Україні виділені набагато більші, ніж у країнах Центральної та Східної Європи, де на це найчастіше дається 30 днів. Цей факт можна зазначити як позитивний, оскільки більший термін агітації дозволяє краще ознайомити виборців із передвиборними програмами, з політичними позиціями всіх кандидатів, провести більше дебатів, організувати зустрічі в різних куточках України. Однак є й інший бік — виборча кампанія, як правило, паралізує роботу органів влади, процес прийняття рішень у її коридорах багато в чому сповільнюється, і це стосується, очевидно, усіх країн. Тільки якщо в країнах ЦСЄ цей період триває в середньому 30 днів, то в Україні — практично удвічі більше, а якщо врахувати реалії, то тривалість агітаційної кампанії зростає до кількох місяців, що відбивається на ефективності діяльності органів влади.

Варто зазначити й те, що згідно із Законом про вибори Президента України, передвиборна агітація розпочинається після реєстрації претендента кандидатом у Президенти України Центральною виборчою комісією і закінчується за один день до дня виборів. Однак варто було б чіткіше визначити терміни офіційного початку виборчої кампанії для претендентів на посаду Президента.

Враховуючи розмір території України, значним (порівняно з багатьма країнами Центрально та Східної Європи) є також і термін, що дається на ведення виборчої кампанії. Висування претендентів починається за 170 і закінчується за 140 днів до виборів, реєстрація кандидатів Центральною виборчою комісією повинна закінчитися не пізніше як за 90 днів до виборів. Таким чином, для агітаційної роботи українські кандидати на посаду Президента мають не менш ніж 89 днів, тобто майже три місяці. Для порівняння: у набагато менших від України державах, таких, наприклад, як Болгарія, на виборчу кампанію кандидатів у президенти дається 24 дні, у Словаччині — 13 днів. Однак запозичення європейського досвіду в цьому плані навряд чи є доцільним. Враховуючи, що в Словаччині 4 млн. виборців, а в Україні їх аж 38 млн., терміни ведення агітаційної компанії в Словаччині і в Україні співвідносяться приблизно як 3 : 2. Тобто до певної міри можна навіть стверджувати, що терміни ведення передвиборної агітації в України є скороченими у пропорції до кількості виборців та розвитку інфраструктури.

Дата припинення публікації опитувань громадської думки

Термін, коли поширення результатів опитування громадської думки має бути припиненим, встановлюється кожною країною по-різному. Так, Виборчий кодекс Албанії та законодавство Македонії забороняє публікувати соцопитування за п’ять днів до виборів, Болгарії та Польщі — за 24 години, Словаччини — за 14 днів до виборів.

Україну можна віднести до тих країн, у яких термін для самостійного визначення кандидата, за якого варто проголосувати, є значним — 15 днів до дня виборів. З огляду на те, що результати соціологічних опитувань часто є предметом спекуляції політичних партій чи кандидатів, така тривалість терміну є позитивом для українського виборчого процесу. Однак варто зазначити невелику  деталь: стаття 56 Закону «Про вибори народних депутатів України», яка визначає обмеження щодо ведення виборної агітації, у тому числі і встановлює термін заборони проведення соціологічних опитувань, прямо забороняє поширювати цю інформацію лише засобам масової інформації всіх форм власності, не зазначаючи інших можливих суб’єктів, які також можуть оприлюднити результати опитувань — громадські організації, самі кандидати тощо. Законодавство ж багатьох країн ЦСЄ забороняє оголошувати таку інформацію безвідносно до суб’єктів виборчого процесу.

Дата оприлюднення офіційних результатів виборів

У країнах ЦСЄ не існує єдиної практики щодо встановлення терміну оприлюднення офіційних результатів виборів. Так, скажімо, законодавство Латвії щодо виборів до Сейму лише констатує, що підрахунок голосів здійснюється протягом 6 місяців (!) і видається окремим виданням, а в Молдові, навпаки, зазначається, що виборчий орган, який відповідає за визначення результатів виборів, публічно оголошує загальні результати, як тільки отримає всі необхідні дані від місцевих виборчих рад та територіальних дільниць. Аналогічно не визначається чіткий термін і в законодавстві Словаччини — Центральна виборча комісія публікує остаточні результати виборів після підписання протоколу щодо результатів виборів.

Однак водночас більшість країн ЦСЄ таки встановлює більш чітку дату оголошення результатів — наприклад, Болгарія (результати голосування оголошуються через 3 дні після дня виборів, а публікуються в 7-денний термін), Литва (остаточні результати виборів оголошуються не пізніше як за 7 днів після виборів — публікуються в Інтернеті і в офіційному виданні), Македонія (Державна виборча комісія оголошує початкові результати виборів у члени парламенту за принципом пропорційності протягом 48 годин після отримання кількості голосів, здобутих окремими списками кандидатів).

Досвід України в цьому контексті є позитивним — результати виборів до парламенту Центральна виборча комісія офіційно публікує не пізніш як на п’ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному та одномандатних округах. Крім того, в Україні є поширеною практика розповсюдження інформації про результати виборів уже в процесі підрахунку голосів. Таким чином, український громадянин може ознайомитися з приблизними результатами виборів не на п’ятий день, а вже на ранок наступного дня. Це можна вважати одним із позитивних досягнень у виборчому процесі України.

Розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування

В Україні питання проведення парламентських виборів одночасно з виборами до місцевих рад чи в різні строки порушувалося не раз. З одного боку, розведення виборів у часі дозволить більше зосередити увагу виборців, ЗМІ та спостерігачів на передвиборних планах і програмах тих претендентів, які хочуть обиратися до органів місцевого самоврядування, увага громадян не буде відволікатися на вибори до парламенту. Крім того, посилення контролю над ходом виборчої кампанії до органів місцевого самоврядування та діями кандидатів дозволить мінімізувати кількість порушень, які існують сьогодні в умовах одночасного проведення виборів, і, відповідно, зменшить кількість конфліктів та судових позовів, що виникають після оголошення результатів виборів. З іншого боку, проведення виборів у різний час означає додаткові витрати з державного бюджету, а також, на думку деяких політиків, може паралізувати політичне життя країни на весь період від виборів до виборів.

Об’єднання в часі місцевих виборів та виборів до Верховної Ради України ставить також перед учасниками виборчої кампанії,  виборчими комісіями та органами державної влади низку правових колізій, оскільки порядок проведення виборів регулюються різними законами. Так, у випадку виборів до ВРУ, виборчі комісії формуються за 85 днів і не можуть мати менш як 12 членів, тоді як місцеві виборчі комісії утворюються за 65 днів у складі 4—8 осіб. Злиття ж виборчих комісій може перевантажити їхню роботу і послабити контроль за виконанням рішень з боку голови, заступників, секретаря; підштовхуватиме членів комісій до передачі деяких своїх функцій довіреним особам, що, у свою чергу, збільшує імовірність порушень виборчого законодавства та відкриває простір для зловживань. Потрібно також зазначити відмінність між порядком створення бюлетенів для голосування: на місцевих виборах, виборчі комісії можуть змінювати розмір і колір бюлетенів і користуються більшою свободою дій щодо внесення змін до бюлетенів, що може бути використане для фальсифікації бюлетенів для виборів до Верховної Ради. Існують також проблеми і з визначенням відповідальності членів виборчих комісій на місцевих та загальнонаціональних виборах. Так, за видачу бюлетеня для голосування іншій особі в Кодексі про адміністративні правопорушення передбачається стягнення у вигляді 3—5 неоподаткованих мінімумів, тоді як у Кримінальному кодексі — від 3 до 5 років обмеження волі. Тобто проведення одночасно виборів до місцевих рад та Верховної Ради України вимагатиме суттєвого перегляду і гармонізації законодавства. Утім, потрібно пам’ятати, що функції цих виборів є різними (формування законодавчої влади і органів місцевого самоврядування), і це, відповідно, вимагає в кожному випадку різних процесуальних і нормативних рішень, що в разі одночасного проведення таких виборів може призвести до правової плутанини та організаційного колапсу роботи виборчих комісій, зростання можливостей фальсифікації і неформального впливу на результати виборів, нехтування політичними правами громадян України.

Крім того, проти ідеї проведення одночасних виборів можна висунути й політичний аргумент. Зважаючи на досвід усіх попередніх виборів в Україні та враховуючи результати звітів Комітету виборців України, можна стверджувати, що збіг парламентських і місцевих виборів негативно відбивається на активності та увазі громадян саме до кандидатів та програм на місцевому рівні. З іншого боку, розведення виборів у часі дозволить громадянам висувати більш конкретні запити до ймовірних кандидатів, ретельніше контролювати хід виборів та брати активнішу роль у передвиборній кампанії, що, у свою чергу, сприятиме становленню активістської демократичної політичної культури громадян, згуртуванню місцевих громад.

Розведення в часі місцевих і національних виборів має також і фінансовий вимір. Зокрема, при проведенні цих виборів одночасно зростає й навантаження на Державний і місцеві бюджети, розосереджується увага виборчих комісій щодо контролю за використанням коштів кандидатами в депутати різних рівнів.

Наведені факти підштовхують нас до таких пропозицій:
Проведення місцевих виборів окремо від виборів до Верховної Ради України. Як варіант можливе розведення в часі виборів місцевих рад та місцевих голів, що забезпечуватиме додаткові механізми стримувань і противаг, стимулюватиме місцеву владу до постійного моніторингу настроїв серед місцевої громади, ефективного провадження своєї політики.

У разі проведення адміністративно-територіальної реформи передбачити пролонгацію повноважень органів місцевого самоврядування, закласти у відповідний закон про адміністративно-територіальний устрій України «Перехідні положення», згідно з якими протягом перехідного періоду порядок здійснення попередніми органами місцевого самоврядування повноважень.

Задля запобігання збігу місцевих і парламентських виборів передбачити в законі норму, згідно якої Верховна Рада призначає позачергові вибори рад за певний проміжок часу до виборів у парламент в разі збігу у часі. Можливий й інший варіант, коли Верховна Рада призначає позачергові вибори через певний проміжок часу після виборів до парламенту.

Механізми та принципи формування виборчих округів

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є:
1. Якою є кількість виборчих округів, що створюються для проведення виборів депутатів парламенту?
2. Які принципи покладені в основу поділу країни на виборчі округи?
3. Коли відбувається затвердження меж виборчих округів?
4. Який орган державної влади визначає та затверджує межі виборчих округів та яким актом це затвердження відбувається?

Усі ці питання можна звести до двох основних:
1) кількість виборчих округів і принципи їх формування;
2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.
Найбільш докладно ці питання розглядаються у виборчих кодексах країн, де детальна регламентація виборчого процесу вважається запобіжником проти можливої недемократичності виборів (Боснія та Герцеговина, Молдова, Україна, Росія, Литва). Проте загалом механізми утворення виборчих округів (хто, коли, у який спосіб, яким актом) у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія), або іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) чи окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). Законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити у законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.

Кількість виборчих округів та принципи їх формування

Кількість виборчих округів залежить, передусім, від типу виборчої системи, яка застосовується у певній країні. Так, у країнах з суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія).

Відповідно до п. 33 ст. 2 Виборчого кодексу Республіки Албанія (№ 8609 від 8 травня 2000 р.), поняття «виборчий округ» визначається як «один зі 100 географічних поділів території Республіки Албанія, створений відповідно до Конституції та правил даного Кодексу, у якому відбувається голосування на виборах депутата». Тобто для проведення виборів парламенту територія Албанії поділяється на 100 виборчих округів.
Стаття 71 Виборчого кодексу Албанії розкриває критерії для визначення меж виборчих округів. Округи формуються таким чином, щоб кількість виборців у кожному з них відповідала т. зв. середній кількості виборців, яка встановлюється шляхом ділення загальної кількості голосуючих, які містяться в Національному реєстрі виборців, на кількість одномандатних виборчих округів (тобто на 100). При цьому відхилення щодо кількості виборців в кожному окрузі не може бути більшим або меншим за 5 відсотків від установленої середньої кількості.

Існують певні законодавчі рекомендації щодо входження нижчих ланок адміністративно-територіального поділу країни до складу виборчих округів. Так, муніципалітет чи сільська громада, якщо це можливо, мають повністю увійти до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більше ніж на два виборчих округи.

При встановленні меж виборчих округів Комісія має взяти до уваги також такі моменти, врахувати які було б корисним і для України:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.

Виборчі округи мають бути компактними і не можуть бути анклавними або розділеними на частини, відокремлені одна від одної.

Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина та ін.) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина).

Відповідно до § 9 Закону Естонії про вибори до Ріікогу, для проведення виборів формується одинадцять багатомандатних округів, у межі яких входять відповідні адміністративні одиниці. Місто Таллін поділене на три виборчих округи, міста Пярну й Тарту є окремими виборчими округами.

Відповідно до ст. 7 Закону про вибори до Сейму Латвії від 25.05.95, Латвія розподіляється на п’ять виборчих округів під час виборів до Сейму, які включають відповідні муніципалітети (адміністративно-територіальні округи): 1) Ризький; 2) Відземський; 3) Латгальський; 4) Курземський;
5) Земгальський.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., територія країни поділяється на 31 багатомандатний виборчий округ, у тому числі три виборчих округи в місті Софії і два виборчих округи в місті Пловдиві, як найбільших містах країни. Межі інших виборчих округів збігаються з межами адміністративних районів. Цікаво, що виборці, які проживають в інших країнах, вважаються такими, що належать до числа виборців у Ризькому виборчому окрузі (ст. 8 Закону), а не виводяться в окремі виборчі дільниці, як це передбачено українським законодавством.

Відповідно до Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, 21 мандат до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини виборюється у 5 багатомандатних округах, які розподіляються пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у тому чи іншому кантоні (ст. 9.3., 9.12. Закону) і переглядаються кожних чотири роки. Кожен округ може мати максимум 15 мандатів.

Законодавством Федерації Боснії і Герцеговини чітко встановлюється, які саме муніципалітети входять до складу виборчих округів. Тобто в даному разі ми бачимо інший принцип формування виборчих округів. Не виборчі округи встановлюють залежно від середньої кількості виборців, визначеної на підставі реєстрів громадян, а кількість мандатів розподіляється в чітко зафіксованих законом округах, пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у кожному з багатомандатних округів.

Подібний механізм встановлений при виборах депутатів від Боснії та Герцеговини до складу Національної Асамблеї Республіки Сербія (ст.11.2.). У даному разі передбачене існування щонайменше шести багатомандатних округів, які, у свою чергу, можуть мати від чотирьох до п’ятнадцятьох депутатів. Район Брско (який має особливий статус) включається до складу одного з багатомандатних округів.

Законодавством країни передбачені також вибори дев’ятьох депутатів до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини від території Республіка Сербська (ст. 9.4 Закону). Ці мандати виборюються в трьох багатомандатних округах.

Єдиний загальнодержавний округ становить територія Словаччини, що передбачено Законом Словацької Національної Ради № 80/1990 Зб. «Про вибори до Словацької Національної Ради» (ст. 9 Закону).

Відповідно, змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах, для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

Так, змішана (мажоритарно-пропорційна) система виборів передбачена Законом про вибори до Сейму Литви. У мажоритарних округах обирається 71 депутат Сейму, а за пропорційною системою — ще 70 депутатів.

Для організації та проведення виборів до Сейму територія Литовської Республіки поділяється відповідно на 71 одномандатний виборчий округ та єдиний багатомандатний виборчий округ (ст. 9). Поділ на мажоритарні округи здійснюється з урахуванням числа виборців у виборчому окрузі, територіального поділу Литовської Республіки на одномандатні виборчі округи на попередніх виборах до Сейму та адміністративно-територіального поділу. Виборчий округ утворюється з виборчих дільниць, які мають спільну межу. Кількість виборців в окрузі має становити від 0,9 до 1,1 від середньої кількості виборців усіх одномандатних виборчих округів. Центральна виборча комісія не менш як за 95 днів до виборів, встановлює та не менш як за 90 днів до виборів публікує в офіційному виданні «Valstybes zinios» ?писок виборчих дільниць, з яких складаються виборчі округи, телефони та адреси виборчих дільниць та приміщень для голосування, кількість виборців округу, адреси та телефони окружних виборчих комісій.

Статтею 1 Закону про вибори у члени парламенту Македонії від 24.04.94 з урахуванням наступних змін і доповнень передбачено, що із загальної кількості членів Парламенту, 85 обираються за мажоритарним принципом (для чого створюється відповідна кількість виборчих округів), а 35 обираються за принципом пропорційності, відповідно до якого територія Республіки складає один загальнодержавний округ.

У виборчих округах, де обирається один член парламенту, кількість виборців може коливатися в межах ±10 % порівняно із середньою кількістю виборців у виборчих округах.

Якщо після прийняття закону про виборчі округи кількість виборців в окремому виборчому окрузі в Македонії збільшиться чи зменшиться, виборчі округи все одно не змінюються до прийняття нового закону про виборчі округи.

За законодавством Угорщини, загальна кількість членів парламенту складає 386 осіб, з яких в одномандатних виборчих округах обираються 176 членів парламенту, в окружних та міських (територіальних) округах — 152 особи. Оскільки загальна сума мандатів в одномандатних та територіальних виборчих округах є меншою, ніж передбачена Конституцією Угорщини кількість депутатів, партії можуть отримати додатково 58 компенсаційних мандатів з національного списку (ст. 4 Постанови № XXXIV «Про вибори членів парламенту»).

Кількість одномандатних виборчих округів в округах та столиці, кількість мандатів, доступних у кожному територіальному виборчому окрузі, а також принципи створення виборчих округів визначаються у Додатку до Постанови. Але механізм встановлення виборчих округів та принципи їх формування у самому тексті Постанови не передбачені.

На сьогодні законодавством України також передбачена змішана виборча система у пропорції 50 Х 50. Тобто 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій чи виборчих блоків політичних партій, а ще 225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (ст.1 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Відповідно до ст.16 того ж Закону, вибори членів парламенту проводяться в багатомандатному окрузі, який включає всю територію України та у 225 одномандатних округах.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про вибори Президента України», вибори Президента України проводяться у єдиному загальнодержавному одномандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України. Але для полегшення роботи ЦВК, територія єдиного загальнодержавного одномандатного виборчого округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів, які загалом відповідають поділу території України на мажоритарні округи при виборах членів парламенту.

Згідно із Законом Чеської Республіки «Про вибори до парламенту Чеської Республіки», Палата делегатів Чеської Республіки обирається за пропорційною, а Сенат Чеської Республіки — за мажоритарною виборчою системою.

За ст. 3 Закону, виборчі округи утворюються окремим законодавчим актом (а саме ст. 8 Акта № 152/1994 Sb. «Про вибори до місцевих рад та органів управління і про зміни і доповнення до деяких інших актів») і є відносно сталими.

Межі виборчих округів при виборах до Палати делегатів відповідають межам адміністративно-територіального поділу Чеської Республіки — регіонів — станом на день скликання виборів (ст. 27 Закону). Столичний регіон Праги, столиці Чеської Республіки, є окремим виборчим регіоном.

Для проведення виборів до Сенату територія Чеської Республіки поділяється на вісімдесят один виборчий округ, від кожного з яких обирається один сенатор. Межі виборчих округів визначаються в Додатку 3, який є невід’ємною частиною цього закону (ст. 59).

Виняток із цих загальних правил складають виборчі системи Польщі та Румунії. Так, відповідно до законодавства Польщі, вибори і за мажоритарною і за пропорційною системами відбуваються в багатомандатних округах, у кожному з яких обирається відповідно принаймні сім кандидатів до Сейму та від 2 до 4 сенаторів. Виборчий округ має займати всю територію воєводства чи його частину. При цьому межі виборчих округів не мають порушувати меж повітів і міст на правах повітів, які входять до його складу (ст. 136, 191).

Відповідно до Закону про вибори до Палати представників і Сенату Румунії, члени Палати представників і сенатори обираються по виборчих округах на підставі голосування за списками та за незалежних кандидатів відповідно до принципу пропорційного представництва. Кількість виборчих округів та кількість членів Палати представників та сенаторів, що мають бути обрані в кожному з цих округів, визначаються в Додатку № 1 до Закону.

За загальними положеннями, норма представництва для виборів Палати представників складає один депутат від 70 000 мешканців. Норма представництва для виборів до Сенату — один сенатор від 160 000 мешканців.
Кількість членів Палати представників та сенаторів, що можуть бути обраними, визначається пропорційністю норми представництва (зазначено в пунктах 1, 2 ст. 3 Закону) до кількості мешканців кожного виборчого округу, до чого додається 1 місце члена Палати представників або сенатора, якщо норму представництва перевищено наполовину. При цьому кількість членів Палати представників має бути не менш ніж 4, а Сенаторів — не менш ніж 2.

Кількість мешканців, що враховується для встановлення округів та визначення кількості мандатів, визначається на 1 липня попереднього року і має бути опублікована в «Щорічній книзі статистики Румунії». Якщо щонайменше за 5 місяців перед виборами проводиться загальний перепис населення, то кількість мешканців, що враховується, має відповідати останньому перепису, опублікованому Національним комітетом статистики Румунії.

Процедура виборів Президента Румунії проводиться у виборчих округах, на виборчих дільницях під керівництвом виборчих комісій, передбачених Законом про вибори до Палати депутатів та Сенату, виходячи з постійних списків виборців на даній дільниці (ст. 2 Закону «Про вибори Президента Румунії»).

Механізми формування виборчих округів

Як свідчить аналіз виборчого законодавства, у більшості випадків встановлення меж виборчих округів відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентським актом про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Відповідно до ст. 69 Кодексу Албанії, межі виборчих округів встановлює Центральна виборча комісія впродовж трьох місяців з моменту затвердження її складу. За цей період Комісія зобов’язана випустити попередній звіт з початковими рекомендаціями щодо меж виборчих округів. Попередній звіт є доступним для кожної зареєстрованої політичної партії, засобів масової інформації та інших зацікавлених сторін. У перші два тижні після випуску попереднього звіту Комісія проводить кілька громадських зустрічей, на яких зареєстровані політичні партії та інші зацікавлені сторони мають право подавати в Комісію свої зауваження щодо змісту попереднього звіту. Не пізніше першого понеділка грудня відповідного року Комісія має подати остаточний звіт щодо встановлення меж виборчих округів з урахуванням зауважень, зроблених суб’єктами виборчого процесу під час громадських зустрічей.

Межі виборчих округів закріплюються окремим законодавчим актом Національної Асамблеї Албанії. При цьому задля уникнення зловживань вищим законодавчим органом Албанії з метою перекроювання виборчих округів «під себе», межі виборчих округів не можуть бути змінені впродовж останніх шести місяців строку дії мандата Асамблеї. Якщо Асамблея не схвалює закон про виборчі округи за шість місяців до закінчення терміну дії її мандата, існуючі межі встановлюються до наступних парламентських виборів.

Закон про виборчі округи набуває чинності в день вступу в дію декрету Президента Республіки, який встановлює дату найближчих виборів (ст. 73 Кодексу). При цьому, якщо дата виборів до Асамблеї або дата виборів у місцеві органи влади оголошується після початку розгляду меж, Комісія продовжує свою роботу, але не проводить громадських зустрічей і не видає попередній звіт до моменту офіційного проголошення результатів виборів ЦВК.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., Президент Болгарії визначає назви, межі й нумерацію виборчих округів не пізніше ніж за 55 днів до дня виборів. На основі акта Президента Болгарії Центральний виборчий комітет визначає кількість місць для кожного виборчого округу за єдиною представницькою схемою для країни залежно від кількості населення не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів, застосовуючи при цьому метод найбільшого залишку.

Відповідно до ст.11.2. Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, кількість округів та їхні межі встановлюються Національною Асамблеєю Республіки Сербія.

Відповідно до ст. 1 Виборчого кодексу Молдови, «округ» — це адміністративна виборча одиниця, на якій організуються і проводяться вибори та референдуми. Формування виборчих округів здійснюється ЦВК не пізніше ніж за 75 днів до виборів, а окружних виборчих рад — не пізніше ніж за 65 днів до виборів. Виборчі округи мають відповідати адміністративно-територіальним одиницям другого рівня Республіки Молдова. При дострокових виборах виборчі округи та окружні виборчі ради повинні створюватися, відповідно, не пізніше ніж за 40 та 35 днів до дати проведення виборів (ст. 27).

Законом Польщі про вибори до Сейму Польської Республіки та Сенату Польської Республіки передбачено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади, відповідно до Закону «Про вибори до рад громад, районної Ради і до Ради воєводства» від 16 липня 1998 року» (ст. 29 Закону). Зміни в розподілі виборчих дільниць, що виникають у результаті змін меж громад чи в результаті змін кількості жителів на території виборчого округу, мають бути оформлені Сеймом не пізніше ніж за 45 днів перед голосуванням (там само).

Відповідно до ст. 138 Закону про вибори Польщі, Державна виборча комісія подає Сейму відомості про зміну меж виборчих округів і кількість кандидатів, які будуть обрані в даних округах, якщо така необхідність виникає при значних територіальних змінах у країні або при зміні кількості мешканців у виборчому окрузі або в країні. Будь-які зміни меж районів, що можуть спричиняти зміни меж виборчих округів, за законодавством Польщі неприпустимі в періоді часу від 12 місяців до закінчення терміну повноважень Сейму, або якщо термін повноважень Сейму був скорочений до дня оголошення виборів.

Сейм вносить зміни у формування виборчих округів не пізніше ніж за 3 місяці до дня оголошення виборів. Якщо термін повноважень Сейму був скорочений, зміни в поділі на виборчі округи не проводяться.

В Україні одномандатні округи утворюються Центральною виборчою комісією не пізніше як за 90 днів до дня чергових виборів з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначається Центральною виборчою комісією на підставі даних центрального органу виконавчої влади з питань статистики (наразі — Держкомстат України). Відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, десяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

До складу одномандатного округу можуть бути включені один або кілька районів, міст (обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення), районів у містах або їх частин. Не допускається утворення виборчих округів з територій, що не межують між собою.

Повідомлення про утворення одномандатних округів із зазначенням їхніх номерів, меж, центрів, орієнтовної кількості виборців у кожному окрузі оприлюднюється Центральною виборчою комісією у державних засобах масової інформації у триденний строк від дня прийняття нею відповідного рішення.

На відміну від парламентських виборів, рішення про утворення територіальних виборчих округів в Україні має бути прийняте Центральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня виборів за поданням, відповідно, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Список територіальних виборчих округів публікується Центральною виборчою комісією в пресі також у триденний термін від дня прийняття нею відповідного рішення.

Деякі висновки

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є: 1) кількість виборчих округів і принципи їх формування; 2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.

Поділ країни на виборчі округи в країнах Центральної та Східної Європи визначається передусім типом виборчої системи та традиціями місцевого самоврядування.

У країнах із суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія). Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина тощо) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина). Змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

У країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням формування виборчих округів відбувається з обов’язковим урахуванням цілого спектра вимог.

Так, законодавством Польщі чітко закріплено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади…», а законодавством Угорщини рекомендовано, щоб муніципалітет чи сільська громада, якщо можливо, повністю входили до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більш ніж на два виборчих округи. При цьому, встановлюючи межі виборчих округів, Центральна виборча комісія має взяти до уваги також:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.
У більшості випадків механізми утворення виборчих округів у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія) чи іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) або окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). На відміну від України, законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити в законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.
Встановлення меж виборчих округів у більшості випадків відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентського акта про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Зі сказано вище випливає, що чинне виборче законодавство України у сфері регулювання питань утворення виборчих округів відповідає рівню демократичних країн Центральної та Східної Європи, а за деяким параметрами навіть переважає їх. Законами України передбачено цілу низку загальних положень щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць. Проте в роботі над подальшим удосконаленням виборчого законодавства варто було б врахувати позитивний досвід аналізованих країн щодо більшого врахування інтересів місцевих громад при визначенні меж виборчих округів та щодо обмеження змін виборчих округів (та внесення інших змін до виборчих законів) у період 3-х — 6-ти місяців перед початком чергової виборчої кампанії з метою убезпечення від зловживань вищого представницького органу.

