Лабораторія законодавчих ініціатив на Конференції з питань відновлення України (URC 2026) — Голова Ради ЛЗІ Катерина Рябіко підписала Гданське спільне бачення із представниками і представницями українських та міжнародних організацій у межах Форуму громадянського суспільства. Це спільне бачення відновлення України, а також пріоритетні дії для українського Уряду та міжнародних партнерів, ухвалене під час Форуму громадянського суспільства у Гданську 25-26 червня 2026 року.

Цей документ фіксує, що процеси відновлення мають ґрунтуватися на місцевому лідерстві, прозорості, підзвітності та демократичних цінностях. Учасники дискусій наголосили — відбудова інституцій і посилення громадянської участі є невіддільними компонентами реконструкції країни.

У межах Форуму також відбулися зустрічі із випускниками і випускницями Української школи політичних студій (УШПС), яку започаткувала та розвиває Лабораторія під егідою Ради Європи з 2005 року. Їхнє лідерство у сферах громадянського суспільства, державного управління, бізнесу, оборони, місцевого самоврядування, міжнародного співробітництва та підприємництва є яскравим підтвердженням довгострокового ефекту інвестицій у розвиток ціннісної лідерської моделі в Україні.

Катерина Рябіко зазначила: УШПС сьогодні — це значно більше, ніж освітня програма. Це спільнота людей, які щодня формують майбутнє України у найрізноманітніших сферах, підтримують зусилля одне одного та об’єднуються довкола цінностей, які вони поділяють. Вона додала, що минулого тижня представляла Україну у складі делегації на VivaTech у Парижі, цього тижня — на URC у Гданську. Цінність таких подій, на думку Голови Ради ЛЗІ, полягає у вмінні поєднувати їх у цілісну картину та спільний результат у роботі над викликами, які нині постають перед Україною.

Крім того, Катерина Рябіко та випускники УШПС взяли участь у дискусіях щодо демократичного врядування, законодавчих реформ та ролі громадянського суспільства у відновленні України та продовженні європейської інтеграції.

URC 2026, спільно організована Республікою Польща та Україною, об’єднала представників і предстаниць урядів, міжнародних організацій, бізнесу, органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства.

Мета URC 2026 — посилити міжнародну підтримку відбудови країни, а також стимулювати інвестиції в український бізнес. Захід присвячений секторам, які найбільше постраждали від російської агресії: енергетиці, критичній інфраструктурі та логістиці. Як платформа високого рівня для сприяння інвестиціям URC об’єднує міжнародних, суверенних та приватних інвесторів з метою прискорення укладення угод і розбудови основ для довгострокової економічної трансформації.

Окремий фокус цьогорічної Конференції — посилення безпекових спроможностей України, адже зміцнення обороноздатності України розглядається як необхідна передумова для ширшої відбудови та довгострокового розвитку.

Контекст дослідження. З початку повномасштабного вторгнення загальна сума прямих збитків житловій та нежитловій нерухомості, інфраструктурі, транспортним засобам та товарним запасам перевищила $157 млрд. Проблемою також є брак кваліфікованих кадрів, зокрема медичних працівників, вчителів та соціальних працівників, зумовлений міграцією громадян. Релокація бізнесу з прикордонних деокупованих територій спричинила зменшення доходів громад та збільшення нерівності регіонів. Станом на квітень 2024 року в Україні від лютого 2022 року релокувалися майже 19 тисяч компаній.

Відновлення деокупованих громад потребує не лише проведення фізичної відбудови, а й комплексного підходу до формування середовища, у якому люди захочуть і зможуть жити. У цьому контексті потрібен аналіз соціально-економічного стану деокупованих громад, який показує потреби, спроможність і перешкоди — дані, критично необхідні для вироблення системного й багаторівневого алгоритму відбудови.

У фокусі дослідження — демографічні процеси, стан публічних послуг, збитки та втрати інфраструктури, фінансова спроможність, економічний розвиток та рівень співпраці громад. 

Часовий період проведення дослідження — січень–квітень 2025 року.

Дослідження проводилося в три етапи:

• На першому етапі проводився збір наборів даних у деокупованих громадах Київської, Миколаївської та Харківської областей за шістьма групами показників: соціально-демографічними, інфраструктурними, фінансовими, міграційними, показниками співпраці та доступності публічних послуг.
• На другому етапі дослідження проведено оцінювання фінансової спроможності деокупованих територіальних громад за результатами звітних фінансових показників 2021–2024 років.
• Третій етап дослідження — проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю з головами територіальних громад, начальниками військових адміністрацій населених пунктів.

