Комітет Шредінгера (аналіз законопроєкту 8073-д)

Законопроєкт 8073-д обʼєднав у собі декілька завдань: 1) посилення механізму депутатських запитів та звернень, 2) посилення можливостей контролю за правоохоронними органами та 3) можливість депутатів прямо впливати на Бюро економічної безпеки.

Актуальність та швидкість проходження законопроєкту будуть сильно залежати від того, як буде розвиватися ситуація з Бюро економічної безпеки, адже у разі ліквідації, чи глибокої реформи Бюро економічної безпеки законопроєкт буде або повністю неактуальним, або буде потребувати суттєвого доопрацювання на етапі другого читання. Спосіб у який було написано законопроєкт створює перешкоди до його однозначного сприйняття та розуміння. Сам законопроєкт має декілька нормопроєктувальних недоліків. Скоріше за все, у разі прийняття законопроєкту 8073-д, нові повноваження з контролю отримає Комітет з питань правоохоронної діяльності. Однак можливо, що буде створений новий комітет. Точно це визначити складно через недоліки нормотворчої техніки законопроєкту. В будь-якому разі прийняття законопроєкту 8073-д створить нові проблеми щодо перетину сфер контролю за правоохоронними органами, особливо за Державною прикордонною службою.

Про що цей текст

Цей текст про законопроєкт 8073-д. Він може мати великий вплив як на Бюро економічної безпеки, так і на здійснення контрольної функції Верховної Ради й демократичний контроль. Планується надати особливі контрольні повноваження парламентському комітету. Схожий контрольний комітет вже планувалося створити у 2018 році, однак досі цього не сталося. А частина юристів взагалі вважає створення контрольних комітетів неконституційним. Ці юридичні перипетії та потенційний вплив на демократичний контроль та Бюро економічної безпеки роблять аналіз законопроєкту 8073-д потрібним та важливим.

Спочатку ми розкажемо про попередні законопроєкти, зміст законопроєкту 8073-д та його недоліки на які вказали експертні підрозділи Апарату Верховної Ради. Потім ми розкажемо про роль законопроєкту 8073-д для Бюро економічної безпеки. Цей законопроєкт запроваджує особливі повноваження для одного комітету, для того щоб розібратися що ж це за комітет потрібно пояснити, як формуються комітети у Верховній Раді, який Комітет планувалося створити у 2018 році, та нарешті пояснимо наскільки і як співвідносяться різні комітети, які стосуються законопроєкту 8073-д.

Попередні законопроєкти

Законопроєкт № 8073-д – це законопроєкт, що був доопрацьований Комітетом з питань правоохоронної діяльності, після того як цей же Комітет з питань правоохоронної діяльності рекомендував відхилити законопроєкти 8073 від 23.09.2022 та 8073-1 від 10.10.2022. Обидва законопроєкти передбачали встановлення відповідальності (штрафи та/або кримінальна відповідальність) якщо комітетам заважають здійснювати контрольну функцію. А законопроєкт 8073-1 встановлював також звітування (подібне до того, що і в законопроєкті 8073-д) міністра внутрішніх справ, голів Державного бюро розслідувань та Бюро економічної безпеки.

Після обговорень та консультацій з Міністерством юстиції, Міністерством внутрішніх справ, Бюро економічної безпеки, Національною поліцією, Офісом Генпрокурором, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, а також із Головним науково-експертним управлінням, було вирішено доопрацювати законопроєкти. Комітет це зробив і зареєстрував новий законопроєкт № 8073-д, який багато в чому повторює законопроєкт 8073-1, і має тих самих ініціаторів, зокрема, – керівництво Комітету з питань правоохоронної діяльності.

Навіщо приймати законопроєкт

Основні проблеми, які має вирішити законопроєкт, це

  1. Вирішення питання ігнорування депутатських запитів та звернень. Ініціатори в пояснювальній записці зазначають, що «мають місце непоодинокі випадки, коли депутатські звернення та запити або рекомендації комітетів ігноруються особами, яким вони спрямовані. Відповіді (інформація) на звернення та запити, а також надання звітів державних органів нерідко є формальними, адресати фактично не реагують на питання та вимоги, які ставляться у них, а іноді не надають інформацію, яка вимагається
  2. Покращення контролю за Міністерством внутрішніх справ та Бюро економічної безпеки.