Слід зазначити, що утворення виборчих округів, а в їхніх межах — виборчих дільниць, потребує постійної взаємодії між ЦВК, виборчими комісіями нижчих рівнів і посадовими особами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, досконалого володіння засадами адміністративно-територіального устрою України, окремих регіонів або їх частин, знанням стану їхнього соціально-економічного розвитку, національного та демографічного складу населення, що проживає на відповідній території, категорії населених пунктів, наявності в них міграційних процесів тощо.

Практика довела, що потребує нагального вдосконалення взаємодія виборчих комісій і органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях утворення виборчих дільниць за межами України. У цьому плані позитивним є досвід низки країн Центральної та Східної Європи, де громадяни, які перебувають під час виборів поза межами даної держави вважаються такими, що належать до одного зі столичних виборчих округів.

Було б також доцільним, щоб у поданнях МЗС про утворення дільниць в іноземних країнах зазначалися пропозиції щодо меж кожної дільниці з урахуванням територій консульських округів або їх частин, а також відомості щодо згоди органів влади країн перебування на утворення дільниць у місцях компактного проживання громадян України. доцільно також законодавчо закріпити порядок оприлюднення інформації про утворення та межі виборчих дільниць за керівниками представництв та консульських установ України, які перебувають за кордоном, як це відбувається зараз фактично.

Списки виборців

Формування списків виборців (їх реєстрація) є необхідною умовою здійснення виборцем свого права голосу, і здійснюється шляхом внесення особи до списку, на основі якого він може бути допущений до голосування.

Залежно від того, на кого покладений обов’язок реєстрації, вона може бути публічною (обов’язковою, примусовою) або особистою (добровільною).

Формування списків виборців є головною процедурою визначення та ідентифікації виборчого корпусу, своєрідним «ситом», яке встановлює дієздатність громадян і правові обмеження щодо використання конституційного права на волевиявлення і формування органів державної влади. У нових демократіях Центральної та Східної Європи складання й перевірка списків виборців постає як інтегральна частина виборчої кампанії, хоча в кожній окремій країні існують різні підходи до порядку організації та проведення даної процедури. В основному ключовими питаннями на даному етапі проведення виборів є такі:
• Визначення органу, компетентного і відповідального за формування списків.
• Визначення бази формування списків (дані податкової, паспортних служб, державних цивільних реєстрів).
• Правовий статус списків виборців.
• Механізми і процедури внесення змін і доповнень. Проблема «мертвих душ», «голосування вдруге».
• Відповідальність виборців та посадових осіб за порушення, що стосуються списків.

Правове врегулювання даних моментів встановлює певну національну традицію фіксування виборчого корпусу, яка тягне за собою як певні переваги, так і вади. Разом з тим, спираючись на аналіз законодавчих норм та правозастосовчу практику, можна виділити низку критеріїв поданих нижче, які дозволяють з упевненістю говорити про максимально прозорий характер процедур формування списків виборців. Окремі положення законодавства та виборчої практики, які сприяють проведенню відкритих виборів і запобігають зловживанню владою, заслуговують на увагу й українських законодавців і громадськості.

Формування списків виборців. Компетентні органи

Загальні списки виборців, відповідно до законодавства України, формуються виконавчими органами сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районними у містах радами або органами (посадовими особами), які, згідно із законом, здійснюють їх повноваження. При цьому необхідну інформацію вони можуть отримувати від Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції та Державної податкової адміністрації (ст. 30 Закону). Такої ж практики дотримуються в Болгарії. Списки виборців складають муніципальні адміністрації, де зберігається реєстр населення, що проживає на відповідній території, і підписуються мером муніципалітету, або мером майорату, або заступником мера і секретарем муніципалітету. У містах, які мають поділ на адміністративні райони, списки виборців підписує мер і секретар відповідного адміністративного району (ст. 26 болгарського Закону про вибори).

У деяких країнах Південної та Східної Європи списки виборців становлять спеціальний Національний (Центральний) реєстр виборів (Албанія, Македонія, Боснія і Герцеговина). Так, в Албанії Національний список складається під контролем ЦВК, яка утворює у своєму складі директорат реєстрації виборців. Цей спеціальний орган є підзвітним тільки ЦВК, і в коло його обов’язків входить: ведення реєстру виборців, розробка інструкцій і методів складання реєстру, організація і контроль за процесом реєстрації виборців. Крім того, ЦВК може накладати на Директорат додаткові обов’язки щодо реєстрації. Законодавство Македонії та Боснії і Герцеговини (БіГ) не конкретизують порядок ведення Загального (Македонія) і Центрального (БіГ) списків виборців. У законі про вибори Македонії у зв’язку із Загальним реєстром виборців згадується тільки Виборчий комітет, який має повноваження за виписками з реєстру встановлювати особу виборця під час голосування, тоді як у БіГ ведення і реєстрація виборців закріплена виключно за муніципалітетами.

Принципово інший підхід до формування списків виборців можна знайти в Болгарії та Естонії. У цих країнах списки виборців складаються на основі іншого статистично-облікового документа — Національного реєстру населення, який складається центральними органами виконавчої влади і ведеться органами місцевого самоврядування. В Естонії уряд призначає спеціального уповноваженого для ведення центрального реєстру на основі сільських муніципальних та міських реєстрів.

Законодавство Литви подає приклад певного компромісу між першим та другим прикладом. Так, формування списків виборців відбувається у два етапи. Спочатку попередній список виборців складається відповідно до даних реєстру населення Литовської Республіки. Далі ЦВК безпосередньо організовує складання, уточнення та ведення списків виборців на основі даних органів місцевого самоврядування, державних органів та окружних виборчих комісій. Останній етап формування списків виборців передбачає передачу ЦВК окружним комісіям за 39 днів до дня голосування списків виборців одномандатного виборчого округу, які, у свою чергу, за 29 днів передають дільничним виборчим комісіям списки виборців на виборчій дільниці.

Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах, встановлена жорсткіша схема ведення списків виборців. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст.30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща). Постійні списки виборців у цих країнах ведуться органами місцевого самоврядування. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняється в кожному випадку.

Так, у Польщі жоден орган державної влади чи місцевого самоврядування не може контролювати увесь процес формування виборчих списків від початку і до кінця. Згідно зі ст. 16 польського Закону про вибори, міністр з питань державного управління на запит Державної виборчої комісії має визначити у своєму наказі спосіб ведення списку виборців, встановити зразок списку, методи його актуалізації й відкриття для громадського огляду, зразок заяви особи про перегляд списку виборців, зразок заяви про занесення особи до списку, зразок повідомлення особи про те, що вона занесена до списку, також способи подачі органами громади до відповідних виборчих органів інформації про кількість виборців, занесених до списку. Крім того, міністр з питань державного управління за запитом Державної виборчої комісії своїм розпорядженням визначає порядок складання й надання списків виборців, визначаючи форму списків, методи їх актуалізації та доступу для ознайомлення з ними громадськості, зразок запиту про надання списків, зразок заяви про занесення виборця у список, форму переліку осіб, що перебувають у лікувальних закладах, соціальних установах, місцях позбавлення волі та слідчих ізоляторах, у яких створені виборчі округи, зразок повідомлення про дописування або внесення виборця до списків по іншому виборчому округу, зразок та спосіб видачі свідоцтва про право голосу (ст. 24). Отже, списки формують громади, упорядковує ДВК згідно з розпорядженнями міністра. Зазначмо також, що будь-які спори, що виникають у зв’язку зі змістом чи формою списків розглядають органи місцевого самоврядування, а також суди, що довершує механізм стримувань і противаг на цій стадії виборчого процесу.

У Румунії баланс повноважень досягається за допомогою обов’язкової процедури направлення одного з двох офіційних примірників списку виборців, складеного мерами громад, міст, муніципалітетів чи адміністpативно-теpитоpіальних підрозділів муніципалітетів, до суду першої інстанції. Мер також зобов’язаний повідомляти суд про будь-які зміни, що вносяться до списків виборців. У Словаччині цей баланс повноважень менш чіткий, однак натомість у словацькому виборчому законодавстві чітко виписано права громадянина щодо судового захисту його права обирати і виправлення записів у списках виборців.

Правовий статус списків виборців

Існує кілька підходів до визначення правового статусу списків виборців, залежно від порядку їх формування та доступу різних органів та їхніх ланок до процесу формування списків. Це може бути спеціальний документ, склад якого контролюється виключно ЦВК (чи іншим відповідним йому органом). Це має свої формальні переваги — ЦВК є відповідальним за хід усього виборчого процесу, у тому числі й за складання і зберігання списків виборців. З іншого боку, це виключає можливість ефективного контролю за діями ЦВК і передбачає сильний вплив особистісного фактора — голова і члени ЦВК мають важелі для зміни волевиявлення громадян. На противагу такому підходу виборчі списки можна формувати на основі загального реєстру населення, у чому можна побачити певний елемент пострадянської спадщини. Але в різних країнах по-різному вирішують проблему контролю за складанням списків органами місцевої влади, які вочевидь можуть перебувати під впливом різних політичних сил.

В Естонії функцію контролю і нагляду виконує спеціальний уповноважений, який зазвичай є фахівцем з правових питань і відповідно до посади має імунітет до зовнішнього втручання. У Польщі ми бачимо найскладнішу систему із залученням міністра державного управління, ДВК, органів місцевої влади, судів, що може мати недоліком надмірну конкуренцію і напруженість при підготовці і проведенні даного етапу виборчого процесу.

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання й ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки і оновлення списків виборців. Це право має підкріплюватися насамперед обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

Строки оприлюднення й внесення змін до списків

Одразу підкреслимо таку тенденцію: у країнах, де ведуться постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія) окремо не встановлюються строки оприлюднення списків і внесення змін до списків, тоді як у решті держав ці строки є чітко окресленими.

Найскладніша процедура оприлюднення, перевірки, внесення змін і оскарження складу списків виборців належить Албанії. За 4 місяці до завершення мандата Асамблеї чи місцевої ради ЦВК звертається до Національної служби цивільного стану з проханням підготувати у двотижневий термін попередні списки виборців. Згодом ЦВК має «негайно» надіслати «чотири копії попередніх списків» кожній окружній комісії, які й будуть представлені на огляд громадськості та політичних партій. Виправлення даних може відбуватися тільки за 23 дні до дня голосування. Потім попередні списки потрапляють до Директорату, який підбиває підсумки і затверджує зміни та оновлення за 13 днів до виборів. Остаточні списки виборців потрапляють до окружних виборчих комісій за 10 днів до виборів. Жодне оскарження чи виправлення списків не приймається.
Згідно із законодавством Болгарії списки виборців оприлюднюються за 40 днів до виборів. При цьому оскарження змісту списку виборців органи місцевої влади зобов’язані приймати не пізніше як за 7 днів до виборів. На відміну від Албанії, зміст списків може бути оскаржений двічі: зверненням до муніципалітету та оскарженням відповідного рішення за зверненням у суді. Крім того, на додаток до списків виборців, які оприлюднюються органами місцевого самоврядування, місцеві виборчі комітети проводять люстрацію — оприлюднення даних колишньої Державної служби безпеки і розвідслужби Генерального штабу щодо кандидатів.

У Литві списки оприлюднюються за 25 днів до виборів, але (так само як і в Болгарії) оскаржувати їх можна тільки за 10 днів до виборів. Так само передбачається двоступенева процедура перевірки й оскарження інформації у списках: в органах місцевої влади та суді. Разом з тим у Литві передбачено дії виборчих комісій на випадок звернення громадян щодо уточнення списку виборців і після 10 днів. Так, виборець може бути включений у виборчий список якщо він звернеться не пізніше 18.00 години у день голосування та надасть відомості про громадянство та місце проживання (паспорт). При цьому дільнична виборча комісія включає його до додаткового виборчого списку й одразу направляє його дані до окружної виборчої комісії, яка має перевірити правдивість наданих виборцем даних та усунути можливість голосування виборцем більш як один раз або поштою.

Молдовський варіант оприлюднення і внесення змін до списків виборців є найменш прозорим. Списки оприлюднюються лише за 15 днів до виборів. Відсутня також чітка процедура оскарження даних списку у виборчій комісії, органах місцевої влади чи судах.

В Естонії контроль за змістом виборчих списків повністю покладено на громадян. Так, на основі виборчих списків громадянам розсилаються картки виборця за 25 днів до виборів. За 10 днів до виборів громадяни можуть звертатися до уповноваженого для ведення сільського чи міського реєстру щодо виправлення інформації у списку. Після 10 днів ці дані можуть виправлятися тільки за умови, якщо виборця було помилково пропущено в реєстрі чи списку або помилково внесено до них.

У країнах, де передбачені постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія), відповідальність за оприлюднення покладається на мерів, при чому у Польщі порядок оприлюднення визначається міністром з державного управління. Згідно з польським законодавством, списки виборців можуть видаватися усім, хто бажає, за письмовим запитом в управління громади (виконавчий комітет місцевої ради). Крім того, голова громади, мер або орган, який складав списки, має повідомити виборців про завершення складання списків, час і місце ознайомлення з ними у «загальноприйнятний час» (зручний для громадян). Оскарження даних списків як у Болгарії, так і в Литві, проходить через органи місцевої влади та суд. Однак у польському випадку чітко перелічені підстави такого оскарження: 1) невключення виборця до списку; 2) включення до списку особи, яка не має виборчого права; 3) неправильні дані про осіб, занесених у список; 4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади. Потрібно зазначити, що в разі оскарження змісту списків у Польщі не накладаються жорсткі часові рамки внесення позовів. У Румунії також не встановлюються строки внесення оскарження щодо змісту списків виборців. Однак потрібно зазначити, що там списки виборців мають оновлюватись у січні кожного року та протягом 15 днів від дня оголошення дати виборів. Отже, в умовах виборчої кампанії, перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків. Органи місцевої влади повинні приймати рішення за звернення громадян впродовж 3 днів, далі громадяни мають право на оскарження в суді, яке теж має розглядатися протягом 3 днів. У свою чергу, органи влади і громадяни можуть виходити з апеляцією щодо рішення суду, але не пізніше як через 48 годин від часу ухвалення відповідного рішення судом.

Однією з переваг словацького законодавства є визначення строку виправлення органами місцевої влади відомостей у списках на вимогу виборців (48 годин). У разі відмови громадяни мають право звернутися з позовом до суду, при чому з них не стягується мито за розгляд справи. Далі, згідно із законом, місцева влада передає списки виборців виборчим комісіям не пізніше як за дві години. Таким чином, відповідальність за зміст списків повністю лягає на місцеві ради. Так, до їхніх повноважень належить залучення даних з інших органів державної влади щодо громадянства, місця перебування громадян, смерть, зміну громадянства, зміну імені і прізвища. Саме місцеві ради надають громадянам відкріпні картки для голосування в іншому місці та викреслюють їхні прізвища. Це також підтверджується нормою, згідно з якою дільничні виборчі комісії мають реєструвати в день голосування виборців, які нададуть підтвердження від місцевої ради про постійне місце проживання в межах даної дільниці.

Особливості внесення до списків виборців окремих груп населення

Незалежно від особливостей процесу складання й перевірки списків виборців у деяких випадках передбачені винятки із загальних правил, які стосуються певних соціальних груп, зокрема військовослужбовців, співробітників структур державної безпеки, громадян за кордоном тощо. Такі положення ми можемо знайти в законодавстві Албанії, Боснії і Герцеговини, Болгарії, Литви, Польщі. Отже, у всіх вищеперелічених державах військовослужбовці голосують за місцем розташування своїх частин. Оскільки військовослужбовці водночас є громадянами і можуть бути зареєстрованими за місцем юридичної адреси чи колишнього місця проживання, задля уникнення правової колізії і можливих зловживань (голосування двічі) у законодавстві різних країн сформульовано правило, згідно з яким виборець може бути зареєстрований тільки в одному списку.

Що ж до «закріплення» військовослужбовців за виборчими дільницями, то існує декілька варіантів. Наприклад, в Албанії військовослужбовці голосують за місцем проживання в частинах, що означає автоматичне виключення їх зі списків за місцем юридичної адреси. Однак потрібно зауважити, що ця норма стосується тільки виборів до парламенту. Що ж до місцевих виборів, то закон не дає чіткої відповіді. Ще однією особливою категорією є студенти, яким дозволено голосувати за місцем фактичного проживання, хоча ЦВК має право визначати своїми підзаконними актами процедуру їх волевиявлення.

У Болгарії за військовослужбовцями залишається вибір — голосувати за місцем проходження служби чи залишитись у списках за місцем проживання. Разом з тим Міністерство оборони надає управлінню реєстрації громадян і адміністративних послуг Міністерства регіонального розвитку та громадських робіт інформацію про місце знаходження осіб, призваних на військову службу, станом на день виборів з метою включення їх до списків виборців. Запобігти можливій подвійній реєстрації призовників чи вилученню їх узагалі з виборчих списків повинні виборчі комісії, яким командири частин надають інформацію про закріплення призовників за певною частиною. У болгарському законі передбачено також норми на випадок голосування експатріантів. Для цього їм потрібно лише засвідчити свою особу та приїзд на момент виборів.

На відміну від балканських республік, у Литві військовослужбовці включаються до списків виборців за постійним місцем проживання. Те ж стосується і громадян, засуджених до позбавлення волі, хоча, якщо вони звернуться з клопотанням до виборчої комісії за місцем розташування виправного закладу, їм може бути дозволено голосувати за місцем ув’язнення. Громадяни, які перебувають за межами Литви, вносяться до списку виборців округу, на території якого перебуває Сейм Литовської Республіки. У Латвії громадяни, які перебувають за межами країни, вважаються приписаними до Ризького виборчого округу.

У виборчому законодавстві Польщі виділено найбільше спеціальних категорій громадян. Так, військовослужбовці строкової служби включаються до списків виборців населених пунктів їхньої дислокації за власною заявою між 21-м і 14-м днем до дня виборів. Відповідальними за здійснення права волевиявлення військовослужбовцями встановлено командирів підрозділів. Виборчі списки громадян з фізичними вадами, громадян, які перебувають у лікувальних та пенітенціарних установах, подаються за 10 днів до виборів. Такий самий термін передбачено й для громадян, які тимчасово перебувають на території іншої громади. Громадяни, які перебувають за кордоном, можуть бути включені до списків виборців польським консулом за наявності ідентифікаційних даних про свою особу, заяву про бажання взяти участь у виборах та відповідно до інструкцій, складених міністром закордонних справ і погоджених з Державною виборчою комісією.

Висновки і рекомендації

Українська практика і законодавство щодо формування списків виборців суттєво не відрізняються від відповідних практики і законодавства країн Центральної та Східної Європи. Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах встановлена жорсткіша схема формування списків. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст. 30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща).

Найчастіше відповідальними органами виступають місцеві ради, муніципалітети і мери міст. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняються в кожному випадку. Так, у Польщі за міністром державного управління, який входить до складу уряду, закріплено повноваження щодо визначення порядку складання, виправлення й оприлюднення списків. У Румунії один із примірників списку знаходиться в місцевому суді, за допомогою якого дії виборчих комісій можна оскаржити. Але найважливіше те, що в законах перелічених держав ЦСЄ чітко встановлюються права громадян щодо оскарження, строки розгляду справи (48 годин, три дні) і обов’язковість рішень суду. Таким чином, головним суб’єктом виборчої кампанії стає сам громадянин без контролю чи маніпуляцій з боку органів державної влади

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання і ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки й оновлення списків виборців. Це право підкріплюється обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

За підсумками виборчих кампаній до парламентів 1998 та 2002 років експерти зробили висновки про необхідність внесення змін до законодавства у питаннях формування та перевірки достовірності списків виборців. Так, пропонувалося більш докладно виписати процедуру уточнення списків виборців. На думку фахівців, списки мають уточнюватися більш послідовно й ретельно, а закон має визначати граничні терміни для внесення виборців у списки та виключення з них. Якщо буде збережено практику уточнення списків членами дільничних виборчих комісій (поквартирно), то такі перевірки мають відбуватися систематично і, як мінімум, трьома членами, що представляють різні партії [6].

До української практики потрібно також включити чіткий перелік підстав оскарження змісту списків виборців. Вони можуть бути такими:
1) невключення виборця до списку;
2) включення до списку особи, яка не має виборчого права;
3) неправильні дані про осіб, занесених у список;
4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади.
Ще одним запобіжним засобом від зловживань може бути встановлення строків оновлення й оприлюднення списків. Наприклад у Румунії списки оновлюються у січні кожного року та протягом 15 днів з дня оголошення дати виборів. Згодом, у разі виявлення порушень, дії органів місцевого самоврядування оскаржуються в суді. Санкцією за таке порушення доцільно передбачити усунення посадової особи від участі у виборчій кампанії і заборону виконувати функції щодо укладання списків на певний строк. Отже, в умовах виборчої кампанії перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків.

З метою уникнення неточностей та перекручень у списках виборців, у законі слід чітко зазначити, що посадова особа, яка підписала такий список, відповідає за повноту та достовірність відомостей, що внесені до нього, і своєчасну його передачу дільничній виборчій комісії. З метою посилення відповідальності посадових осіб та належного виконання виборчого законодавства необхідним є введення в дію Державного реєстру фізичних осіб (Єдиної державної реєстрації виборців) [7]. Це визначається насамперед тим, що в Україні застосовується обов’язковий порядок складання списків для кожної виборчої кампанії. Отже, держава сама має забезпечувати достовірну періодичну реєстрацію виборців (учасників референдуму). На сьогодні не існує єдиної системи реєстрації виборців, а тому органи, що здійснюють формування списків виборців, використовують відомості з різних джерел, зокрема органів МВС та Мін’юсту, ДПА, Пенсійного фонду тощо. Корисним тут може стати досвід Росії, Угорщини, Білорусі, Киргизстану, Молдови, Польщі, Литви, Албанії та інших держав світу, де запроваджена публічна обов’язкова реєстрація виборців на основі єдиного реєстру фізичних осіб.

Використання єдиного реєстру фізичних осіб має такі переваги:
— зникає проблема включення до списків виборців померлих осіб;
— з’являється реальна можливість реєстрації виборців за місцем їхнього фактичного проживання;
— зменшується ризик невключення до списків осіб, яким на момент проведення виборів виповнилося 18 років;
— звужується компетенція дільничних виборчих комісій, що дозволяє скоротити кількість членів комісій, а отже — здешевити вибори.

Копія реєстру передається відповідними органами виборчим комісіям для оформлення списку виборців. Уточнення списків виборців на основі цього реєстру здійснюється дільничними виборчими комісіями на підставі особистих звернень громадян та подань посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, командирів військових частин, капітанів суден тощо.

На наш погляд, одним із найпростіших і найпрозоріших механізмів забезпечення прозорості формування виборчого корпусу є латвійський приклад. Згідно з латвійським законодавством, головним документом, який посвідчує особу і надає право волевиявлення, є паспорт громадянина Латвії. Перед видачею бюлетеня дільнична комісія ставить у паспорті відмітку про голосування і перевіряє, чи немає в ньому вже такої відмітки. Така система цілком можлива для впровадження в Україні після того, як паспорти колишнього СРСР повністю вийдуть з ужитку (на довиборах у Запорізькій області в липні 2002 такі випадки ще траплялися) і за умови передбачення жорсткішого покарання за підробку документів.

Формування виборчих комісій

Слід пам’ятати, що на виборчі комісії (бюро, президії тощо) покладається тягар організаційного керівництва всім виборчим процесом. Саме цим визначається особлива увага, яка приділяється цьому питанню в посткомуністичних країнах.

Дані аналізу емпіричного матеріалу, зібраного КВУ під час останніх виборчих кампаній, дозволяють виокремити декілька проблем законодавчого регламентування формування та функціонування виборчих комісій в Україні:
1. Проблема формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів.
2. Кваліфікаційні вимоги до членів комісій.
3. Проблема розподілу керівних посад у виборчій комісії.
4. Проблема залежності комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування, насамперед у питанні фінансово-матеріального забезпечення діяльності комісій.
Розглянемо законодавство країн Центральної та Східної Європи у цій сфері.

Формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів

Досить демократична норма закону про вибори народних депутатів України, за якою виборчі комісії формуються за рахунок представництва політичних сил та кандидатів, на практиці довела на свою неприйнятність у політичних реаліях українського сьогодення. Так, «пріоритетним завданням» членів виборчих комісій стало відстоювання своїх політичних інтересів, а не налагодження ефективної роботи. Такий принцип формування комісій негативно вплинув і на якість роботи цих органів загалом, оскільки значна частина її членів не мали досвіду такої роботи та навіть не розуміли ролі комісій у виборчому процесі. Досить часто робота комісій блокувалася через відмову частини їхніх членів брати участь у засіданнях, оскільки їхні кандидатури були включені до складу комісій без їхньої згоди.

Проте аналіз законів більшості країн Центральної та Східної Європи вказує на розповсюдженість принципу представництва політичних сил у виборчих комісіях. Зокрема, у Македонії двоє членів виборчих комісій та їх заступники призначаються за поданням опозиційних політичних партій, які на останніх виборах отримали принаймні 5 % голосів виборців, які голосували. Двоє членів та їх заступники призначаються за поданням правлячих політичних партій.

В Албанії окружні виборчі комісії складаються з голови, заступника голови та до п’яти членів, призначених ЦВК після визначення семи політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів у відповідному окрузі на останніх виборах до Асамблеї. Голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. Якщо ж голоси у відповідному виборчому окрузі на останніх виборах до Асамблеї отримали менш ніж сім партій, то ОВК складається тільки з представників тих політичних партій, які отримали ці голоси.

У Литві до складу виборчих комісій беруть осіб, запропонованих партіями, які отримали мандати членів Сейму в багатомандатному виборчому окрузі. У Румунії члени дільничної виборчої комісії є особами, запропонованими партіями та політичними оpганізаціями, що беpуть участь у вибоpах, і призначаються в порядку зменшення кількості кандидатів, зареєстрованих по даному вибоpчому округу від цієї партії. У Словаччині виборчі комісії складаються з однакової кількості представників політичних партій і політичних рухів чи їх коаліцій, що подаватимуть списки кандидатів.

Порівняльний аналіз вказує на те, що українське законодавство в плані регулювання формування виборчих комісій є достатньо ґрунтовно розробленим. Так, до складу українських окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які в поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Представники інших партій (блоків) включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування, що проводиться Центральною виборчою комісією не пізніше ніж на третій день після закінчення строку внесення подань від цих партій.

Проте загалом демократичні норми формування виборчих комісій за рахунок представництва від політичних сил в Україні на етапі реалізації створюють багато проблем. Для подолання останніх можна було б, наприклад, спробувати скористатися досвідом Македонії, де до виборчої комісії пропорційно входять представники правлячих та опозиційних партій. Це дозволило б створити певний політичний баланс всередині комісії.

Кваліфікаційні вимоги до членів виборчих комісій

Законодавством України не встановлено жодних кваліфікаційних вимог до членів виборчих комісій, що негативно відбивається на якості їхньої роботи під час виборчої кампанії.

Так, у статті 20 Закону «Про вибори народних депутатів України» зазначено, що окружна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією не пізніше як за 80 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менш як дванадцять і не більш як двадцять осіб за поданнями (не більш як на одну особу) центральних керівних органів партій (блоків) за умови, що партії (партії, що входять до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають (або хоча б одна з партій, що входить до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку організації в регіоні, визначеному в частині другій статті 133 Конституції України, на території якого утворено відповідний одномандатний округ. Інших кваліфікаційних вимог щодо членів комісій законодавством України не передбачено.

Натомість законодавством Румунії передбачено, що до складу окружної виборчої комісії обов’язково має входити по троє суддів. У Польщі виборча комісія має складатись із 7—11 суддів. Тут також законодавчо виписані критерії, за яким підбираються ці судді. До комісії може бути також призначений відставний суддя віком до 70 років. Власне ж судді мають призначатися міністром юстиції.