1. Складна демографічна ситуація, зростання темпів міграційних процесів. На момент звільнення від тимчасової окупації чисельність населення в територіальних громадах була на 44% нижчою, як порівняти з початком 2022 року. А в структурі населення громад здебільшого переважають люди старше 60 років, що обмежує трудовий потенціал і створює додаткове навантаження на соціальну сферу.
2. Проблеми доступності публічних послуг. Здебільшого громадам вдалося відновити надання публічних послуг після деокупації, зокрема завдяки забезпеченню роботи мобільних ЦНАПів, центрів надання соціальних послуг, амбулаторій. Водночас у деокупованих громадах є проблеми з доступністю соціальних послуг.
3. Нестабільна безпекова ситуація. Значні площі замінованих територій та забруднення вибухонебезпечними предметами. Найскладніша ситуація — у громадах Харківської області, де підтверджено щонайменше 332 небезпечні та заміновані зони.
4. Збитки та втрати інфраструктури внаслідок руйнування. На кінець 2024 року в деокупованих громадах Харківської області зафіксовано 41% зруйнованих об’єктів, Миколаївської області — 15,3% та Київської області — 10,6%. Найскладніша ситуація — у прифронтових громадах Харківської області, де зруйновано понад дві третини об’єктів інфраструктури та здійснюється евакуація населення.
5. Диспаритет між громадами в доступі до фінансових ресурсів. У 2024 році 27 громад віднесені до критичного та низького рівнів спроможності, з них 15 громад — у Харківській області, п’ять громад — у Київській області та сім громад — у Миколаївській області. У Київській області найбільша кількість деокупованих громад із високим та середнім рівнем спроможності. Це свідчить про наявність диспаритету між громадами.
6. Зниження економічного розвитку. Значна частка виробничих потужностей була зруйнована або суттєво пошкоджена. Однією з проблем залишається брак трудового ресурсу. У 2024 році проти 2021 року кількість працівників у компаніях на території деокупованих громад Київської області зросла на 12,6%, тоді як у деокупованих громадах Миколаївської та Харківської областей, навпаки, скоротилася — на 12,7% та 26,8% відповідно.

У відповідь на виявлені проблеми й потреби Лабораторія законодавчих ініціатив сформувала рекомендації, впровадження яких сприятиме відновленню й сталому розвитку деокупованих громад. Тож докладніше про стан деокупованих громад Київської, Миколаївської та Харківської областей — читайте у новому дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив.

Цей аналітичний документ підготовлено в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

У дослідженні представлений аналіз соціально-економічної ситуації у всій деокупованій території. Загальна географія дослідження — 15 деокупованих громад Київської області, 10 деокупованих громад Миколаївської області, 28 деокупованих громад Харківської області. Складність підготовки такого комплексного дослідження полягає в тому, що базових даних в принципі не існує, тому ЛЗІ почала збирати інформацію і розробила матрицю даних — для того, щоб у субʼєктів ухвалення рішень була вся необхідна інформація.

Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський розповів про рішення масштабувати дослідження на деокуповані громади в трьох інших областях після пілотування методології у Херсонській області.

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін зауважив, що у дослідженні по Херсонщині ЛЗІ дала комплексне бачення поточної ситуації, — і тому зʼявився запит на інші регіони, які перебували під окупацією, але були звільнені. Адже такі напрацювання мають бути основою наступних кроків парламенту та профільного міністерства, а вичерпні дані цих досліджень будуть цікаві як суспільству, так і стейкхолдерам.

Як дані, що зібрала ЛЗІ, можна інтерпретувати та розуміти їх?

Дослідження проходило у три етапи: на першому етапі ЛЗІ зібрала статистичні дані за 6 групами показників: соціально-демографічний, інфраструктурний, фінансовий, показник міграційних тенденцій, показник співпраці та показник доступності публічних послуг. На другому етапі була проведена оцінка фінансової спроможності громад за комплексним індексом, куди входило 11 показників — доходи, видатки, рівень дотаційності тощо. На третьому — проведені інтерв’ю з представниками та головами громад, начальниками військових адміністрацій. Період дослідження охопив січень–квітень 2025 року.

Керівник аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Володимир Скрипець представив ключові результати дослідження.

Членкиня Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Таміла Ташева наголосила, що у процесах планування розвитку регіонів специфіка деокупованих громад часто не враховується повною мірою, — і саме такі дослідження дають підґрунтя для більш системного погляду на проблеми цих громад.

Також не менш актуальним у цьому контексті є донесення таких даних до партнерів України за кордоном, адже для них важливо бачити реальну картину на місцях — і прогрес, якого ми досягаємо попри все.

Контекст. Ще у 2023 році Лабораторія законодавчих ініціатив у співпраці з Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування проводила дослідження щодо стану публічних послуг у деокупованих громадах Херсонщини. Під час цього дослідження виникла необхідність у зборі інформації, що виходить за межі питання публічних послуг, тож ЛЗІ провела додаткове дослідження для повноцінного аналізу ситуації та виявлення взаємозалежностей між проблемами. По завершенні роботи над Херсонською областю сформувався запит на проведення дослідження щодо стану деокупованих громад Київської, Миколаївської та Харківської областей.

