Резюме блоку
- Протягом 12 сесії частка порушень Регламенту при ухваленні законів залишалася високою: приблизно 66% законів ухвалювалися з порушеннями.
- Частка порушень у другому читанні законопроєктів зросла на 7-8% порівняно з 11 сесією.
- Загальна частка порушень конституційного терміну (15 днів) на підписання законів Президентом у 12 сесії склала 44%. Строк підписання (або надання пропозицій) було порушено для 38 законів, а ще 9 законів не були ні підписані, ні ветовані.
Обсяг порушень законодавчої процедури протягом 12 сесії залишився на високому рівні – дві третини законопроєктів ухвалювалися з порушеннями. Відбулося збільшення обсягу порушень у другому читанні, чого не спостерігалося ще з 8 сесії. Єдиним позитивом є те, що 12 сесія вперше з 2022 року не продемонструвала збільшення обсягу порушень конституційного терміну (15 днів) на підписання законів Президентом.
Порушення регламенту
12 сесія за часткою порушень продемонструвала часткове зниження порушень у частині категорій. Утім, зафіксоване зростання у порушенні термінів щодо надання висновків комітету до першого читання. Процедури розгляду близько 66% (двох третин) законів мали порушення протягом 12 сесії.
Протягом 12 сесії динаміка частоти порушень Регламенту різниться залежно від першого чи другого читання. Для першого читання частка порушень, якщо порівняти із 10 та 11 сесіями, зменшилася, якщо розглядати терміни щодо висновків ГНЕУ. Щодо інших двох порушень процедури першого читання вагомих змін не відбулося, порушення залишилися на рівні 11 сесії.
Для другого читання частка обсягу порушень Регламенту зросла (збільшилася на 7-8% порівняно з 11 сесією) для всіх трьох порушень, які відстежувалися для другого читання. Обсяг порушень і для першого, і для другого читань усе ще суттєво (подекуди вдвічі) перевищує обсяг порушень у період до 24 лютого 2022 року. Зростання частки порушень є негативною тенденцією, яка не спостерігалася майже з 8 сесії.
У графіках та табличці дані щодо того, який відсоток законопроєктів було ухвалено з тими чи іншими порушеннями Регламенту, подаються за сесіями.
Порушення Регламенту щодо ухвалених законів у Верховній Раді*
*На відміну від попередніх матеріалів, у цьому моніторингу дані про порушення щодо ветованих і неветованих законопроєктів подані в одній табличці.
| Тип порушення | Норма Регламенту | Загальна кількість законів, які перевіряються на порушення | Кількість законів із порушенням |
| Висновок комітету до першого читання (відсутність таких висновків або порушення термінів, передбачених для ознайомлення із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань) | Висновок надається за 7 днів до розгляду законопроєкту в залі засідань під час першого читання. | 108 | 44 (40,7%) порушення, 44 – порушення строків, зокрема 1 випадкок ухвалення законопроєкту в день надання висновку. Усі висновки наявні. |
| Висновок ГНЕУ до першого читання* (відсутність таких висновків або порушення термінів, передбачених для ознайомлення із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань) | Висновок надається за 7 днів до розгляду законопроєкту в залі засідань під час першого читання. | 108 | 18 (16,6%) порушень строку. Усі висновки наявні. |
| Порівняльна таблиця після першого читання (відсутність порівняльної таблиці або створення такої таблиці в строки, які не дають змоги всім субʼєктам надати свої правки у встановлені Регламентом строки) | Пропозиції та правки мають бути подані до таблиці не раніше 14 днів після ухвалення законопроєкту в першому читанні або 7 днів у випадку скорочених термінів. | 75 (законопроєкти, ухвалені в другому читанні) | Порушень термінів немає. Усі порівняльні таблиці наявні. |
| Висновки ГЮУ (відсутність висновків ГЮУ або порушення термінів, передбачених на ознайомлення із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань) | Зауваження ГЮУ надаються за 10 днів до розгляду законопроєкту в залі засідань під час другого читання або 5 днів у разі скорочених термінів. | 75 (законопроєкти, ухвалені в другому читанні) | 45 (60%) порушень термінів. Усі висновки наявні.** |
| Висновок комітету до другого читання (відсутність висновків комітетів або порушення термінів, передбачених на ознайомлення із цими висновками перед їх розглядом у залі засідань) | Висновки комітетів до другого читання надаються за 10 днів до розгляду законопроєкту в залі засідань під час другого читання або 5 днів у разі скорочених термінів. | 75 (законопроєкти, ухвалені в другому читанні) | 45 (60%) порушень термінів. Висновки комітетів наявні до всіх законів. |
| Порівняльна таблиця до другого читання (відсутність порівняльної таблиці або порушення термінів, передбачених на ознайомлення із цими таблицями перед їх розглядом у залі засідань) | Таблиці мають бути надані за 10 днів до розгляду законопроєкту в залі засідань під час другого читання або 5 днів у разі скорочених термінів. | 75 (законопроєкти, ухвалені в другому читанні) | 45 (60%) порушень термінів. Усі таблиці наявні. |
*Регламент ВРУ не містить прямого та чіткого припису щодо обов’язковості висновку ГНЕУ. Поряд з ч. 4 ст. 103, де зазначено про відсутність зауважень у разі відсутності висновків у 14-денний термін, наявні й норми щодо необхідності висновків ГНЕУ:
- ст. 112 встановлює, що супровідні документи до законопроєкту надаються народним депутатам не пізніше як за сім днів до дня розгляду цього законопроєкту на пленарному засіданні Верховної Ради.
