Війна війною, а порушення Конституції за розкладом

За останні два місяці українська влада найвищого рівня зазнала незвично багато як на воєнний час кадрових змін.

31 травня 2022 року Верховна Рада звільнила Уповноважену ВРУ з прав людини Людмилу Денісову, а 18 липня – Міністра соціальної політики Марину Лазебну. Ввечері 17 липня Президент опублікував два укази про усунення Голови СБУ та про відсторонення Генерального прокурора. Верховна Рада «затвердила» ці рішення. Якщо звільнення Міністра соціальної політики відбувалося за звичайною процедурою (принаймні формально «за власним бажанням» і без зайвих скандалів), то процедура звільнення інших трьох осіб викликала великі дискусії. А у випадках з Іриною Венедіктовою та Людмилою Денісовою одна з причин для критики була спільною: застосування нового правового механізму, створеного нещодавно ухваленим законом № 2259-ІХ (для простоти  будемо називати його особливим законом воєнного стану).

Особливий закон запровадив два нових механізми:

  • Президент України у період дії воєнного стану може прийняти рішення про відсторонення від займаної посади посадової особи, призначення на посаду та звільнення з посади якої віднесено до його повноважень (цю процедуру застосовували щодо Ірини Венедіктової, спершу її саме відсторонили і лише потім звільнили вже за іншою процедурою).
  • У період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України … у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (цю процедуру застосували щодо Людмили Денісової).

Чому застосування таких процедур до Ірини Венедіктової та Людмили Денісової викликало чимало критики у середовищі поборників законності, конституційності і, в цілому, легітимності?

Особливий закон вніс зміни до тексту Закону України «Про правовий режим воєнного стану», додавши нові процедури у ст. 11 та ст. 12, однак ст. 10 при цьому не змінювали.

Парадокс у тому, що саме ця стаття встановлює, що під час воєнного стану не можна припиняти повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Тобто звільнення Людмили Денісової порушило ці норми.

І хоча Генерального прокурора можна (не заборонено) звільняти під час воєнного стану, у цьому процесі все одно виникли труднощі із законністю. Конституція України встановлює, що Верховна Рада надає згоду на те, що Президент призначає та звільняє Генерального прокурора.

Тобто фактично цим особливим законом розширюються конституційні повноваження Президента України, надаючи йому право одноосібно звільняти/відстороняти Генерального прокурора. Коротко кажучи, така процедура просто неконституційна.

Порушення Конституційної процедури під час звільнення Генерального прокурора викликало критику у суспільстві, що, вочевидь, призвело до необхідності збиратися народним депутатам, щоб зробити все «по закону». Чому цього не можна було зробити одразу?

Тому що, як виявилося, і в цьому випадку вийшло б не на 100% законно. Для звільнення Генерального прокурора є три підстави: 1) особиста заява Генерального прокурора, 2) подання органу, що здійснює дисциплінарне провадження, або Вищої ради правосуддя, 3) несплата аліментів (ст. 42 закону «Про прокуратуру»). Жодна з цих підстав не була застосована. І знову ж, незрозуміло –  навіщо потрібно було звільняти Генерального прокурора саме за такою процедурою, без відповідних підстав, якщо Верховна Рада могла висловити Ірині Венедіктовій недовіру (висловлення недовіри не потребує наявності особливих підстав).

Але пропонуємо повернутися до джерела згаданих доленосних рішень, особливого закону, за допомогою якого зараз змінюються очільники ключових інституцій в країні.

Законопроєкт № 7269 «щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» було зареєстровано 9 квітня 2022. Першопочатково він стосувався саме місцевого самоврядування та перерозподілу повноважень на місцевому рівні в умовах воєнного стану. 21 квітня він був прийнятий у першому читанні. Потім, до другого читання, були внесені поправки, що запровадили ці дві нові процедури, розширивши повноваження Верховної Ради та Президента.

Зауважимо, що внесення поправок, що не стосуються тексту законопроєкту до першого читання, не дозволяється Регламентом Верховної Ради. Впровадження цих двох нових механізмів не було пояснено ні з точки зору очікуваного механізму впровадження, ні з точки зору доцільності і необхідності таких відверто антиконституційних новацій.

Вже на етапі прийняття цього законопроєкту він критикувався і викликав непорозуміння. Ні Президент, ні Верховна Рада напряму не призначають і не звільняють посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно –  незрозуміло було, на кого саме спрямовані ці зміни, що прописані в законі «щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». Також було незрозуміло, навіщо надавати Президенту та Верховній Раді повноваження на звільнення тих осіб, яких вони і так можуть призначати та звільняти? Такі складні та абстрактні формулювання можна було б сприйняти як погану нормотворчу техніку, але, як виявилося, вони стосувалися іншого.

Хочемо ще раз пояснити і наголосити: ці нові процедури фактично розширюють повноваження Президента та Верховної Ради, і це неконституційно.

Неконституційно розширювати повноваження Президента та Верховної Ради, прописуючи їх у Законі «Про правовий режим воєнного стану». Виключний перелік цих повноважень встановлено Конституцією, таку позицію вже неодноразово підтверджував Конституційний суд України.

Тепер же процедури, встановлені цим законом, почали застосовувати у спосіб, що порушує процедури, встановлені Конституцією та іншими законами України.

Якщо дивитися на цей процес з політичної точки зору, то після звільнення Людмили Денісової, стало дещо ясніше, навіщо було ухвалено цей неконституційний особливий закон. Матеріали, оприлюднені Українською правдою, в яких йшлося про негативні сторони діяльності Уповноваженого з прав людини, слугували певним виправданням для порушення процедури в екстраординарних умовах.

Закон 2259 можна було б сприйняти як точковий засіб для вирішення конкретної критичної необхідності. Однак тепер ці механізми були застосовані знову. Причому тепер неконституційні повноваженні Президента були застосовані у спосіб, що порушує Конституційну процедуру (відсторонення Генерального прокурора). Тобто маємо подвійне порушення Конституції. Є всі підстави вважати, що прописані в особливому законі механізми будуть зостосовано знову.

Чому використання таких процедур в минулому та в майбутньому – це погано?

Справа не просто в порушенні законів та Конституції, хоча в нормальній правовій державі сам факт таких порушень – вже неординарна подія. 

Застосування таких неконституційних процедур та ще й порушення інших законів створює ризики для майбутніх призначенців на звільнені посади. Звільнені посадовці можуть оскаржити своє звільнення в судах і поновитися на посадах.

За реальними прикладами далеко ходити не треба. Достатньо згадати неоднозначні результати атестації прокурорів Офісу Генерального прокурора. Це, у свою чергу, викличне організаційно-управлінський хаос та двовладдя.

Але є інші, набагато більш небезпечні наслідки застосування неконституційних процедур. Це – деградація системи стримувань та противаг, інституційних балансів влади, перш за все між Президентом та Верховною Радою. Система стримувань та противаг має гарантувати виживання демократичного режиму, ситуацію, коли народ України є носієм суверенітету і здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Якщо така система руйнується, то виникає загроза узурпації влади. Україна вже проходила через загрозу узурпації влади у 2013-2014 роках. Руйнування системи стримувань та противаг, у свою чергу, веде до розмивання довіри як внутрішньої, так і зовнішньої.

Втрата зовнішньої довіри буде означати втрату зовнішньої підтримки, західного озброєння, фінансової допомоги та послаблення санкцій. А втрата внутрішньої довіри зруйнує крихкий неформальний договір, що полягає у єдності перед лицем російських окупантів.