Ознайомитися з дослідженням ЛЗІ «Аналіз соціально-економічної ситуації деокупованих громад: Херсонська область» можна тут. Дослідження щодо Київської, Миколаївської, Харківської областей наразі знаходиться на етапі доопрацювання — і буде опубліковане згодом.

Презентація відбулася у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром(Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Останні місяці значно активізувалися розмови про мирні переговори. Особливо це пов’язано з приходом до влади у США Дональда Трампа, який під час своєї передвиборчої кампанії акцентував на бажанні закінчити війну та увійти в історію миротворцем. У результаті поки ми бачимо тільки тиск на Україну та підігрування бажанням Кремля.

Проте розмови про можливе закінчення війни не згасають і головне питання зараз вже не в тому, чи переговори можливі, а на яких умовах вони проходитимуть. Тому найважливіша проблема, довкола якої зараз виникає найбільше суперечок, – які гарантії безпеки може отримати Україна?

Хоча Україна і наполягає на вступі в НАТО для гарантування безпеки, станом на зараз, більш ймовірним сценарієм є введення на територію України миротворчих підрозділів збройних сил інших держав. Подібні заяви вже не раз лунали від політичного керівництва Данії, Естонії та Великої Британії.

Проте в усьому процесі підготовки до переговорів помітно відсутній Парламент. Хоча, незалежно від сценарію, Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган в Україні, буде одним з ключових суб’єктів ухвалення рішень зі сторони України.

Важливо зазначити, що ми не закликаємо до і не висловлюємо підтримку саме такому сценарію припинення війни. Замість цього, лише намагаємося уявити, в загальних рисах, як цей сценарій можна реалізувати та якою має бути роль Верховної Ради України. Такий аналіз важливий в умовах ймовірної політичної дестабілізації та викликів легітимності, з якими може стикнутися Україна у 2025 році.

Загалом утворення буферної зони не є чимось новим для України, адже у 2014 році за результатами так званих Мінських домовленостей утворилася «лінія зіткнення», яка за своєю суттю була буферною зоною, по обидва боки якої розміщувалися протиборчі війська. Також ми маємо значний досвід щодо можливості перебування на території України військ іноземних держав, зокрема країн-членів НАТО (щоправда, під приводом навчань). Ключовий закон, який уможливлює перебування на нашій території підрозділів збройних сил інших країн, Парламент ухвалив ще у 2000 році. Проте це не означає, що у ВРУ буде мало роботи.

Розглянемо сценарії, за якими на території України, як гарантія безпеки, буде присутній іноземний військовий контингент. Це може бути контингент ООН (1), Європейського Союзу (2) або окремих країн (3). Кожен з цих сценаріїв має свої особливості, але для кожного з них обов’язковим є укладання угоди про мир.

Угода надає вагомі підстави для звернення України до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу щодо направлення миротворчих сил на її територію. Або ж, для сценарію з окремими країнами, у домовленостях мають брати участь треті сторони й мають бути визначені зони, можливості та умови розміщення на ній підрозділів збройних сил інших держав. Ці домовленості необхідно буде закріпити на рівні багатостороннього міжнародного договору. Водночас багатосторонній договір має відповідати вимогам, встановленим у цьому законі, тобто містити інформацію про склад, структуру та інші характеристики іноземних військ; місце і межі дислокації підрозділів та обмеження щодо пересування осіб їх військового і цивільного персоналу тощо.

Наступний крок – це прийняття Верховною Радою закону про обов’язковість для України такого багатостороннього договору згідно з вимогами Закону про міжнародні договори.

У цьому контексті важливо нагадати, що ратифікуватиме договір саме Парламент, адже відповідно до пп. 23, 32 ст. 85 Конституції України саме Верховна Рада шляхом ухвалення закону ратифікує міжнародні договори України, а також безпосередньо схвалює рішення як про направлення підрозділів ЗСУ до іншої держави, так і про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України.

Далі, у випадку першого та другого сценаріїв, ВРУ має підготувати звернення до Ради Безпеки ООН або Ради Європейського Союзу.

Важливо зазначити, що за резолюцію про направлення миротворчих місій до певної країни мають проголосувати щонайменше дев’ять з 15 членів Ради Безпеки. При цьому така резолюція має отримати схвальні голоси від усіх п’ятьох постійних членів, зокрема й РФ. Тому цей сценарій видається найменш реалістичним.

Останній крок – формування та направлення на територію України військових підрозділів третіх країн з миротворчою місією.

Важливо, аби весь цей процес відбувався злагоджено та відповідав законодавству України, тому Парламент має одночасно з початком перемовин розпочати розробку та прийняття необхідних законодавчих актів. Зокрема, це стосується вже згаданого Закону «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України».

