Згідно з нормами міжнародного праваст. 5 Римського статуту Міжнародного кримінального суду, сьогодні існує чотири незалежні категорії міжнародних злочинів: 

1. злочин геноциду;
2. злочини проти людяності;
3. воєнні злочини;
4. злочин агресії. 

Україні належить розглядати всі чотири категорії, проте критично важливо зосередити увагу на визнанні злочинів росії проти України геноцидом. Варто зауважити, що хоча міжнародні злочини й підлягають класифікації, за жодних обставин не існує ієрархії їх «жорстокості».

Важливість цього питання полягає у тому, що злочин геноциду — це єдина категорія міжнародних злочинів, яка вказує на умисний намір держави-агресора знищити цілком або повністю певну групу. Тобто доведення злочину геноциду ілюструє, що всі ці категорії міжнародних злочинів були вчинені через головну мету росії — знищити українців.

Утім, процес визнання дій росії актом геноциду стикається з істотними викликами. Насамперед це стосується відсутності в історичній ретроспективі дієвого механізму, який мав би юрисдикцію та реальну можливість розслідувати та кваліфікувати злочин геноциду в контексті України. Іншою проблемою постає політичний аспект питання. Колишні держави-колонізатори мають особливий острах щодо публічного обговорення злочинів геноциду. Однак політичний складник є ледь не найважливішим аспектом кваліфікації злочинів — оскільки на міжнародній арені є досить дієвим «принцип доміно», тобто коли впливові гравці приймають рішення — інші держави слідують за ними.

Саме тому новий Часопис «ПАРЛАМЕНТ» від ЛЗІ порушує такі питання: «Чи відповідають норми національного законодавства нормам і принципам міжнародного права в частині міжнародних злочинів: воєнних злочинів і геноциду?» та «Як юридично обґрунтувати кваліфікацію злочинів росії проти України злочином геноциду?».

Тимчасові комісії (в інших країнах світу їх зазвичай називають «комітети») — один із найбільш важливих і цікавих форматів роботи у сучасних парламентах. Якщо постійні комітети створюються на початку кожного чергового скликання, працюють до його завершення і зазвичай мають чітку сферу компетенцій, тимчасові комісії парламент може створити у будь-який момент для розв’язання будь-якого нагального питання. Як тільки таке питання буде розв’язане, тимчасовий комітет звітує про це і припиняє свою роботу.

Верховна Рада України має свій аналог тимчасових комітетів. Це тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії. Вони працюють за схожими принципами: тимчасові спеціальні комісії Рада може створити для розв’язання окремих проблем або роботи над законопроєктами, а тимчасові слідчі комісії займаються власне парламентськими розслідуваннями.

У цьому дослідженні ЛЗІ докладно проаналізувала, чим займалися народні депутати в межах тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, якою була результативність їхньої роботи і які проблеми заважають зробити тимчасові комісії ефективним інструментом для розв’язання проблем, що хвилюють виборців найбільше.

Парламентська реформа розпочалася ще у 2016 році. Проте до завершення каденції восьмого скликання Парламент не встиг втілити всі компоненти реформи. У дев’ятому скликанні відчутних змін також не відбувалося.

Однак у 2022 році розпочався новий етап реформи. Зокрема розпочалася робота щодо нового дизайну реформи, який поки не має консенсусу серед всіх стейкхолдерів. Через що, для сторонніх спостерігачів, весь процес впровадження реформи виглядає хаотичним. Тому Лабораторія проаналізувала сучасний стан реформи, щоб оцінити її перспективи у майбутньому, визначити головні недоліки та зафіксувати рівень імплементації за різними напрямами.

Народні депутати та працівники Апарату вважають, що продовження реформи є важливим навіть в умовах воєнного стану. А втім у цих умовах не можна провести весь комплекс заходів передбачений реформою, адже окремі вдосконалення можуть потребувати внесення змін до Конституції, що наразі неможливо. Через це ми можемо поділити всі необхідні заходи на дві категорії:

1. Ті, що можливо впровадити без змін до Конституції (наприклад, прийняття Етичного кодексу);
2. Ті, обговорення щодо яких варто почати вже зараз, однак втілити можна буде тільки після завершення воєнного стану (наприклад, врегулювання окремих аспектів статусу народного депутата).

Більше про поточний стан реформи читайте у нашому Часописі.

Цей випуск «Часопису «ПАРЛАМЕНТ» демонструє, як Верховна Рада України адаптувалася до умов повномасштабної війни та воєнного стану. Український Парламент постав перед небаченими викликами та потребою перебудувати свою роботу. Це були виклики як безпекового, політичного, так і технічно-адміністративного характеру.