- п. 3 ч. 2 ст. 99 встановлює, що висновки експертиз щодо законопроєкту є частиною супровідних документів.
Отже, можна зробити висновок, що Регламент ВРУ є недосконалим та містить суперечливі норми. Для прикладу, ГНЕУ може надати висновок після 14-денного терміну (у зв’язку із завантаженістю), і в такому разі незрозуміло, що має робити головний комітет – вважати, що зауважень немає, чи врахувати зауваження.
**Висновок ГЮУ відсутній для проєкту державного бюджету, однак це не вважалося порушенням через усталену практику відсутності висновків ГЮУ до бюджетів за різні роки.
Порушення Конституції в частині терміну підписання законів
Крім звичайних порушень Регламенту, було здійснено моніторинг порушень Конституції в частині порушення 15-денного терміну на підпис Президентом ухвалених законів (ст. 94 Конституції). Моніторинг було здійснено щодо 108 законів, які були ухвалені Верховною Радою України протягом 12 сесії. Строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 38 законів, тобто у 35% випадків. Крім цього, ще 9 законів взагалі не були ні підписані Президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції (хоча термін їх підписання вже минув). Якщо обʼєднати всі ці порушення, то це складе майже 44% від усіх ухвалених законів протягом 12 сесії, що практично не відрізняється від результату 11 сесії, коли це значення становило 45%. Отже, майже половина всіх ухвалених протягом 12 сесії законів містили порушення строків, передбачених Конституцією України Також порушення терміну на підпис Президентом України відбулося щодо повторно ветованого законопроєкту № 11150 від 04.04.2024, який не був включений у моніторинг через його прийняття та перше вето під час 11 сесії. .
Звісно, неважливо, на скільки днів було порушено термін – на два дні чи на сто два – в обох випадках це є порушенням. Якщо все ж розглядати рекордсменів у цьому плані, то рекордним став термін підписання тривалістю 77 днів.
Тенденція зі збільшення частки порушень конституційної процедури збільшується із часу введення воєнного стану. Протягом перших пів року дії режиму воєнного стану частка законів із порушенням конституційної процедури склала 16,4%. Наступна, 8 сесія, продемонструвала стабілізацію роботи Верховної Ради та органів виконавчої влади, однак частка законів, щодо яких Президент порушив конституційний термін, зросла до 22,4%. Протягом 9 сесії цей показник уже склав 36%. Протягом 10 сесії – до 42%. Протягом 11 сесії цей показник досягнув 45%. За 12 сесію цей показник становить 44%. Мінімальне зниження – це, звісно, краще, ніж збільшення кількості таких випадків, утім, зарано говорити про якісь суттєві зміни в існуючій тенденції порушення конституційної процедури. Обсяг порушень за 12 сесію залишається доволі високим, вищим, ніж протягом перших пів року воєнного стану. Не можна пояснити ці порушення й нормативно-процедурними недоліками Згідно з Конституцією України Президент має 15 днів, щоб підписати закон та офіційно його оприлюднити або повернути його зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до парламенту. За рішенням Президента уряд організовує експертизу закону, що надійшов на підпис Президентові. Згідно з Регламентом КМУ уряд має максимум 7 днів для подання своїх пропозицій стосовно підписання Президентом закону або обґрунтовані та вмотивовані пропозиції щодо доцільності застосування Президентом України права вето. Витрати часу на підготовку узагальнених зауважень і пропозицій залежать як від обсягу і складності закону, так і від інших чинників – дня тижня і часу надходження копії закону, кількості залучених в експертизі міністерств, різниці в їхніх позиціях щодо ухваленого закону, внутрішніх бюрократичних процедур у міністерствах, технічних причин тощо. Будь-яка комбінація цих чинників може затримати подання пропозицій уряду щодо закону та, відповідно, ухвалення Президентом рішення щодо підписання закону або повернення його до парламенту. , адже відповідні норми не змінювалися.
Протягом 12 сесії Президент вчасно (без порушення 15-денного терміну) наклав вето та надав пропозиції до п’яти законопроєктів. Верховна Рада наразі розглянула лише один (№ 11150 від 04.04.2024), який був повторно ухвалений з пропозиціями Президента.
Чотири з п’яти ветованих законопроєктів були ініційовані представниками фракції «Слуга народу», а один був ініційований Кабміном, тому, видно, у цих випадках позиції ініціаторів та Президента не були погоджені або ці законопроєкти були технічно недосконалими.