• Передбачити можливість введення військ третіх країн з миротворчою метою. Оскільки зараз він не дозволяє окремим країнам вводити свої війська на територію України для підтримання миру без рішення ООН чи ЄС, хоча іноземні збройні сили можуть бути допущені для боротьби на боці України проти агресора.
• Унормувати питання щодо додаткових вимог до міжнародного договору у випадку, якщо у цьому виникне потреба; використання військовим миротворчим контингентом нерухомого майна, повітряного простору України, навігаційно-гідрографічного та інформаційного забезпечення підрозділів, надання їм комунальних, побутових та інших послуг і проходження прикордонного та митного контролю військовими миротворчого контингенту.

Після досягнення домовленостей щодо миру (перемир’я) та розуміння, які саме миротворчі війська будуть розміщуватися на території України, Парламенту необхідно буде прийняти законодавчі акти, які регулюватимуть питання щодо:

1. поняття та статусу буферної (демілітаризованої чи санітарної) зони із закріпленням її територіальних меж;
2. правил взаємодії миротворчого контингенту з органами державної влади України та цивільним населенням, що проживає (перебуває) у цій зоні;
3. умов проживання чи перебування цивільного населення на території цієї зони;
4. правил діяльності органів державної влади України та надання населенню публічних, медичних та банківських послуг, що поширюються на цю спеціальну зону;
5. ведення бізнесу;
6. сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів на цій території.

Всі перераховані зміни до чинного законодавства та потреба у новому враховують тільки одне питання розміщення миротворців, але виклики, з якими ми зіштовхнемося після перемир’я, значно обʼємніші. А швидкість, з якою змінюються наші переговорні позиції, та невизначеність у процесі підготовки до цих переговорів говорять нам про те, що роботу над зміною законодавства варто починати вже зараз, адже потім для цього може бути замало часу. Процес вже запущено, тому максимальна включеність Парламенту надзвичайно важлива. 

Дослідження потреб та проблем ветеранів і більш широко — ветеранської політики — не є новою темою для України вже 11 років. Утім, активніше на неї почали звертати увагу тоді, коли війна вийшла суто за межі АТО/ООС і прийшла майже у кожну українську родину. Чимало дотичних стейкхолдерів, експертів, оглядачів і сьогодні кажуть, що ветеранська політика фактично не є сформованою, а набір інструментів для її вироблення й досі майже повністю запозичений з державних практик УРСР.

Але якщо змінений контекст — це вікно можливостей для запровадження системних змін, то як довго це вікно може бути відчиненим? Чи дозволить зміна контексту створити таку ветеранську політику, що буде здатна дійсно розвʼязувати проблеми ветеранів?

Щоб відповісти на ці запитання, Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала досвід вироблення ветеранської політики за 2014-2022 роки із чітким фокусом на питанні «Чому відбулося саме так?» на всіх стадіях циклу політики.

Лабораторія розглядає ветеранську політику як кейс-стаді та важливий прецедент. Відповідаючи на питання «Чому не вдалося виробити якісно нову ветеранську політику протягом 2014-2022 рр.?», звіт одночасно дозволяє детально роздивитися роботу української системи створення та впровадження рішень.

Для відповіді на поставлені питання ми застосовуємо декілька підходів та методів, передусім — інституціоналізм та аналіз державної політики.

• Інституціоналізм: предмет дослідження розглядається крізь призму формальних та неформальних правил, інституцій і механізмів вироблення політики. Ця модель дозволяє поділити політику на етапи єдиної системи — цикл вироблення політики. Модель циклу політики, застосована у цьому дослідженні, передусім використовується як свого роду «окуляри», які дозволяють краще роздивитися, що відбувається в системі продукування рішень.
• Аналіз державної політики: у дослідження ми включили аналіз дій і Верховної Ради, і Президента, і Уряду, щоб комплексніше поглянути на весь цикл вироблення політики.

Дослідження фокусується на ветеранській політиці, розкриваючи системні проблеми, які виникали на кожному етапі її вироблення. Крім того, дослідження містить також завдання та рекомендації, спрямовані на оптимізацію й покращення дизайну ветеранської політики.

Більше про проблематику ветеранської політики у 2014-2022 роках — читайте у новому дослідженні ЛЗІ.

Уже понад 10 років поспіль росія систематично порушує права українців на території АР Крим та на тимчасово окупованих територіях Сходу і Півдня України. Міжнародні зобов’язання щодо забезпечення прав населення окупованих територій не виконуються, — і звісно, що відновлення порушених прав громадян можливе лише за умови встановлення причин початку конфлікту та розкриття злочинів. Саме для цього і потрібна якісно розроблена концепція перехідного правосуддя.