У тексті описані механізми, за допомогою яких Верховна Рада намагалася їх подолати, а також проаналізовано, наскільки їй це вдалося. Для підготовки дослідження було здійснено нормативний аналіз, аналіз відкритих джерел та проведено інтервʼю з ключовими парламентськими стейкхолдерами. Процес цієї адаптації було поділено на тематичні блоки для детального опису та аналізу всіх сторін роботи Парламенту. За результатами аналізу запропоновано деякі рекомендації для виправлення проблемних процесів, з якими зіштовхнулася Верховна Рада.

За цей рік Рада плідно працювала, прийнявши [на момент публікації тексту] 231 закон). Деякі з них викликали цілий спектр емоцій – від криків «зрада!» у соціальних мережах до більш позитивної реакції на нововведення. Інші ж закони пройшли нібито поза увагою громадськості, хоча вони матимуть значний вплив на суспільство. Пропонуємо розглянути 5 законів, прийнятих цього року, які вплинуть на Україну, на війну та на суспільство. 

Дисклеймер: зазначені закони не обов’язково є «хорошими» чи «поганими» – про їх якість зможуть говорити Кабмін та профільні експерти лише з часом, після їх імплементації. Ми ж виділили найбільш важливі – тобто ті, великий вплив яких важко заперечити.

Чому це важливо: Цей закон було визнано профільним комітетом як один із пріоритетних у сфері децентралізацїї. Над його розробкою працювали два роки із залученням численних громадських організацій та асоціацій, а саме прийняття закону отримало схвальні відгуки від громадського середовища. Законопроєкт про службу в ОМС є інтегральною частиною реформи децентралізації, як і реформи державної служби. Ввійде в дію закон вже після закінчення війни – проте підготовка до нових правил відбувається вже зараз.

Що змінює: Оптимізація процесів оплати праці та її прозорості, відповідні виплати будуть публікуватися у відкритому доступі. Затвердження нової посади – керівника служби в ОМС, який забезпечуватиме належні умови праці та проведення справедливих конкурсів на керівні посади. Самі конкурси також стануть більш прозорими: інтерв’ю переможців будуть публікуватися для загалу. Загалом працівники отримають додатковий правовий захист, а їхній статус нарешті буде визначено в законі належним чином.

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

Чому це важливо: З початком повномасштабного вторгнення грошові виплати військовослужбовцям відчутно зросли. Проте з часом масова мобілізація та одночасне падіння економіки спричинили розмови про зменшення виплат: навантаження на бюджет виявилося непомірним. Як пізніше висловився Міністр фінансів: «Неможливо порахувати і неможливо це профінансувати». Хоч з іншою аргументацією, але погодилися й у Міністерстві оборони: у відомстві наголошували на «дотриманні принципів справедливості щодо стимулювання воїнів сил безпеки і оборони України». Отож, вже з лютого 2023 року деяким категоріям військовослужбовців було зменшено розмір додаткової грошової винагороди. Таке рішення викликало різку реакцію в суспільстві. Пів року дискусій та боротьби по тому було прийнято рішення збільшити виплати деяким категоріям військовослужбовців, і Кабмін постановою уточнив категорії та розмір виплат.

Що змінює: Різні категорії військовослужбовцям отримали різне збільшення додаткової грошової винагороди. Так, 100 000 грн тепер отримують військовослужбовці ракетних військ та артилерії, як і ті, хто здійснюють розмінування у зоні бойових дій. 50 000 грн – військовослужбовці зі складу командування та штабів. Ті, хто здійснюють розмінування поза зоною бойових дій, отримають додаткову винагороду у розмірі 30 000 грн. Збільшено винагороду пораненим військовим до 20 100 гривень, а також інструкторам учбових центрів – від 15 000 до 30 000 грн. Також цей закон збільшив строк відпустки – до 30 днів на рік. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 125 народних депутатів.

Чому це важливо: За більш ніж 30 років незалежності України не був прийнятий «закон про закони», який би регулював законодавчу діяльність. Визначення «закону», «нормативно-правового акту» та інших важливих документів залишалися лише в теорії. Протягом історії української правотворчості стали явними й інші проблеми, пов’язані з відсутністю якісної регуляції процесу. Відсутність довгострокового планування правотворчої діяльності, відсутність встановлених правил оформлення, як і неефективність контролю за втіленням законів виконавчою владою – все це негативно впливало на розвиток законодавства України. Тож новий закон «Про правотворчу діяльність» має це виправити. 