Зміст законопроєкту

Законопроєкт 8073-д має три основні новації:

  1. Існуюча відповідальність за невиконання законних вимог народного депутата України (ненадання, несвоєчасне надання відповідей на запити) тепер буде застосовуватися також за невиконання законних вимог комітетів Верховної Ради та їх обовʼязкових письмових рекомендацій.
  2. Визначаються повноваження «Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесені питання забезпеченням виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет «Комітет-2023». Наразі в читача виникає багато питань щодо цього Комітету, ці питання мають зникнути після прочитання всього цього тексту). Законопроєкт також додаткові повноваження членів Комітету-2023 та працівників його секретаріату.
  3. Встановлюються нові види звітності. Це стосується звітності Міністра внутрішніх справ України та Директора Бюро економічної безпеки.
    1. Ці посадовці мають подавати щорічні звіти про діяльність своїх органів.
    1. Попередній розгляд звіту Директора Бюро економічної безпеки будуть здійснювати комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів (це ймовірно комітет з питань правоохоронної діяльності, однак точно незрозуміло що це за комітет – ця проблема більш детально розписана нижче), та комітет, до предмета відання якого відноситься питання правового регулювання податкового контролю (Комітет з фінансової політики). Точна назва комітету не зазначена у Законі. Це звичайний підхід для українського законодавства. Справа в тому, що конкретні назви комітетів можуть мінятися, а комітети обʼєднуватися, чи розʼєднуватися від скликання до скликання. Наприклад в одному скликанні можу бути окремі Комітет з питань освіти та Комітет з питань науки. А в наступному скликанні буде один Комітет з питань освіти та науки. Було б дивно, якби на початку кожного скликання разом зі створенням комітетів, вносилися б зміни в чисельні закони, де зазначені конкретні назви комітетів. Натомість в законах зазначаються предмети відання, а вже у відповідній Постанові про створення комітетів певного скликання визначається якою буде назва конкретних комітетів з тими чи іншими наборами предметів відання. Детальніше про проблему предметів відання та їх співвідношення з конкретними комітетами можна почитати нижче.
    1. Ці комітети рекомендують вважати звіт Директора Бюро економічної безпеки задовільним чи ні. Якщо звіт визнаний незадовільним, то Директор Бюро економічної безпеки звільняється з посади.

Недоліки законопроєкту

Головне науково-експертне управління, крім суттєвих недоліків законодавчої техніки, виокремило такі зауваження:

  1. Встановлення парламентського контролю за Міністром внутрішніх справ та Директором Бюро економічної безпеки не передбачене Конституцією, а тому може розглядатися як порушення системи стримувань і противаг між гілками влади.
  2. Комітети не мають бути самостійними субʼєктами парламентського контролю, а мають брати участь в його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань.
  3. Додаткові повноваження працівників секретаріату Комітету-2023 не узгоджуються з їх правовим статусом встановленим ч. 2 ст. 54 Закону України «Про комітети Верховної Ради України».
  4. Невідповідність процедури позачергових звітів Директора Бюро економічної безпеки, які планується запровадити до положень закону «Про Бюро економічної безпеки України».
  5. Подвійний контроль за Директором Бюро економічної безпеки з боку двох комітетів (про які писалося вище у пункті 3b попереднього розділу) призведе до конкуренції цих комітетів між собою. Крім цього, незрозуміло яке рішення має прийняти Верховна Рада (якими будуть юридичні наслідки) у разі якщо один комітет визнає роботу задовільною, а інший визнає роботу незадовільною.

Комітет з питань Регламенту теж надав свій висновок. Цей висновок зосереджений переважно на критиці законопроєкту з точки зору порушень законодавчої процедури та нормотворчої техніки.

Бюро економічної безпеки

Значна частина нового законопроєкту стосується Бюро економічної безпеки. Тому корисним буде розглянути функціонування цього органу, яке зможе принаймні частково пояснити мотиви підготовки та подання законопроєкту 8073-д.