У Македонії голова виборчої комісії та його заступник призначаються з числа суддів суду першої інстанції. У Литві окружні виборчі комісії формуються з обов’язковим включенням до їхнього складу запропонованої міністром юстиції особи, яка має вищу юридичну освіту, проживає або працює на території муніципалітету, який цілком або частково віднесений до цього виборчого округу, та запропонованої Товариством юристів Литви особи, яка також має вищу юридичну освіту та проживає або працює на території муніципалітету, який віднесений до відповідного виборчого округу.

Слід зазначити, що особливі кваліфікаційні вимоги до членів (або керівництва) виборчих органів висуваються в більшості розвинених країн світу. Так, у Бельгії головою низової територіальної виборчої комісії має бути за посадою голова суду першої інстанції чи мировий суддя. У Німеччині виборчі органи кожного рівня обов’язково мають включати чиновника Міністерства внутрішніх справ. У Мексиці Федеральну виборчу комісію очолює міністр внутрішніх справ, а до її складу включається по одному депутатові і сенатору, по одному уповноваженому від кожної політичної партії. Подібно до цього формуються виборчі комісії нижчих рівнів [2]. Усе свідчить про усвідомлення необхідності особливих кваліфікаційних вимог до членів та (особливо) керівництва комісій.

Враховуючи досвід країн Центрально-Східної Європи, можна рекомендувати включення до складу окружних виборчих комісій осіб з вищою юридичною освітою та суддів у кількості, необхідній для їхньої ефективної роботи.

Розподіл керівних посад у виборчій комісії

У країнах Центральної та Східної Європи ця проблема вирішується по-різному. Так, в Албанії голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. У Чехії голова обирається шляхом жеребкування. В Естонії закон говорить лише про те, що голова, заступник голови та секретар дільничного комітету мають обиратися комітетом з-поміж його членів. У Литві голова окружної виборчої комісії призначається Центральною виборчою комісією з числа членів комісії. У Македонії ситуація є подібною — голова, члени виборчих комісій та їхні заступники теж призначаються Державною виборчою комісію. У Словаччині виборча комісія визначає голову комісії та його заступника голосуванням. Якщо згода в цьому питанні не була досягнута, голова та його заступник визначаються жеребкуванням за умови, що голова та його заступник можуть бути представниками однієї і тієї ж партії чи коаліції.

Залежність комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування

Ця проблема є надзвичайно актуальною не тільки в Україні, адже вона є простим наслідком того, що так чи інакше фінансове забезпечення діяльності виборчих комісій передбачається бюджетом, який розробляється урядом і приймається парламентом — органами державної влади. Як показує аналіз виборчого законодавства, органи місцевого самоврядування в країнах Центральної та Східної Європи також мають можливість прямо або опосередковано впливати на фінансово-матеріальне забезпечення діяльності комісій.

В Албанії окружна виборча комісія отримує від органів державної влади та місцевого самоврядування матеріали та обладнання, що стосуються голосування, включаючи урни для голосування.

У Болгарії Центральний виборчий комітет призначає окружні виборчі комітети за пропозицією регіональних губернаторів після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Окружні виборчі комітети призначають районні виборчі комітети за пропозицією мерів і після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Такі консультації з представниками органів державної влади та місцевого самоврядування створюють додаткові можливості для впливу останніх на роботу виборчих комісій.

В Естонії від державних та місцевих органів влади, адміністративних органів та агентств у межах їхньої компетенції вимагається допомагати виборчим комітетам в організації виборів.

У Литві дільнична виборча комісія спільно з представником муніципальної адміністрації забезпечує своєчасне обладнання приміщень для голосування, кабін для таємного голосування та виборчих скриньок. Крім того, державні та муніципальні органи й установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та працівники зобов’язані сприяти виборчим комісіям у здійсненні повноважень та надавати необхідну їм інформацію. Державні та муніципальні органи та установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та їхні працівники зобов’язані надати в розпорядження виборчих комісій належні приміщення й обладнання для підготовки та проведення виборів.

Органи державної адміністрації Македонії зобов’язані створити технічні та інші робочі умови для органів, відповідальних за проведення виборів. Органи державної адміністрації асигнують фонди з бюджету Республіки Македонія для виконання своїх функцій.

У Польщі виборчі комісії, працюючи з головою воєводства й органів відповідних місцевих адміністративних одиниць, мають гарантувати належне проведення виборів. В Естонії секретар територіального округу має стати головою територіального окружного виборчого комітету. Губернатор територіального округу має призначити членів територіального окружного виборчого комітету за пропозицією секретаря округу. Губернатор округу за пропозицією секретаря округу повинен також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. Міський секретар має призначити голову виборчого комітету міст Таллінна й Тарту. Міська рада має призначити членів виборчого комітету міста за пропозицією міського секретаря. Міська рада повинна також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. У Литві окружні виборчі комісії формуються також із включенням запропонованого мером державного службовця, що працює в адміністрації муніципалітету, який віднесений до цього виборчого округу.

Деякі висновки та рекомендації

Варто зазначити, що в країнах Центральної та Східної Європи органам державної влади та місцевого самоврядування надаються широкі повноваження в забезпеченні виборчого процесу. Очевидно, що єдиним дієвим запобіжником проти зловживань центральної та місцевої влади може бути лише підняття рівня політичної культури суспільства. Принаймні про це свідчить досвід країн, виборче законодавство яких було проаналізоване. Контроль за владою у виборчій кампанії забезпечується в них не стільки закріпленням у виборчих законах відповідних норм, скільки всією системою стримувань та противаг, демократичними процедурами та свідомістю громадян.

Слід враховувати, що виборчі комісії в Україні реалізовують набагато більший обсяг функцій, аніж в інших країнах Центральної та Східної Європи. Разом з тим не слід забувати, що для проведення загальнонаціональних виборів та референдумів утворюється близько 33 тис. (!) дільничних виборчих комісій. Якщо врахувати, що середня кількість членів цих комісій складає 10—11 осіб, то простий підрахунок дає нам цифру як мінімум 350 000 осіб. Саме така кількість громадян України залучається до проведення голосування та підрахунку голосів виборців. Зрозуміло, що в нинішніх умовах буде надзвичайно важко підібрати таку кількість кваліфікованих працівників, які змогли б провести вибори на належному організаційно-правовому та технічному рівні. З огляду на це парламенту доцільно було б розглянути питання щодо звуження повноважень дільничних комісій, зведення їх до суто технічного проведення голосування та доставки виборчих скриньок до окружних комісій. Такі функції не потребуватимуть серйозної підготовки членів дільничних комісій, що дозволить суттєво зменшити кількість некоректних рішень, що ухвалюються не завжди компетентними особами зі складу дільничних виборчих комісій. Такий підхід також дозволив би прискорити підрахунок голосів унаслідок уникнення подвійного перерахунку голосів, дав би змогу спостерігачам не розпорошувати свої зусилля при спостереженнях за підрахунком голосів.

Крім того, варто було б скористатися позитивним європейським досвідом формування складу виборчих органів та запровадити практику обов’язкового включення до керівництва виборчими комісіями осіб з вищою юридичною освітою (у тому числі суддів судів першої інстанції) та досвідом роботи у виборчих комісіях.

Очевидно також, що з огляду на значні розміри території України слід переглянути існуючу систему виборчих комісій. Так, на підставі аналізу досвіду проведення парламентських виборів 1998 та 2002 років експерти ЦВК прийшли до думки про необхідність формування більш жорсткої вертикалі виборчих органів, за якої окружні виборчі комісії мають призначатися ЦВК, а дільничні — окружними [6]. Це дозволило б зробити роботу виборчих комісій більш оперативною та ефективною, знизило б витрати ресурсів і часу на проведення виборів і референдумів та на визначення їх результатів. Такий підхід знайшов своє відображення в проекті Концепції Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України) [8]. Слід розглянути також питання щодо запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій, тобто створення ще однієї проміжної ланки між окружними комісіями та ЦВК — територіальних (обласних) виборчих комісій. Такі комісії другої ланки (разом з ЦВК) повинні мати статус постійно діючих місцевих органів ЦВК [9]. Це слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності. Усе це підвищить організаційно-правовий і технічний рівень підготовки та проведення виборів. На жаль, поки що такий підхід не знаходить розуміння у народних депутатів. При розгляді нового варіанту закону про вибори народних депутатів та змін до чинного закону про вибори Президента України усі ці пропозиції ЦВК були відхилені парламентаріями без особливої аргументації «проти». При цьому слід зазначити, що чотирирівневі системи виборчих комісій є досить поширеними не лише у значних за площею державах аналізованого регіону. Так, вони ефективно функціонують не лише в Російській Федерації, а й у Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині та Хорватії.

Питання щодо участі політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій неоднозначно розглядається законодавством зарубіжних країн. Утворення виборчих комісій за участю політичних партій передбачене виборчим законодавством Білорусі, Литви, Словаччини, участь політичних партій у роботі виборчих комісій із правом дорадчого голосу передбачене законами Росії, Азербайджану. А законами Польщі, Молдови, Угорщини прямо не передбачена участь політичних партій у роботі й формуванні виборчих комісій.

Український законодавець, ґрунтуючись на положеннях ст. 36 Конституції України, пішов шляхом надання політичним партіям в України ширшої можливості щодо участі у виборчому процесі. Водночас такий підхід не виключає активної участі ЦВК, місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування у формуванні складу комісій. Не можна не погодитися з думкою ЦВК, що задля уникнення негативного протистояння між представниками різних політичних сил у комісіях, реалізації принципів законності та об’єктивності при вирішенні питань, віднесених до компетенції виборчих комісій, утворення виборчих комісій має здійснюватися також на підставі подань відповідних місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці органи мають здійснювати підбір та забезпечення навчання осіб, кандидатури яких пропонуються до складу відповідних виборчих комісій [10]. Це також відповідає положенням згаданої ст. 36 Конституції України, адже утворення виборчих комісій лише за поданням політичних партій певним чином обмежує у правах позапартійних громадян, які бажають взяти участь у роботі виборчих комісій, але не мають жодного зв’язку з політичними партіями.

Література

1. Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1—2. — М.: Издательство БЕК, 1995. — С. 340—347.
3. Роль избирательных законов в формировании парламентов Восточной Европы. — URL: http://www. ndi. ru/ARCHIVE/Russian/Elect_Law/Elect_Law. shtml.
4. Данилюк В. А. Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 109.
5. Данилевський Ю. М. Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян України, які знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 238—239.
6. Вибори в Україні: Європейський вимір. — К., 2001. — С. 9, 119.
7. Старовойтова Г. М., Озимчук Н. В. Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 121.
8. Концепція Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України). — К., 2000. — С. 23.
9. Рябець М. М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 17—19.
10. Співак В.І., Коваленко О. О., Дондик М.І., Мороз Н. М. Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з Всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та Всеукраїнського референдуму в 1998—2000 роках
    // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. —
    С. 89—93.

Розділ V. Відповідальність за порушення виборчих прав громадян

Вибори як політико-правовий інститут відіграють досить важливу роль «каталізатора» демократичних перетворень у суспільстві. Хоча виборчі процеси в Україні відбуваються протягом досить короткого відрізку часу, проте й за цей час, спостерігаючи за процедурою їх проведення, можна робити чіткі висновки про стан дотримання основних прав та свобод громадян, про рівень розвитку загальносвітових стандартів проведення безпосереднього народовладдя, про рівень демократизації країни загалом протягом останніх 4—5 років. Недаремно серед науковців та практиків виборчого процесу, політичних та громадських діячів усе частіше ведеться мова про гарантування виборчих прав громадян протягом відповідного виборчого процесу. І хоча гарантії виборчих прав усе ж слід розуміти як систему правових норм, організаційних засобів, форм, за допомогою яких Конституцією та іншими законодавчими актами держави встановлюється порядок організації та проведення виборів, забезпечується їх охорона, а в разі порушення встановленого порядку — відновлюється їх конституційність та законність [32], проте переважна більшість українських та міжнародних спостерігачів за виборчим процесом, висловлюючи рекомендації щодо підвищення рівня гарантування конституційних прав громадян під час проведення виборів, наголошували в основному на покращанні реалізації юридичної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Вибори, які проводилися в Україні за період її незалежності, вказали на низку проблем, пов’язаних, насамперед, із законодавчим закріпленням юридичної відповідальності. Останнє потребує суттєвого вдосконалення. Одну з провідних ролей у цьому процесі має відіграти імплементація міжнародних стандартів, положень юридичної відповідальності, які застосовуються в інших державах до національного законодавства. Першим кроком у цьому процесі має стати дослідження цих стандартів та прогнозування можливості їх застосування в Україні.

Поглянемо на найбільш суттєві помилки законодавчої регламентації юридичної відповідальності в Україні, порівнявши їх із правовими нормами законодавства інших держав.

Адміністративна відповідальність

Адміністративна відповідальність загалом визначається як форма реагування держави на правопорушення, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого стягнення до суб’єкта проступку [33; 289]. Характеризуючи цей вид юридичної відповідальності, слід зазначити, що її підставою є не лише вчинення адміністративного проступку, передбаченого адміністративним законодавством, а й заборона інших галузей. Це повною мірою стосується й виборчого законодавства.

Не зважаючи на ту обставину, що виборче законодавство врегульовує досить складну процедуру виборів, до того ж містить значну кількість заборон, санкції за порушення яких повинні бути передбачені адміністративним законодавством, чинний Кодекс про адміністративні правопорушення містить лише одну статтю, що встановлює відповідальність за порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів України [8; ст. 186-2]. Згідно з цим законодавчим актом, відповідальність до правопорушників наступає за такі дії:

• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів Президента України або народного депутата;
• опублікування або поширення іншим способом неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента України або депутата;
• агітація за або проти кандидата в день виборів;
• видача членом дільничої виборчої комісії виборчого бюлетеня для голосування за іншу особу;
• втручання в роботу виборчих комісії, що перешкоджає виконанню ними обов’язків, пов’язаних із реєстрацією кандидатів на пост Президента України або депутатів, підрахунком голосів чи визначенням результатів або підбиттям загальних підсумків виборів.

Навіть побіжний огляд вищезазначених положень вказує на ту обставину, що за порушення законодавства про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим взагалі не передбачена адміністративна відповідальність. Та й навіть і ці норми статті 186-2 Кодексу про адміністративні правопорушення за 12 років проведення виборів вже в незалежній Україні так і не були застосовані до правопорушників. Причина цього криється насамперед у недосконалості законодавчої бази.

Так, початковим етапом адміністративного провадження є складання протоколу про адміністративне правопорушення, який можуть складати уповноважені посадові особи. Згідно з п.1 та п. 9 ч. 1 статті 255 Кодексу, такими особами є посадові особи органів внутрішніх справ та члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону. Характеризуючи уповноважених законодавством посадових осіб на складання адміністративного протоколу, слід зазначити таке.

До завдань працівників міліції, згідно зі статтею 2 Закону України «Про міліцію» [6; ст. 3], належить: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів, запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона й забезпечення громадського порядку, участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків. Тобто працівники міліції здійснюють загальний нагляд за правопорядком і не є суб’єктами виборчого процесу. Як правило, їхня роль у виборах зводилася до контролю за дотриманням законодавства при проведенні голосування на дільницях та при встановленні результатів виборів в окружних (територіальних) виборчих комісіях. Не є такими суб’єктами і члени громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, діяльність цих суб’єктів (раніше вони називалися «добровільні народні дружини») була активною в період функціонування УРСР і знову ж таки стосувалася виключно нагляду за загальним правопорядком у суспільстві і жодного відношення до порядку проведення виборів не мало і в той час.

Разом з тим аналіз статті 255 КоАП вказує на широке коло спеціально уповноважених посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративне правопорушення, враховуючи специфіку їхньої роботи та кваліфікацію, рівень обізнаності в тонкощах правовідносин відповідних сфер. Вибори як окремий конституційно-процесуальний порядок реалізації права громадян на участь у державному управлінні також маєють відповідні органи — виборчі комісії, які й здійснюють загальну організацію та контроль за дотриманням законодавства його учасниками. Проте ці органи та їх посадові особи не наділені повноваженням складати протокол про адміністративні правопорушення.

Зовсім по-іншому врегульовано питання адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства в інших державах.

Так, 1 грудня 1999 року Державною Думою Російської Федерації був прийнятий закон [9], яким Кодекс про адміністративні правопорушення було доповнено 24 статтями, що визначають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Окрім розширення кола правовідносин виборчого процесу, що охороняються адміністративним законодавством законодавець також наділив правом на складення протоколу про адміністративне правопорушення уповноважену «посадову особу виборчої комісії у разі порушення порядку проведення виборів». У Росії законодавець, прийнявши відповідний закон [10], урегулював питання адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення виборчого законодавства. До протиправних діянь, за вчинення яких передбачається адміністративна відповідальність для юридичних осіб, відносять такі:

• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення умов рекламування комерційної діяльності кандидатів, виборчих об’єднань;
• проведення передвиборної агітації організаціями, яким участь у її проведенні заборонено законом;
• виготовлення та розповсюдження агітаційних матеріалів, які не містять визначену законом інформацію;
• підкуп виборців юридичною особою, яка прямо чи опосередковано бере участь у передвиборній агітації, та ін.

Всього законом передбачено 10 статей, які встановлюють адміністративну відповідальність для юридичних осіб. Також законодавець передбачив досить чіткий та детальний процесуальний порядок притягнення порушників до відповідальності.

Надалі парламентом Росії вищезазначені питання повністю були врегульовані і при прийнятті Кодексу про адміністративні правопорушення Російської Федерації [11]. Так, кодексом закріплено 25 статей, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства. Слід відзначити, що санкції за порушення передбачені як для фізичних, так і для юридичних осіб. Разом з тим правом складати протоколи про адміністративні правопорушення наділені як працівники міліції, так і члени виборчої комісії з правом вирішального голосу уповноважені виборчими комісіями.

Розширене коло правовідносин, порівняно з українським, законодавчими актами, що охороняються адміністративним законодавством, передбачено також і в інших державах СНД. Так, Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення [12] передбачає 13 статей за порушення виборчого законодавства, Киргизької Республіки — 12 [13], а Кодекс Молдови про адміністративні правопорушення [14] закріплює лише одну статтю, що стосується порушення виборчих прав громадян, проте ця стаття містить 13 частин. Разом з тим Виборчий кодекс Молдови окремою главою також передбачає відповідальність за адміністративні правопорушення, при цьому правом на складання протоколу про адміністративні правопорушення наділяються такі уповноважені особи: мер місцевості, голова виборчої комісії, та поліцейські органи, які здійснюють нагляд за виборами [28].

 У Республіці Білорусь, як і в Україні, Кодекс про адміністративні правопорушення [15] містить лише одну статтю, яка складається з однієї частини, що визначає відповідальність за порушення виборчих прав громадян.

По-іншому регламентується юридична відповідальність за порушення порядку проведення виборів у Франції. Так, Виборчим кодексом Франції досить детально регламентовані як заборони, так і передбачені конкретні санкції щодо кожного етапу виборчого процесу. Слід відзначити, що в цьому нормативно-правовому акті містяться санкції відповідальності як кримінальної, конституційно-правової, так і адміністративної [34].
Закон про вибори членів парламенту Болгарії в цілому визначає, що за будь-які порушення виборчого закону накладається штраф керівником відповідного району [26].
 
Враховуючи вищевикладене, усе ж необхідно у КоАП визначити спеціальних суб’єктів, яких слід наділити правом складати протоколи про адміністративні правопорушення. Такими посадовими особами слід визначити членів, заступників голови, секретаря та голову відповідної виборчої комісії, можливо, посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зрештою, якщо ж проаналізувати коло правовідносин, пов’язаних з проведенням виборів, що охороняються адміністративним законодавством, то можна побачити, що законодавець пропонує забезпечити охороною лише незначну частку від загального кола цих правовідносин.

Законодавчо все ж слід закріпити відповідальність за порушення порядку проведення передвиборної агітації; порядку складання списків виборців, процедури голосування та підрахунку голосів, порушення гарантій на участь у виборах як кандидатам, їхнім довіреним особам і виборцям та ін.

Так, пропонується встановити адміністративну відповідальність за такі правопорушення, внісши відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення:

• втручання в роботу виборчої комісії;
• невиконання рішення виборчої комісії;
• порушення порядку опублікування документів, пов’язаних із проведенням виборів;
• проведення передвиборної агітації в період та в місцях, заборонених законом;
• умисне знищення чи пошкодження агітаційних матеріалів;
• умисне порушення порядку складання списків виборців;
• ненадання в установленому порядку протоколу підрахунку голосів на дільниці;
• ненадання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду.

Недоліком адміністративного законодавства також є питання визначення суб’єктом правопорушення лише індивідуальних суб’єктів, тобто фізичних осіб. Проте учасниками виборчого процесу є як індивідуальні суб’єкти, так і колективні (політичні партії, виборчі блоки політичних партій, засоби масової інформації тощо). Хоча це питання не є прерогативою виборчого процесу, однак великою мірою впливає на нього. У теорії адміністративного права наразі ведеться полеміка щодо доцільності та необхідності встановлення адміністративної відповідальності до юридичних осіб. На жаль, чинний Кодекс поки що не визначає адміністративним правопорушником юридичну особу. Однак тут слід відзначити, що за рамками правових норм Кодексу про адміністративні правопорушення існують положення, які встановлюють відповідальність для юридичних осіб. І ці санкції мають багато ознак саме адміністративних стягнень. Так, це передбачено Законом України «Про об’єднання громадян», Законом України «Про політичні партії», тобто для громадських організацій та політичних партій. Вважаємо за доцільне для вирішення цього питання використати досвід Росії: до закріплення суб’єктом адміністративної відповідальності юридичної особи на рівні Кодексу про адміністративні правопорушення, українському законодавцеві слід розробити та прийняти окремий закон про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдуми до прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення.

Слід також відзначити, що Україна в 2001 році «розпочала рух» з наближення національного законодавства до законодавства окремих країн СНД щодо встановлення адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Так, узявши за основу Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення, Центральна виборча комісія розробила законопроект, яким пропонувалося Кодекс про адміністративні правопорушення доповнити новою главою 15-А «Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення». Цим законопроектом пропонувалося скасувати чинні статті Кодексу  186-2 та 186-4, а замість них включити нові 24 статті, які по-новому встановлювали б відповідальність за порушення виборчого законодавства. Цей законопроект у порядку законодавчої ініціативи зареєстрували в Секретаріаті Верховної Ради голови профільних комітетів депутати Верховної Ради ІІІ скликання Ю. Іоффе та О. Задорожній [20]. Через півроку з часу внесення цього законопроекту парламент прийняв його в цілому (10 січня 2002 р.), однак 31 січня 2002. Президент України, використовуючи своє конституційне право «вето», не підписав цей закон і повернув Верховній Раді України на повторний розгляд, мотивуючи своє рішення тим, що цей закон має суттєві недоліки, які перешкоджають його застосуванню та не гарантують захисту прав і свобод людини і громадянина. Глава держави не погодився з парламентарями щодо такого [35]:

• викладення статей не відповідає загальним правилам формулювання диспозицій адміністративно-правових норм;
• у десятьох статтях замість викладення конкретних складів правопорушень зроблено відсилку до інших законів без визначення при цьому, які саме з них слід брати до уваги під час вирішення питання, чи дійсно вчинено те чи інше адміністративне правопорушення;
• норми права невиправдано подрібнено на численні статті, у них занадто завищено санкції.

У цілому зауваження Президента України щодо цього закону не заслуговують на увагу, оскільки системний аналіз статей запропонованого закону та статей Кодексу не дають приводу визначити норми як такі, що не відповідають загальним правилам диспозицій адміністративно-правових норм. Разом з тим, як і решта норм Кодексу, прийнятий закон містить банкетні норми до відповідного галузевого законодавства, зокрема виборчого, бо саме в останньому і передбачено правила поведінки учасників відповідних правовідносин. Не слід також вважати, що ці норми безпідставно подрібнені, навпаки — норми, на відміну від діючих приписів, конкретизують протиправні діяння.

На жаль, народні депутати також погодилися з пропозиціями Президента України відхилити закон і 7 березня 2002 року скасували результати голосування за закон від 10.01.2002 року.

Та все ж слід сподіватися, що народні депутати в порядку законодавчої ініціативи спробують знову внести цей законопроект на розгляд Верховної Ради, а парламент IV скликання схвалить відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, та й навіть якщо Президент знову не погодиться із запропонованими змінами до законодавства, то вистачить кваліфікованої більшості голосів народних депутатів для подолання «вето».

Кримінальна відповідальність

Одним із ключових питань кримінального права є питання злочину як передбачене кримінальним кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб’єктом злочину [36; с. 60]. У цілому злочин відрізняється від інших правопорушень рівнем суспільної небезпеки, тобто об’єктивною властивістю заподіяти шкоду або ж створити загрозу заподіянням шкоди тим об’єктам, які охороняються законом, проявляється негативне ставлення особи до таких об’єктів, а іноді в цілому до панівних у суспільстві відносин [36]. Визначаючи кримінальну відповідальність як покладення на особу, яка вчинила кримінально-карний злочин заходів державного примусу, слід відзначити, що цей вид юридичної відповідальності настає саме за вчинення діяння, яке має найвищий ступінь суспільної небезпеки, а тому і сама відповідальність порівняно з іншими є суворішою.

Законодавець у чинному Кримінальному кодексі [7] злочини за порушення виборчих прав громадян розмістив у трьох статтях (157—159):

• перешкоджання здійсненню виборчого права;
• неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів;
• порушення таємниці голосування.

Розглянемо окремі проблемні питання правової регламентації кримінальної відповідальності за порушення виборчих прав громадян.

Даючи загальну характеристику цим складам злочинів слід відзначити те, що всі вони за своїм родовим об’єктом посягають на виборчі права громадян або ж перешкоджають здійсненню активного та пасивного виборчого права. Проаналізувавши диспозиції цих статей, можна побачити, що лише ч.1 статті 157, Кодекс передбачає відповідальність за «перешкоджання насильством, обманом, погрозами, підкупом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права обирати і бути обраним Президентом України, народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою, вести передвиборну агітацію». Тобто складається враження, що цією нормою передбачена відповідальність за всі кримінальні діяння проти виборчих прав. Проте це не зовсім так. Спробуємо провести системний аналіз злочину «перешкоджання здійсненню виборчого права» в Кримінальному кодексі та законодавстві інших держав.

Згідно з чинним кримінальним кодексом, способами чинити перешкоджання здійсненню виборчого права є: насильство, обман, підкуп та «іншим чином». Якщо перші три способи, враховуючи їх поширеність серед інших юридичних складів злочинів, усе ж знайшли своє розуміння як у теорії так і в правозастосовчій практиці, то питання перешкоджання здійсненню виборчого права «іншим чином» є досить проблематичним як у теоретичному, так і практичному аспектах. Так, щодо тлумачення останнього способу серед теоретиків і практиків можна зустріти різноманітні думки:

• застосування різних обмежень з боку керівника підприємства, установи, організації до працівника з мотивів його участі (неучасті) у виборчому процесі: незаконне звільнення з роботи, ненадання основної та додаткової відпусток, застосування дисциплінарних санкцій, покладення на працівника додаткових службових або виробних обов’язків, що не дозволяє йому брати участь у виборчій кампанії тощо;
• відмова в наданні приміщення для проведення заходів передвиборної агітації; виборчій комісії для нормальної роботи;
• відмова від надання ефірного часу в електронних засобах масової інформації, друкованих площ в пресі для проведення передвиборної агітації;
• публічні заклики або агітація за бойкотування виборів тощо.

І це лише частковий перелік тлумачення способів скоєння цього злочину «іншим чином». Зрозуміло, що при кваліфікації відповідних діянь як злочинних коло підстав може суттєво розширитися.