Що змінює: Закон «Про правотворчу діяльність» має на меті встановити правила ефективної розробки законодавства та якісного контролю над його втіленням. У законі встановлюються  дефініції таких понять, як «закон», «кодекс», «законодавство України» та інших. Також вводиться правовий моніторинг задля більш чіткого парламентського контролю над ефективністю застосування законодавства. Регулюванню підлягатиме і правотворчість: вводиться створення низки аналітичних, прогнозних та програмних документів публічної політики. Також детально розписано кожен етап створення нормативно-правових актів. 

Ініціатор(и): Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук та ще 190 народних депутатів.

Чому це важливо: На початку вторгнення Рада заморозила обов’язковість подання декларацій для чиновників до мирних часів. Причиною такого рішення була реакція на повномасштабну війну – велика частина держслужбовців та їх сімей перебували на окупованих територіях, і наявність публічної інформації могла наразити  їх на пряму  небезпеку. Проте з часом боротьба з корупцією повернулася в центр уваги громадянського суспільства та міжнародних партнерів. Так, зокрема, повернення декларування та відкриття реєстру було однією з вимог: МВФ – для отримання фінансування, ЄС – для початку переговорів щодо членства в Союзі. Тож закон щодо відновлення обов’язкової подачі декларацій було прийнято, хоча і з одним «але»: відкриття реєстру призначалося аж на період після закінчення воєнного стану. Ця деталь викликала жорстку реакцію громадськості, тому Президент ветував закон з вимогою відкрити декларації негайно – і зібрав необхідну кількість голосів.

Що змінює: Не пізніше ніж за 90 днів з дня набрання чинності закону уповноважені особи змушені подати декларації за 2022-2023 роки (якщо не подали їх раніше). Якщо суб’єкти декларування проходять військову службу або перебувають на тимчасово окупованих територіях, строки подачі декларацій для них різняться: подача декларацій має відбутися за 90 днів від моменту деокупації місця перебування особи; повернення з пункту постійної дислокації; з дня припинення повноважень; з дня скасування воєнного стану. Також доступ до Єдиного державного реєстру декларацій відкривається протягом 30 днів із моменту набуття чинності закону. 

Ініціатор(и): Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія та ще 40 народних депутатів.

Чому це важливо: Повномасштабне вторгнення та значно більший рівень мобілізації спричинили значне збільшення державних витрат на виплати військовослужбовцям. Унаслідок цього збільшився і розмір ПДФО, який виплачується в місцеві бюджети, у яких дислоковані військові частини. Отож, тоді як державний бюджет отримав значний дефіцит у розмірі 50%, велика кількість місцевих бюджетів свої доходи збільшили – все завдяки ПДФО військовослужбовців. Та витрати громад звернули на себе увагу громадян, від ЗМІ зокрема. Почали лунати питання: а чи варто витрачати гроші на парки та бруківку під час повномасштабної війни? Схожі питання щодо ефективності витрат постали і у центральної влади, враховуючи глибоку нестачу коштів у державному бюджеті. Тож з’явиласяідея перерозподілити ПДФО від зарплат військових до державного бюджету, хоча тут питань постало ще більше. З одного боку, держава потребує більше коштів у збройній боротьбі з загарбником. Водночас, останні роки Україна робила зважений поступ на шляху до децентралізації, наділяючи громади все більшою владою, – і цей закон означає різкий розворот від проголошених цінностей. Зрештою, рішення про перерахування «військового» ПДФО до центрального бюджету було прийнято. Та що  це означатиме насправді: закономірну централізацію держави у стані війни чи наступ на громади і скочування до авторитаризму? Відповідь дасть лиш час.

Що змінює: У 2024 році з «військового» ПДФО заплановано отримати близько 96 мільярдів гривень. З них 45% буде виділено Адміністрації Держспецзв’язку для виробництва та закупівлі безпілотників; 45% – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України для розвитку оборонно-промислового комплексу та 10% – військовим частинам відповідно до сплаченого ПДФО. Також збільшено видатки на дотації місцевим бюджетам задля запобігання їх дефіциту та компенсації втрати “військового” ПДФО. 

Ініціатор(и): Кабінет Міністрів України.

На другому році повномасштабної війни найважливіші закони, прийняті Верховною Радою, позначаються продовженням збройного спротиву проти країни-окупанта. Та попри війну, Україна продовжує реформи і в інших сферах, зокрема – в антикорупційній. Частину законів було прийнято під тиском громадськості та взятих на себе зобов’язань, а частина була результатом багаторічної кропіткої роботи. Деякі закони ставали об’єктами довгих та жорстких дискусій, а інші – отримували безумовну підтримку. 2024 рік кине нові виклики українським парламентарям. Ми ж сподіваємося, що Парламент зможе гідно на них відповісти.