Перехідне правосуддя має враховувати поствоєнний стан держави та суспільства і передбачати комплексні зміни до законодавства, що врегулюють усі процеси із відновлення справедливості та порушених прав людини. Необхідність законодавчого врегулювання концепції перехідного правосуддя зводиться до проблеми накопичення справ, що очікувано призведе до майбутнього перевантаження системи правосуддя та надмірно довготривалих процесів відновлення прав постраждалих осіб. Задля уникнення цієї проблеми та максимально ефективного реагування на поствоєнні суспільні виклики необхідні комплексні заходи, що охоплюють як реформування законодавства у питанні правоохоронних та судових органів для реалізації концепції перехідного правосуддя, так і початок розгляду судових справ із відновлення прав та свобод громадян вже на цьому етапі, щоб не відбулося зазначене перевантаження системи.

Поняття «перехідне правосуддя» охоплює процеси та механізми, спрямовані на подолання негативних наслідків широкомасштабних конфліктів, репресій та порушень прав людини задля притягнення винних до відповідальності, відправлення правосуддя та досягнення справедливості й історичної правди. Мета ж перехідного правосуддя полягає у переході від стану конфлікту, за якого вся національна система правосуддя та правоохоронних органів не функціонує належним чином, а права людини систематично порушуються, до стану миру та стабільності, за якого права громадян відновлені, а система реформована так, щоб гарантувати недопущення подібного конфлікту у майбутньому. 

Перехідне правосуддя може здійснюватися як шляхом судових, так і несудових механізмів: ініціативи з притягнення до відповідальності, відшкодування шкоди, пошук правдиПоняття «пошук правди» означає забезпечення права людей на знання про те: 1) чому конфлікт розпочався, 2) хто та які злочини вчиняв під час конфлікту, 3) як саме загинули їх близькі люди, 4) як, ким і які рішення приймалися під час конфлікту, та 5) яка була природа конфлікту та що потрібно зробити, щоб уникнути його повторення., інституційні реформи та заходи для запобігання повторенню нових порушень. 

У 1997 році Л. ЖуанеЛуї Жуане був членом Підкомісії з прав людини з питань запобігання дискримінації та захисту меншин, мандат якої він зберігав протягом 17 років. Окрім цього, брав участь у створенні Робочої групи проти свавільних затримань при колишній Комісії з прав людини (нині Рада з прав людини). У 1988 році Жуане підготував першу декларацію до Конвенції ООН проти насильницьких зникнень у Підкомісії з питань запобігання дискримінації та захисту меншин. — представив звіт Комісії ООН з прав людини, у якому навів перелік із 42 принципів запобігання безкарності осіб, які порушили права людини. Ці принципи були розділені на чотири категорії: 1) право на правду; 2) право на правосуддя; 3) право на репарації; та 4) гарантії неповторення.

Для забезпечення захисту прав людини необхідні: 1) наявність доступного правосуддя для всіх громадян, надто ж для тих, що становлять особливо вразливі категорії; 2) реформування існуючої системи (судової системи, поліції тощо) та створення нових незалежних органів, що будуть розслідувати злочини та порушення, за максимальної залученості постраждалих осіб та громадянського суспільства (зокрема, комісії правди); 3) прийняття стратегії, спрямованої на всебічну імплементацію перехідного правосуддя на всіх рівнях держави, та внесення змін до законодавчих актів; 4) відшкодування шкоди у контексті порушених прав людини (як матеріальної, так і нематеріальної).

Перехідне правосуддя стало важливою темою у контексті порушення прав громадян України починаючи з 2014 року, проте предметна дискусія за ініціативи громадських організацій розпочалася лише у 2016 році, а в 2017 році була анонсована розробка проєкту закону «Про засади державної політики захисту прав людини в умовах подолання наслідків збройного конфлікту».

У 2019 році Указом Президента України була створена Комісія з правової реформи, яка розробила Концепцію перехідного правосуддя. Втім, Концепція так і не була затверджена.

Наступним кроком стала розробка законопроєкту про перехідний період під егідою Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. У 2021 році у Верховній Раді України було зареєстровано законопроєкт «Про засади державної політики перехідного періоду», що зазнав критики як з боку неурядового сектора, так і від Венеціанської комісії. Ключова теза: єдиний законодавчий акт вбачається неефективним заходом для вирішення такого широкого спектру питань, що охоплює перехідне правосуддя. Неурядовий сектор у своєму аналізі наполягав на розробці стратегії, яка передбачала б внесення змін до спеціальних законодавчих актів. Венеціанська комісія ж звернула увагу на питання переліку окупованих територій України та рекомендувала уточнення і доопрацювання. Законопроєкт був відкликаний Урядом на початку 2022 року, і більше не вносився на розгляд Парламенту. 

Указом Президента України від 24 березня 2021 року було затверджено Стратегію деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. А через кілька місяців розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.09.2021 було затверджено план заходів з реалізації цієї Стратегії.

Незаконна війна росії проти України триває вже понад десять років. Незважаючи на попередні спроби врегулювати питання перехідного правосуддя, наразі все ще відсутній єдиний підхід, що призводить до фрагментарних законодавчих ініціатив, спрямованих на впровадження окремих елементів перехідного правосуддя. 