Для кращого розуміння недосконалості вищезазначеного формулювання необхідно проаналізувати основні принципи кримінального права. Так, один із найголовніших — nullum crimen sine lege (немає злочину без зазначення в законі), тобто злочинність діяння, а також його караність та інші кримінально-правові наслідки визначаються тільки Кримінальним кодексом [7]. Разом з тим цей конституційний принцип [1; п.22. ст.92]. кореспондується з правилом чіткості зазначення в кримінальному законі діяння, розмитість формулювання «іншим чином» може призвести до зловживань з боку правоохоронних органів щодо притягнення до кримінальної відповідальності. Кваліфікація діяння за ознакою перешкоджання здійснення «іншим чином» є досить близьким до застосування правової норми за аналогією, що заборонено Кримінальним кодексом [7; ч. 4 ст. 4].

Разом з тим слід відзначити позиції законодавців інших держав щодо визначення злочину «перешкоджання у здійсненні виборчого права». Так, аналіз кримінального законодавства інших держав дає можливість визначити два способи закріплення такого складу злочину.

Перший — абстрактність формулювання. Кримінальне законодавство Росії [16], Казахстану [17], Киргизької Республіки[18], Болгарії, Латвії, Естонії [37] визначає відповідальність через формулювання: «перешкоджання здійсненню громадянином своїх виборчих прав», кодекс Молдови [19] доповнює це формулювання «різними способами».

Другий — вичерпний перелік способів вчинення цього злочину. Так, у кримінальному законодавстві Польщі, Данії, Німеччини, Узбекистану визначаються такі способи: погроза, насильство, обман, підкуп. І лише коли злочин вчиняється вищезазначеними способами, можливе застосування кримінальної відповідальності.

З вищезазначеного аналізу цього складу злочину чинного Кримінального кодексу України випливає, що законодавець і встановлює способи вчинення злочину, і, використовуючи формулювання «та іншим чином», відносить цю норму до групи абстрактного формулювання припису. Та все ж законодавче положення, що так сильно узагальнює діяння, за вчинення яких має настати кримінальна відповідальність, є не зовсім вдалим. Оскільки ці ж склади правопорушення містяться й в адміністративно-правових нормах, а тому до кримінальної відповідальності повинні відноситися лише ті діяння, що мають найвищу ступінь суспільної небезпеки. Тому законодавцеві все ж слід визначити вичерпний перелік способів вчинення цього злочину.

Дискусійним також є питання притягнення до кримінальної відповідальності за неправомірне використання виборчих бюлетенів. Одним із таких діянь є видача членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців [7; ст. 158].

Цією статтею кримінальний закон передбачає охорону правовідносин, пов’язаних із видачею членом дільничної виборчої комісії виборцю виборчого бюлетеня. Саме з цього моменту для громадянина розпочинається процес голосування. Якщо ж проаналізувати практику проведення дня голосування, то слід наголосити на наступних особливостях.

Згідно з чинним виборчим законодавством до виборчої дільниці входять від 20 до 3 тисяч виборців. Як правило, членами дільничної виборчої комісії є громадяни, які проживають на території цієї дільниці або сусідніх у межах відповідного населеного пункту. Тут є велика ймовірність того, що певну частину виборців члени комісії знають особисто. З іншого боку, традиційно, що в радянські часи голосування було громадянським обов’язком, який чітко виконувався і досить часто бувало так, що за всю сім’ю ішов голосувати один із її членів. До того ж досить часто на виборчих дільницях ігнорувалася норма закону, згідно з якою виборчий бюлетень видавався громадянинові після пред’явлення документа, що посвідчує його особу. Враховуючи, що в Україні за період її незалежності як загальноукраїнські, так і місцеві вибори відбувалися не дуже часто, досить низький рівень правової освіти його учасників, а тому як члени виборчої комісії, так і самі виборці продовжують порушувати чітко регламентований виборчим законом порядок голосування. Про значні порушення саме порядку голосування вказує досвід спостереження за виборами [45].

Іншим моментом, про який слід згадати є процес складання списків виборців, за якими й відбувається видача бюлетенів. Їх складають виконавчі комітети місцевих рад, надалі уточнюють дільничні виборці комісії. Саме тут спостерігається значна кількість порушень, оскільки за 4 роки між виборами кількісний та персональний склад виборців на дільниці суттєво змінюється, а в Україні поки що відсутній постійний реєстр виборців, тому дані з різних установ та інстанцій про громадян часто не збігаються, а список виборців часто виходить неповним. Внести зміни до нього можна до дня голосування, безпосередньо звернувшись до комісії, подавши документи, які підтверджують проживання на даній дільниці, а в день голосування лише через прийняття рішення місцевого суду. Як правило, виборці до дня голосування не цікавляться питанням включення чи не включення їх до списку виборців, не перевіряють їх, а дізнаються про свою відсутність у списку виборців, прийшовши до дільниці для голосування.

Якщо врахувати вищеперелічені чинники: можливість особистого знайомства членів комісії та виборців; невключення останніх до списку виборців, хоча вони мають документи, які підтверджують факт проживання на відповідній дільниці, і прагнуть використати своє конституційне право на безпосередню участь у державному управлінні шляхом голосування; низьку правову освіту як виборців, так і членів комісії, то — виходить, що коли члени виборчої комісії видають бюлетень для голосування виборцям, які не включені до списку виборців, або замість інших виборців (до прикладу, членів сім’ї), умислу щодо незаконного впливу на результати виборів не було ні з боку члена виборчої комісії, ні з боку самого виборця.

Як видно з вищеокресленої частини 1 статті 158 Кримінального кодексу України, ці діяння є кримінально карними.
Тут і постає запитання: чи мають саме ці діяння бути криміналізованими? Та чи повинен член виборчої комісії нести покарання у вигляді обмеження волі терміном від 3 до 5 років або позбавлення волі до 3 років?

Вбачається, що за такі дії член комісії має нести юридичну відповідальність, проте в жодному разі не кримінальну. Слід зазначити, що за ці дії передбачена також і адміністративна відповідальність, диспозиція якої сформульована в частині 2 статті 186-2 КоАП [8; ст. 186-2]: «видача членом дільничної виборчої комісії виборчого бюлетеня за іншу особу». Постає питання, яку ж норму застосовувати. Не дає відповіді на це запитання й науково-практичний коментар чинного Кримінального кодексу. Однак, злочином повинно визнаватися лише таке суспільно небезпечне діяння, ступінь суспільної небезпечності якого досяг рівня, що вимагає боротьби з таким діянням кримінально-правовими заходами. У разі недотримання цієї умови виникає так зване розходження між суспільною небезпечністю діяння і його протиправністю — надмірна криміналізація діяння, за умов якої виникає невідповідність між правосвідомістю законодавця і правозастосовчих органів, з одного боку, і правосвідомістю більшості громадян — з іншого. Це призводить до повного незастосування або виняткового застосування на практиці кримінально-правової норми за значного поширення дій, що нею криміналізовані, або ж до притягнення до відповідальності осіб, дії яких формально протиправні, але позбавлені необхідного для злочинів рівня суспільної небезпечності [36].

Хоча формулювання чинної статті 158 було перенесено зі статті 129 вже скасованого Кримінального кодексу України і слід було сподіватися, що надалі воно буде декриміналізоване, проте практика законотворення у Верховній Раді свідчить про протилежне. Так, Кабінетом Міністрів України було подано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002 р., реєстр. № 1287) [21], яким передбачалося змінити формулювання частини першої статті 158 на таку: «Видача членом виборчої комісії виборчих бюлетенів громадянам з метою надання їм можливості проголосувати за інших осіб, або проголосувати більше ніж один раз в ході голосування, видача виборчих бюлетенів громадянам, які не включені до списку виборців на виборчій дільниці, або видача заповнених виборчих бюлетенів громадянам, а так само незаконна передача іншим особам незаповнених виборчих бюлетенів». Негативно щодо криміналізації цих діянь виступило Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у своєму висновку до цього законопроекту [39]. Ідею декриміналізації цих діянь досить часто підтримують різні науковці [40; с. 180].

Аналіз кримінального законодавства інших держав показує, що кримінальні кодекси Росії, Білорусі, Казахстану, Молдови, Киргизії не містять складів злочинів, пов’язаних із видачею членом виборчої комісії виборчого бюлетеня особі, яка не внесена до списку виборців, або видача виборцеві виборчих бюлетенів (виборчого бюлетеня) замість інших виборців. Єдине, що однаково передбачено в цих кодексах, — це фальсифікація виборчих бюлетенів, підлог документів. По-іншому підійшов законодавець Албанії до питання притягнення до кримінальної відповідальності. Так, Виборчим кодексом Республіки Албанії [25] за участь у голосуванні осіб, щодо яких відомо, що вони не мають цього права, та голосування більш ніж один раз або за іншу особу, при цьому передбачено покарання у вигляді виправних робіт до шести місяців.

Враховуючи вищевикладене, а також законодавчу практику інших держав, законодавцеві все ж слід декриміналізувати цей склад злочину.

Конституційно-правова відповідальність

Полишивши наукові дискусії про існування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, слід розглянути окремі аспекти цієї відповідальності саме за порушення виборчого законодавства.
У теорії виборчого права розглядаються такі види санкцій за порушення законодавства:

• попередження;
• відмова в реєстрації кандидата (кандидатів);
• скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів);
• визнання дільничною виборчою комісією голосування на виборчій дільниці недійсним;
• визнання окружною виборчою комісією голосування недійсним;
• визнання виборів недійсними;
• дострокове припинення повноважень виборчої комісії;
• дострокове припинення повноважень члена виборчої комісії.

З усіх законодавчих актів, що регламентують порядок проведення виборів, лише в чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» повною мірою закріплені всі ці санкції. Хоч цей закон діяв лише під час останніх парламентських виборів 2002 року та на повторних і проміжних виборах того ж року і практика реалізації цих норм є незначною, проте уже зараз можна аналізувати ці санкції як з теоретичного, так і з практичного аспектів їх застосування.

Зупинимося на аналізі санкцій конституційно-правової відповідальності, закріплені саме в цьому законі та разом з тим проведемо дослідження законодавчого регламентування цих санкцій у виборчих законодавствах інших держав.

Так, найбільш «м’якою» санкцією за порушення виборчого законодавства є попередження, рішення про накладення якого приймається відповідною виборчою комісією. Ця міра відповідальності застосовується за вчинення незначних правопорушень, які не є грубими та суттєвими. Попередження — це офіційний осуд від імені держави за вчинення правопорушення, який застерігає учасників виборчого процесу про недопущення протиправної поведінки [41]. Чинне виборче законодавство не розкриває самого правового змісту попередження, проте чітко зазначає, що ця міра відповідальності застосовується виключно до кандидатів у народні депутати та політичних партій (блоків) — суб’єктів виборчого процесу. Підстави застосування цієї санкції сформульовані законодавцем у загальній формі. Так, при формулюванні підстав застосування санкцій у формі відмови виборчої комісії в реєстрації кандидата (кандидатів) скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) наводиться їх чіткий та вичерпний перелік, разом з тим у разі порушення інших вимог законодавства, які не є підставами застосування санкцій, передбачених виборчим законодавством, відповідна виборча комісія може оголосити попередження [2; ч. 4 ст. 49]. Якщо порушник вимог закону після винесення йому попередження знову порушить правові заборони закону про вибори народних депутатів України, то виборча комісія може застосувати санкцію — скасування рішення про його реєстрацію [2; ч. 4 ст. 49].

Виборчі законодавства інших держав мають різні підходи до закріплення такої санкції. Так, законодавство Албанії, Болгарії, Литви, Польщі, Словаччини, Молдови, Казахстану, Киргизії, Російській Федерації взагалі не містять такої санкції.

Проте в Білорусі передбачена можливість нести відповідальність у формі попередження в разі порушення положень Виборчого кодексу та інших законодавчих актів, що стосуються проведення виборів кандидатом його довіреною особою або ініціативною групою зі збору підписів громадян на підтримку його особи як кандидата. Повторне накладення цієї санкції є підставою для застосування до правопорушника санкції у вигляді відмови від реєстрації кандидатом у депутати відповідної особи (осіб) [23].

І хоча попередження як санкція за порушення виборчого законодавства з боку окремих кандидатів та політичних сил уперше було закріплене лише в Законі про вибори народних депутатів України у 2001 році, проте під час проведення останніх парламентських виборів практика його застосування вказала на ряд позитивних обставин, насамперед пов’язаних із зменшенням протиправних дій з боку учасників виборчого процесу. А тому підхід українського законодавця щодо встановлення такої конституційно-правової відповідальності як попередження є виправданим.

Іншою санкцією конституційно-правової відповідальності, що застосовується виключно до органів та їх посадових осіб, що організовують вибори, а саме до виборчих комісій, є дострокове позбавлення повноважень члена виборчої комісії. Так, зокрема, законом про вибори народних депутатів України передбачено, що в разі систематичного невиконання покладених на члена комісії обов’язків, порушенні ним законодавства про вибори, у разі набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину, а також при настанні певних юридичних фактів (припинення громадянства члена комісії, визнання останнього недієздатним) повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються комісією, яка її утворила [2; ч. 3 ст. 27]. Що ж стосується членів Центральної виборчої комісії, то їхні повноваження припиняються за рішенням Верховної Ради України в разі вчинення порушення Конституції України законів України та складеної присяги; порушенні заборон щодо входження до складу органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зайняття підприємницькою діяльністю тощо [5].

Аналіз виборчого законодавства щодо закріплення такої санкції вказує на таке.
Виборчий кодекс Албанії визначає, що в разі порушення членом ЦВК Конституції або якщо його поведінка дискредитує честь та репутацію члена ЦВК, порушник може бути звільнений парламентом. Разом з тим автоматично припиняються повноваження члена ЦВК у разі прийняття остаточного рішення суду, яким члена ЦВК звинувачено у вчиненні злочину; якщо він не з’являється на роботі більш ніж 3 місяці у невиборний час і більш ніж 5 днів під час виборчого процесу. Такі ж підстави звільнення передбачені і для членів окружних виборчих комісій та виборчих комісій органів місцевого самоврядування [24].

Закон про вибори до парламенту Польщі передбачає вихід із членства у виборчій комісії як округу, так і виборчої дільниці в разі порушення заборон щодо набуття статусу кандидатів у депутати чи сенатори, фінансових агентів, спостерігачів та в разі їх відкликання Державною виборчою комісією [29].

Відкликання члена ЦВК Молдови можливе в разі, якщо член Комісії діє у спосіб, який несумісний з його статусом. Разом з тим членів окружних виборчих рад та бюро (дільниць) можна замінити лише за їхнім бажанням або ж через відкликання тією установою, яка висунула їх на призначення [28].

Обов’язковою умовою початку виконання обов’язків члена виборчої комісії Литви є складення ним присяги. У разі відмови складення присяги особа позбавляється права працювати у складі виборчих комісій [27; ч. 6. ст. 19]. Член комісії, який порушив заборону щодо проведення передвиборної агітації або в будь-який інший спосіб впливав на волю виборців, а також який порушив положення присяги, повинен бути виключений зі складу комісії та притягнений до відповідальності [27; ст. 20]. Також члена виборчої комісії може бути відкликано партією, коаліцією, яка його запропонувала, виборчою комісією, яка затвердила склад цієї комісії [27; ст. 24].

Законодавством Румунії не передбачено можливість відкликання та позбавлення права члена виборчої комісії [230].

Член виборчої комісії Казахстану може бути звільнений від виконання своїх обов’язків за рішенням органу чи посадової особи, а його призначила, а також у разі подання заяви про відставку, позбавлення громадянства, набрання щодо неї законної сили обвинувального вироку суду, визнання його недієздатним, обмежено дієздатним та безвісти відсутнім [22].

Повноваження члена виборчої комісії Білорусі можуть бути припиненими внаслідок:

• відкликання органом, який висунув відповідну кандидатуру на затвердження члена комісії;
• унаслідок порушення цією особою положення Виборчого кодексу та систематичного невиконання ним своїх обов’язків.

Повноваження члена виборчої комісії Російської Федерації з правом вирішального голосу можуть бути скасовані в будь-який час за рішенням особи чи органу, що призначив цю особу на посаду члена комісії.

Окрім того, слід відзначити, що Виборчим кодексом Албанії передбачена кримінальна відповідальність членів комісій за відмову члена виборчої комісії від служби без законних підстав. Санкція за це правопорушення — штраф або ув’язнення на період від 6 місяців до 2-х років [25; ст. 147].

Разом з тим у виборчих законодавствах багатьох держав, хоч і передбачена процедура призначення, обрання членів виборчих комісій різних рівнів, встановлено відповідні кваліфікаційні критерії, проте не передбачено санкції припинення повноважень членів виборчих комісій у разі вчинення відповідних правопорушень. Так, відсутні такі санкції у виборчому законодавстві Болгарії, Словаччини, Румунії та ін. Вважається обґрунтованим та доцільним передбачення можливості нести юридичну відповідальність членам виборчих комісій. Адже ці особи є учасниками конституційно-правових відносин, пов’язаних із проведенням виборів, які використовують надані їм права й повинні виконувати законодавчо визначені для них обов’язки. У разі ж порушення останніх — мають нести конституційно-правову відповідальність. Тому, як видно з аналізу, український законодавець досить вдало визначив можливість нести конституційно-правову відповідальність.

Така санкція, як відмова в реєстрації особи кандидатом чи списку кандидатів, носить правообмежувальний характер і обмежує відповідну особу (осіб) у разі недотримання чітких законодавчих вимог у реалізації пасивного виборчого права, зокрема участі у виборчому процесі як кандидата (кандидатів). Наразі чинне законодавство України містить вичерпний перелік підстав щодо застосування цієї санкції виборчою комісією [2; ст. 48]:

• порушення законодавства при утворенні виборчого блоку та висуненні кандидатів у народні депутати, а також порушення самого порядку висування кандидата (кандидатів) у депутати;
• встановлення судом фактів наявності в передвиборній програмі кандидата положень, спрямованих на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету й територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення;
• відсутні або неналежно оформлені документи;
• припинення громадянства України кандидатом у народні депутати;
• вибуття особи, висунутої кандидатом у народні депутати, за межі України для постійного проживання;
• визнання особи, висунутої кандидатом у депутати, недієздатною чи набрання щодо неї законом обвинувального вироку суду за вчинення умисного злочину;
• виявлення виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата, поданих відповідно до законодавства.

Як видно, національне законодавство містить досить розширений перелік підстав для того, щоб відповідна виборча комісія прийняла рішення про відмову в реєстрації окремого кандидата чи списку політичної партії (блоку). З усього переліку підстав застосування конституційно-правової відповідальності найбільший інтерес викликає останнє положення, адже саме ця підстава з усього переліку чи не найбільше застосувалася протягом періоду реалізації норм закону про вибори народних депутатів, тим більше, що ця підстава до того ж є основою для скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати відповідною виборчою комісією.

Виявлення суттєвої недостовірності відомостей про кандидата

Виборчі законодавчі акти багатьох держав однією з умов реєстрації кандидата встановлюють обов’язок подання відомостей про особу та його сім’ю (біографія, декларація про доходи та майно, ідентифікаційний номер та ін.). Це необхідно виборцям для визначення соціального статусу особи, її майнового становища (економічної незалежності), кваліфікації тощо. Подання ж недостовірних відомостей про кандидата є правопорушенням, санкція за вчинення якого — відмова в реєстрації або ж скасування рішення про реєстрацію.

Національне законодавство передбачає застосування конституційно-правової відповідальності за подання суттєво недостовірних відомостей про кандидата. При цьому законодавчі акти не встановлюють відповідних критеріїв для оцінки суттєвого характеру недостовірних даних. Це стало причиною виникнення великої кількості виборчих спорів з приводу застосування виборчими комісіями санкції конституційно-правової відповідальності у формі відмови в реєстрації або скасування рішення про реєстрацію кандидатів у народні депутати. Законодавчі прогалини вирішувалися правозастосовчою практикою як виборчих комісій, так і загальних судів. Так, наприклад, Верховний Суд України у своїх рішеннях відстоює позицію, що питання про суттєву недостовірність відомостей про кандидата має бути пов’язане з наявністю у такої особи умислу, спрямованого на введення в оману виборців та виборчі комісії стосовно відомостей, які виключають можливість обрання його народним депутатом або можуть мати вплив на результати виборів. Такими відомостями є вік, громадянство, час проживання в Україні, наявність чи відсутність судимості за вчинення умисного злочину тощо [42; 12].

Аналіз позицій законодавця інших держав з цього приводу свідчить: подання відомостей про кандидата є обов’язковою умовою порядку реєстрації кандидатів, при цьому неподання, приховування важливих відомостей є підставою для відмови в реєстрації кандидата (кандидатів) або ж скасування рішення про їх реєстрацію.

Законодавство Литви визначає досить широкий перелік інформації про кандидата, яка має бути подана для виборчої комісії [27]. Так, кандидат, окрім заяви, зобов’язання про припинення несумісної зі статусом парламентаря діяльності в разі обрання його до Сейму, повинен подати анкету, у якій зазначається: прізвище, ім’я, побатькові, дата народження, адреса постійного проживання, номер паспорта, відомості про те, чи є в нього повністю не відбуте призначене за вироком суду покарання, чи не є він особою, яка проходить дійсну військову службу або альтернативну службу, офіцер, унтер-офіцер тощо, чи має він громадянство іншої держави. У разі ж, якщо кандидат приховав інформацію про рішення суду, на підставі якого було «встановлено факт його свідомої співпраці не за завданням Литовської Республіки із спецслужбами інших держав, що має юридичне значення, Центральна виборча комісія не реєструє такого кандидата, а якщо він уже був зареєстрований, негайно анулює його реєстрацію кандидатом у члени Сейму» [27].

Виборче законодавство Болгарії для реєстрації кандидата окружною виборчою комісією передбачає подання від кандидата лише документа про його висунення політичною силою чи ініціативною групою, заяву про згоду балотуватися та заяву, у якій слід вказати прізвище, ім’я, по батькові, вік, місце постійного проживання та особистого ідентифікаційного номера [26]. Разом з тим чітко не визначена санкція за подання неповних чи недостовірних відомостей про кандидата.

Виборчий кодекс Білорусі передбачає подання, окрім протоколу партійного осередку про висунення кандидатом відповідної особи, ще й заяву про згоду балотуватися та біографічні дані, вказівки щодо яких визначаються Центральною виборчою комісією. Якщо подана інформація, у тому числі й біографічна, не відповідає дійсності то відповідна виборча комісія має право відмовити особі в реєстрації кандидатом, а коли вона вже зареєстрована такою, то відмінити рішення про її реєстрацію [23].

Законодавство Польщі також передбачає для реєстрації кандидатом у депутати одним з документів заяву про згоду балотуватися, яка повинна містити таку інформацію: прізвище, ім’я, по батькові, вік кандидата та його ідентифікаційний номер, належність до політичної партії, інформацію про службу в органах державної безпеки й співпраці з такими органами в 1944—1990 роках особами, що виконують громадські обов’язки. Законодавець дозволяє усунути недоліки, які містяться у поданих документах протягом 3-х днів. Якщо це не буде виконано, то виборча комісія може застосувати до порушника санкцію у вигляді відмови в реєстрації списків кандидатів у цілому або ж окремих кандидатів [29].

Як видно, законодавці інших держав по-різному встановлюють обов’язки щодо подання відомостей про кандидатів і санкції застосовуються не лише за подання відомостей, які є суттєво недостовірними, а й просто за недотримання чітко визначеного порядку та й за приховування важливих відомостей про колишню діяльність кандидата, зокрема про співпрацю зі службою безпеки. А тому слід вважати досить обґрунтованим підхід законодавця щодо встановлення вимоги подання відомостей про особу, яка має намір стати кандидатом. Однак усе ж вважається за доцільне законодавчо визначити критерії визначення суттєвої недостовірності відомостей, поданих кандидатом.

Під час проведення останніх парламентських виборів у березні 2002 року та проміжних виборів протягом того ж року як українські, так і міжнародні експерти свою увагу найбільше акцентували на такій санкції конституційно-правової відповідальності, як скасування рішення про реєстрацію кандидата, списку кандидатів політичної партії (виборчого блоку).

 Зупинимося на проблемних питаннях законодавчої регламентації цієї санкції, яка передбачена як національним законодавством, так і виборчим законодавством інших держав.

Розпочинаючи аналіз регламентації та застосування такої конституційно-відповідальності як зняття з реєстрації, необхідно насамперед коротко з’ясувати історію закріплення відповідних положень в національному законодавстві.

Так, законом про вибори народних депутатів України 1993 року була передбачена відповідальність кандидатів у народні депутати у формі скасування рішення про їх реєстрацію, при цьому формулювання підстави для застосування відповідальності було досить загальним: «у разі порушення кандидатом у депутати вимог виборчого законодавства» [3], відповідний закон 1997 року визначив вичерпний перелік підстав застосування такої санкції: «втрата кандидатом у депутати громадянства України, набуття чинності судовим вироком за вчинення ним умисного злочину, реєстрація однієї й тієї ж особи кандидатом у депутати більше ніж в одному одномандатному виборчому окрузі чи більше ніж в одному виборчому списку політичної партії, виборчого блоку партій» [4]. Діючим законом про вибори народних депутатів передбачена можливість застосувати таку відповідальність як до окремого народного депутата, так і до кандидатів, включених до списку політичної партії (блоку).

Одними з основних підстав застосування відповідальності є такі [2; ст. 49]:

• виявлення відповідною виборчою комісією суттєвої недостовірності відомостей про кандидата;
• встановлення судом факту підкупу виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, а також на його прохання або за його дорученням — іншою особою;
• встановлення судом, що підприємство, установа, організація засновником, власником або членом керівного органу якого є кандидат (партія, блок), під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші, безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності;
• якщо кандидат у депутати, який займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи місцевого самоврядування, на державних та комунальних підприємствах, в установах, організаціях, у військових частинах (формуваннях), залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи;
• встановлення, що кандидат у депутати, крім коштів свого виборчого фонду, використовував при фінансуванні передвиборної агітації інші кошти;
• витрати кандидатом у депутати коштів у розмірі, більшому від установленої граничної суми витрат виборчого фонду.

Проаналізуємо відповідальність у формі скасування рішення про реєстрацію одного кандидата чи всіх кандидатів, включених до виборчого партії (блоку) за підкуп виборців.

Одним із головних конституційних засад виборчого процесу є принцип вільних виборів, згідно з яким громадяни здійснюють своє волевиявлення неупереджено, свідомо, на основі власних внутрішніх переконань та поглядів. Це, у свою чергу, означає недопустимість застосування матеріального чинника на вибір громадян. Однак досвід спостереження за виборчими процесами дає змогу визначити, що саме вплив матеріального фактора став одним із домінуючих негативних чинників під час виборчих кампаній більшості політичних сил та окремих кандидатів останнього часу. Це явище по-різному характеризується в наукових та аналітичних виданнях: використання фінансового ресурсу, матеріального фактора тощо. З усіх характеристик цим діянням найбільше відповідає — «підкуп виборців».

У широкому розумінні використання матеріального чинника, як засобу впливу на політичний вибір громадян України і є підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства дає пiдстави визначити пiдкуп як схиляння виборців до голосування за кандидата, виборчий список партії (блоку) з наданням чи обіцянкою надання виборцям грошей, будь-яких товарів, робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей [47].

Аналізуючи iсторiю становлення цього конституційного делікту та вiдповiдальнiсть за його скоєння, слiд відзначити, що національне виборче законодавство останніх 11 років не відразу законодавчо заборонило вплив на вибір громадян через матеріальний чинник. Так, закон про вибори народних депутатів України 1993 року [3] взагалi не мicтив заборони щодо пiдкупу, закон про вибори народних депутатів України 1997 року [4] хоч i встановлював заборону, проте санкцiя за порушення була вiдсутня, і лише чинний закон про вибори народних депутатiв уперше закрiпив юридичну вiдповiдальнicть (конституційно-правову) за пiдкуп виборців [2; с. 265]. Так, у разi, коли суд встановить факт пiдкупу виборцiв політичною партією (виборчим блоком політичних партій), окремими кандидатами, до порушникiв застосовується конституцiйно-правова вiдповiдальнiсть, санкцiя за якою — скасування рішення про реєстрацiю в багатомандатному окрузi вcix (або окремих) кандидатiв, включених до виборчого списку партiї (блоку) Центральною виборчою комісією, кандидатів в одномандатних виборчих округах окружними виборчими комісіями [2].