Україна сьогодні проходить крізь чи не найбільший виклик у своїй історії через загрозу, яку принесла росія, розв’язавши у 2022‐му повномасштабну війну на території нашої держави. І вже майже два роки триває боротьба за незалежність і можливість самостійно обирати власне майбутнє. Військова агресія рф спровокувала масштабні кризи, зокрема економічну та демографічну. За даними Державної служби статистики, напередодні повномасштабної війни, у листопаді 2021 року, в Україні проживало майже 41 млн осіб.

Ця цифра є радше приблизною і може мати суттєву похибку, адже востаннє повний перепис населення нашої держави проводився більше 20 років тому— у 2001‐му. Згідно з його результатами, тоді в Україні проживало 48,5 млн людей. А після майже року війни, станом на 1 січня 2023‐го, згідно з припущеннями Інституту демографії та соціальних досліджень, чисельність населення України становила від 28 млн до 34 млн осіб.

Це в майбутньому загрожує Україні поглибленням демографічної кризи, адже в основному серед вимушених мігрантів— жінки молодого та середнього віку з дітьми. Відбувається роз’єднання сімей, що негативно впливає на сімейні відносини. Так, за перше півріччя 2023‐го кількість розлучень в Україні збільшилася втричі4. Поглиблення демографічної кризи може призвести до значного дефіциту робочої сили, а відтак— стати вагомим фактором, що підриватиме економічну спроможність держави.

Розробка державної політики повернення вимушених мігрантів поряд із стимулюючими заходами, зокрема для подолання майбутнього дефіциту робочої сили, мають стати невід’ємною складовою повоєнного відновлення, що реалізовуватиметься в межах Плану відновлення України від наслідків війни, який спрямований на прискорення стрімкого економічного зростання.

Методологія оцінки законодавчого впливу – це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи запропонованої державної політики.

Мета фреймворку з оцінки законодавчого впливу – передати основні проблемні аспекти у процедурах експертно-аналітичного супроводу законопроектів та запропонувати представникам виконавчої гілки влади ефективний інструмент законодавчого процесу, що поширений у багатьох країнах.

Фреймворк складається чотирьох основних частин. У першій частині «Загальний опис законодавчого процесу в Україні» систематизовані особливості законодавчого процесу в Україні та роль виконавчої влади у цьому.

У другій частині «Процедури оцінки регуляторного і законодавчого впливу» виділені основні проблеми у процесі експертно-аналітичного супроводу.

Третій розділ «Міжнародний досвід експертно-аналітичного супроводу законопроектів» описує міжнародні практики та інструменти законодавчого впливу в інших країнах. У четвертому розділі «Методологія оцінки законодавчого впливу» представлений інструмент оцінки законодавчого впливу, що включає детальні етапи проведення оцінки.

Цей матеріал підготовлено в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС.

Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Наразі більшу частину комітетів контролює монобільшість у вигляді фракції «Слуга народу». Комітети з питань національної безпеки і оборони, питань бюджету, питань інформаційної та гуманітарної політики – у всіх цих та інших комітетах головами є саме представники коаліції. Водночас опозиціонери таким похвалитись не можуть – лише декілька комітетів знаходяться в їхніх руках. Але яким розподіл був раніше? Які комітети і тоді контролювались коаліцією?

Наші дані стосуються останніх 17 років, починаючи з пʼятого скликання. Саме такий період був обраний, зважаючи на конституційні зміни 2004 року, коли до Конституції внесли поняття «Коаліція». Отож, ми можемо точно дізнатись, які комітети зазвичай контролювались коаліцією, а які – опозицієюОпозицією ми вважаємо тих депутатів, які не входять до коаліції..

У чинному скликанні Верховної Ради склалась цікава ситуація: так, спочатку правляча монобільшість взяла під контроль 19 із 23 комітетів. Внаслідок подальших кадрових змін (зокрема, призначення Дмитра Лубінця Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини) Слуга народу наразі контролює 20 комітетів (87%). Порівняно із кількістю депутатів, які входять до монобільшості – трохи більше половини – такий розподіл є непропорційним: згідно з нашими підрахунками, навіть на початку скликання коаліція тримала в своїх руках забагато комітетів, і з часом тенденція лиш посилилася. 

Але такий перекіс не завжди існував в українській політиці. Щоб зрозуміти, які саме комітети історично грали найбільшу роль для української влади, ми провели аналіз розподілу посад Голів комітетів у попередніх скликаннях Верховної Ради.

Загалом ми змогли виділити 4 «коаліційних» комітетиЯкщо використати поріг у 4 скликання контролю, то «коаліційних» комітетів стане майже вдвічі більше – 9., які контролювались коаліцією всі 5 скликань; а також 6 комітетів, які більшу кількість скликань (3 з 5 скликань) не контролювалися представниками коаліції. Такі комітети вважатимемо «опозиційними». 