Ці фрагментарні та некординовані ініціативи охоплюють наступні акти:

Законопроєкт щодо обмеження участі в управлінні державою осіб, пов’язаних із політичними партіями, діяльність яких заборонена. 

 План заходів з реалізаціїПлан заходів був затверджений Розпорядженням № 1171-р, у редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2023 р. Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя містить 127 актуалізованих заходів. Оновлений план з реінтеграції та деокупації АРК розроблено задля захисту прав громадян України та юридичних осіб, законні інтереси яких були порушені внаслідок збройної агресії, проте він спрямований виключно на АРК, не передбачаючи системного охоплення всіх громадян України. 

Доповнення Кримінального кодексу України статтею 111-1 «Колабораційна діяльність», запропоноване Міністерством національної єдності України для врегулювання питань, пов’язаних з діяльністю державних органів, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання на фактично окупованих територіях України. Адже громадяни, органи місцевого самоврядування, комунальні установи мають чітко знати межі своїх дій, щоб їхня діяльність не підпадала під відповідні статті кримінального законодавства.

Також розроблено і в квітні цього року презентовано проєкт нової Стратегії на період до 2026 року та операційний план заходів із її реалізації. Проєкт має намір синхронізувати дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та відновлення прав і свобод людини та громадянина на деокупованих територіях.

Незважаючи на спроби розробки дієвої концепції, поки що вони не приносять результатів. У випадку довоєнних напрацювань, головною проблемою була відсутність комплексного підходу до перехідного правосуддя, що призводило до несистематизованого внесення змін до законодавчих актів, в результаті чого норми різних законів суперечили чи дублювали одна одну. Окрім цього, доволі часто перехідне правосуддя розглядалося лише у контексті судової реформи, без реформи правоохоронних органів та внесення необхідних змін до кримінального, цивільного та адміністративного законодавства. Під час повномасштабного вторгнення головною проблемою залишається фрагментарність.

Згідно з планом з реінтеграції та деокупації АРК, перехідне правосуддя буде застосовуватися лише по відношенню до осіб, що проживали чи залишаються проживати на території АРК, що робить таку концепцію доволі обмеженою за колом осіб. Відповідно, наразі немає єдиного системного бачення реалізації концепції перехідного правосуддя, яке б забезпечило реформування всіх ключових галузей та охоплення всіх громадян України. 

Тож простих відповідей на виклики, повʼязані з системою перехідного правосуддя немає — вони потребують нових системних підходів, та перш за все — створення актуальної стратегії перехідного правосуддя, яка дійсно врахувала б всі попередні рекомендації та зауваження як від громадського сектору, так і від Венеціанської комісії. 

Під час дискусії виконавча директорка ЛЗІ Світлана Матвієнко поділилася баченням щодо того, якою є роль громадянського суспільства у взаємодії з органами державної влади, в чому варто посилювати партнерство, — і як зробити його більш ефективним.

Зважаючи на досвід Коаліції ГО на чолі з ЛЗІ, яка підготувала Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році, слід також враховувати, що питання ґрунтовної спільної роботи над дорожніми картами — це і про людський капітал, і про спроможність їх виконувати. А громадянському суспільству потрібно знайти можливості для підтримки інституцій, які працюють над євроінтеграційними процесами, адже наразі це величезний пласт роботи.

Усі питання, особливо в умовах війни, можуть вирішуватися спільно та конструктивно — і з партнерами, і з громадянським суспільством. Тож важливим завданням для громадського сектора залишається формувати подібні Коаліції та зберегти конструктив, а з боку державних інституцій — вибудувати адекватну рамку взаємодії.

7 лютого 2025 року відбувся Форум «Вступ України до ЄС: формування трансформаційного порядку денного», до якого долучилися представники органів державної влади, Європейського Союзу та експертної спільноти. 

Під час заходу учасники обговорили план трансформацій України у сфері верховенства права та державного управління — дорожні карти, що стануть ключовим орієнтиром на найближчі роки для досягнення Україною критеріїв членства в Європейському Союзі, а також дорожню карту з функціонування демократичних інституцій. Ці напрацювання стануть основою в переговорному процесі з ЄС і тому важливо спільно означити стратегічні пріоритети таких дорожніх карт, подальші кроки з їх імплементації, а також розуміти усі завдання та виклики на цьому шляху.

14 квітня 2022 року маршалок Сенату Республіки Польща Томаш Гродзький уперше як представник міжнародної спільноти заявив:

Ця заява стала першим випадком вживання терміну «злочин геноциду» з боку іноземної посадової особи на позначення характеру злочинів росії проти України. Слова Томаша Гродзького не лише поклали початок тенденції визнання державами геноцидної природи російського вторгнення, але й підкреслили політизованість злочину геноциду як особливого явища у світовій політиці.

