Під час звернення до українського народу з нагоди Дня Конституції президент України Віктор Янукович розкритикував (й цілком небезпідставно) ключові положення конституційної реформи 2004 року як такі, що не витримали випробування часом. Пізніше, під час відкриття чергової сесії Верховної Ради України, він наголосив на необхідності злагодженої роботи парламенту, уряду та президента задля реалізації ключових реформ і підвищення рівня життя громадян. Назріває закономірне припущення: невже Україну вкотре чекає новий етап дебатів про зміну балансу повноважень між різними гілками влади (себто про багатостраждальну конституційну реформу), та, як наслідок — політичної нестабільності, що традиційно супроводжує такі процеси в нашій країні?
Найчастіше зараз мова йде про повернення до того варіанту конституції, який був схвалений 1996 року. Утім, загроза нинішньої ситуації полягає в тому, що риторика про повернення до президентської форми правління шляхом відміни конституційної реформи 2004 року, а також можливість реалізації цього сценарію на практиці може не лише вкотре дестабілізувати систему влади, а й суттєво нівелювати демократичні здобутки України. Тож хотілося б напередодні можливого повернення до старих «правил гри» відзначити: світова практика свідчить, що саме сильний парламент є необхідною умовою побудови демократії та належного державного управління. Невипадково більшість демократичних країн світу є парламентськими республіками. Їхні законодавчі органи ефективно представляють інтереси народу та виконують покладені на них обов’язки. Відповідно критерій ефективності має служити мірилом збалансованості роботи владних органів.
Що є підставою для оцінки ефективності парламенту як інституції? По-перше, він покликаний нормально здійснювати свої функції: формувати законодавче поле, контролювати виконавчу владу, брати участь у кадрових призначеннях. По-друге, саме парламент є тим публічним майданчиком, де формується логіка політичного процесу в державі. В Україні ж законодавчий процес є непередбачуваним (згадаймо, наприклад, тривалі блокування роботи парламенту як більшістю, так і меншістю), механізми парламентського контролю належним чином не використовуються, а рішення про кадрові призначення приймають партійні лідери внаслідок кулуарних переговорів, а не відкритих дебатів. Крім того, Верховна Рада України наразі фактично перестала бути місцем узгодження різних позицій, перетворившись на поле відкритої політичної боротьби. Часто трапляється так, що особливості протистояння у стінах законодавчого органу поширюються на політичне протистояння в державі в цілому. Згадаємо конфлікти по лінії «президент — парламент» впродовж 2008—2009 років. Як наслідок, Верховній Раді зараз, згідно з нещодавніми соціологічними дослідженнями, довіряє менше 3% громадян, а не довіряє — майже 60%.
За таких умов, найбільш конструктивним шляхом може бути не повернення до президентської форми правління, а проведення системних реформ, спрямованих на забезпечення реального функціонування парламенту як представницького органу. Для цього, в першу чергу, необхідно персоніфікувати виборчу систему через запровадження пропорційних виборів із голосуванням за відкриті списки кандидатів. Крім цього потрібно змінити законодавство про політичні партії з метою запровадження прямого державного фінансування, обмеження приватного партійного фінансування, а також забезпечення прозорості фінансів партій. Імперативний мандат також є недемократичним рудиментом, який варто скасувати. Парламент має бути наділений реальними інструментами контролю уряду. Важливе питання — удосконалення законодавчого процесу шляхом закріплення права законодавчої ініціативи за певною кількістю виборців, а також запровадження обов’язкової експертизи законопроектів Кабінетом Міністрів (це елементарно дозволить нам отримати більш якісні закони). Також у цьому контексті слід розглянути можливість введення заборони внесення законопроектів на заміну раніше поданих, посилення експертизи законопроектів у частині оцінки наслідків їх прийняття, та забезпечення громадського впливу на законотворчість.
Отже, чим має позначитися новий політичний сезон в Україні? Черговим раундом політичних і громадських дискусій про конституційну реформу? Сезонним нападом політичного паралічу? Запровадженням нових правил гри у владному трикутнику? Чи все ж таки — конструктивними кроками на шляху до підвищення інституційної ефективності влади? Час покаже. Утім уже зараз слід задуматися: який із шляхів буде для нас оптимальним.
ОЛЕНА ЧЕБАНЕНКО,
програмний координатор, експерт
Лабораторії законодавчих ініціатив