Якщо протягом V-VII скликань опозиція та коаліція контролювали приблизно однакову кількість комітетів, то вже VIII скликання, обраного 2014 року, коаліція контролювала всі комітети за винятком одного – з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України. Але і там причина прозаїчна: голову цього комітету просто не обрали протягом всіх пʼяти років. Чинного  скликання ситуація досить схожа: на початку скликання Слуга народу не контролювала лише 4 комітети.

Більш збалансований розподіл комітетів у минулому також міг бути наслідком меншої консолідації влади. У V та VI скликаннях, наприклад, президентом був Віктор Ющенко, в той час як пропрезидентська фракція опинилась в опозиції. Отож, використовуючи його позицію як важіль впливу, опозиційні сили могли вибороти для себе більш вигідні позиції – а це означало більше представлення серед голів комітетів.

Найбільш «коаліційні» комітети: (використовуються сучасні назви комітетів)

Причин саме такого розподілу комітетів коаліції може бути декілька.

По-перше, комітети, які зазвичай отримувала коаліція, мають виконавчу роль – Комітет з питань бюджету необхідний для вдалого виконання Урядом своїх основних функцій. Також Комітет з питань Регламенту дозволяє парламентській більшості контролювати основні процеси роботи Ради. Завдяки коаліційному контролю над цими комітетами системі менш властиві конфлікти щодо найбільш базових напрямів роботи, що, зокрема, впливає на швидкість прийняття важливих рішень.

По-друге, в цих сферах перерозподіляється велика частина ресурсів. Так, згідно з бюджетом на 2021 рік (тобто до того, як основна частина видатків перейшла до Міністерства оборони) витрати на одні лиш соціальний захист та охорону здоровʼя становили третину всіх видатків. Тому ці комітети становлять особливий інтерес для коаліції: вони буквально дають більше можливостей для змін.

Разом з тим, оскільки ці комітети зачіпають життя кожного – коаліція та Уряд отримують можливість максимально ефективно втілювати в життя свої ідеї. Як ми вже наголошували, політики за демократії працюють перш за все на своє переобрання, тому їм потрібні результати. У свою чергу, успіх реформ, які покращать життя якомога ширших верств населення, є дуже яскравим прикладом якісної роботи. В такому разі контроль над комітетами, які дозволяють перерозподіляти настільки значні ресурси, стає ще важливішим. Зрештою, саме в комітетах вирішується доля законопроєктів – який пройде до голосування, а який назавжди залишиться з позначкою «опрацьовується в комітеті» на сайті Верховної Ради.

Найбільш «опозиційні» комітети: (використовуються сучасні назви комітетів)

Чи не найцікавішою історією може похвалитись Комітет з питань національної безпеки та оборони. До 2014 року він належав виключно силам опозиції, проте із початком російсько-української війни у 2014 році Комітет став значно важливішим – тож вже друге скликання поспіль його контролюють коаліційні політичні сили.

Та окрім важливості роль грає і інший фактор: комітети, які історично контролювала опозиція, мають менший вплив. Такі комітети мають значно менше можливостей з перерозподілу ресурсів – тож вони відіграють скоріше роль розмінної монети при розподілі комітетських посад. Також, як ми вже писали раніше, серед іншого комітети контролюють виконання законодавства іншими органами влади. Отож, комітети із більш визначною контрольною функцією для влади логічно передати саме опозиції. Зокрема, Комітет з питань свободи слова має особливу роль (принаймні, мав до послаблення). Саме він слідкує за (не)обмеженням роботи журналістів та можливою цензурою з боку влади – такі ексцеси негативно впливають на українську демократію. 

Стан справ, за якого більшість (якщо не всі) комітети розподіляються під контроль коаліції, склався у 2014 році, після Революції Гідності. Формування коаліції у складі 5 з 6 фракцій дозволила коаліції призначити своїх представників головами в усі комітети, посиливши свій вплив на весь процес роботи Ради. У ІХ скликанні, за існування монобільшості, ситуація повторилася, основна частина комітетів знову пішли до коаліції, із мінімальною представленістю серед їх голів представників опозиції. 

Ситуація, коли одна політична сила може контролювати мало не всі процеси роботи Парламенту при мінімальній перевазі у кількості депутатів, має дві вагомі вади. По-перше, опозиція має обмежені можливості для здійснення контрольної функції, що створює ризики монополізації влади та неефективного здійснення виконавчої влади. По-друге, викривлюється одна з головних функцій парламенту – представлення інтересів суспільства, адже фракції та групи парламентської меншості мають менше можливостей впливати на управління державою. Водночас ситуація, коли представники парламентської більшості хочуть забрати собі щонайбільше комітетів, частково зумовлена дизайном української парламентської системи, за якого комітети поєднують у собі одночасно і законотворчу, і контрольну функції. Натомість у деяких державах Вестмінстерської системи існують окремі спеціалізовані комітети для контролю за виконавчою владою та окремі для створення законодавства, тому подібної проблеми не виникає. 