Згідно з нормами міжнародного праваст. 5 Римського статуту Міжнародного кримінального суду, наразі закріплено чотири категорії міжнародних злочинів:

• злочин геноциду, що трактують як «діяння, вчинені з наміром знищити повністю або частково національну, етнічну, расову чи релігійну групу як таку»;
• злочини проти людяності, що означають «будь-яке з таких діянь, коли вони вчиняються в рамках широкомасштабного або систематичного нападу, спрямованого проти будь-якого цивільного населення, і такий напад вчиняється усвідомлено»;
• воєнні злочини, що є порушенням норм міжнародного гуманітарного права, тобто порушенням правил та законів ведення війни. Станом на травень 2024 року в Україні задокументували понад 133 тисячі воєнних злочинів, вчинених Росією проти України, і цей показник невпинно зростає;
• злочин агресії, що тлумачать як «планування, підготовку, ініціювання або виконання особою […] акту агресії, що за своїм характером, серйозністю та масштабами є явним порушенням Статуту Організації Об’єднаних Націй […]»

Міжнародна спільноті у своїх оцінках схильна посилатися на скоєння росією двох категорій злочинів проти України: 1) воєнних злочинів; 2) злочинів проти людяності.

Особливістю всіх чотирьох категорій є те, що вони є самостійними, незалежними та щонайважливіше — рівними. Міжнародні злочини (згадані вище чотири категорії) не мають внутрішньої ієрархії, яка б зробила певну категорію важливішою за іншу. Юридично всі категорії між собою рівні, оскільки вони стосуються різних видів злочинів та діянь. У контексті українського кейсу важливо розглядати всі ці категорії з рівноцінною пильністю, водночас особливу увагу варто приділяти кваліфікації злочинів росії саме геноцидом.

По-перше, це стосується компетенції світової судової архітектури. Хто має право розглядати і вирішувати питання, які стосуються масових порушень міжнародного права?

Міжнародний кримінальний суд має юрисдикцію щодо всіх чотирьох категорій злочинів. У контексті кейсу України Суд може розглядати три категорії: воєнні злочини, злочини проти людяності та геноцид. Однак є дві ремарки:

• злочин агресії не підпадає під юрисдикцію МКС (саме у випадку України через історію ратифікації Римського статуту), тому цим питанням займається експертна група, яка виступає з ініціативою створення спеціального міжнародного трибуналу для розгляду злочину агресії;
• із 32 кейсів на розгляді МКС лише за одним були висунені звинувачення у злочині геноциду, але ця справа знаходиться на досудовому етапі (Судан), саме тому існує ризик, що й Україні експертиза МКС не надасть бажаних результатів.

Ще 5 квітня 2022 року Українська Гельсінська спілка з прав людини критично висловилася про чинне кримінальне законодавство України, зазначаючи, що «воєнні злочини виписані так недолуго, що цю кваліфікацію майже неможливо застосувати на практиці». Подекуди відсутність професійних практик, подекуди неактуальні законодавчі формулювання, успадковані від традицій радянського правосприйняття перешкоджають не лише першопочатковій кваліфікації злочинів, але щонайголовніше — їх подальшому розслідуванню та природі вироку.

Це створює неабиякі виклики, адже російський злочин може залишитися поза межами судового розгляду.

Третім поясненням слугують виклики, повʼязані з використанням власне терміну «геноцид». У суспільно-політичному дискурсі існують переконання, що поняття «геноцид» є серйозним порушенням норм міжнародного права та стосується лише Голокосту, адже всі сучасні випадки злочину не сягають таких же масштабів та, відповідно, кількості жертв. Утім, що таке кількісний показник — чи повинне число жертв сягнути мільйона, аби міжнародна спільнота визначала цей злочин геноцидом? Питання радше риторичне.

Не менш важливим викликом є політизація проблеми. Провідні держави на міжнародній арені не наважуються публічно обговорювати геноцидну природу російського нападу, адже мають власні інтереси та нерідко тісні економічні та політичні звʼязки з росією. Цей свого роду острах обмежує їх політичну волю та спільність міжнародної спільноти, яка — за «принципом доміно» — демонструє певну пасивність через відсутність чітких кроків з боку впливових держав.

Від самого початку повномасштабного вторгнення Верховна Рада України миттєво відреагувала на події та прийняла Заяву щодо вчинення злочину геноциду росією проти України. Так, головний законодавчий орган від імені Українського народу визнав дії росії геноцидними.

Злочин геноциду — це єдина категорія міжнародних злочинів, яка вказує на спеціальний намір держави-агресора знищити повністю або частково певну групу. В українському свідченні це ключовий момент, адже кваліфікація злочинів росії проти Українського народу як злочину геноциду проілюструє, що порушення державою-агресором норм міжнародного права зумовлені її головною метою — знищити українців.

Існує низка правових інструментів, до яких можна звернутись, щоб зрозуміти, як на практиці інтерпретують та кваліфікують злочин геноциду. У цьому контексті апелюємо до досвіду МКТР та МКТЮ.