Бюро економічної безпеки створили весною 2021 року на заміну численним структурам, що займалися економічними злочинами. Одночасно була ліквідована податкова міліція. Втім конкурси на ключові посади супроводжувалися скандалами. В результаті переважну частину працівників Бюро економічної безпеки становили колишні працівники різних фіскальних та податкових органів, включно з податковою міліцією (80% працівників Бюро економічної безпеки з податкової міліції). Голову Бюро економічної безпеки обрали у вересні 2021. Деякий час на Бюро економічної безпеки не зважали – досить логічно, що новоствореному органу потрібен певний час на те, що налагодити свою роботу. Через пів року, в лютому 2022, почалося повномасштабне вторгнення, тому увага стейкхолдерів також не була зосереджена на Бюро економічної безпеки. Однак восени 2022 року, через рік після обрання Директора Бюро економічної безпеки, в публічному просторі почали зʼявлятися претензії до Бюро економічної безпеки. Претензії (включно з претензіями від членів профільних комітетів) стосувалися відсутності результатів роботи, з одного боку, та неспроможності налагодити роботу, – з іншого. Крім цього, Бюро економічної безпеки займалося обшуками бізнесів, як це робили старі органи, що викачували таким чином гроші з бізнесу. Попри відсутність результатів Бюро економічної безпеки витратило за рік свого функціонування більше 200 млн гривень.

13 грудня 2022 року була створена Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування можливих фактів порушень законодавства України посадовими особами Бюро економічної безпеки України, органів державної влади та інших державних органів, які здійснюють повноваження у сфері економічної безпеки, що могли призвести до зменшення надходжень до державного та місцевих бюджетів (далі – Тимчасова слідча комісія). Тимчасова слідча комісія була створена за ініціативи депутатів з Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики. Одним з головних органів, діяльність яких розслідувала Тимчасова слідча комісія було саме Бюро економічної безпеки, члени Тимчасової слідчої комісії найбільше скаржилися саме на його діяльність та недоліки його роботи.

Станом на початок 2023 року, обговорюються декілька можливих варіантів подальшої долі Бюро економічної безпеки:

  1. Ліквідація Бюро економічної безпеки
  2. Реформа Бюро економічної безпеки
  3. Перезавантаження Бюро економічної безпеки

Звісно завжди є варіант – нічого не робити, залишивши ситуацію такою як є, однак наразі у стейкхолдерів є консенсус щодо необхідності дій. Хоча остаточного рішення щодо Бюро економічної безпеки поки немає.

Законопроєкт 8073-д пропонує збільшити повноваження Верховної Ради з контролю за діяльністю Бюро економічної безпеки. Поява цього та попередніх (8073 та 8073-1) законопроєктів співпали з часом, коли до Бюро економічної безпеки почали з’являтися претензії. Тому можна припустити, що ініціатори законопроєкту 8073-д покладають на нього декілька різних завдань. Одне з цих завдань – це збільшення контролю над Бюро економічної безпеки, щоб мати змогу впливати на такий неефективний орган. З трьох вищеописаних варіантів, законопроєкт 8073-д йде шляхом перезавантаження Бюро економічної безпеки. Тобто у разі прийняття цього законопроєкту цілком можна припустити, що Бюро економічної безпеки буде саме перезавантажено, без зміни структури, чи ліквідації. Перезавантаження може відбутися вже весною. Воно може пройти за наступним сценарієм: 1) звіт Директора Бюро економічної безпеки, 2) визнання його роботи незадовільною, та 3) подальше його звільнення з тим, щоб потім оновити кадровий склад всієї організації. Наразі (відповідно до ст. 35 Закону «Про Бюро економічної безпеки України») Директор Бюро економічної безпеки має прозвітувати перед Кабміном та Верховною Радою не пізніше 1 березня. Цей звіт мають розглядати Кабмін та Верховна Рада протягом 60 днів. І Кабмін і Верховна Рада можуть визнати звіт про роботу Бюро економічної безпеки незадовільними. Однак наразі лише Кабмін може звільнити Директора Бюро економічної безпеки, а Верховна Рада не може. Власне законопроєкт 8073-д пропонує надати Верховній Раді повноваження щодо звільнення Директора Бюро економічної безпеки та запровадити можливість позачергових звітів Директора БЕБ.

Не варто забувати про два інші варіанти дій щодо Бюро економічної безпеки. У разі якщо Бюро економічної безпеки ліквідують, – законопроєкт 8073-д втратить актуальність і потребуватиме суттєвого доопрацювання перед прийняттям. Щодо реформування Бюро економічної безпеки – наразі незрозуміло в якому вигляді можливе це реформування, тому перспективи законопроєкту 8073-д у разі реформування оцінити складно.