Підкуп виборців є підставою для скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) у виборчому законодавстві багатьох держав, проте формулювання правових норм цього правопорушення є різним. Так, Виборчим кодексом Киргизії передбачена відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом [22], проте цим законодавчим актом санкція за підкуп стосується виключно кандидатів, хоча виборча система є змішаною; за підкуп виборців передбачена відповідальність і у Виборчому кодексі Білорусі, проте формулювання законодавця щодо заборони та санкції є не зовсім вдалим. Так, у статті 47 Кодексу [23] заборона сформульована наступним чином: «кандидати в депутати, їх довірені особи, організації та особи, які агітують за обрання кандидатів, не мають права роздавати громадянам гроші, подарунки та інші матеріальні цінності, проводити пільговий розпродаж товарів, безкоштовно надавати будь-які товари та послуги». Водночас законодавець зазначає, що при порушенні цих вимог виборча комісія має право скасувати рішення про реєстрацію кандидатів. Тобто правові норми білоруського законодавства порушують причинно-наслідковий зв’язок між діями організацій та установ та відповідальністю кандидатів. Російський законодавець визначає відповідальність за встановлення факту підкупу виборців кандидатом, політичною партією, виборчим блоком, їх уповноваженими особами, довіреними особами, а також на їхнє прохання чи доручення іншими особами. Отже, український законодавець до виборчого закону імплементував саме цю норму.

Характеризуючи правопорушення підкупу виборців в цілому, слід насамперед з’ясувати його суб’єктний склад. Якщо знайти пояснення щодо вчинення підкупу окремим кандидатом, тобто фізичною особою, не так складно, то підкуп, здійснений юридичною особою — політичною партією (блоком), залишає доволі багато запитань.

Політична партія — це зареєстроване згідно iз законом добровільне об’єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню i вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах [47].

Виборчий блок політичних партій — об’єднання двох чи бiльше політичних партій, якi зареєстровані в установленому законом порядку не пiзнiше як за piк до дня виборiв, утворене з метою солiдарної участi у виборчому процесi шляхом формування спільних керівних органів та висування спільного виборчого списку вiд партій, що входять до виборчого блоку [47].

З огляду на законодавче та доктринальне визначення останніх суб’єктiв, а також враховуючи ту обставину, що вони є колективними, а тому від їхнього імені діють вiдповiднi статутні органи чи посадовi особи: з’їзди, правління, полiтради, голови рад партiй тощо, слiд вiдзначити, що офiцiйного рiшення щодо проведення пiдкупу виборцiв пiд час передвиборної агітації ні відповідний орган, ні посадовi особи приймати не будуть. Та навiть коли працiвники секретаріатів партiй чи члени партiйних органів і будуть вчиняти дії, що підпадають під визначення «пiдкуп», усе ж не можна говорити про вiдповiдальнiсть усієї партiї (блоку), оскiльки цi особи своїми дiями не репрезентують партiю . Отже, вести мову про партiю, а тим бiльше блок як суб’єкт, що здiйснює пiдкуп виборцiв, є досить проблематичним. А тому, не зважаючи на законодавчу заборону, на останніх парламентських виборах набули поширення рiзноманiтнi форми пiдкупу, особливо з боку політичних сил.

Досить часто під час проведення передвиборної агітації з метою вплинути на політичний вибір громадян щодо тієї чи іншої політичної сили, окремих кандидатів у народні депутати виборцям пропонувалися гроші, книги, календарі, футболки з логотипами відповідних політичних сил, продукти харчування тощо.

Якщо про ці засоби підкупу спостерігачі, особливо міжнародні, досить часто наголошували у своїх звітах [43], то про підкуп через надання послуг чи робіт відсутня інформація взагалі. Характеризуючи засоби підкупу, слід відзначити, що з законодавчої норми чітко випливає, що однаковою мірою засобом підкупу є як безпосередньо гроші, цінні папери, лотереї, так і роботи та послуги. Слід з’ясувати проблемні питання законодавства та практику проведення підкупу через надання безкоштовно послуг і робіт.

Так, протягом останніх парламентських виборів, а також проміжних та повторних виборів 2002 р. активного поширення набула діяльність громадських приймалень партiй (блокiв), окремих кандидатів, у яких виборцям надавалися безоплатно послуги юристiв, психологiв, лікарів та разом з тим проводилася передвиборна агітація [44]. Також масового поширення набули проведення безкоштовних концертів та інших театралізованих дійств, що слід розуміти саме як послуги дозвілля. Мета цих заходів — проведення передвиборної агітації за відповідну політичну силу та окремих кандидатів, поєднане з підкупом виборців. Системний аналіз виборчого законодавства вказує на те, що цi послуги є засобами, а діяння — підкупом.

Хоча ці діяння і належать до правопорушень, які не раз  фіксували українські експерти [45], проте юридичної відповідальності за підкуп жодна політична сила (як і жоден кандидат) не понесли. Причина ось у чому. Коли проводяться відповідні театралізовані дійства, досить складно встановити причинно-наслідковий зв’язок у діях відповідного суб’єкта передвиборної агітації. Так, прямим підтвердженням того, що концерт чи діяльність громадської приймальні пов’язані з політичною силою, окремими кандидатом, є прийняття чіткого рішення відповідно про проведення чи організацію діяльності або ж фінансування роботи, пов’язаної з їх проведенням. Зрозуміло, що ні рішення не приймаються, ні фінансування з виборчого фонду не проводиться, а головна роль тут відводиться окремим особам, які й забезпечують виконання цієї роботи. Отже, слід враховувати ту обставину, що ці особи не є суб’єктами виборчого процесу, а тому до них і не можуть бути застосовані санкції конституційно-правової відповідальності.

Проте, хоч як це не дивно, «перші» особи відповідних політичних сил безпосередньо беруть участь в організації роботи громадських приймалень, проведенні концертів. Однак, як зазначалося, відповідна політична сила не може нести юридичної відповідальності. Отже, санкцiя за пiдкуп виборцiв партiєю (блоком) залишається «мертвою» нормою, а заборони — деклараціями.

Що ж до підкупу за рахунок поліграфічної продукції (книги, календарі, брошури), одягу з рекламою політичної сили, то суб’єкти передвиборної агітації відносять їх до агітаційної продукції, не вбачаючи тут засобів підкупу, що є неправильними.

Український законодавець визначив заборону щодо роздачі будь-яких товарів, проте все ж необхідно на законодавчому рівні встановити відповідні критерії щодо цих товарів. Так, це передбачено Федеральним законом «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації»: «Кандидатам, політичним партіям, виборчим блокам, їх уповноваженим особам, довіреним особам, а також іншим особам і організаціям при проведенні передвиборної агітації забороняється проводити пільговий розпродаж товарів, безоплатно розповсюджувати будь-які товари, за винятком друкованих матеріалів (у т.ч. ілюстрованих) та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії, а також надавати послуги безкоштовно або на пільгових умовах» [24]. Така ж норма міститься й у Виборчому кодексі Киргизії [22]. Виборчий кодекс Білорусі, окрім того, що забороняє безпосередню роздачу матеріальних цінностей, забороняє й обіцянки надати грошові кошти та матеріальні цінності [23]. Заборонні норми Закону про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки у статті 88 визначають заборону щодо підкупу так: «Забороняється в межах виборчої кампанії проводити жеребкування та конкурси, у яких нагородою є гроші та предмети», а також «забороняється безкоштовно подавати та постачати в межах передвиборної кампанії алкогольні напої за цінами, нижчими від їхньої закупівельної вартості» [29]. Однак у законі про вибори до Сейму Литви [27], законі Болгарії про вибори членів парламенту [26] зовсім не передбачена заборона щодо роздачі громадянам грошей, безкоштовно чи на пільговій основі товарів, робіт, послуг тощо.

Враховуючи вищевикладене, при розробцi нового виборчого законодавства парламентарям слiд бiльш відповідально поставитися до питання визначення заборонних норм та застосування санкцiй за їх порушення. Так, насамперед, на рівні законодавства слiд дати чiткi критерiї, які товари, роботи, послуги слiд вiдносити до засобiв пiдкупу.

Незрозумілим виглядає формулювання підстави застосування відповідальності за підкуп виборців, здійснений організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є партія (блок), уповноважена особа партії (блоку), кандидат, що під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші чи безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності [2; ч. 3 ст. 49].

Особливо насторожує та обставина, що кандидат, політична сила може нести відповідальність за дії організації, якої вони є лише засновниками. Такий підхід законодавця суперечить законодавству про громадські організації, благодійництво та благодійні організації, законодавству про господарські товариства, підприємства в Україні. Оскільки відносини між засновниками в основному припиняються з моменту реєстрації відповідної юридичної особи і надалі юридичних підстав вплинути на прийняття рішення цією організацією засновники не мають, незрозуміло тоді, чому ж останні мають нести конституційно-правову відповідальність за економічну діяльність відповідної організації, до якої вони вже не мають ніякого відношення.

Такої норми немає у виборчому законодавстві держав ні СНД, ні Східної Європи. Законодавцеві все ж необхідно відмовитися від такого формулювання підкупу виборців та членів комісій.

Проведення виборів на демократичній основі розуміється як право учасників виборчого процесу ставити питання про визнання виборів недійсними. Проте для такої постановки питання і для прийняття відповідного рішення про недійсність результатів виборів повинні бути серйозні підстави. Повинні бути встановлені серйозні порушення закону, які не дозволяють довіряти отриманим результатам виборів. Водночас «полегшене» ставлення до використання процедури визнання виборів недійсними як до чергового туру проведення виборчої кампанії, у результаті якого можна, доклавши певних зусиль, скорегувати результати волевиявлення виборців, є дефектом політичної та правової свідомості, бо ставить під сумнів саму цінність виборів як вищого безпосереднього вияву народовладдя. Тобто визнання виборів недійсними є досить небезпечною політичною та правовою зброєю, яка повинна використовуватися тільки в крайніх випадках. Якщо порушення питання про визнання виборів недійсними перетворюються з винятку з правил на норму, то обґрунтованим може бути і постановка питання про зміни у виборчому законодавстві [46].

Український законодавець при порушенні питання визнання виборів недійсними запровадив такі підстави:

• у ході проведення виборів депутата в одномандатному виборчому окрузі або при підрахунку голосів виборців у цьому окрузі мали місце порушення вимог законодавства, які не дозволяють з достовірністю визначити результати волевиявлення виборців;
• кількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному окрузі було визнано недійсним, становить не менш як 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць, утворених на території одномандатного округу.

Разом з тим слід відзначити, що національне виборче законодавство передбачає визнання виборів недійсними Центральною виборчою комісією за поданням окружної виборчої комісії лише щодо одномандатного виборчого округу, тобто «кандидата-мажоритарника».

Законодавці інших держав на відміну від парламенту України по-іншому визначають підстави визнання виборів недійсними.

Так, Виборчим кодексом Албанії передбачена можливість визнати вибори недійсними на виборчих дільницях, виборчих адміністративно-територіальних утвореннях або на всій території республіки, якщо ЦВК виявляє:

• Порушення закону або природні катаклізми такого масштабу, які можуть вплинути на розподіл місць до Асамблеї.
• Голосування не починалось або було припинено впродовж 6-ти годин. Рішення ЦВК може бути оскаржене до Верховного чи Конституційного суду [25].

Центральна виборча комісія Литви може визнати результати виборів недійсними, якщо вона встановила факти грубого порушення закону про вибори до парламенту, здійснені на виборчій дільниці або у виборчому окрузі, або якщо підроблення документів чи їх втрата суттєво вплинули на результати виборів та коли на підставі протоколів підрахунку голосів або інших виборчих документів не можна встановити остаточні результати виборів:
— в одномандатному окрузі — кандидата, який повинен отримати мандат;
— у багатомандатному окрузі — списки кандидатів, які беруть участь у розподілі мандатів, або число мандатів, які припадають на список кандидатів, можна встановити тільки з точністю більш як 1-го мандата [27].
При цьому вибори не можуть бути оголошені недійсними, якщо безспірно встановлені результати дозволяють встановити остаточні результати виборів.

Вибори вважаються недійсними в Молдові, якщо Конституційний суд визнає, що під час голосування та підрахунку голосів положення виборчого закону порушувались і мали вплив на результати голосування й отримання мандатів [28].

Згідно з польським законодавства нелегітимними можуть бути визнані вибори в цілому, у виборчому окрузі, вибори депутата чи сенатора. Підставою для застосування цієї конституційно-правової відповідальності є порушення закону чи порушення Державною виборчою комісією положень даного закону, які стосуються визначення результатів голосування і результатів виборів. Відповідне рішення приймає Верховний суд, який, приймаючи рішення про недійсні вибори або недійсність вибору депутата чи сенатора, затверджує втрату дійсності мандатів шляхом визнання їх недійсними та виносить постанову про проведення додаткових виборів або проведення деяких виборчих заходів, вказуючи дії, із яких треба поновити виборчі процеси на території Польщі [29].

У Румунії подання з вимогою визнати вибори недійсними в окрузі можуть подати лише партії, політичні організації чи блоки не пізніше як через 48 годин після закриття виборчої дільниці за санкцією по втраті цього права. Спірне питання розглядається Центральною виборчою комісією [30].

У Казахстані При виявленні вищестоящою комісією помилок у протоколах нижчестоящих виборчих комісій, а також при сумніву в правильному підрахунку голосів комісія може прийняти рішення про повторний підрахунок голосів відповідною виборчою комісією [22].

У разі встановлення Конституційним судом порушення Конституції Румунії Центральна виборча комісія може визнати вибори в окремих адміністративних одиницях недійсними і повинна прийняти рішення про проведення в цих адміністративно-територіальних одиницях повторних виборів протягом 2-х місяців [30].

Враховуючи досвід законодавчої практики в інших державах, а також те, що встановлення відповідальності у формі визнання виборів недійсними лише у виборчому окрузі не зовсім відповідає ідеї рівності прав та можливостей кандидатів та політичних партій, усе ж слід встановити можливість визнання виборів недійсним і на території багатомандатного округу, тобто на території всієї держави.

Загалом правові реформи, які відбувалися в різних державах у різний час, маючи за мету гарантувати дотримання прав громадян через призму встановлення юридичної відповідальності проходили у 2-х різних напрямках:
• посилення відповідальності до правопорушників;
• послаблення санкцій і скорочення переліку діянь, за які має настати юридична відповідальність.
Вище запропоновано «золоту середину» цих напрямків. Так, щодо кримінальної відповідальності пропонується декриміналізувати один склад злочину, а стосовно адміністративної відповідальності то пропонується не підсилити, а, скоріше, встановити таку відповідальність, оскільки наразі адміністративна відповідальність за порушення виборчого законодавства практично відсутня.

Література

Нормативно-правові акти:

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України 1996 № 30. — С. 141.
2. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.10.2001 р. № 2766-ІІІ // Вiдомостi Верховної Ради України. — 2001. № 51—52. — С. 265.
3. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18.11.1993 р. № 3623 —XII. — Українська правнича фундація: «ПРАВО», 1993. — 48 с.
4. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 24.09.1997
   № 541/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1997 № 43. С. 280.
5. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 17.12.1997 № 733/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998. № 5, С. 17.
6. Закон України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-XII // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 4, С. 20.
7. Кримінальний кодекс України (вiд 5.04.2001 N 2341-III) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 21.
8. Кодекс про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 80731-X // Відомості Верховної Ради України. — 1984. № 51, С. 1122.
9. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административный правонарушениях» от 2 января 2000 г. № 4-ФЗ // Российская газета. — http://www.rg.ru.
10. Федеральный Закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ // Российская газета. — 1999 г. 8 декабря. — http://www.rg.ru.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета.— http://www.rg.ru.
12. Кодекс Республики Казахстан об администртаивных правонарушениях от 30.01.2001 г. 155-ІІ ЗРК.
13. Кодекс Киргизской Республики об администртаивной ответственности от 18.07.1998 г., // Информационно-правовая система «Энциклопедия Киргизского права». — http://www.adviser.kg.
14. Кодекс Модовы об администртаивных правонарушениях от 29.03.1985 г.
    // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md
15. Кодекс Республики Беларусь об администртаивных правонарушениях
    / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, — http://www.ncpi.gov.by.
16. Уголовный кодекс Российской Федерации // Российская газета. — http://www.rg.ru.
17. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16.07.1997 г. № 167-1.
18. Уголовный кодекс Киргизской Республики от 18.09.1997 г. // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
19. Уголовный кодекс Молдовы от 18.04.2002 г. №985-XV // Законодательство Молдовы — On-line. — http://www.docs.md.
20. Проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян». № 7388 від 14.06.2001 р. // http://www.rada.gov.ua.
21. Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр. № 1287), суб’єкт подання — Кабінет Міністрів України.
22. Кодекс о выборах в Киргизской Республике от 29 мая 1999 года № 39 // Энциклопедия Киргизского права. — http://www.adviser.kg.
23. Избирательный кодекс Республики Беларусь. — Мн.: Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, 2000.
24. Федеральный Закон от 20 декабря 2002 года N175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
25. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: — Д.К. — 2000.
26. Закон про вибори членів Парламенту Болгарії //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К., 2000р
27. Закон Литовської Республіки про вибори до Сейму //Збірник Виборчих Законів Країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
28. Закон про вибори у члени парламенту Молдови // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. Вашингтон: Д.К. 2000.
29. Закон про вибори до Сейму Польської Республіки та до Сенату Польської Республіки // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
30. Закон про вибори до Палати Представників та Сенату Румунії // Збірник Виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.
31. Закон Національної Ради Словацької Республіки про вибори до Словацької Національної Ради // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи // Міжнародна фундація виборчих систем. — Вашингтон: Д.К. 2000.

Спеціальна література:

32. Ставнійчук М. І. Актуальні питання формування системи гарантій забезпечення та реалізації виборчих прав громадян // Вибори та референдуми в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення: Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції К. — Нора-Друк, 2003 — С. 66.

33. Колпаков В. К. Адміністративне право України. — К.:Юрінком Інтер, 1999. — С. 289.

34. Відповідальність за порушення виборчого законодавства Франції: Витяги із законодавства Франції / Підгот. Ж. Пустовіт.

35. Пропозиції Президента України до Закону України «Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян» // http://www.kuchma.gov.ua.

36. Кримінальне право України. Загал. частина: Підруч. для студентів юрид. вузів і фак. / За ред. П. П. Матишевського та ін. — К.: Юрінком Інтер, 1997. С. 62.

37. Орлов П.І. Уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав (сравнительний анализ): Матеріали до семінару «Відповідальність за порушення виборчого законодавства», проведеного Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Проектом «Вибори та політичні процеси» Агентства США з міжнародного розвитку, Інститутом виборчого права 18 квітня 2003 року.

38. Результати спостереження за ходом голосування 31.03.2002 р. Комітету виборців України // Інтернет-видання «Політична Україна». — http://www.polit.com.ua.

39. Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект (від 31.07.2002 р., реєстр. 16/3-734) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про вибори народних депутатів України» (від 02.07.2002р., реєстр.№1287) // http://www.rada.gov.ua. (Офіційний сервер Верховної Ради України).

Розділ VІІ. До питання участі громадських організацій у виборах

В Україні вже майже 10 років дискутується питання участі громадських організацій у виборчих процесах. Для нашої країни це питання ще й досі є актуальним. Причому дискутується воно не тільки в нашій державі, а й в інших країнах. Загальновідомо, що громадські організації є невід’ємною частиною громадянського суспільства, а це означає, що вони можуть і повинні брати участь у всіх політичних, соціальних процесах, що відбуваються в державі. Проте, починаючи з 1993 року, ми є свідками поступового скорочення ролі НДО в Україні, зокрема участі їх у виборах різних рівнів. Можна стверджувати, що цей процес є об’єктивним, але чи є він характерним для інших країн так званого перехідного періоду, а також для країн «нової демократії», ми і спробуємо проаналізувати.

Форми участі громадських організацій у виборах
В Україні та у світі можлива величезна кількість варіантів участі у виборах для громадських організацій. У більшості випадків НДО самі вирішують ступінь власної участі у виборчих процесах. Розглянемо найбільш поширені способи:

1. Участь НДО у формуванні виборчих комісій.
2. Участь НДО у агітаційних кампаніях.
3. Просвітницька діяльність НДО.
4. Інформаційно-аналітична діяльність НДО.
5. Участь НДО у висуванні кандидатів.
6. Участь НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Зазначимо, що з перелічених варіантів принаймні три вимагають законодавчого закріплення. Інакше громадські організації не можуть повністю реалізувати власний потенціал. Ідеться про такі етапи виборчого процесу, як:

• формування виборчих комісій;
• висування кандидатів;
• спостереження.

Отже, розглянемо чи закріплено законодавством інших країн зазначені вище форми участі громадських організацій у виборах.

Участь громадських організацій у формуванні виборчих комісій

В українському законодавстві про вибори 1993—94 років декларувалося право участі громадських організацій у формуванні дільничних виборчих комісій шляхом подання пропозицій до відповідних рад [1]. А на місцевих виборах ця можливість надавалася НДО і при формуванні територіальних комісій. [2] Однак Законами України «Про вибори народних депутатів України» 1997 року та «Про вибори Президента України» 1999 року НДО були позбавлені такої можливості, хоча, водночас вони все ще могли подавати свої пропозиції при формуванні комісій на місцевих виборах. Спробуємо розглянути, чи виправданими є норми сучасного українського законодавства, завдяки яким вітчизняні НДО позбавлені права брати участь у формуванні комісій.

Загалом, практика формування виборчих комісій за участю НДО, трудових колективів, зборів виборців поширена саме в країнах СНД. Так у Федеральному Законі «Про вибори Президента Російської Федерації» вказано, що територіальні та дільничні комісії формуються представницьким органом місцевого самоврядування на основі пропозицій виборчих об’єднань, виборчих блоків, громадських об’єднань, зборів виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання [3]. Дуже подібні норми записані і в Кодексі про вибори в Киргизькій Республіці. За цим Кодексом формування виборчих комісій здійснюється за поданням відповідних місцевих кенешів (рад) з урахуванням пропозицій політичних партій, громадських об’єднань, зборів виборців. [4]. Суттєвою різницею в порядку формування комісій є лише те, що в Киргизстані комісії формуються відповідними вищестоящими комісіями, а в Російській Федерації органами місцевого самоврядування.

Зазначимо, що в сучасному виборчому законодавстві країн Центральної та Східної Європи можливість для НДО брати участь у формуванні виборчих комісій надано лише у двох країнах. Це Литва та Білорусь. Причому підходи в наданні цього права є абсолютно різними. Так, у ст. 35 Виборчого кодексу Республіки Білорусь зазначено, що політичні партії, інші громадські об’єднання, трудові колективи організацій чи колективи їх структурних підрозділів з числа своїх членів, а також громадяни шляхом подачі заяви можуть висувати у відповідну територіальну, окружну, дільничну комісію лише по одному представникові [5].

Водночас у Законі Литовської Республіки про вибори до Сейму в ст. 12, 15 зазначено, що участь у формуванні Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій бере Товариство юристів Литви [6]. Товариство юристів Литви є недержавною організацією.

Різниця підходів до участі НДО у формуванні виборчих комісій в Литві та Білорусі полягає в тому, що в одному випадку право участі у формуванні комісій надано всім НДО, а в іншому — лише одній, чітко визначеній організації. Очевидно, що обидва підходи мають свої переваги та недоліки. Так, білоруські законодавці вважають, що всі об’єднання громадян є рівними, а значить, обмежувати чи, навпаки, розширювати права й можливості будь-яких НДО неприпустимо. Однак участь у роботі виборчих комісій є дуже відповідальною і складною діяльністю. Якщо таке право участі надавати всім без винятку НДО, навіть тим, для яких така діяльність є абсолютно невластивою, це лише ускладнить роботу виборчих комісій. Саме з такої логіки виходили литовські парламентарі. Іншими словами, у Білорусі в цьому випадку взято за основу принцип законності, а в Литві — принцип доцільності. На жаль, в Україні панують радше білоруські принципи в законотворенні, ніж литовські. Наші законодавці вважають, що, записавши норми, подібні до литовських, вони порушать законодавство про об’єднання громадян, де передбачено рівність усіх громадських організацій України. Тому краще позбавити можливості впливу на формування комісій всі НДО відразу.

Однак, на нашу думку, подібні аргументи є лише невдалою спробою виправдати власне небажання залишити за НДО хоч якусь частину політичних прав. Так, Верховна Рада України вже прийняла Закон України «Про товариство Червоного хреста в Україні», крім того, уже проголосований у першому читанні проект Закону України «Про товариство сприяння обороні Україні». Ці обидві організації за своїм статусом є об’єднаннями громадян. Це значить, що вони або мають керуватися тими ж базовими законодавчими актами, що й усі інші НДО, або Верховна Рада України має приймати законодавчі акти, що регулюють діяльність кожної НДО.

Основна ж причина небажання народних депутатів включити НДО до процесу формування виборчих комісій лежить не в юридичній, а в політичній площині. На жаль, в Україні склалася практика маніпулювання громадськими організаціями, трудовими колективами з боку органів державної влади. На думку законодавців, принцип формування виборчих комісій органами місцевого самоврядування за поданням політичних партій, НДО, трудових колективів, зборів виборців є набагато менш прозорим, ніж принцип вертикального формування комісій з обов’язковим включенням до складу комісій виключно представників політичних партій та кандидатів.

Однак проблему участі НДО у формуванні виборчих комісій, на нашу думку, слід розглядати не лише в розрізі законодавчого забезпечення, а й у розрізі застосування законодавства на практиці. Так, у Виборчому кодексі Республіки Вірменія передбачено, на перший погляд, демократичний і прозорий механізм формування виборчих комісій. Згідно з цим Кодексом виборчі комісії формуються вищестоящими комісіями за поданням президента (по три члени) та політичних партій (по одному членові), що мають фракції в Національних Зборах [7]. Однак абсолютна більшість скарг спостерігачів, у тому числі й міжнародних, стосувалася саме діяльності виборчих комісій. Їх визнали такими, що відверто працювали на одного з кандидатів у президенти. Подібні скарги на діяльність виборчих комісій були й на президентських виборах в Україні 1999 року та на парламентських виборах 2002 року. Крім того, міжнародні спостерігачі висловили своє занепокоєння тим, що керівні посади в окружних виборчих комісіях було розподілено непропорційно. Так, у Заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ, присвяченому парламентським виборам в Україні 2002 року зазначено: «Було відзначено значний дисбаланс у розподілі посад голів комісій. Блок ЗЄУ отримав 17 % усіх посад членів ОВК, а 7 % кандидатів отримали 43 % посад голів ОВК. Інші партії також отримали непропорційно великі частки цих посад, включаючи невелику партію Демократичний союз, що мала більш як 10 %. Загалом, близько 70 % голів комісій були представниками пропрезидентських партій. Навпаки, «Наша Україна», маючи 20,5 % всіх посад членів ОВК, отримала лише 9 % посад голів ОВК. Комуністична партія також не мала достатнього представництва» [8]. Такий дисбаланс легко пояснити, уважно розглянувши повноваження ОВК. Окружні виборчі комісії мали право оголошувати попередження кандидатам в народні депутати в мажоритарних округах, а також знімати цих кандидатів з реєстрації.

Отже, законодавчі положення щодо формування виборчих комісій не рятують від зловживань та тиску з боку виконавчої влади. Це питання лежить, швидше, у площині правової культури як суб’єктів виборчого процесу, так і органів державної влади та місцевого самоврядування. Але те, що обмеження прав НДО не можна назвати демократичним, не викликає жодних сумнівів.

На жаль, практика обмеження прав НДО в Україні продовжується. Так, у новому проекті Закону України «Про органи управління виборчим процесом», який розробили фахівці Інституту виборчого права, можливість НДО брати участь у формуванні комісій не передбачено навіть на місцевих виборах, хоча таке право надане навіть зборам виборців [9].