Практика МКТР та МКТЮ показує, як можна тлумачити субʼєктивну категорію «наміру», аби довести, що дії рф мають геноцидальну природу. Наприклад, доказове напрацювання МКТЮ пропонує перелік непрямих підстав, що спрощують доведення спеціального наміру у злочинця. Однією із таких підстав можна вважати факт навмисного і систематичного знищення осіб через їхню приналежність до певної групи, тоді як знищення представників інших груп виключається. У цьому контексті є докази того, що російські солдати та збройні угруповання вбивали та катували мирних людей саме через їхню приналежність до української національної групи, за їхню сміливу самоідентифікацію й за використання української мови.

Утім, проблема не у дефіциті доказів — радше у відсутності дієвих інструментів, які мали б реальну здатність моніторити, класифікувати та визнавати дії рф геноцидними вже сьогодні.

Тож які існують альтернативи? Чи варто скликати спеціальний трибунал щодо злочинів росії за прикладом МКТР та МКТЮ? Як забезпечити реальні гарантії, аби злочин геноциду не залишився не покараним?

У дослідженні розглянуті основні тенденції в різних сферах деокупованих громад Херсонської області — за результатами аналізу даних щодо соціально-економічної ситуації у 17 громадах, тобто всій деокупованій частині території області. Збір набору даних відбувався за 5 показниками: соціально-демографічний, інфраструктурний, фінансовий, показник міграційних тенденцій та показник співпраці.

Контекст. Ще у 2023 році Лабораторія законодавчих ініціатив у співпраці з Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування проводила дослідження щодо стану публічних послуг у деокупованих громадах Херсонщини. Під час цього дослідження виникла необхідність у зборі інформації, що виходить за рамки питання публічних послуг, тож ЛЗІ провела додаткове дослідження для повноцінного аналізу ситуації та виявлення взаємозалежностей між проблемами.

Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський представив дослідження, підготовлене на запит профільного Комітету, та підкреслив, що такі дані дуже потрібні стейкхолдерам — як народним депутатам, відповідальним за законодавство, так і представникам Уряду, які розробляють державні політики, — щоб посилатися на обґрунтовані дані у своїй роботі.

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін наголосив на винятковій важливості таких досліджень та продовженні співпраці з його масштабування:

Заступник Міністра розвитку громад та територій України Олексій Рябикін зазначив, що продовжувати дослідження — необхідно, і міністерство готове допомагати в цьому:

Залучена аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив Тетяна Лукеря розповіла про ключові висновки та рекомендації дослідження. Також вона нагадала, що по Херсонській області це вже друге дослідження — у липні Лабораторія презентувала дослідження щодо публічних послуг, в якому ЛЗІ вимірювала, наскільки громади можуть забезпечувати жителів різними типами послуг:

Заступниця голови Комітету, голова підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Аліна Загоруйко відзначила складність та необхідність дослідницької роботи щодо соціально-економічної ситуації в деокупованих громадах:

Член Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Дмитро Микиша поділився знахідками дослідження, які потенційно слід розвивати й надалі:

Ознайомитися з дослідженням ЛЗІ «Аналіз соціально-економічної ситуації деокупованих громад: Херсонська область» можна тут.

Захід проводиться у рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Концепт дослідження. Матеріали висвітлюють загальні тенденції розвитку деокупованих громад Херсонської області. Особлива увага приділена пʼятьом ключовим показникам:

1. Соціально-демографічним – оскільки у деокупованих громадах Херсонської області після початку повномасштабного вторгнення значно скоротилася кількість жителів, а міграційні процеси відбуваються швидко, і почасти хаотично, – організовувати процес надання послуг стало важче;
2. Інфраструктурної доступності – у звʼязку з тим, що у кожній громаді після деокупації та у зв’язку з постійними обстрілами пошкоджено та зруйновано інфраструктуру;
3. Фінансовим – позаяк одним з найбільших викликів, з якими стикнулись громади в умовах війни, є їх фінансова спроможність;
4. Міграційних процесів – дані про проживання своїх жителів в інших громадах, областях чи країнах не фіксує майже жодна громада, що зумовлює труднощі обрахунку міграційних тенденцій;
5. Співпраці – міжнародне співробітництво, співпраця між громадами та з громадськими організаціями можуть бути додатковим ресурсом деокупованих громад для оптимізації послуг. Проте незначна кількість деокупованих громад Херсонщини використовують цю можливість.

З огляду на актуальні показники та проблеми, повʼязані з ними, Лабораторія провела дослідження, за результатами якого пропонує низку рекомендацій для виваженого відновлення деокупованих громад Херсонщини.

Детальніше про соціально-економічний стан деокупованих громад Херсонщини – у новому дослідженні Лабораторії.

Цей аналітичний документ підготовлено в рамках проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).