В Україні ж контроль комітетів опозицією може заважати коаліції просувати потрібні їй законопроєкти. Тому й існує прагнення максимального контролю комітетів з боку представників парламентської більшості. Наш аналіз це продемонстрував. Найважливіші комітети для здійснення виконавчої влади забирали собі представники парламентської більшості. Тим не менш і така ситуація, і будь-який інший розподіл керівних посад в комітетах є наслідком політичних домовленостей між фракціями та групами, які належать і до опозиції і до коаліції. Тому, мабуть, ключовим чинником, який визначає розподіл комітетів, є внутрішньопарламентський міжфракційний діалог.

Пошук відповідей через детальний аналіз: які дані нам допомогли

Аби відповісти на ці питання, ми переглянули комітети минулих скликань та визначили, представники яких політичних сил призначались в них на чільну позицію. Саме посада голови комітету є найважливішим показником – так історично склалось, що голови комітетів мають найбільший вплив на оцінку законопроєктів та формування порядку денного. Так, прописані у законі повноваження голів комітетів є скоріше організаційними. Але за час роботи Верховної Ради ця посада обросла неформальним впливом, який робить саме слово голови комітету найважливішим.  Також найбільше нас цікавить початок скликань, адже саме це є найкращим показником логіки перерозподілу такого важливого ресурсу. 

На початку кожного скликання список комітетів формується заново. Проте, завдяки аналізу предметів відання комітетів крізь декади, ми можемо бачити, які комітети минулого відповідають комітетам сучасності. Таким чином ми виділили 19 комітетів, які залишались відносно стабільними крізь роки.

9 листопада Верховна Рада прийняла державний бюджет на 2024 рік. Рішення було затверджено задовго до початку наступного року. Цьогоріч прийняття бюджету є доволі визначною подією, — в рейтингу найбільш своєчасно прийнятих бюджетів він посідає друге місце за всю історію незалежності. Про що свідчить така дисципліна в бюджетному процесі, адже вищі показники швидкості не завжди означають поліпшення?

Для відповіді на це запитання ми проаналізували дати прийняття всіх державних бюджетів від 1992-го до 2024 року. Також узяли до уваги дати проходження законопроєктами низки етапів: подачі до Верховної Ради, першого та другого читань, а також підпису президента. У вільному доступі великий пласт даних є лише починаючи із 1998 року, тож для попередніх бюджетів ми враховували тільки дату прийняття в цілому. Завдяки такій базі даних ми можемо спостерігати, як відбувалося опрацювання важливого для розвитку держави документа, а також як змінювалися робота парламенту та тенденції бюджетного процесу.

Регламентом Верховної Ради 2010 року встановлено конкретні дати, до яких має бути виконаний кожен етап прийняття бюджету. Кабмін мусить подати проєкт бюджету до Ради до 1 жовтня. Рада має прийняти його у першому читанні до 20 жовтня, у другому — до 20 листопада. І якщо цього року парламент повністю дотримався встановлених рамок, то раніше ситуація могла кардинально відрізнятися.

Так, неодноразово траплялося, що проєкт приймали в цілому вже в останні дні року, інколи отримуючи підпис президента вже святкового 31 грудня. Вперше за довгий час прийняття закону в листопаді відбулося для бюджету на 2018 рік — до цього востаннє таке було ще аж 2003-го. Загалом же з 2010 року лише тричі вдавалося прийняти проєкт бюджету у встановлені законом часові рамки. Причому двічі — після початку повномасштабного вторгнення.

Цього року проєкт бюджету прийнято вчасно як за регламентом, так і зважаючи на фіскальний рік — до початку нового ще 53 дні. Це може здаватися чимось цілком нормальним, але, якщо згадати історію питання, нормою це було далеко не завжди. У 90-х роках минулого століття, наприклад, із восьми бюджетів (з 1992-го по 1999-й) лише два приймали до початку фіскального року. В подальшому ситуація поступово покращувалася, а такі сильні запізнення ставалися дедалі рідше. Щоправда, і без них не обходилося. У цьому тисячолітті найпізніше прийняли бюджет 2010 року — на 116-й день фіскального року (29 квітня). Прийнятий цього року бюджет має другий найкращий показник вчасності прийняття за всю історію незалежності України, перебуваючи в рейтингу лише після минулорічного.