На нашу думку, право НДО брати участь у формуванні виборчих комісій слід розглядати в комплексі з правом НДО висувати кандидатів на виборах. Якщо на президентських та парламентських виборах ці питання гостро не стоять, то на місцевих виборах за громадськими організаціями повинна зберігатися можливість участі у формуванні виборчих комісій.

Крім того, на нашу думку, не буде суперечити Конституції України положення на зразок литовського про те, що одна або кілька авторитетних, спеціалізованих громадських організацій України можуть брати у формуванні виборчих комісій на загальнонаціональних виборах. Вважаємо, що цей підхід буде кращим, ніж існуючий сьогодні з таких причин:

• члени компетентних, спеціалізованих НДО завдяки своїй освіті та підготовці значно підвищать професійний рівень комісій. Це є дуже важливим, оскільки в українському виборчому законодавстві передбачені досить широкі повноваження виборчих комісій, а виборчі процедури є одними з найскладніших у Центральній та Східній Європі. І вітчизняні, і зарубіжні експерти сходяться на думці, що для того, аби правильно застосовувати українське законодавство, члени комісій повинні мати принаймні середню юридичну освіту, або спеціальну підготовку.
• участь членів спеціалізованих НДО у виборчому процесі в ролі членів виборчих комісій підніме довіру громадян до самого процесу виборів.

Отже, участь НДО у формуванні виборчих комісій є доцільною на місцевих виборах. На президентських та парламентських виборах вважаємо за доцільне застосувати досвід Республіки Литва, де можливість брати участь у формуванні виборчих комісій надано спеціалізованій, компетентній громадській організації.

Участь громадських організацій у висуванні кандидатів.

Якщо участь НДО у формуванні виборчих комісій може розглядатися, як один зі складників чесних, прозорих та демократичних виборів, то право НДО висувати кандидатів, а особливо на парламентських чи президентських виборах, не потребує детального та глибокого вивчення.

При цьому, на нашу думку, слід розмежувати таке право НДО на загальнонаціональних та місцевих виборах. Оскільки природа президентського статусу, статусу народного депутата дуже відрізняється від природи статусу депутатів місцевих рад.

Отже, проаналізуємо положення законодавства інших країн, щодо можливості НДО висувати кандидатів на загальнонаціональних виборах

Єдиним законодавчим актом в Україні, яким передбачалося право НДО висувати кандидатів, був Закон УРСР «Про вибори народних депутатів Української РСР», прийнятий 27 жовтня 1989 року. Згідно з цим Законом, право висувати кандидатів надавалося трудовим колективам, колективам професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, які налічують не менш як 200 осіб, громадським організаціям, зборам виборців, які є правомочними за умови присутності на них не менш ніж 200 виборців, зборам військовослужбовців. Однак згаданий Закон було прийнято ще за часів СРСР. А вже в Законі України «Про вибори народних депутатів України» зразка 1993 року громадські організації були позбавлені такого права.
Громадські організації не мають права висувати своїх кандидатів і на виборах до Джогорку Кенешу (парламенту) Киргизстану, і на виборах до Національних Зборів Вірменії. Як бачимо, у багатьох країнах СНД також скасовано практику висування кандидатів НДО чи навчальними закладами.

Серед країн Центральної та Східної Європи право НДО висувати кандидатів надається лише в Румунії. Так, Законом № 68/1992 «Про вибори до Палати представників і Сенату» організації громадян національних меншин, що беруть участь у виборах, прирівнюються з точки зору виборчих дій до політичних партій [10; с. 353]. Таким чином, організації громадян національних меншин отримують право на висування своїх кандидатів.

Слід зазначити, що організації національних меншин, згідно з Конституцією Румунії, мають право на отримання депутатських мандатів. Саме тому відповідні норми, які гарантують національним НДО представництво в парламенті і присутні у виборчому законодавстві Румунії.

Отже, у Румунії право висувати кандидатів належить не всім НДО, а лише організованим у громадські організації національним меншинам.

В Україні та в абсолютній більшості інших країн така практика відсутня. На нашу думку, це питання слід розглядати з погляду політичної доцільності. В Україні жодна з організацій національних меншин не вимагала утворення національних виборчих округів чи можливості висувати своїх кандидатів за списком від НДО, що представляє таку меншину. Представники національних меншин реалізовували це право шляхом самовисування в мажоритарних виборчих округах чи були включені до виборчих списків політичних партій.
Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на нашу думку, висування кандидатів від НДО на загальнонаціональних виборах в Україні не є доцільним.

Дещо складніше питання щодо права НДО висувати своїх кандидатів на місцевих виборах.
Чинний Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» передбачає, що право висування кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови (далі — кандидатів) належить громадянам України, які мають право голосу, і реалізується ними як безпосередньо шляхом самовисування, а також висування на зборах виборців за місцем їхнього проживання, трудової діяльності (зборах трудових колективів) або навчання (далі — зборах виборців), так і через місцеві осередки політичних партій, виборчі об’єднання місцевих осередків політичних партій — блоки (далі — блоки), громадські організації, що легалізовані відповідно до чинного законодавства України [11].

Однак не може не турбувати те, що в проекті Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян», який розробили фахівці Інституту виборчого права, зазначено, що право висунення кандидата може здійснюватися партією (блоком) або шляхом самовисування. Причому ці положення поширюються не лише на президентські та парламентські, а й на місцеві вибори [12]. Таким чином, ми спостерігаємо намагання звузити існуючі права НДО.

На нашу думку, право висування кандидатів від НДО на місцевих виборах повинно бути збережено з таких причин:

• саме через НДО в місцевих радах можуть працювати представники національних меншин. Загальновідомими є бажання кримських татар у Криму, ромів, угорців у Закарпатті, румунів на Буковині відстоювати власні інтереси в місцевих радах;
• НДО, які створені для захисту громадян зі специфічними потребами, для задоволення соціальних, культурних інтересів можуть бути представлені в органах місцевого самоврядування.

Підсумовуючи сказане вище, зазначимо, що, на наш погляд, норми чинного українського виборчого законодавства, які стосуються права НДО висувати кандидатів не потребують змін. Це право має бути збережене на місцевих виборах.

Ми проаналізували доцільність участі НДО у висуванні кандидатів. Перейдемо до найскладнішої частини дослідження, а саме, можливості участі НДО у спостереженні за ходом виборчого процесу.

Участь громадських організацій у спостереженні за ходом виборчого процесу
Виборче законодавство в країнах перехідного періоду, до яких належить і Україна, змінюється найчастіше. Це викликано спробами політиків знайти найоптимальнішу виборчу систему для нашої держави. Однак у процесі цих пошуків, законодавці часто забувають, що важливою гарантією демократичності та прозорості виборів є участь громадськості в ході спостереження за виборчим процесом.

Це і є обов’язковим складником демократичних виборів, що закріплено у Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (1990 р.). У п. 8 цього документа вказано:

«Країни-учасники вважають, що присутність спостерігачів, як іноземних, так і місцевих, може покращити виборчий процес у країнах, де відбуваються вибори. Вони… запрошують спостерігачів з будь-яких інших країн РБСЄ та інших відповідних приватних інституцій та організацій, які можуть забажати спостерігати за виборами для спостереження за національними виборчими процесами в рамках, дозволених законодавством. Вони так само повинні намагатися сприяти проходження подібного процесу виборів на рівні нижчому від національного. Такі спостерігачі не повинні втручатись у виборчі процедури».

Також на цьому питанні постійно акцентують свою увагу експерти міжнародних організацій у своїх заключних звітах за ходом спостережень виборів у різних державах. У заключному звіті ОБСЄ/ БДІППЛ за підсумками парламентських виборів 2002 року зазначено, що:

«Активне громадянське суспільство України взяло на себе життєво важливу роль у виборчому процесі. Багато неурядових організацій впроваджували численні проекти, пов’язані з виборами, включаючи моніторинг засобів масової інформації, моніторинг фінансування передвиборної кампанії та спостереження.

Відповідно до Статті 8 Копенгагенського документа від 1990 року, Закон має містити положення про позапартійних вітчизняних спостерігачів»

На аналогічних положеннях ОБСЄ/БДІПЛ наполягало і в заключному звіті за підсумками президентських виборів 1999 року.

Окрім міжнародних документів та законодавчих актів інших країн, не слід забувати й про чинне українське законодавство.

Стаття 22 Конституції України проголошує, що:
«При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

Однак нове законодавство суттєво обмежує права українських виборців. Мається на увазі саме відсутність положення про можливість організації спостереження за ходом виборчої кампанії з боку громадських організацій.

Право участі у виборах офіційних спостерігачів від громадських організацій України було закріплено в Законі України «Про вибори народних депутатів України» та в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1997 року. Цю можливість було надано, хоча й опосередковано, і Законом України «Про вибори Президента України» 1994 року.

Проте чинне виборче законодавство (Закон України «Про вибори народних депутатів України» та Закон України «Про вибори Президента України») не дозволяє представникам громадських організацій брати участь у спостережені за ходом виборчого процесу. На час прийняття відповідних положень законодавчих актів парламентарі від окремих політичних сил свідомо прагнули не допустити громадських організацій до спостереження за ходом виборчого процесу, проте невдовзі після виборчих кампаній відзначали важливість та необхідність такої участі та й, зрештою, свою помилку під час голосування.

Традиції позапартійного громадського спостереження розвинуті не лише в Центральній та Східній Європі, а й у країнах, розташованих в різних частинах земної кулі.

Подамо коротку довідку про країни, де таке спостереження розвивалося в минулому.
Починаючи з 1990 року, коли готувалися до проведення багатопартійних виборів у Центральній та Східній Європі у багатьох країнах місцеві позапартійні спостерігачі розглядалися як важливий компонент у справі впевненості громадськості у справедливості та демократичності виборів. Серед таких організацій слід назвати наступні:

• у Болгарії Българско сдружение за чесни избори и граждански права (БСЧИГП) стала ініціатором ефективної кампанії громадянської освіти та провела спостереження на більш ніж 2000 виборчих дільницях;
• у Румунії Asotiatia pro Democratia розробила й розповсюдила документацію, яка пояснювала процес голосування, організовувала форуми кандидатів у всіх містах по всій країні, також провела навчання та розташувала на дільницях понад 6 000 спостерігачів. Також організація проводила «круглі столи» з представниками політичних партій та влади з метою обговорення законодавства про вибори.
• у Словаччині працювала коаліція організацій «Obcanske oko», яка організувала спостереження на виході з виборчих дільниць по всій території країни;
• у Сербії організація CeSID організувала підрахунок виборців, які прийшли на дільниці, і в такий спосіб зменшила ймовірність фальсифікацій.

Слід зазначити, що позапартійне спостереження розвивається й на африканському континенті. Як приклад можна навести Африканську громадську організацію (GERDDES), котра базувалась у Беніні. За її ініціативою було організовано місії зі спостереження за виборами та програми навчання спостерігачів більш ніж у 15 західно-африканських країнах.

Одними з перших ініціаторів створення інституції громадського спостереження можна вважати Філіппінський національний рух за вільні вибори (NAMFREL), який під час президентських виборів у 1986 році збирав та навчав спостерігачів. Організація також проводила «швидкий підрахунок голосів», здійснюючи незалежну табуляцію результатів виборів.

Варто також відзначити діяльність місцевих громадських груп у Чилі, які організували незалежну акцію з реєстрації виборців у 1988 році (паралельно до офіційної), що значно скоротило можливість фальсифікації результатів виборів при підрахунку.

Позапартійне спостереження розвивається і в країнах Середньої Азії. У Киргизстані Коаліція за демократію і громадянське суспільство організувала спостереження на референдумі 2003 року, направивши на дільниці понад 3500 спостерігачів.

У Казахстані активно розвивається Республіканська мережа незалежних спостерігачів.

За останні 10 років непартійне міжнародне і внутрішнє спостереження за виборами стало більш комплексним. Спостерігачі не обмежують свою діяльність під час процедури в день виборів, вони намагаються розглядати вибори комплексно беручи до уваги природу передвиборного періоду, справедливість процедури голосування і підрахунку голосів, а також готовність населення прийняти результати виборів. Зокрема, у деяких країнах робляться спроби продовжити діяльності позапартійних організацій шляхом впливу на роботу вже обраних законодавчих органів. Але все ж питома вага діяльності та уваги спостерігачів спрямована на сам процес голосування, зокрема на підрахунки результатів голосування, коли найбільш імовірні спроби підробки результатів голосування. Для визначення процесу, коли спостерігачі за виборами реєструють результати, отримані на окремих виборчих дільницях, і порівнюють їх з офіційними даними використовується багато різноманітних термінів. Найбільш вдалий (який надалі буде використовуватись) — це «паралельний підрахунок голосів». Питання паралельного підрахунку голосів вкрай важливе на виборах, котрі проходять під час перехідного періоду від недемократичної влади до більш демократичної системи державної влади.

На Філіппінах (1986) і в Панамі (1989) ППГ встановили перемогу опозиційних сил, не зважаючи на спроби уряду підробити результати голосування;

• Парагваї (1989) і Болгарії (1990) ППГ підтвердили перемогу правлячої партії, і в результаті діяльності цих організацій опозиційні партії відмовилися від підозр щодо підробки результатів голосування.
• Чилі (1988) і Нікарагуа (1990) за рахунок ППГ правлячі партії публічно визнали перемогу опозиційних партій ще до закінчення офіційного підрахунку результатів виборів.

У світі політичні партії, засоби масової інформації і вчені-дослідники часто збирають неофіційні дані про результати голосування. Ці паралельні підрахунки є визнаною частиною виборчого процесу, і на них, як правило, не звертають особливої уваги. Інша ситуація складається в тих країнах, де демократія тільки розвивається, або там, де звинувачення у фальсифікації виборів мають особливо гостре значення.

Зазначимо, що в країнах Центральної та Східної Європи положення про місцевих недержавних спостерігачів є в Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговині, Македонії, Молдові, Білорусі, частково в Польщі (контроль за фінансами).

Причому законодавством цих країн по-різному регулюється ступінь участі НДО у спостереженні.
Так, Виборчим кодексом Республіки Албанія передбачено, що іноземні та національні неурядові організації, які спеціалізуються та беруть участь у розвитку та захисті прав людини, мають право направляти спостерігачів у кожний центр голосування та в кожну виборчу комісію [13].

Таким чином, в Албанії право спостерігати мають не всі, а лише правозахисні організації.
У болгарському Законі «Про вибори членів Парламенту» дається визначення терміна «спостерігач». Цей термін означає:
а) представників іноземних парламентів, ОБСЄ, іноземних партій та рухів, а також осіб, призначених партіями та коаліціями, що беруть участь у виборах, та осіб, запрошених через Міністерство іноземних справ;
б) уповноважених представників болгарських неурядових організацій [14].

Як бачимо, усі неурядові організації Болгарії мають право направити своїх представників на виборчі дільниці. До болгарських НДО не висувається жодних кваліфікаційних вимог.

Цікаві норми щодо спостереження від НДО встановлені у Федерації Боснії та Герцеговини. У виборчому законі Боснії та Герцеговини зазначено, що представники міжнародних спостерігачів, спілки громадян, політичні партії, блоки, списки незалежних кандидатів та незалежні кандидати (далі «спостерігачі») можуть спостерігати за всією виборчою діяльністю у Боснії та Герцеговині за умови, що вони акредитовані згідно з цим Законом [15]. Зазначимо, що за згаданим Законом спостерігати можуть не всі НДО. Виборча комісія Боснії та Герцеговини повинна ввести положення з метою встановлення критеріїв для акредитації спілок громадян. Із Закону випливає, що ці критерії можуть бути різними, але в самому законі визначено лише один. Спілка громадян має принаймні декларувати, що відповідна НДО не створюється та не субсидується політичною партією та іншими суб’єктами виборчого процесу, а також не займається ніякою діяльністю від імені цих суб’єктів. Ми вважаємо, що позапартійність та незалежність є суттєвою кваліфікаційною вимогою для НДО.

Таким чином, у Боснії та Герцеговині законодавці роблять акцент саме на незалежному, позапартійному спостереженні з боку місцевих НДО.

Дуже подібними до албанських норм є положення Закону «Про вибори до Парламенту Республіки Македонія». Стаття 107 даного закону зазначає, що за виборами та виборчою процедурою можуть спостерігати представники міжнародних організацій та асоціацій. За виборами та виборчою процедурою можуть також спостерігати представники організацій та асоціацій захисту прав та свобод людини, зареєстрованих у Республіці Македонія [16].

Ще один приклад застосування кваліфікаційних вимог для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні, знаходимо у Виборчому кодексі Республіки Молдова.

Стаття 63 Кодексу регламентує, що, згідно з резолюцією Центральної виборчої комісії, місцеві виборчі ради повинні акредитувати представників компетентних громадських об’єднань Республіки Молдова для спостереження за ходом виборів на дільницях. «Компетентним» громадським об’єднанням вважається те, у статуті якого визначена мета сприяти розвитку прав людини і демократичних цінностей, а також те, яке Центральна виборча комісія (або у випадку регіональних організацій — місцева виборча рада) вважає здатним виконувати громадські обов’язки на виборах [17].

Таким чином, у законодавстві встановлено дві кваліфікаційні вимоги. Одна об’єктивна (наявність відповідних положень у статуті), а інша — суб’єктивна (думка виборчих комісій).

Як уже зазначалося, спостереження НДО за ходом виборчого процесу характерне не лише для країн Центральної та Східної Європи, а й для країн колишнього СРСР та СНД. Наприклад, федеральний закон про вибори Президента Російської Федерації визначає, що кожний зареєстрований кандидат, кожне виборче об’єднання, кожний виборчий блок, кожне громадське об’єднання мають право призначити у відповідні дільничні виборчі комісії кілька спостерігачів, котрі в день голосування, у тому числі в день дострокового голосування, мають право по черзі здійснювати спостереження в приміщенні для голосування [18].

На відміну від Російської Федерації, Вірменія скористалася досвідом країн Центральної та Східної Європи і запровадила кваліфікаційні вимоги для НДО, які бажають узяти участь у спостереженні за виборами.
Так, статтею 28 Виборчого кодексу Республіки Вірменія регламентовано, що:
Під час виборів право спостережної місії мають:
1) міжнародні організації;
2) представники іноземних держав;
3) громадські організації Республіки Вірменія та іноземних держав, статутні завдання яких містять питання захисту демократії і прав людини, і якщо вони не сприяють кандидатам чи партіям [19].

Отже, запроваджено дві кваліфікаційні вимоги:

• наявність відповідних положень в статутних документах;
• позапартійність та незалежність НДО;

У Виборчому кодексі Республіки Киргизстан громадським організаціям також надається можливість брати участь у спостереженні. При цьому до них не висувається жодних кваліфікаційних вимог, що є аналогічним до російських норм.

Подібні положення зафіксовані також у Виборчому кодексі Республіки Білорусь. Так, у статті 13 Кодексу зазначено, що при проведенні виборів, референдуму, відклику депутата, члена Ради Республіки мають право бути присутніми спостерігачі — депутати Палати представників, члени Ради Республіки, депутати місцевих рад, довірені особи кандидатів у президенти Республіки Білорусь, у депутати, представники політичних партій, інших громадських об’єднань, трудових колективів, громадян, іноземні (міжнародні) спостерігачі, а також представники засобів масової інформації в порядку, що встановлюється Центральною комісією [20].

Таким чином, у законодавстві країн Центральної та Східної Європи, а також деяких країн СНД є кілька підходів до надання НДО права спостерігати.

Перший підхід, що є характерним більше для країн колишнього СРСР, а також Болгарії полягає в тому, що право спостерігати надається всім без винятку громадським організаціям, навіть тим, для яких ця діяльність не є властивою.

Другий підхід, що частіше використовується в країнах Центральної та Східної Європи, Вірменії, полягає в застосуванні певних кваліфікаційних вимог (це можна назвати навіть цензом) для НДО, які бажають спостерігати.

Ці кваліфікаційні вимоги можна звести до таких:

1. Організації повинні займатися правозахисною діяльністю.
2. Організації повинні принаймні задекларувати свою позапартійність.
3. Організації повинні відповідати вимогам, які висунуть відповідні виборчі комісії.
4. Певні види діяльності мають бути зазначені в статутних документах громадських організацій.

Дуже важливим з точки зору механізмів організації спостереження є не тільки право участі різних об’єднань у спостереженні, а й те, якими документами регулюються такі етапи, як:

• реєстрація чи акредитація спостерігачів;
• визначення прав і обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень.

Оскільки це питання не є предметом дослідження цього розділу, а торкається НДО лише побіжно, то й ми розглянемо його коротко. Тим більше, що це питання треба розглядати саме з погляду традицій законодавства різних країн, а також рівня розвитку виборчого права як підгалузі конституційного права кожної конкретної країни.

Як у Центральній та Східній Європі, так і в країнах СНД є два підходи до зазначених проблем.
Перший підхід полягає в тому, що вказані питання визначені безпосередньо в законодавчих актах. Причому не має значення, чи це виборчі кодекси (у країнах, де законодавство кодифіковане), чи це закони про вибори (у країнах, де кодифікація виборчого законодавства не відбулася). Другий підхід полягає у винесенні цих питань за межі власне законодавчих актів. У такому разі визначення рівня участі спостерігачів у виборах відносять до компетенції центральних виборчих комісій, або органів, що їм тотожні.

Реєстрація чи акредитація спостерігачів

Розглядаючи питання реєстрації чи акредитації спостерігачів, необхідно зупинитися на тому:

• в законодавчих чи підзаконних актах містяться положення, щодо реєстрації спостерігачів;
• хто здійснює реєстрацію чи акредитацію спостерігачів.

Більш ніж у половині країн Центральної та Східної Європи положення, що стосуються правил акредитації спостерігачів не виписані у відповідних законодавчих актах. Встановлення цих процедур законодавство відносить до компетенції ЦВК чи тотожним їй органам. Однак у країнах СНД та в країнах Центральної та Східної Європи розвивається тенденція закріплення механізмів акредитації спостерігачів у відповідних законодавчих актах. Цікаво, що в країнах, де законодавчі акти прийняті відносно недавно, такі положення є саме в законах чи кодексах.

Питання, що стосуються того, у яких органах реєструються чи акредитуються спостерігачі майже в усіх країнах вирішуються практично однаково. Як правило, акредитацію здійснюють або ЦВК або нижчестоящі виборчі комісії. Дещо інакша система існує лише в одній країні Це Киргизстан. Виборчим кодексом Республіки Киргизстан визначено, що спостерігача на дільницю направляють особи чи організації, що мають на це право. Кодексом навіть визначається, що попередньо не потрібно повідомляти відповідну виборчу комісію про направлення спостерігача.

Визначення прав та обов’язків спостерігачів та коло їхніх повноважень

На відміну від питань, що стосуються реєстрації та акредитації спостерігачів, права та обов’язки, а також обмеження щодо діяльності спостерігачів у більшості країн, законодавство яких аналізувалося в цьому розділі, повністю або частково регламентуються не підзаконними актами, а виписані в законодавстві.

Однак законодавці по-різному підходять до кола повноважень спостерігачів. Саме в цьому простежується чітка відмінність між законодавством країн Центральної та Східної Європи та між законодавством країн СНД. У першому випадку акцент робиться на спостереженні за всією виборчою діяльністю чи за всіма аспектами підготовки та проведення виборів. А в країнах СНД акцент робиться на спостереженні за діяльністю виборчих комісій, за ходом дня виборів та підрахунком голосів.

Отже, коло повноважень спостерігачів у європейських країнах ширше, а значить, вимагає кращої кваліфікації цих спостерігачів. Саме цим, можливо, і можна пояснити застосування в країнах Центральної та Східної Європи кваліфікаційних вимог до НДО (цензів).

Отже, ми оглянули історію становлення незалежного позапартійного спостереження в різних країнах, проаналізували норми законодавства різних країн, що стосуються спостереження в Україні, країнах Центральної та Східної Європи, країнах СНД.

На нашу думку, дослідження буде неповним, якщо в ньому не буде висвітлено діяльності українських НДО на виборах у ролі спостерігачів. Зазначимо, що для України більш властивий Центральноєвропейський досвід в організації незалежного позапартійного спостереження. Мається на увазі те, що в країнах Центральної та Східної Європи бралися за роботу по спостереженню одна, рідше дві-три великі НДО. У деяких випадках ці НДО створювалися спеціально для кампаній зі спостереження. Такий досвід мають Румунія, Болгарія, Словаччина. Водночас для країн СНД характерний інший підхід. Для організації спостереження утворюються коаліції зі значної кількості невеликих загальнонаціональних та регіональних НДО. Так організовується робота в Російській Федерації, Киргизстані, Білорусі, Казахстані, Вірменії.

В Україні незалежне позапартійне спостереження проводить Всеукраїнська громадська організація «Комітет виборців України».

КВУ проводить кілька різних програм на виборах. Це спостереження, паралельний підрахунок голосів (ППГ), опитування на виході з виборчих дільниць, довготермінове спостереження (ДТС).

В 1994 КВУ зібрав близько 4000 безпартійних спостерігачів-волонтерів, які працювали в 178 виборчих округах. Вони заповнили 2000 форм про порушення, у яких містився опис 725 окремих порушень. З них 178 були відіслані до Генеральної прокуратури. За словами Голови Центральної виборчої комісії Івана Ємця, «80 % форм про «порушення виборчого законодавства» були виявлені і зібрані Комітетом виборців».

На виборах у 1998 році спостерігачів було вже 16 тисяч. Ще більш масова кампанія незалежного спостереження за голосуванням була проведена на виборах Президента України у 1999 році. Тоді ідеї КВУ об’єднали понад 18 тисяч добровольців у всіх регіонах України, що дозволило контролювати голосування на більшості виборчих дільниць. На парламентських виборах 2002 року КВУ направив на дільниці близько 24 тисячі спостерігачів.

За підсумками спостереження експерти КВУ роблять загальні висновки та оцінку демократичності виборів, яку оперативно оприлюднюють на прес-конференціях, що проходять наступного після виборів дня.

Усі заяви та акти про порушення КВУ передає до відповідних органів, які розглядають їх згідно з вимогами чинного законодавства.

З найбільш гучних фальсифікацій, які були зафіксовані представниками КВУ, стали вибори у виборчому окрузі № 221. Визнаючи результати виборів у цьому окрузі недійсними, Центральна виборча комісія посилалася на документи, надані Комітетом виборців. Матеріали КВУ фігурували також у судовій справі з визнання недійсними результатів виборів міського голови Василькова.

З кожним роком КВУ удосконалює способи та методику спостереження. Нині більша увага приділяється не масовості, а підвищенню професійного рівня спостерігачів, широко застосовується практика мобільних груп, «точкового спостереження», комп’ютерної обробки даних спостереження.

Опитування на виході з виборчих дільниць (exit-pool)

З метою оперативного отримання результатів виборів та виявлення рівня фальсифікації їх результатів КВУ проводить опитування виборців на виході з дільниць. Дана методика передбачає соціологічне опитування тих, хто щойно проголосував про те, кому був відданий голос виборця. Оперативно зібравши дані опитування, можна ще до закінчення голосування дізнатися приблизні результати виборів. При якісно проведеному опитуванні похибка не перевищує 2-х відсотків.

Порівняння даних опитування з офіційними результатами може також визначити рівень фальсифікації виборів, якщо такі мали місце.

Комітет виборців проводив «exit-pool» під час виборів міських голів Дніпропетровська, Запоріжжя, Мукачева та під час довиборів народних депутатів України 25 жовтня 2000 року. Результати опитування підтвердили високу професійність його проведення фахівцями КВУ.

Паралельний підрахунок голосів

З метою запобігання та виявлення фальсифікацій результатів виборів КВУ широко застосовує методику паралельного підрахунку голосів. Ця методика передбачає незалежний (паралельний до офіційного) збір даних підрахунку голосів з дільниць. Порівняння результатів ППГ з офіційними результатами дає змогу виявити рівень фальсифікації на шляху від дільничних комісій до комісій вищих рівнів.

Уперше паралельний підрахунок КВУ проводив на виборах міського голови Ужгорода у вересні 1998 року. З того часу ППГ здійснюється на кожних виборах, у яких КВУ бере участь.