Новий комітет та контроль комітетів за виконавчою владою

Механізм створення комітетів Верховної Ради

Верховна Рада може створювати комітети та Тимчасові слідчі комісії. Це закріплено на рівні Конституції, як і деякі детальні правила щодо їх створення і компетенції. Ст. 89 Конституції встановлює «Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України». Така конституційна формула призводить до того, що частина юристів вважає неконституційним створення виключно контрольних комітетів (зокрема і юристи Головного науково-експертного управління та Комітету з Регламенту). Тим не менш, у 2018 році був прийнятий Закон «Про національну безпеку України», який створював саме контрольний комітет.

Детальні правила створення та роботи Комітетів встановлені Законом «Про комітети Верховної Ради України». Але самі комітети створюються на початку кожного нового скликання Верховної Ради. Тоді приймається Постанова, в якій визначається два основні питання: предмети відання комітетів та їх персональний склад, тобто чим кожен конкретний комітет має займатися та хто туди входить.

Комітет 2018

У 2018 році, був прийнятий Закон «Про національну безпеку України». Цей Закон, серед іншого, містив норми щодо демократичного цивільного контролю, тобто встановлював контроль цивільних органів над органами сектору безпеки і оборони. Одним з інструментів контролю Верховної Ради України над сектором безпеки і оборони мав стати «Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (далі для спрощення, будемо називати цей комітет – «Комітет-2018»).

Законодавство України не встановлює чіткий та виключний перелік органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Є принаймні два органи, які можна чітко визначити як такі органи. Відповідно до закону «Про національну безпеку України», органами на які поширюється контроль Комітету-2018 є Державна прикордонна служба (правоохоронний орган спеціального призначення) та Служба безпеки України (державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями). Це те, що визначено Законом.

Водночас, деякі дослідники (Напиклад, стаття доктора юридичних наук, професор, залуженого юриста України професора кафедри кримінально-правових дисциплін Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна) мають більш широке розуміння тих органів, задля контролю яких створювався Комітет-2018, зокрема вони вважають, що «правоохоронні органи спеціального призначення це Державна прикордонна служба України, Національне антикорупційне бюро України, Державна кримінально-виконавча служба України, податкова міліція. А державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями це Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Національна гвардія України». Хоча такий погляд не закріплений на законодавчому рівні, однак такі погляди можуть впливати на формування правової доктрини та розуміння депутатами кого вони контролюють.

Так чи інакше, але Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено «питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів» (Комітет-2018) так і не був створений. Законом «Про розвідку» 2020 року, серед іншого було визначено повноваження та особливості формування персонального складу Комітету-2018. Озвучувалося, що Комітет-2018 має бути створений у 2023 році, хоча чітких часових рамок на рівні Закону не встановлювалося. Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України», предмети відання Комітету мають бути визначені одночасно з визначенням персонального складу. Наразі рішення про персональний склад та предмети відання Комітету-2018 прийняте не було.

Це означає, що Законом встановлено як має бути створений комітет і чим він має займатися, однак не було змін до Постанови, в якій визначаються конкретні предмети відання та персональний склад саме цього Комітету. Через це деякі юристи, наприклад представники Головного науково-експертного управління, вважають що цей комітет (комітет, який ми раніше називали Комітет-2023) – це чинний Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча Комітет з питань правоохоронної діяльності не має тих предметів відання, які виписані в Законах «Про Розвідку», «Про національну безпеку України», «Про комітети Верховної Ради України».

Новий чи старий комітет?

Законопроєкт 8073-д передбачає нову ст. 33-3 для комітету «до предмета відання якого віднесено питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». Тобто якийсь комітет, який буде мати такий предмет відання отримує ті повноваження, які прописані в законопроєкті 8073-д (звісно в разі його прийняття). Що це за комітет чітко не зрозуміло. Можна розглядати два варіанти – новий комітет, чи Комітет з питань правоохоронної діяльності. Невизначеність викликана тим, що наразі до предметів відання жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності не входить «питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури». На це звернув увагу також і Комітет з питань Регламенту у своєму висновку.

Якщо розглядати Комітет з питань правоохоронної діяльності, то після прийняття законопроєкту 8073-д виникає ще два варіанти. Або буде консенсус, що законопроєкт 8073-д виписувався під цей комітет і нічого міняти не потрібно. Або потім буде внесено зміни до Постанови «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання», і Комітету з питань правоохоронної діяльності додадуть новий предмет відання.

Аргументи за те, що це може бути Комітет з питань правоохоронної діяльності:

  1. До предметів відання Комітету з питань правоохоронної діяльності належить «організація та діяльність органів прокуратури, поліції, Національної гвардії, прикордонної служби, Державного бюро розслідувань, інших правоохоронних органів», що співзвучно з предметом відання виписаного в законопроєкті 8073-д. Зрештою згідно Конституції комітети виконують контрольну функцію, тому вже існуючий предмет відання можна буде проінтерпретувати так, що Комітет вже виконує і законопроєктну роботу за цим предметом і контрольну функцію, відповідно в законопроєкті 8073-д йдеться саме про цей Комітет.
  2. В Законі «Про Бюро економічної безпеки України» під комітетом, до предмета відання якого належать питання організації та діяльності правоохоронних органів, оперативно-розшукової діяльності розуміється саме Комітет з питань правоохоронної діяльності. Тобто тут спрацювала співзвучність предметів відання.
  3. Законопроєкт 8073-д не містить вказівок щодо особливостей часу набрання чинності положень про комітет з привʼязкою до його створення, або визначення його предметів відання в Постанові «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання». Це можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності.
  4. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д прямо не вказує на створення нового Комітету, натомість зазначає про удосконалення механізму здійснення, маючи на увазі вже існуючий механізм, вже існуючого комітету.
  5. Пояснювальна записка до законопроєкту 8073-д не містить фінансово-економічного обгрунтування стосовно створення нового комітету. Це знову ж можна пояснити або поганою нормопроєктувальною технікою, або тим, що Законопроєкт 8073-д виписаний під Комітет з питань правоохоронної діяльності і додаткових витрат на створення секретаріату та матеріально-технічне забезпечення не потрібні.
  6. Експерти Головного науково-експертного управління вважають саме Комітет з питань правоохоронної діяльності таким, на якого поширюється законопроєкт 8073-д. Хоча вони ж вважають, що в Законі 2018 року про Нацбезпеку мова йде теж про цей комітет.

У законопроєкті 8073-д згадується також Комітет, до предмета відання якого відноситься організація та діяльність правоохоронних органів. Варто наголосити, що наразі такого предмета відання немає в жодного комітету, включно з Комітетом з питань правоохоронної діяльності. Однак на основі вищенаведених аргументів можна з великою вірогідністю стверджувати, що під цим розуміється саме з Комітет з питань правоохоронної діяльності.

З іншого боку це може бути і новий комітет. Можливо навіть, що предмети відання виписані у законопроєкті 8073-д нададуть Комітету-2018, виписаному в Законах про Нацбезпеку та Про Розвідку (наприклад такий варіант пропонував Комітет з Регламенту). Або (що більш вірогідно) це буде просто ще один контрольний комітет, по аналогії з Комітетом-2018 (хоча досі й не створеному).

Аргументи за те, що це новий комітет:

  1. У законопроєкті 8073-д на повноваження комітету вказується за допомогою його предмету відання. Йде мова про два різні предмети відання: 1) питання забезпечення виконання контрольних функцій Верховної Ради України за організацією та діяльністю правоохоронних органів та органів прокуратури, 2) організація та діяльність правоохоронних органів. Це може свідчити про те, що ініціатори мали на увазі два різні комітети, хоча звичайно може бути погана нормотворча техніка, коли один комітет називається по-різному.
  2. У законопроєкті 8073-д виписані повноваження комітету у статті 33-3, за аналогією зі статтею 33-2, яка передбачає створення нового комітету.

Порівнюючи ці аргументи, більш ймовірним виглядає те, що законопроєкт 8073-д виписаний саме під Комітет з питань правоохоронної діяльності. Хоча, є аргументи як за так і проти цього. В будь якому разі варто відзначити, що текст законопроєкту 8073-д не дає цього чітко зрозуміти, що порушує принцип правової визначеності та є великим недоліком з точки зору законотворчої техніки.