2023 року між подачею проєкту до Ради та його прийняттям минуло 55 днів, у середньому ж процес прийняття бюджету останні 26 років займає близько трьох місяців, або 84 дні. Проте цей показник украй нестабільний. Зазвичай що пізніше подають проєкт, то швидше його намагаються прийняти, орієнтуючись на початок року. Так, бюджет 2008 року подали до парламенту 26 грудня, а вже через чотири дні його підписав президент. Разом з тим дуже довгий період прийняття (наприклад, більш як 100 днів) не обов’язково є хорошим знаком: у таких випадках можливе, приміром, зняття проєкту та його подальша заміна. А це точно не є ознакою якісної роботи.

Якщо зробити крок назад і подивитися на ситуацію в перспективі скликань, то можна побачити доволі цікаву картину. У ІХ скликанні приймали бюджет у середньому за 42 дні до початку року. У VIII скликанні середньостатистичний показник інший — 17 днів. Якщо ж розглянути ще п’ять років до цього, то показник буде ще гіршим: мінус 17 днів, тобто вже у січні. Псує статистику бюджет 2010 року, який було прийнято 29 квітня (116 днів після Нового року). Загалом видно, як із часом робота над бюджетом стає дедалі більш системною та відповідальною, принаймні щодо строків.

Варто також врахувати, що відповідність прописаним у регламенті нормам і швидкість процесу не тотожні якості самого документа, яка не є предметом цього аналізу. Але час і вчасність ухвалення державного бюджету теж важливі: надто довгий або ж надто швидкий бюджетний процес, як і запізнення з ухваленням у сесійній залі — все це може слугувати показником несистемної роботи над документом або ж різних поглядів можновладців на ті чи інші складові. Відповідність прописаним нормам, зокрема щодо строків, показує якість процесу, а також злагодженість дій усіх його учасників. Хоча причини злагодженості можуть бути різними, а не всі учасники процесу — рівноцінно субʼєктними.

Загалом можна прослідкувати дві яскраві тенденції.

По-перше, зазвичай запізнюються з бюджетом перш за все у роки криз. Наприклад, у 90-х, коли Україною ширився глибокий економічний занепад, бували випадки, коли бюджети приймали через 3–6 місяців після початку року. Особливо вирізняється бюджет 1997 року, який прийняли аж у червні. Хоча слід також врахувати, що перше десятиліття незалежності — унікальний період, під час якого ще встановлювалися ті рамки та норми, в межах яких повинен працювати парламент демократичної України. Втім, такі запізнення повторювалися і надалі, в роки найгостріших криз. Наприклад, протягом 2009-го, коли можновладці мали готувати бюджет на 2010 рік, грянула криза — ВВП України впав на 15%, тож питання майбутнього відійшло на другий план. 2014 року, у період Революції Гідності, бюджет прийняли сумнозвісного 16 січня, а кілька наступних років президент підписував бюджет 31 грудня — за день до початку фіскального року. Проте ця закономірність зникла, — востаннє бюджет приймали після 1 січня у 2014 році. Наразі ж можна спостерігати за абсолютно іншим ставленням до прийняття державного бюджету.

По-друге, спостерігається значне видиме покращення взаємодії Кабміну та парламенту, як і їхньої дисципліни. Зважаючи лише на попередні показники, можна було б припустити, що і цьогорічний бюджет має прийматися із дуже великим запізненням. Проте це не так. Наразі ситуація мало не протилежна: Україна переживає найглибшу кризу за всю історію незалежності, але разом із тим слідування власним правилам покращилося. Однією з причин є те, що питання економічного виживання останні два роки є чи не найважливішим: половина бюджету на наступний рік піде на ЗСУ, і лише завдяки міжнародній допомозі можливо перекрити дефіцит бюджету, який становитиме майже 50%. Власне, вчасність ухвалення бюджету можна пояснити і виконанням зобовʼязань перед міжнародними партнерами, для яких бюджетна дисципліна — важливий показник спроможності.

Ще одна причина — централізація влади: президент, уряд і монобільшість належать до однієї команди, і в неї є один центр прийняття рішень — Банкова. Над важливими рішеннями є мало не ручний контроль, прийняття цьогорічного бюджету — один із прикладів. Цей факт дав гарний показник для кількісної статистики, яка, однак, не переростає в якісну. Система державного управління разбалансована, а уряд погодився з роллю статиста. Але це тема для іншої аналітичної статті.

І насамкінець. Кількість поправок до держбюджету та, відповідно, тривалість їхнього розгляду і муки прийняття сильно залежать від кількості у бюджеті вільних для розподілу грошей. Два останні роки навколо бюджетного процесу менше дискусій, бо власних грошей у бюджеті обмаль — і всі вони йдуть на недоторканні статті.