На місцевих виборах, де кількість дільниць є незначною, КВУ проводить тотальний підрахунок голосів, збираючи дані з усіх без винятку дільниць.

На загальнонаціональних виборах або там, де з об’єктивних причин не можна забезпечити присутність спостерігачів на кожній дільниці, КВУ проводить паралельний підрахунок за статистичною вибіркою. Це передбачає визначення певної кількості виборчих дільниць, які репрезентують усі типи дільниць (сільські, міські, закриті). Можлива похибка в порівнянні даних ППГ з офіційними не перевищує 3 %.

Найбільш масову кампанію паралельного підрахунку голосів Комітет виборців України провів на виборах Президента України, де він збирав інформацію з 1365 дільниць у всіх 225 округах, що становило понад 4 % від загальної кількості дільниць. Дані паралельного підрахунку КВУ в межах похибки збіглися з офіційними результатами виборів, що дало підстави твердити про відсутність фальсифікації результатів на етапі передачі бюлетенів до комісій вищого рівня. Результати підрахунку КВУ були оприлюднені раніше, ніж Центральна виборча комісія опублікувала свої.

Довготермінове спостереження

У 2002 році КВУ вперше на теренах Східної Європи та пострадянського простору реалізував програму довготермінового спостереження за виборчою кампанією. За півроку до проведення виборів у кожному регіоні України почали працювати монітори КВУ, які фіксували порушення під час підготовки до виборів. З початком виборчої кампанії працювали 225 довготермінових спостерігачів КВУ, які готували звіти про порушення виборчого законодавства. Ці звіти широко висвітлювалися в українських та закордонних ЗМІ, надсилалися міжнародним організаціям. Інформація від КВУ використовувалась у Резолюції конгресу США щодо виборів в Україні та у звітах ОБСЄ.

Однак, не зважаючи на те, що позапартійне спостереження в Україні розвивається, КВУ з 1999 року фактично позбавлений можливості повноцінно спостерігати. Саме тому активісти КВУ акредитуються на виборчих дільницях як кореспонденти газет.

Це право передбачено лише Законом України» Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Наразі практично відсутні вагомі аргументи, які б відстоювали заборону участі НДО у виборчому процесі.

Однак розглянемо всі, альтернативи, які наводили народні депутати приймаючи нові законодавчі акти, що стосуються виборчого законодавства, і спробуємо дати відповіді.

1. В Україні 1631 всеукраїнська НДО і безліч місцевих. Якщо надати їм право спостереження — це буде заважати проведенню виборів.

Цей аргумент не витримує критики, оскільки в такому випадку участь у спостереженні повинні були б брати 53 823 000 спостерігачів тільки від всеукраїнських НДО, що перевищує кількість населення в Україні. Народним депутатам відомо, що функції позапартійного спостереження виконують 1 чи 2 всеукраїнські громадські організації. І присутність на кожній дільниці 1 чи 2 спостерігачів від зазначених НДО не заважатиме виборчим комісіям виконувати їхніх функції.

2. Це положення може дати можливість владі поставити своїх людей на дільниці і в такий спосіб впливати на хід виборчого процесу.

Цю тезу надзвичайно легко спростувати тим, що у влади й так достатньо можливостей впливати на хід виборчого процесу, у тому числі й через спостерігачів від тих політичних партій, які користуються підтримкою органів виконавчої влади. Крім того, на хід виборчого процесу набагато сильніше можуть впливати члени виборчих комісій.

3. Спостерігач мало на що впливає, тому участь спостерігачів у виборах є недоцільною.

Проте саме позапартійні спостерігачі здатні підняти довіру громадян до обраних осіб. Адже практично на кожних виборах на адресу органів виконавчої влади, виборчих комісій, у тому числі й ЦВК, постійно звучать звинувачення в фальсифікації результатів виборів. При цьому об’єктивної оцінки того, як справді пройшли вибори, не може дати ніхто, окрім позапартійних спостерігачів, які не зацікавлені в результатах виборів, а лише в законності їх проведення.

4. Абсолютна більшість НДО є заангажованою і буде відстоювати свою політичну партію чи кандидата.

Усі вибори, що проводилися в Україні з 1998 року, показали, що лише на останніх парламентських виборах 2002 року лише виборчі блоки «Наша Україна» та «За єдину Україну», спромоглися направити своїх спостерігачів більш ніж на 2/3 дільниць. Інші політичні сили цього зробити не змогли. Досвід показує, що політичні партії залучають своїх прихильників до спостереження саме від імені партії.

5. У законодавстві демократичних країнах положення про спостерігачів відсутні.

Члени КВУ як міжнародні спостерігачі відвідали багато розвинутих країн. У Швеції, США, Великобританії будь-який громадянин цих країн може бути присутнім на виборчій дільниці, при цьому ніхто не буде вимагати в нього будь-яких підтверджувальних документів. Іншими словами, прозорість та відкритість виборчого процесу в цих країнах мають настільки високий рівень, що положення законодавства, які регламентують участь НДО в спостереженні, просто непотрібні. Це вже традиція. Якби Україна була справді демократичною країною і вибори в нас відбувалися чесно, то ні в кого не виникло б бажання спостерігати.

Представники засобів масової інформації не можуть адекватно замінити позапартійних спостерігачів, особливо в перехідний період. Багато з них виражають інтереси політичних сил, крім цього, журналісти рідко хочуть бути присутніми на виборчих дільницях протягом цілого дня (що необхідно для висновків стосовно законності проведення виборів). Це саме можна сказати і про міжнародних спостерігачів, які часто мають обмежений підхід до розуміння виборчого законодавства певної країни і які часто не можуть розмовляти місцевою мовою. Окрім цього, позапартійні спостерігачі відрізняються від представників від партій. Останні більш зацікавлені в захисті інтересів своєї партії або ж кандидата від неї, ніж у забезпеченні справедливості процесу голосування та захисту прав виборців. 

Однак розвиток подібних організацій та підтримка їх населенням має підстави лише у країнах, які перебувають на тій чи іншій стадії перехідного періоду. Популярність і довіра в населення (а звідси і велика кількість таких організацій) ґрунтуються, насамперед, на недовірі до керівництва держав здатних забезпечити демократичність проведення виборів, з одного боку, а з іншого — на недосвідченості політичних організацій у проведенні передвиборних кампаній на абсолютно законних засадах.

Загальною ознакою таких країн є прийняття нових виборчих законодавств, у яких задекларовуються демократичні принципи (або кардинально змінюється виборча система), але часто підхід до вирішення технічного боку організації виборів, принципи формування виконавчих органів, організація проведення дня виборів — залишаються на старих засадах. Домінуючим залишається традиційний підхід до процедури проведення виборів — характерний для тоталітарних, автократичних країн, навіть коли у законодавствах закладаються нові структури та механізми. Окрім цього, слід врахувати недосконалість діяльності партійних інституцій, які часто вперше беруть участь у виборах.

До громадських організацій як в Україні, так і в цілому світі належать активні люди, які й ходять на вибори, вдумливо голосують, усвідомлюють, якими якостями повинен володіти народний обранець. І тому в усіх цивілізованих країнах влада намагається привернути всі громадські організації до виборів, надаючи їм якомога більше прав. Це можливість просвітницької роботи, навчання членів виборчих комісій, організація зустрічей та дебатів з кандидатами, спостереження за законністю виборів, організація зустрічей депутатів з виборцями. Ця діяльність громадських організацій і сприяє демократизації суспільства і не дає можливості депутатам забути про виборців.

Однак те, що в чинному виборчому законодавстві про громадські організації навіть не згадується, і відштовхує значну кількість активного населення від виборів, а також змушує такі організації зливатися з партіями або дуже часто, самоліквідовуватися, адже вони не матимуть можливості працювати як з кандидатами, так і з обраними депутатами.

Саме з огляду на зазначене вище, вважаємо, що справжньою причиною недопущення НДО до виборів є інша.
Справжня причина, на нашу думку, полягає в тому, що політичні партії не прагнуть до відкритості політичних процесів, а хочуть усе вирішувати шляхом кулуарних домовленостей. Єдині, хто протистоїть цьому — це НДО.

Звідси бажання партій маргіналізувати НДО і підкорити їх собі.
Найпростішим способом це зробити є «відтирання» громадських організацій від участі в будь-яких політичних процесах, а особливо — у виборах.

Саме через це в Україні склалася, на наш погляд, ненормальна ситуація. Політичні партії на виборах формують виборчі комісії, проводять передвиборну агітацію, формують і витрачають виборчі фонди і навіть спостерігають за законністю проведення виборів. Тобто фактично спостерігають самі за собою.

Звичайно, зрозумілі побоювання політичних партій, що можуть скластися умови, за яких штучно створена громадська організація може шляхом спостереження зірвати вибори чи суттєво вплинути на їхні результати.

Президент України не раз  наголошував, що громадським організаціям слід надати можливість незалежного позапартійного спостереження за виборами, та Верховна Рада так само не раз з цим не погоджувалась. А отже, саме зараз, коли у Верховній Раді вже підготовлено ряд законопроектів про вибори народних депутатів та про вибори Президента, лише від законодавця залежить, чи буде українським громадським організаціям надано хоча б обмежені можливості брати участь у політичному процесі.

Необхідно зазначити, що українське виборче законодавство швидко й динамічно розвивається. Законодавчо закріплюються норми, що раніше належали до компетенції Центральної виборчої комісії. Це, зокрема, стосується і прав та обов’язків спостерігачів.

Висновки:

1. Участь українських НДО у формуванні виборчих комісій є недоцільною. Можливо, варто застосувати принцип, що закріплений в законодавстві Литви і надати право брати участь у формуванні комісій одній або кільком компетентним спеціалізованим НДО. Це сприятиме підвищенню кваліфікації членів комісій. Ще одним варіантом участі НДО у формуванні комісій може бути надання представникам спеціалізованих НДО права призначати своїх представників до складу комісій з правом слова.
2. Участь НДО у висуванні кандидатів на виборах є недоцільною, оскільки це є прерогативою політичних партій. Однак це право слід зберегти за НДО на місцевих виборах.
3. Право НДО брати участь у виборах шляхом організації спостереження має бути відновлено. Звичайно, можуть виникнути проблеми з критеріями, яким НДО надавати право направляти спостерігачів.

Однак вважаємо, що можливо законодавчо встановити обмеження для НДО, які мають право брати участь у спостереженні за ходом виборчого процесу. Наведемо найбільш поширені варіанти, що зустрічаються в законодавстві інших країн:

1. Дати можливість спостерігати всім НДО. Така практика є найбільш розповсюдженою. Більше того, це положення присутнє навіть у Виборчому кодексі Республіки Білорусь, який Організація Безпеки та співробітництва в Європі визнала таким, що не відповідає усталеним демократичним нормам.
2. Ввести ценз на період існування НДО. Хоча цей ценз, як правило, застосовується до політичних партій, які мають право брати участь у виборах, проте вважаємо, що його можна застосувати і до громадських організацій.
3. Ввести ценз спеціалізації. Часто такі цензи вводять законодавці саме для того, щоб запобігти не стільки великій кількості спостерігачів, скільки уникнути участі у виборах тих НДО, для яких подібна діяльність не є природною. Найчастіше законодавець вимагає, щоб у статуті НДО була зазначена діяльність, пов’язана зі спостереженням за виборами. Дещо частіше зустрічається вимога, що спостерігати мають право лише НДО певного виду (наприклад правозахисні).
4. Ввести градацію — на Всеукраїнських виборах спостерігають тільки всеукраїнські НДО, а на місцевих — і місцеві.

Підсумовуючи наведене вище, відповімо на запитання, чому участь громадських організацій у виборах є важливою.
На нашу думку, участь НДО у виборах є важливою тому, що:

1. Тільки від безсторонніх спостерігачів виборці дізнаються правду.
2. Своєю участю у виборах НДО піднімають авторитет виборних органів.
3. Участь НДО у виборах сприяє відкритості виборчого процесу.

Досвід виборчих кампаній з виборів народних депутатів України, виборів Президента України підтвердив значимість ролі інституту спостерігачів від НДО, який за останні кілька років набув поширення як чинник демократичності виборчого процесу та визнання на міжнародному рівні легітимності результатів виборів. У законодавстві мають визначатися порядок реєстрації та акредитації вітчизняних та іноземних спостерігачів, їхні повноваження, відповідальність і гарантії діяльності, що виключає необхідність розроблення окремих положень чи інструкцій про статус спостерігачів та цілком відповідає пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, якою передбачено, що організація і порядок проведення виборів та референдумів визначається виключно законами України.

У виборчих законах, а в майбутньому і у Виборчому кодексі має бути розширене коло організацій та осіб, які під час виборчої кампанії мають право запрошувати представників міжнародних, національних державних та недержавних організацій для проведення спостереження.

Окрім того, необхідно деталізувати повноваження офіційних спостерігачів, їхні права та обов’язки. Також доцільно встановити вичерпний перелік випадків, коли спостерігача може бути відсторонено від участі в спостереженні.

І якщо народні обранці хочуть бачити Україну повноцінною країною у євроатлантичних структурах, то вони мають прислухатися, якщо не до вимог НДО, то хоча б до рекомендацій ОБСЄ та інших міжнародних організацій.

Література

1. Закон України «Про вибори Президента України» (зі змінами та доповненнями). — К.: Право, 1994. — 45 с.
2. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — 47 с.
3. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М.: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
4. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. — Бишкек, 1999. — 237 с.
5. Избирательный Кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.
6. Закон про внесення змін до Закону про вибори до Сейму від 18 липня 2000 р. № VIII-1937 // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 154—155.
7. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 26—27. 
8. Парламентські вибори 31 березня 2002. Україна. Заключний звіт. — Варшава: Бюро по демократичних інститутах і правах людини, 2002. — 38 с.
9. Проект Закону України «Про органи управління виборчим процесом» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих .: Інститут виборчого права, 2003. — С. 42—85.
10.  Закон № 68/1992 Про вибори до Палати Представників і Сенату // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
11. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних і містах, обласних рад» — К.: Право, 1994. — С. 47.
12. Проект Закону України «Про гарантії виборчих прав громадян» // Матеріали до круглого столу «Гарантії виборчих прав громадян та демократичного характеру управління виборчим процесом». — К.: Інститут виборчого права, 2003. — С. 3—41.
13. Виборчий кодекс Республіки Албанія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 1—39.
14. Закон про вибори членів Парламенту Республіки Болгарія // Збірник виборчих законів країн Центральної та східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002. — С. 39—71.
15. Виборчий Закон Федерації Боснії та Герцеговини // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 71—113.
16. Закон Про вибори до Парламенту Республіки Македонія // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), 2002. — С. 209—231.
17. Виборчий кодекс Республіки Молдова // Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), —2002. — С. 231—237.
18. Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». — М: Редакционно издательский отдел Аппарата ЦИК РФ, 2000. — 276 с.
19. Избирательный кодекс Республики Армения. — Ереван: ЦИК Республики Армения, 2002. — С. 84.
20. Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000, № 370-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь // http://ncpi.gov.by.

Розділ VІIІ. Проблеми політичної культури та правової освіти учасників виборчого процесу

Вибори будь-якого рівня — це надзвичайно складний і тривалий процес, який акумулює масу організаційних, фінансових, часових ресурсів; вибори сильно впливають на суспільство не тільки через подальшу діяльність обраних представників народу, а й самим фактом проведення агітаційної кампанії, поширення політичної реклами, функціонування виборчих комісій і т.д. Тому для демократичного суспільства або для суспільства, що прямує до стабілізації, важливим є принцип реалізації всього виборчого процесу на основі усталених домовленостей і правил.

В Україні сьогодні багато хто нарікає на погане виборче законодавство, на недосконалу виборчу систему; кожен політик бачить своїм пріоритетом запропонувати такий тип пропорційних чи мажоритарних виборів, який би повною мірою виявляв волю громадян. Крім того, беззаперечним першим пунктом порядку денного залишається створення ідеального органу контролю, який би зробив неможливим порушення законів. Однак політики часто забувають, що обійти парадокси демократії неможливо — за одним органом контролю має слідкувати інший, а за тим — ще інший, і так далі. Так само політики будуть давати гроші за голоси виборців, поки ті будуть їх брати, — незалежно від будь-яких заборон чи органів контролю. Сaме суспільство має диктувати в демократичній державі свою волю, а не органи виконавчої влади.

Отже, вибори — це надзвичайно комплексне явище, яке ґрунтується не тільки на законодавстві, рецепції міжнародних норм та потужній судовій системі, а й на масовій психології виборців, історичних традиціях, що склалися в країні, економічній та політичній ситуації, релігійних і моральних нашаруваннях і т.д. У широкому значенні все це можна назвати політичною культурою — потужним механізмом, який рухає весь виборчий процес, який визначає ставлення громадян до політики, ставлення політиків до волі громадян, співвідношення раціонального, традиційного та ідеологічного в політиці. Так, саме політична культура зумовлює той факт, що, попри відсутність у Конституції США слова «демократія», у цій країні дуже піклуються про дотримання її правил, хоча й не завжди ефективно.

Відповідно, після детального огляду особливостей українського виборчого законодавства та виборчої практики ми вирішили звернутися до досить непрактичного й розмитого поняття «політичної культури» (як широко комплексу, до якого входить також електоральна культура), а також до питань правової освіти громадян. Тим більше, що саме на цих двох феноменах побудовано найголовніші принципи виборів — чесних, справедливих, рівних, і це є основою світової практики.

Поняття політичної культури

Уперше термін «політична культура» використовував у XVII столітті німецький просвітник І. Гердер (1744—1803). Щоправда, він не вкладав нинішнього змісту в цей термін і навіть не припускав, що концепція політичної культури так сильно вплине на політичну науку й практику. Але за двісті років у сучасній політичній науці так і не з’явилося загальноприйнятого розуміння політичної культури. Можна виділити дві основні концепції цього явища політичного життя. Першу розробив Габріель Алмонд у 1956 році у статті «Порівняльні політичні дослідження», де політичну культуру окреслено як визначений зразок орієнтирів на політичні дії, який відбиває особливості кожної політичної системи. Таке американське розуміння цього феномена (яке ґрунтується в основному на принципі «петтернів» — зразків поведінки) пізніше було розвинуто у класичній політологічній праці Г. Алмонда і С. Верби «Громадянська культура». Відповідно, у кінцевому варіанті політична культура означала політичну систему, утілену в знаннях, почуттях, оцінках та інтенціях населення. Цю концепцію пізніше тією чи іншою мірою підтримали у своїх роботах С. Хантінгтон, А. Браун, Д. Елазар та інші. Навіть у 90-х роках дослідники часто вдавалися тільки до такого розуміння політичної культури: «це термін, що відноситься до таких диспозиційних орієнтацій, які настільки поширені серед членів політичної системи, що можуть бути використані для характеристики даної системи як такої. Політична культура складається зі ставлень, вірувань і почуттів, а також знання й інформації про політичні об’єкти». [1,32]. Отже, маємо розуміння політичної культури як певного ментального, духовного феномена, цілком відокремленого від наслідків ставлень, вірувань і почуттів.

Друга концепція включає в розуміння політичної культури ще й діяльнісний аспект, тобто зразки політичної поведінки (відповідно до набутого знання, системи оцінок тощо). Наприклад, У. Розенбаум розуміє під політичною культурою концептуальне поєднання почуттів, думок і поведінки. Так само на думку Е. Баталова, явище політичної культури — це система історично сформованих стійких установок, переконань, уявлень, моделей поведінки, які виявляються в безпосередній діяльності суб’єктів політичного процесу та забезпечують відтворення політичного життя суспільства на основі наступництва. Це західне бачення, знову ж таки, бере за основу так звані «зразки поведінки», нібито виключаючи індивідуальний моральнісний аспект. Тобто дослідники виходять з того, що кожна людина живе в суспільстві, проходить етапи соціалізації і, тому має оперувати у своїй діяльності вже готовими алгоритмами та правилами. Однак, що важливо й прийнятно у другій концепції політичної культури, індивід не обов’язково повинен діяти за вивченими правилами — він зазнає впливу інших чинників (знання, релігії, керівництва тощо), тому його політична поведінка часто є певною мірою автономною й непрогнозованою. На підтвердження цієї тези можна навести приклад з української практики. Так, під час парламентських виборів 1998 року було помічено (й артикульовано Інститутом політики) цікаву тенденцію: у загальноукраїнському пропорційному окрузі населення голосувало за одним принципом, враховуючи питання ідеології, особистої прихильності, харизматичності (тому більшість здобули ліві партії); а в одномандатних округах люди голосували з прагматичних мотивів, обираючи діяльних людей, які могли б реально змінити умови життя в конкретній місцевості (відповідно, проходили центристи, бізнесмени). Надалі ця тенденція тільки закріпилася, засвідчивши, що політична поведінка часто лише опосередковано корелюється з політичними орієнтирами.

На нашу думку, більш коректною є друга концепція політичної культури, оскільки політична дія є невід’ємним елементом кожного судження, вірування чи ставлення. При цьому можна поглянути на політичну культуру як на ще загальніше явище, яке об’єднує в собі ідеології, правила, мораль, архетипи, традиції, політичну поведінку, фінансові зв’язки, закони тощо. Слідом за Мішелем Фуко, можна навіть припустити, що «політична культура», як і влада, присутня в будь-якому феномені нашого життя, впливаючи (безпосередньо чи опосередковано) на наші дії, думки чи інтенції.

Водночас варто зауважити, що словосполучення «політична культура», або «електоральна культура», у виборчому законодавстві фактично не зустрічаються. Більше того, наприклад, у виборчому законодавстві країн Центрально-Східної Європи навіть слово «культура» вжито лише в законі про парламентські вибори Республіки Польща стосовно обов’язків міністра культури. Однак це цікаве спостереження аж ніяк не свідчить про відсутність у законодавців розуміння важливості цього феномена для виборчого процесу. Уся справа — у відсутності юридичного розуміння терміна, у його філософському наповненні. Утім, зрозуміло, що певні аспекти політичної культури входять у будь-яке демократичне законодавство. Зокрема, можна говорити про вже розглянуті нами міжнародні виборчі принципи як такі, що належать до сфери культурного, неюридичного. Це вимога чесних, рівних, справедливих виборів, яка покликана урівняти права учасників виборчих перегонів. Однак для підкріплення цієї вимоги, а також для впливу на формування демократичної політичної культури існують ще й інші норми, уже юридичного плану. До них можна віднести обмеження виборчих фондів, вимогу не впливати на підсвідомість громадян, покарання за підкуп голосів виборців та багато інших норм. Отже, очевидно, що, попри віддаленість юриспруденції та культурних явищ, перша все ж може і має впливати на формування суспільних ставлень, суджень, оцінок і політичних дій. Так само, як і культурні феномени можуть впливати на формування юридичних норм у суспільстві.

Структура політичної культури

Що ж до структури політичної культури, то також немає її однозначного розуміння. У. Розенбаум запропонував виокремлювати так звані «компоненти ядра», тобто ті елементи, які відіграють фундаментальну роль у формуванні політичної культури нації. 1)Ці компоненти він розбив на три основні групи:

1. орієнтація щодо урядових структур — ставлення суб’єкта до політичного режиму, основних урядових органів, його символів, офіційних осіб і норм;
2. політичні ідентифікації, тобто причетність індивіда до «політичних одиниць» — нації, держави, міста; політична довіра і «правила гри» (уявлення індивіда про те, за якими правилами він має діяти);
3. політична орієнтація щодо власної політичної діяльності чи «політична компетентність» і «політична ефективність» (відчуття можливості вплинути на політичний процес).

Очевидно, що в цій класифікації електоральна культура виявляється розпорошеною по всіх трьох розділах — у ставленні до партій, кандидатів, виборчих комісій, виборчого законодавства, у самоідентифікації себе як прихильника тієї чи тієї партії, політичної сили, у реалізації свого права на голос.

Але є й інше бачення структури політичної культури. У її рамках дослідники часто виділяють лише два складники: когнітивні орієнтації та афективні орієнтації людей. До когнітивних орієнтацій віднесемо знання про політичну сферу й поінформованість про політичні події. Когнітивний складник політичної культури людини формується як на пасивній основі (у процесі соціалізації), так і на активній (коли людина самостійно, свідомо й цілеспрямовано цікавиться політичним життям). Рівень поінформованості громадян може розглядатися як один із показників ефективності діяльності державних органів, що соціалізують, а також як передумова свідомої активної громадянської позиції.

Афективні орієнтації конструюються на основі почуттів і емоцій, викликаних різними політичними об’єктами. Люди, як правило, оцінюють те, що відбувається в політиці, із суб’єктивної точки зору (за шкалою «добре — погано для мене особисто»), і на основі цих оцінок формується ставлення до політичної події. Афективний складник політичної культури в сучасному суспільстві, очевидно, часто може займати домінантне становище, тим більше, коли говоримо про культуру електоральну, так звані біфуркації якої відбуваються під час виборчих кампаній, інформаційних сплесків, агітаційної кампанії.

Можна вважати, що рівень афективних орієнтацій в електоральній культурі у декілька разів перевищує рівень когнітивних, що спричинено загальною атмосферою виборів. Через це  неадекватне сприйняття виборчої реальності, викривленої засобами масової інформації, породжує велику кількість політичних міфів та «зручної» інформації (саме так і можна пояснити чутки, міфи, а також дію «чорного PR», фальшивих листівок), у якій зацікавлені не тільки політики, а й самі громадяни (це підтверджує «всенародна» любов до виявів масової культури, до таблоїдних видань, це вічне «хліба й видовищ» тощо). Однак ці процеси є багаторівневими, і не можна однозначно судити про рівень домінування масового й елітарного, не можна проектувати вплив таких міфів, бо сильною протидією їм може стати лідерська харизма або й методи антикризового менеджменту. Так, поширення фальшивих листів від Віктора Ющенка протягом лютого-квітня 2003 року фактично не впливало на його рейтинг як кандидата на пост Президента.

Узагалі політична культура, особливо в процесі трансформації, є дуже ефемерним і нечітко відокремлюваним предметом дослідження. Не можна вважати її конкретним явищем, бо в результаті ми отримаємо софістичний парадокс: Україна не може стати демократичною, бо в ній погана політична культура, а політична культура в державі погана, бо відсутня демократія. Саме тому поняття політичної культури й не входить у виборчі законодавства. І, нарешті, не до кінця можна покладатися на світові розробки теорії політичної культури, оскільки їхньою основою стали зовсім інші суспільства.

Однак українські дослідники, а їхні погляди важливі для нас у зв’язку з нашим орієнтиром саме на вітчизняну політичну культуру, також звертаються до західної класифікації, хоча й виокремлюють деякі інші аспекти. Так, Василь Лісовий, говорячи про політичну культуру, зводить її до таких складників: 1) політична свідомість — уявлення, погляди, ідеї про суспільство та державу; 2) політична поведінка — поведінка, пов’язана з використанням влади або з намаганням вплинути на державу; 3) політичні інститути — очевидно, їх вплив на попередні два елементи (наприклад, законодавство сильно коректує і свідомість, і поведінку) [3,117].

Розглядаючи структуру політичної культури слід згадати класичну класифікацію типів політичної культури, виведену ще Алмондом і Вербою. Саме вона панує в науковому середовищі, і хоча з часом було виокремлено додаткові типи культури, усе ж основоположними вважають три таких «чистих» типи політичної культури: патріархальна, підданська й активістська.

Патріархальна політична культура зорієнтована на локальні цінності (цінності клану, племені, роду) і може виявлятися у формі місцевого патріотизму, поваги до сім’ї, сюди ж можна віднести явище корупції та появу політичної «клановості», що є актуальним і для України. У цій культурі індивіди та спільноти є закритими для впливу ззовні, вони рідко виконують активні політичні ролі (наприклад, виборця), поєднують політику з отриманням власного політичного зиску (як на найвищих ланках влади, так і звичайні громадяни, які голосують за гроші). Алмонд і Верба вважали, що патріархальний тип політичної культури є характерним для молодих незалежних держав, у яких політична культура є сукупністю місцевих субкультур.