Перетин сфер контролю

Комітет-2018 мав (має після його створення) контролювати органи спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення. Актуальним є питання наскільки сфера контролю та повноваження Комітету-2018 перетинаються з сферами контролю та повноваженнями Комітету з питань правоохоронної діяльності?

Безвідносно чи буде створений новий комітет, чи повноваження законопроєкту 8073-д будуть здійснюватися Комітетом з питань правоохоронної діяльності, прийняття законопроєкту 8073-д збільшить перетин сфер контролю. Відсутність чіткого переліку органів спеціального призначення з правоохоронними функціями та правоохоронних органів спеціального призначення та відсутність створеного Комітету-2018 з виписаним переліком предметів його відання не дають оцінити те наскільки сильно збільшиться перетин сфер контролю у разі прийняття законопроєкту 8073-д. Основні сфери перетину викликані повноваженнями закладеними законопроєктом 8073-д щодо контролю Міністра внутрішніх справ.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону «Про національну безпеку України» «Діяльність Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України». Це означає, що у разі прийняття законопроєкту 8073-д, їх контроль, через Міністра внутрішніх справ, буде здійснювати той комітет, під який виписаний законопроєкт 8073-д. Частина з цих органів має контролюватися також Комітетом-2018. Тобто буде перетин контрольних функції двох комітетів, які до того ж будуть мати схожі повноваження, бо ст. 33-3 Закону «Про комітети Верховної Ради України», яку пропонується додати законопроєктом 8073-д, багато в чому «списали» з ст. 33-2 цього ж закону, яка регулює повноваження Комітету-2018. Крім більш загального контролю, обидва комітети зможуть виносити обовʼязкові рекомендації, письмові пропозиції щодо відсторонень та дисциплінарних штрафів.

Щодо конкретних перетинів сфер контролю, то можна згадати перш за все Державну прикордонну службу, яка є правоохоронним органом спеціального призначення, тобто має контролюватися Комітетом-2018 і водночас її діяльність координується та спрямовується Міністром внутрішніх справ. Тобто контрольні повноваження (дуже схожі, а частково однакові повноваження) щодо Державної прикордонної служби будуть здійснюватися одночасно і Комітетом-2018 (коли його створять) і тим комітетом, який наділять повноваженнями відповідно до законопроєкту 8073-д. Нагадаємо, що частина правників вважає, що й інші органи (серед тих які спрямовуються та координуються Міністерством внутрішніх справ) теж мають контролюватися Комітетом-2018, наприклад – Нацгвардія. Відповідно їх контроль теж буде перетинатися. Перетин сфер контролю та дублювання повноважень не можна вважати позитивними новаціями, адже це може призвести до правової невизначеності, боротьби за сфери контролю між комітетами, погіршення цього контролю, конкуренції між комітетами.

Поділ влади

Суперечливими виглядають норми щодо можливості комітету «ініціювання питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників державних, правоохоронних органів та органів прокуратури, їх перших заступників, заступників та керівників територіальних органів (підрозділів) за результатами проведених на вимогу комітету перевірок та/або службових розслідувань». Ці норми варто аналізувати разом з встановленням відповідальності за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій комітету. Може скластися ситуація, коли комітет буде надавати рекомендації, в яких рекомендуватиме тому чи іншому керівнику прокуратури, чи правоохоронного органу притягнути до дисциплінарної відповідальності (а звільнення з посади є одним з видів такої відповідальності) свого підлеглого – від заступника до керівника територіального підрозділу. Якщо керівник органу відмовиться це робити, то комітет буде притягати до відповідальності такого керівника за невиконання обовʼязкових письмових рекомендацій. Таким чином можна було б фактично контролювати діяльність всієї структури правоохоронних органів, адже комітет отримує можливість впливати на всю керівну вертикаль органу.

З однієї сторони, це виглядає погано з точки зору балансу стримувань та противаг і поділу влади на законодавчу, виконавчу й судову. Але з іншої, – це спосіб впливати на слабко функціонуючі інституції. Проблема, про яку іноді говорять представники комітету, – це значна корумпованість правоохоронних органів та складність впливу на них. В таких умовах парламент хоче напряму впливати на ці органи та їх окремих службовців. Звісно правильно було б розбудовувати інституції, забезпечуючи доброчесний відбір їх працівників і забезпечуючи системну роботу відповідним законодавчим регулюванням, а не намагатися керувати погано працюючими інституціями у ручному режимі.