Якісний контроль роботи Верховної Ради з боку громадянського суспільства потребує прозорої роботи Парламенту. Неодноразово саме з роботи журналістів під куполом Ради починалися дискусії, що призводили до масштабних змін. Та чи всі аспекти роботи Ради мають бути відкритими? Так, раніше Верховна Рада дотримувалась цього принципу.

Але все змінилось півтора року тому. Із початком вторгнення у Раді запровадили певні обмеження, зокрема щодо поширення інформації. Із загального доступу прибрали календарний план пленарних засідань, трансляцію пленарних засідань та засідань Погоджувальної ради, а на вебсайті зник доступ до профілів народних депутатів. Всі ці обмеження були сприйняті суспільством із розумінням – безпековий аспект тоді сприймався як найважливіший.

Останнім часом ми можемо спостерігати протилежну тенденцію: на вебсайті Ради знову відкрили дані про депутатів, провели публічну годину запитань до Уряду. Обмеження роботи Парламенту потроху скасовуються, і Рада повертається до попереднього режиму роботи. 

Але чи потрібне повернення прозорості Парламенту у вигляді до 24 лютого 2022 року? Чи варто відкривати для загалу внутрішню кухню організації роботи Парламенту? Саме цю роль виконувала раніше Погоджувальна рада.

До повноважень цього органу входить, згідно з Регламентом, “попередня підготовка і розгляд організаційних питань Верховної Ради”. У її складі – голови фракцій та депутатських груп, голови комітетів та спікер Ради із заступниками. Отож, в теорії предметом обговорень є координування роботи Парламенту, узгодження порядків денних та забезпечення ефективної роботи Ради.

Проте на практиці все відбувалось зовсім по-іншому. Насамперед Погоджувальна рада була не простором для вирішення організаційних питань, а ареною для виголошення політичних промов і скандалів.

До прикладу, спікер Верховної Ради України VIII скликання Андрій Парубій був дуже прямолінійним у своєму ставленні до поведінки депутатів на Погоджувальній раді: “На жаль, використовують Погоджувальну раду просто як піар-майданчик, щоб відговорити меседж на камери, записати його, встати і піти”. 

Схожі думки висловлювали і самі депутати: вони роками порівнювали Погоджувальну раду із “цирком” та “ток-шоу”. Не обходилось і без скандалів. У мережі можна легко знайти, наприклад, відео, де Бойко прямо під час засідання вдарив по обличчю Ляшка; або ж і новину, як на Погоджувальну раду спікеру приносили кайданки. Погоджувальна рада відігравала роль радше великої трибуни для обміну промовами, аж ніяк не місця для організації роботи Парламенту. 

У 2016 році місія Європарламенту презентувала “Доповідь та дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України”. Вона містила низку пропозицій щодо змін, які вартує втілити для підвищення ефективності роботи українського Парламенту. Серед перелічених рекомендацій було і закриття Погоджувальної ради. Причина – зрозуміла: “На практиці, засідання ПР є заполітизованим заходом, протягом якого провідні представники політичних фракцій виступають з промовами щодо актуальних питань. Обговорення парламентського порядку денного зазвичай відходить на другий план”. 

Проте не йдеться про абсолютне закриття Погоджувальної ради від громадян: пропонувалось також організувати групу спеціальних парламентських кореспондентів, які могли би доносити суспільству найактуальнішу інформацію щодо засідань.  

З початком повномасштабного вторгнення рекомендація місії Європарламенту щодо Погоджувальної ради  була неочікувано виконана – Погоджувальну раду почали проводити без присутності журналістів, а також без аудіо- та відеофіксації. 

Народні депутати під час експертних інтервʼю для Лабораторії законодавчих ініціатив зазначали, що зміни виявилися разючими: засідання Погоджувальної ради почали тривати годинами (інколи сягаючи позначки в цілих 5 годин), а самі обговорення стали значно конструктивніші – порядок денний та підтримка тих чи інших законопроєктів стали основними питаннями. Це прямо вплинуло на інші аспекти роботи Верховної Ради: до самого голосування у сесійній залі доходили насамперед ті законопроєкти, які вже мали попередню підтримку депутатів. Це було одним із показників єдності Парламенту в перші місяці повномасштабного вторгнення, адже майже кожне голосування набирало тоді більше 300 голосів “за” законопроєкти.

Це вплинуло і на кількісні показники: якщо навесні 2021 року депутати в середньому розглядали 6.7 законопроєктів за засідання, то за аналогічний період 2023 року цей показник дорівнював вже 22.6 – зростання в рази. Закриття Погоджувальної ради зіграло свою роль і тут: тривалі предметні дискусії допомагають вибудувати якомога ефективніший порядок денний.