Підданський тип політичної культури передбачає, що індивід, громадянин є пасивним і віддаленим від політичної системи й рішень. Він орієнтується на традиційне сприйняття реальності, хоч і є політично свідомим (тобто розбирається в ідеологіях, партіях, лідерах). Цей тип культури з’являється в тоталітарних  країнах, де громадяни підкорюються владі, очікуючи від неї різноманітних благ (пенсій, гарантій тощо), але водночас і побоюються її.

Активістська культура («учасницька») вже своєю назвою свідчить про те, що громадяни беруть активну участь у політичних рішеннях. Вони прагнуть раціонально впливати на владу, спрямовувати її діяльність за допомогою законних засобів впливу, до яких можна віднести громадянську непокору, вибори, плебісцити.

Ці ідеальні типи в чистому вигляді не зустрічаються в жодній країні світу, і саме міра їх поєднання відрізняє одну країну від іншої. Звичайно, ми не можемо визначити відсоткове співвідношення того чи іншого виду в загальній політичній культурі країни, однак можна хоча б приблизно говорити про домінування одного якогось типу. При цьому конкретна «суміш», характерна для демократичних країн Заходу, була названа дослідниками культурою громадянськості, рисою якої є раціонально-активна поведінка громадян. Її зміст можна охарактеризувати в таких твердженнях: загалом позитивна оцінка діяльності уряду, високий рівень інтересу в діяльності уряду, почуття гордості за політичні інститути країни, бажання обговорювати питання політики, відкритий і лояльний прояв опозиційних настроїв, участь у політичних кампаніях, розвинуте почуття політичного обов’язку, віра в необхідність демократії для розвитку країни і т.д. Водночас, як писали самі Алмонд і Верба, «в ідеальній культурі громадянськості активність і залучення індивідів має врівноважуватися певною часткою пасивності й неучасті».

Українська політична культура, вочевидь, характеризується зовсім іншим набором тверджень, на чому вже не раз наголошували дослідники. Зокрема, зазначимо, що більш звичними для нашої країни є ситуації, коли громадяни досить негативно оцінюють уряд і політиків (рівень недовіри зазвичай перебільшує рівень довіри — так, у квітні 2003 року численні соціологічні опитування показали, що рівень недовіри/довіри до Президента України перебував у межах 70 : 30); громадяни втомилися від політики і надають перевагу іншим темам для розмови (що не раз використовувалося для позиціонування нових ЗМІ, наприклад «Київської газети»); відсутня масова гордість за політичні інститути країни; відсутня обізнаність у політичних процесах у країні та за кордоном; існує досить об’єктивний острах щодо вияву опозиційних настроїв; небажання брати участь у політичних кампаніях (хоча абсентеїзм відсутній); слабке почуття обов’язку та скептичне ставлення до демократичного устрою. Таким чином, перефразовуючи Алмонда і Вербу, можна сказати, що українська політична культура врівноважує пасивність і відстороненість певною часткою активності, традиційності (щодо голосування) та участі. Значну роль у такій ситуації відіграло і формування специфічної електоральної культури, або політичної культури виборів.

Особливості електоральної (виборчої) культури

Політична культура виборів — поняття вужче, ніж навіть політична культура виборців. Якщо остання містить у собі весь комплекс суб’єктивних орієнтацій щодо політики, то електоральна культура, як частина політичної, містить у собі тільки ті орієнтації, які визначають позиції громадян у виборчому процесі. До них може бути віднесено: ставлення до виборів як форми політичної поведінки; партійну ідентифікацію; ідентифікацію стосовно лідерів і кандидатів; вихідні чи тематичні орієнтації (оцінка політичних подій); реакцію на реальність. Отже, електоральна культура — це відносно стійка система знань, оцінок і норм електоральної поведінки й електоральних відносин, виборчого процесу в цілому, колективна пам’ять людей про виборчі процеси. Електоральна культура — це «активна» частина культури політичної, якої особливість полягає ще й у її ритміці (яскраво це проявляється в країнах СНД, де виборчі кампанії починаються тільки за рік-півтора до дня голосування, у той час як на Заході радять проводити кампанію від одного дня голосування до іншого). Тривалий час ця культура перебуває в латентному стані й актуалізується тільки в періоди виборчих кампаній.

Політична культура є суперечливою системою, де в постійній динаміці знаходяться минуле, сучасне й прогнозоване майбутнє. Можна навіть говорити про своєрідність політичної культури будь-якої нації незалежно від визначеного історичного континуума. Політична культура — єдина значеннєва схема, яка при заданих загальних умовах дає на «виході» ті чи інші результати. Таким чином, політична культура є динамічною моделлю, але ця динаміка меншою мірою виявляється на рівні всієї системи, а більше — на рівні зміни «питомої ваги» окремих структуротвірних взаємозв’язків і відносин між елементами й рівнями. У цьому випадку трансформація політичної культури полягає не в появі якісно іншої системи з абсолютно новими елементами, а в переході елементів з одного «рівня впливу» на іншій. У цьому переході важливе значення відіграє культура електоральна, яка, хоч і є частиною політичної культури, усе ж, як ми бачимо, має зовсім інші особливості — часову й територіальну «прив’язку», залежність від комунікативних каналів тощо. Вона й несе зміну цих елементів, почасти вона є їхнім джерелом, бо сьогоднішні вибори часто бувають непрогнозованим процесом, у якому може бути сконструйована (за допомогою ЗМІ) нова реальність (це почалося в епоху модерну, і саме це стало основним закидом демократичним виборам — можливість приходу до влади тоталітарних, чужих громадянському суспільству режимів).

У цілому, справді, варто визнати особливий вплив виборів на загальну політичну культуру. Для масової свідомості період виборчої і, особливо, агітаційної кампанії стає часом інших умов, іншого ставлення до політики. Він породжує нові орієнтири, нові судження, навіть нові архетипи. Якщо зазвичай політики не мають справи з масовою свідомістю або сприяють її переходу до пасивного стану, то у виборчий період вони активізують її, закликаючи до реальних дій (як мінімум — «Go to vote!», «Ідіть голосувати», маркетингова стратегія західних виборчих кампаній, спрямована на подолання абсентеїзму та виводу потенційних прихильників на виборчі дільниці). До речі, до подібних механізмів прямує й опозиція у «мирний» час, збираючи людей на мітинги, активізуючи їхні політичні установки. Населення у виборчий час отримує набагато більший масив політичної інформації, що переводить громадян у інший психологічний стан, примушує їх більшу частину уваги надавати політичним подіям, по суті, змінюючи відношення між класичними складниками політичної ідентифікації — патріархальною, підданською та активістською. Таким чином, є всі підстави вважати, що в період виборів політична культура виявляється переважно як електоральна, більш активна й «політизована».

Культурні аспекти участі у виборах

Електорат, його рішення є ключовими у виборчих кампаніях, тому насамперед важливо визначити, чому і як виборці голосують на виборах. Для пояснення цього існує три різні теорії: соціально-психологічна, соціологічна й економічна.

Соціально-психологічний підхід пояснює вибір виборця за допомогою ключового поняття «партійна ідентифікація». Інакше кажучи, під впливом політичної соціалізації (у ранньому віці в родині, у школі, пізніше в армії, університеті) в індивідів складаються певні переваги щодо політичних партій (або лідерів). І ця ідентифікація дуже часто передається з покоління в покоління. Звичайно, іноді відбуваються зміни цінностей між поколіннями, і ця картина порушується — проходять модернізаційні процеси. Однак ця модель заснована на уявленні про те, що виборець вибирає свої переваги на основі солідарності з якимись спільнотами, з якими він себе співвідносить, чи то родиною, чи то церквою тощо. Але коли ми починаємо говорити в цими категоріями про поведінку виборців у нових демократіях, зокрема й в Україні, то виникає серйозна проблема: як саме виникає партійна ідентифікація? Партії як рівноцінні учасники виборчих кампаній існують трохи більш як десять років, вони є непостійними утвореннями, і люди не можуть чітко заявити про свої вподобання. Можна припустити, що поведінка виборців заснована на світоглядних передумовах, тобто на тому, у який спосіб індивіди бачать світ. А зв’язок між цими світоглядними передумовами і конкретними політичними діями, у тому числі голосуванням на виборах, забезпечується через політичні ідеології. Тобто в рамках використання соціально-психологічного підходу в Україні можна говорити про те, що політична ідентифікація носить ідеологічний характер, а не партійний.

Соціологічна теорія голосування зв’язує вибір виборця зовсім не з його індивідуальними характеристиками, а з макросоціальними змінними. Це обґрунтували свого часу американський соціолог Сеймур Мартін Ліпсет і норвезький дослідник Стейн Роккан. Такими змінними є конфлікти між різними соціальними групами, наприклад базові конфлікти між власниками і робітниками, між містом і селом, центром і периферією, церквою і державою. Зрозуміло, що у випадку України, цей набір конфліктів змінюється, а політичні лідери вдало використовують суперечності, що виникають між різними соціальними групами (тому досить популярним є образ ображеного — Юлія Тимошенко, Михайло Бродський; образи протистояння між урбанізованим Сходом і сільськогосподарським Заходом, між різними «столицями» — Києвом, Львовом і Харковом). Отже, існує досить серйозний зв’язок між соціальним статусом і електоральним поводженням, насамперед, участю у виборах.

Натомість економічна теорія відштовхується від уявлення про те, що виборець егоїстичний, раціональний і голосує цілком свідомо. Тобто він пов’язує своє голосування з оцінками економічного становища і перспектив його зміни залежно від результатів виборів. Найпростіший варіант тут пов’язаний з так званим ретроспективним голосуванням. Тобто виборець своїм голосом заохочує або карає партію чи кандидата, які перебувають при владі, залежно від того, як відбивається їхнє правління на його власному економічному добробуті. Така позиція виборця називається «езопова модель». Передбачається, що виборець не має достатнього знання про партійні платформи, про перспективи того, що принесе йому особисто і країні в цілому той чи інший економічний курс, але виборець принаймні уявляє, як йому жилося при нинішній владі, і голосує, отже, своїм гаманцем.

Усі три теорії мають певні недоліки, але в комплексі дають змогу зрозуміти особливості електоральної культури виборців. Зокрема, в Україні можна споглядати, як діють на практиці кожна з трьох теорій, як їх застосовують кандидати чи партії (блоки). Так, економічна модель легко пояснює ефект підкупу, купівлі голосів, вона ж домінує в орієнтаціях громадян на «хазяїна», «адміністратора». В Україні, індекс людського розвитку якої знаходиться на дуже низькому рівні, можливість задоволення мінімальних економічних потреб виборців (20—100 гривень, як свідчить Комітет виборців України) дає змогу кандидатам проходити в мажоритарних округах. Езопова модель пояснює поведінку виборця з найпримітивніших міркувань, але вона справді має місце в економічно нерозвинених суспільствах. Крім того, із розвитком демократії вона також зазнає змін. Після прямого підкупу зазвичай іде підкуп непрямий (це відбувалось і в США на початку ХХ сторіччя, і сьогодні в Україні), а потім виборець менше орієнтується на вигоду «тут і зараз», а більше займається теоретичними викладками щодо того, як йому буде житися після обрання тієї чи тієї політичної сили.

Водночас ті кандидати, які хочуть дотримуватися законодавства (бо підкуп виборців заборонено), але вірять у перемогу виборчих технологій, демонструють дієвість соціологічної (або конфліктної) теорії. За її допомогою можна легко конструювати потрібний електорату образ, створювати відповідно до округу імідж, займатися брендингом політичних кандидатів. Сприяє цьому й ситуація на ринку масових комунікацій, які зазвичай належать політичним групам і беруть активну участь у виборчих кампаніях.

І, нарешті, соціально-психологічний підхід є втіленням демократичного розуміння політичної культури. Він також присутній в українській практиці, і великі партії і блоки багато уваги приділяють саме аспектам ідеології, звички, «прив’язки» виборця до політичної сили. Цей підхід демонструють ті партії, які розбудовують партійні осередки, займаються організаційною роботою, представники яких є справжніми законодавцями.

Звичайно, в Україні навіть усередині кожної партії представлені всі три напрями. І так є в кожній країні світу, однак різниця полягає у співвідношенні тих чи інших мотивів голосування, у домінуванні одного якогось типу. Що ж до політиків, то вони є не тільки носіями таких самих мотивів, а й завдяки роботі виборчих штабів мають змогу діяти відповідно до експектацій електорату. В Україні найчастіше реалізується саме такий підхід — маркетингове дослідження ситуації в регіоні, подальша реалізація тих заходів, які б найбільше відповідали мотивам голосування виборців. Однак часто забувається і той важливий аспект, що політик може активно впливати на культуру окремих виборців, змінювати їхні установки і мотиви. Тим більше, що українська електоральна культура сьогодні знаходиться в перехідному стані і легко піддається впливу — про це свідчать зміни, які відбулися за період незалежності.

Культура українського виборця

В умовах тотального руйнування старої політичної культури і, як наслідок, утрати людьми суспільних орієнтирів і системи ціннісних орієнтацій важко очікувати від виборця раціональних і компетентних дій, тому що немає вихідної «точки відліку» (базису, на якому розвивається довіра до політичних організацій). Загальна ситуація в країні не сприяє спокійним, зваженим рішенням. Ще всередині 90-х років минулого сторіччя більш як чверть дорослого населення України перебувало в стресовому стані, відчувало почуття безвиході, страху й туги (кількість самогубств, розлучень, алкоголізм і наркоманія, які постійно зростали, — пряме свідчення цього), ще близько 40 % громадян часто перебувало в напруженому стані, відчувало роздратування. Не було й відповідного рівня електоральної культури, кульмінацією чого були вибори 1998 року, які й викликали подив політологів і соціологів наведеною на початку розділу тенденцією «подвійного голосування».

Однак потім відбулися вибори мера Києва та Президента України 1999 року, які проходили під неформальним гаслом «виборчі технології, а не ідеології». Зокрема, про це свідчить різке зростання популярності кандидата в мери Києва Григорія Суркіса (до 17 %), виборчі експерименти літа 1999 року, масове використання клонування кандидатів і партій (інколи по одному виборчому округу проходило до 5—7 «клонів» одного кандидата). Саме на період 1997—1999 років можна віднести всі найбільші партійні розколи, які відбувалися, здебільшого, через суперечки між прихильниками ідеологій та прихильниками технологій (суперечки водночас «підігрівалися» ззовні). Ці вибори вплинули на те, що виборці стали більш уважніше й об’єктивніше ставитися до виборчих процесів, оцінювати їх як звичайні, але важливі події, які визначають рух країни у найближчі 4—5 років. Збільшилася й вага спостерігачів, незалежних органів контролю за дотриманням законодавства. Уже парламентські вибори 2002 року продемонстрували зміну тенденції до харизматичної електоральної культури (коли агітували та голосували за лідерів В. Ющенка, Ю. Тимошенко, В. Медведчука), яка різко протиставила себе технологічному підходу. Це однозначно засвідчили політичні оглядачі, які констатували провал «технологічних» блоків — «команди озимого покоління», «Жінок за майбутнє України», Партії зелених України (що ще в 1998 році пройшла в парламент завдяки вдалій рекламній кампанії). Позитивним моментом стало й те, що виборці почали більш стабільно виявляти свою прихильність до тих чи тих кандидатів, концентруючись переважно на лідерських якостях кандидатів, на традиціях голосування в сім’ї, на попередніх волевиявленнях. Утім, попри значні зміни в структурі української електоральної культури (зростанню її активної частини), усе ж ситуація значно відрізняється навіть від найближчих західних сусідів.

Для характеристики електоральної культури два показники є визначальними: відповідальність виборця (розуміння значимості виборів, інтерес до них і бажання розібратися в ситуації) і компетентність виборця (вміння оцінити ситуацію, співвіднести свої інтереси з пропозиціями і перевагами кандидатів і партій).

Рівень відповідальності виборця визначається, з одного боку, ступенем розвитку в нього почуття громадянського обов’язку, а з іншого — ступенем вагомості обираного органу в політичній системі. Зрозуміло, що (за другим критерієм) до виборів Президента України виборець ставиться більш відповідально, ніж до виборів у Верховну Раду. Однак звичка ходити на вибори, бажання змінити ситуацію на краще фактично нівелюють цю тенденцію, зводячи її до незначних коливань (так, у парламентських виборах 1998 року взяло участь 63,8 %, у другому турі президентських виборів 1999 року — 74,9 % виборців, парламентських виборах 2002 року — 69,7 % громадян України). Можна вважати це особливістю української електоральної культури.

Про компетентність вибору виборця судити ще складніше. Більшість прошарків і груп населення не мають поки «точки відліку» (тих самих сімейних традицій, коли голосування за конкретну політичну силу переходить від батька до сина) для оцінки політичних сил і кандидатів, їхніх програм на виборах.

Проте не можна забувати про політичну інтуїцію виборця, поступове оволодіння ним навичками участі у виборчій кампанії й орієнтації в програмах і заявах політичних сил і кандидатів. Водночас аналіз виборів різних рівнів дав вагомі підстави вважати, що електоральна культура і моделі голосування українського виборця різко різняться не тільки в регіональному розрізі, але й залежно від типу поселення (велике місто, мале місто, село), низки інших чинників і характеристик самого виборця.

Для розуміння складної ситуації з українською електоральною культурою варто звернутися до теорії, яка останнім часом здобула досить багато прихильників. Так, дослідники Р. Роуз та Я. Макаллістер розробили модель «електорату, що навчається», тобто який з віком отримує нові знання про вибори і приймає рішення про голосування, ґрунтуючись на аналізі досить складної і мінливої від виборів до виборів сукупності факторів, співвідносячи свої соціальні й економічні інтереси, політичні принципи із заявами і програмами партій та окремих кандидатів, оцінкою їхніх реальних дій і поведінки в контексті поточного моменту. Крім того, ця теорія цілком корелюється з новітнім розумінням політичної культури як мінливого, а не постійного явища. Немає жодних підстав вважати, що український виборець не здатен до навчання й зміни власної електоральної культури — про це засвідчили вибори 2002 року.

Додатково хотілося б зазначити, що українська електоральна культура сьогодні розвивається у двох напрямах. По-перше, вона все ще пов’язана з радянським минулим, з радянською виборчою реальністю, тому відхід від тих традицій викликає культурний розрив. У зв’язку з цим у свідомості, психології громадян України дуже поширеним є так званий екзистенційний вакуум (відсутність чітко сформованих ідеологій), консумеристська культура (на неї також можна списати питання з підкупами), високий рівень недовіри політичним інститутам й інституціям (у тому числі й інституту виборів). Водночас Україна завдяки процесам глобалізації входить до світової спільноти, рівень електоральної культури якої сильно відрізняється. Саме тому другий напрям включає постматеріалістичний розвиток української електоральної культури, її медіа-спрямованість, відхід від традиційних уявлень про політику. Ці два напрями часто доповнюють один одного і разом сприяють низькому рівню знання населення про політику і принципи виборів, низькому рівню активної участі в політичних процесах, викликають інші проблеми електоральної культури.

Проблеми електоральної культури

Розглядаючи ті проблеми електоральної культури, які хвилюють учасників громадянського суспільства, варто також звернутися до світової практики. Наприклад, абсентеїзм (неявка на вибори) — це страшна і невиліковна хвороба західних країн: до дільниць зазвичай приходять відсотків сорок американців, французів, англійців. Демократичні ідеї представництва, делегування прав тощо потерпають, а вихід знаходиться на двох полюсах — законодавчому та освітньому. Щодо законодавчого регулювання, то, наприклад, в Австралії та Мексиці за неявку на вибори штрафують, у Греції ув’язнюють на термін від місяця до року, в Італії морально засуджують. Освітні заходи — це проведення державної соціальної підтримки участі у виборах, вплив громадських організацій, проведення партіями кампаній проти абсентеїзму. Утім, в Україні проблема абсентеїзму поки що відсутня (вище ми наводили відсоток участі у виборах — він перевищує 60 %).

Іншою проблемою електоральної культури є її технологічність. З появою комп’ютерів, Інтернету, з глобалізацією вибори перетворюються на масове шоу, на розвагу, і відчуття цього посилюється ще й тим, що в західних країнах дуже часто немає значення, яка політична партія отримає першість.

Візьмемо для прикладу США. Коли Абраам Лінкольн балотувався в президенти, він позичив 25 доларів, але витратив тільки 5 — на інавгураційну вечірку. Усього іншого він досяг промовами, переконаннями, тією ідеологією, яку пропагував і якої так потребувала країна. У ті часи його хвилювала думка кожного виборця, він вірив і захищав власні ідеали. Нинішній президент США Джордж Буш-молодший не просто витратив на виборчу кампанію мільйони доларів, він також застосовував ефект 25-го кадра в рекламі медичної реформи (коли демократів порівнювали з бюрократа ми, а для підсвідомості вставляли додатковий кадр — зі словом «щурі») для маніпулювання думкою суспільства. І, можливо, не відбулося ніякого підтасування результатів у Флориді — фіктивність, нереальність політичних виборів була в іншому — у їхній телевізійності, а через це залежності від іміджмейкерів, кріейторів, «піарників» та інших співробітників виборчого штабу.

Стосується це спостереження й України. Зокрема, найбільшим закидом неурядових організацій, опозиційних партій, міжнародних спостерігачів під час президентських виборів 1999 року було звинувачення в тому, що кандидат на пост Президента України Леонід Кучма найбільше й найефективніше користується послугами засобів масової комунікації. Ніхто не зміг порахувати цифри фальшивих бюлетенів, силу тиску на голів міських рад та адміністрацій, а також віднайти який-небудь еквівалент адміністративного ресурсу, проте у виданнях, які наводили конкретні цифри щодо особливості використання телевізійних каналів, газет і журналів кандидатами в президенти можна було поховати самих кандидатів — разом з їхніми виборчими штабами. Таким чином, склалася ситуація, коли фраза «Перемагає той, хто володіє інформацією» трансформувалася: «Перемагає той, хто краще нав’язує інформацію». Контролюючи ЗМІ, політик без проблем крутить власну політичну рекламу і антирекламу, яка ніколи не покаже його справжньої сутності, але тільки те, що потрібно виборцям, тільки ті «факти і коментарі», що сприяють перемозі.

Звичайно, противагою цьому може стати законодавство та контрольні органи. Однак поки в суспільстві пануватиме відповідний тип електоральної культури, доти жоден контрольний орган не зможе заборонити політикам використовувати це на свою користь. Натомість освітні заходи, зміна культурно-політичних орієнтирів самих лідерів сприяють тому, що населення стає менш вразливим до підкупу, політичного маркетингу, антиреклами. Не виключено, що найбільшим свідченням прогресу цієї тенденції в Україні стане той факт, що пропагандистська кампанія поширення фальшивих листів Віктора Ющенка до виборців так і не досягне своєї мети.

Узагалі вибір методів агітації, впливу на електорат та роботи виборчого штабу має робити кожен політик і політичний технолог відповідно до власних етичних переконань. І хоча «чорний PR» так само домінує в політичній рекламі США чи інших західних країн, усе ж варто іноді дотримуватися правил моралі в політичній боротьбі. Інакше вершинами передвиборної агітації залишатимуться плакати на кшталт «Ткаченко зможе, якщо віагра допоможе» (кампанія 1998 року). Виборча кампанія — це мистецтво, у якому важливо не просто перемогти супротивника, а й зробити це красиво. Як приклад творчого та водночас елегантного підходу до політичної боротьби можна навести плакат у центрі Москви, який демонстрував малюнок із «Маленького принца» Сент-Екзюпері і фразу «БаоБАБи треба висапувати, інакше вони розірвуть планету на частини», де абревіатура БАБ стосувалася відомого політика Бориса Абрамовича Березовського.

Правова освіта як необхідний елемент політичної культури

Політична, а також електоральна культура — це суспільне явище, яке перебуває в постійному трансформаційному стані. На його зміни впливають найменші зрушення в політичній практиці. Крім того, політична культура — це феномен, який складається з різного набору складників, який постійно змінюється в часі й просторі і на який можуть вплинути найменші зрушення. Водночас високий рівень знань про політичну систему, про ідеології та високий рівень самосвідомості громадян може кардинально і прогнозовано змінити весь хід виборчих кампаній, створити новий баланс усіх складників культури. Річ у тім, що головний закид низькій електоральній культурі — це те, що вона не дозволяє до кінця реалізувати волю електорату, деформує її. Отже, логічно припустити, що завданням інституцій громадянського суспільства в ліберальному суспільстві є зміна електоральної культури через правову освіту громадян.

Правова освіта — це навчання політиків, звичайних громадян того, як треба поводитися на виборах. Це вивчення своїх прав та обов’язків, аналіз законодавства, порівняльні аспекти виборчих кампаній, викладення ідеологічних норм і принципів та багато-багато іншого. Це створення тієї «точки відліку», про яку багато говорилося вище. Тобто правова освіта — це ті знання, які має отримати виборець, щоби афективні орієнтації остаточно не перемогли над когнітивними і політичний міф не запанував над реальністю. Завдяки правовій освіті кожен може дізнатися, що, окрім підкупу, є більш ефективні й дешеві технології проведення виборчих кампаній, а виборці зрозуміють, що одноразові 20 гривень за голос не врятують їхнього економічного статусу. Так само правова освіта дає можливість захищати свої права в суді і створює передумови для консенсусу між державними органами, політичними партіями і громадянським суспільством. Проходити правова освіта може у різних втіленнях — як «круглі столи», конференції, семінари й тренінги, випуск літератури тощо, і це залежить від конкретної мети її ініціаторів. Однозначно її спрямованістю в цілому є орієнтир на кожного виборця, а не на конкретну групу людей.

Важливим питанням також є контроль громадянського суспільства за проведенням виборів. Адже основний ресурс влади для ефективної реалізації своєї політики — це довіра громадян. Під час виборів за будь-якого законодавства завжди будуть моменти, коли певні факти трактуються громадянами чи спостерігачами як порушення правил. Очевидно, що довіри до обраної влади це не додає. Політичні громадські об’єднання, які мають ресурси для контролю за виборами на всіх його стадіях, як зацікавлені сторони також не можуть розраховувати на повну довіру з боку населення в цьому питанні. Натомість неполітичні некомерційні організації найбільшою мірою можуть розраховувати на довіру громадян. Їхній вердикт про законність, «чесність» виборів може бути сприйнятий населенням. Контроль виборів з боку саме таких об’єднань здатний створити клімат довіри між більшістю громадян і обраними в органи влади їхніми представниками. Проблемою тут в Україні залишається репутація таких організацій і здатність їх акумулювати ресурси та вміло взаємодіяти і з політичними організаціями, і з органами влади, і з населенням. Правильне позиціонування недержавних організацій також має стати важливим напрямом їх діяльності, а також правової освіти своїх членів.

Сьогодні в Україні досить багато недержавних організацій займаються правовою освітою виборців. Однак поки що відсутнє поняття її масовості, оскільки реципієнтами здебільшого залишаються молоді політики, журналісти, урядовці, експерти та інші громадяни активістського типу політичної культури. Правова освіта, навіть у її найбільш демократичному вигляді — друкованому (посібники, книжки тощо) — носить поки що чіткий елітарний характер, і недержавні громадські організації поки що не надто намагаються уникати цього. Утім, навіть таких зусиль стало достатньо для значних змін в українській електоральній культурі. Водночас варто зауважити, що державна підтримка таких освітніх заходів (а не пошук грошей на створення додаткових органів контролю) була б надзвичайно ефективною і змогла б сильно вплинути на подальший хід українських виборів. Залишається тільки сподіватися, що або невдовзі урядовці усвідомлять такий вихід, або українці самі вийдуть на той рівень електоральної культури, який би дозволяв повною мірою реалізовувати своє право на голос.

Література

1. Lawrence C. Mayer, John H. Burnett, Suzanne Ogden. Comparative Politics. Nations and Theories in a Changing World. — New Jersey, 1993.
2. Гельман В. Политическая культура, массовое участие и электоральное поведение. Россия в сравнительной перспективе. — Available HTPP: http://www.auditorium.ru.
3. Лісовий В. Культура — ідеологія — політика. — К.: Видавництво імені Олени Теліги, 1997.