27 травня 2011 року Міністерство юстиції оприлюднило на власному веб-сайті доопрацьований варіант проекту Закону „Про вибори народних депутатів України” і 23 червня направило його на експертизу до Венеціанської комісії, Міжнародної фундації виборчих систем та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (БДІПЛ).
Висновок на законопроект був підготовлений Венеціанською комісією та БДІПЛ/ОБСЄ 12 вересня 2011 р. Остаточне його схвалення на пленарній сесії Комісії очікується 15 жовтня цього року. Відтак Міністерство юстиції отримало достатньо часу для доопрацювання законопроекту перед його внесенням до парламенту.
У цьому контексті виникає цілком закономірне питання – які саме рекомендації Комісії варто враховувати в процесі удосконалення проекту нового варіанту Закону про парламентські вибори? Комісія критично оцінила положення статті 9 законопроекту, згідно з якими депутатом може бути обрано особу, яка проживає в Україні протягом останніх 5 років та не має судимості за вчинення умисного злочину. Проте, хоч Комісія і закликала переглянути ці обмеження, їх перегляд потребує змін до статті 76 Конституції, що наразі є фактично неможливим. Відповідно, ця рекомендація не може бути виконана. Важливим недоліком законопроекту, на думку експертів Комісії, є відсутність чітких критеріїв визначення меж виборчих округів та можливість їх утворення безпосередньо перед початком виборчого процесу.
Від себе відзначимо, що цей недолік може ускладнити планування партіями власних виборчих кампаній. Так, ті потенційні кандидати, які вже зараз активно рекламують себе в певних регіонах, за 90 днів до виборів можуть дізнатись про те, що їх нинішнє уявлення про межі потенційних округів може бути далеким від дійсності – „уявні” округи можуть бути „порізані” між двома-трьома округами, що зведе їх нинішні зусилля щодо своєї популяризації серед виборців нанівець.
Відсутність критеріїв утворення округів може призвести до того, що округи будуть нарізатись в інтересах певних партій і кандидатів, звісно – не опозиційних. Саме тому законопроект необхідно доповнити положеннями, які передбачатимуть утворення округів задовго (наприклад, за 6 місяців) до початку виборчого процесу та визначатимуть критерії визначення меж округів.
Згідно із законопроектом, засідання комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше половини від складу комісії; при цьому рішення комісії можуть прийматись більшістю від присутніх на засіданні. На думку міжнародних експертів , ці положення законопроекту можуть призвести до зловживань і прийняття рішень меншістю від складу комісій. Щоправда, Комісією не було враховано національний досвід проведення виборів, коли в умовах більш жорстких вимог до кворуму та ухвалення рішень певні партії зривали проведення засідань і прийняття комісіями рішень, що, м’яко кажучи, не дуже позитивно впливало на їх роботу. Тому до врахування цієї позиції Комісії необхідно підходити зважено.
Досить критично Комісія оцінила пропоноване законопроектом регулювання фінансування виборчих кампаній. До недоліків віднесено відсутність обмежень розміру виборчого фонду, належного регулювання непрямих внесків (наприклад, коли фінансування передвиборної агітації здійснюється не шляхом перерахунку внеску до виборчого фонду, а опосередковано – шляхом надання послуг на безоплатній основі чи зі знижками тощо), необхідність перерахування залишків виборчих фондів самовисуванців до державного бюджету, відсутність вимог щодо оприлюднення фінансової звітності до проведення виборів тощо. З урахуванням загальноєвропейської тенденції до підвищення прозорості фінансування виборів, ці висновки Комісії мають бути враховані при подальшому удосконаленні законопроекту. При цьому удосконалюватись має не лише сам законопроект, але і Закон „Про політичні партії в Україні”, вимоги якого в частині фінансування партій не узгоджено з положеннями виборчого законодавства.
Традиційно Комісія розкритикувала й підстави визнання голосування на дільниці недійсним (стаття 91 законопроекту). На думку європейських експертів, встановлення мінімальних порогів (10% чи 20%) для порушень, що можуть тягти визнання голосування недійсним, фактично означає встановлення межі толерантності до виборчих порушень. У зв’язку з цим Комісією було запропоновано передбачити можливість визнання голосування на дільниці недійсним в усіх випадках, коли внаслідок порушень неможливо встановити результат волевиявлення виборців. Пропонований Комісією підхід вже застосовувався в ході виборчих кампаній (зокрема, у 2002 р.), однак був переглянутий, оскільки створював грунт для різноманітних зловживань. Наприклад, в деяких округах кандидати-переможці програвали вибори лише тому, що на дільницях, де за них голосувала більшість виборців, голосування визнавалось недійсним. Тому питання про необхідність врахування згаданої рекомендації Комісії є доволі дискусійним.
Варто відзначити, що з тих чи інших причин поза увагою Венеціанської комісії залишилась низка інших проблемних положень законопроекту про парламентські вибори. Зокрема – недоліки процедури формування виборчих комісій, яка є дискримінаційною щодо тих партій, які не утворили власні парламентські фракції (йдеться насамперед про опозиційні фракції), позбавлення незалежних кандидатів, висунутих шляхом самовисування, права висувати кандидатури на посади членів окружних виборчих комісій, відсутність належних гарантій доступу виборців до найбільш важливої інформації про суб’єктів виборчого процесу (передвиборних програм кандидатів і партій, декларацій про доходи тощо, які оприлюднюватимуться лише на веб-сайті ЦВК), скасування державного фінансування передвиборної агітації (що є нетиповим для загальноєвропейської практики). Поза увагою Комісії залишилась і процедура зміни місця голосування без зміни виборчої адреси („модернізований” аналог голосування за відкріпними посвідченнями), регулювання якої є незадовільним і може призвести до зловживань.
Таким чином, рекомендації Венеціанської комісії щодо удосконалення законопроекту про парламентські вибори мають враховуватись виважено, з урахуванням вимог Конституції та національної практики проведення виборів. Оскільки предметом розгляду Комісії були далеко не всі проблемні положення законопроекту, доопрацювання останнього не має зводитись лише до обговорення рекомендацій європейських експертів. Міністерству юстиції та парламенту варто дослухатись і до тих пропозицій вітчизняних фахівців, які хоч і не знайшли відображення у Висновку Комісії, однак врахування яких сприятиме проведенню парламентських виборів у відповідності до загальновизнаних стандартів.
Автор матеріалу:
