Взаємодія ОМС та державної влади: чому це важливо?

Громада є основним носієм функцій місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування відповідають за більшість послуг на місцях: за дошкільну та шкільну освіту, медичні, соціальні, адміністративні послуги, забезпечення функціонування закладів культури, громадського порядку, благоустрою, земельних відносин та інші повсякденні питання.

Важлива роль місцевого самоврядування і полягає у тому, що мешканець міста, селища чи села має право як самостійно вирішувати питання місцевого значення, так і під відповідальність органів і посадових осіб, тобто сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси  громад. Тому система місцевого самоврядування включає участь як мешканців, так і відповідних органів, які забезпечують якість послуг.

На місцях роль державної влади (або ж центральної виконавчої влади) виконують місцеві державні адміністрації (МДА). Місцеві державні адміністрації функціонують на обласному (ОДА) та районному рівнях (РДА). На другому етапі реформи було скорочено кількість районів із 490 до 136, тому кількість РДА теж скоротилася і змінилися їхні назви відповідно до назв новоутворених районів. Чинний Закон України “Про місцеві державні адміністрації” унормовує порядок утворення, реорганізацію та діяльність адміністрацій.

Основні завдання МДА – забезпечувати виконання законів на відповідній території, дотримання правопорядку, прав і свобод громадян, виконання спільних програм розвитку, співфінансування, підготовка і виконання бюджетів, координація територіальних органів виконавчої влади (ДСНС, Державна податкова служба, інспекції, тощо). Ці завдання базуються також на взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування і державна влада є цілісним організмом і без стабільної взаємодії між рівнями влади успішне функціонування державного апарату, а відповідно і здійснення реформ є малоймовірним. Особливо важлива ця взаємодія в умовах повномасштабної агресії росії проти України, коли необхідно забезпечувати «нормальну» життєдіяльності державних інституцій усіх рівнів.

Чинна редакція Закону про місцеві державні адміністрації частково окреслює взаємодію ОМС і державної влади як одне із завдань діяльності державних адміністрацій. Взаємодія МДА із ОМС за чинним законодавством стосується наступного:

  1. сприяння у здійсненні власних повноважень ОМС (вирішення питань економічного, соціального, культурного розвитку територій);
  2. зміцнення матеріальної та фінансової бази ОМС;
  3. контроль виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади;
  4. розгляд та врахування у своїй діяльності пропозицій ОМС;
  5. можливість укладання договорів, створення спільних органів та організацій для виконання спільних програм.

Ще у чинній редакції закону передбачено, що МДА є стороною соціального діалогу на територіальному рівні і сприяють розвитку цього діалогу. Цей діалог повинен базуватися на принципах невтручання у роботу ОМС. Завдання, якими наділяються органи місцевого самоврядування, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншими органами (центральними чи регіональними).

Взаємодія між ОМС та МДА, як засвідчують і міжнародні практики, і результати проведених інтерв’ю повинна базуватися на співпраці. Зокрема, якщо місцева державна адміністрація розглядає питання, які стосуються предмету діяльності ОМС або зачіпають їхні інтереси, то про це має повідомлятися представників органів місцевого самоврядування. Вони мають право брати участь у загальних зборах, якщо це стосується інтересів органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування, у свою чергу, можуть висловлювати свою позицію щодо питання, вносити пропозиції або ж намагатися скасовувати те чи інше рішення.

Ця взаємодія включає також консультативну, методичну допомогу для ОМС (наприклад, щодо фінансування програм, затверджених центральною владою можливостей реалізації проектів, вирішення освітніх, безпекових питань тощо) для зміцнення матеріальної, фінансової бази ОМС.

Практики взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Вище були проаналізовані нормативні аспекти взаємодії ОМС та МДА, які передбачені у законодавстві та міжнародних практиках. Ця частина аналізу стосується виключно оцінки позицій стейкхолдерів щодо взаємодії із МДА, отриманих у результаті проведених інтерв’ю.

Хоч і на другому етапі реформи був сформований новий адміністративно-територіальний устрій, проте державні адміністрації продовжують працювати за старими правилами. На сьогодні досі невирішене питання щодо функціонування ОДА та РДА у частині їхніх повноважень та взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Взаємодія між МДА та ОМС залежить від волі та бажання як керівників МДА, так і ОМС співпрацювати. На місцях є певна частка осіб, які не мають амбіцій втілювати зміни. З іншого боку, на бажання представників ОМС співпрацювати з МДА впливає рівень компетенцій представників МДА. Особливо це стосується районного рівня, адже здебільшого працівники РДА після реформування перейшли працювати у структури органів місцевого самоврядування. Відповідно, на сьогодні малоймовірно отримати фахову консультацію у РДА.

МДА залишається «координаційно-інспектуючим центром», а співпраця з ОМС, здебільшого, «статистична». Це стосується запитів, які, як і раніше, вимагаються від органів місцевого самоврядування. Окрім цього, це призводить до дуальної системи управління на рівні МДА – бо РДА дублюють роботу ОДА. Оскільки райони втратили більшість своїх повноважень, наразі немає чітко прописаних обов’язків РДА. Ця проблема впливає на людський, часовий ресурс ОМС, які наразі виконують важливу функцію для громади в умовах воєнного стану. І ця проблема є наслідком неузгодженості повноважень адміністрацій.

на сьогодні у деяких регіонах МДА намагаються втримати владу на місцях, і відсутність чіткого механізму поширює практики, коли МДА вимагають у ОМС перед затвердженням рішень обговорювати його заздалегідь з МДА.

Особисті, політичні інтереси ОДА превалюють над інтересами ОМС. Зокрема, обласна державна адміністрація як орган державної влади зацікавлена у розвитку якоїсь однієї громади. І відповідно реагування на запити інших громад відбувається із затримками (наприклад, стосовно фінансових можливостей) або взагалі не враховуються інтереси громади. Це також пов’язано із тяглістю старих моделей, коли ОДА виконувала роль важливої владної еліти у регіонах і були радше політизованими, а не державними структурами.

На місцях простежується модель взаємодії, коли голови МДА намагаються вирішувати більшість питань самостійно. Цей аспект залежить від вищезазначених, а особливо від політичної волі керівників. Це також впливає на якість співпраці, адже якщо і проводяться спільні наради, збори – вони можуть бути формальними і без прозорої комунікації.

Однозначно, МДА є важливими суб’єктами, які мають вплив і ведуть переговори на місцях (наприклад, щодо співфінансування, програм). Також з точки зору європейських практик, держава і місцеве самоврядування є цілісними, а не окремими суб’єктами. Врегулювання балансу взаємодії між МДА та ОМС на рівні правових  механізмів сприятиме мінімізації вищезазначених проблем, оскільки будуть чітко встановлені правила та відповідні наслідки за порушення цих правил. З одного боку, МДА нестимуть відповідальність за свої рішення. Наприклад, якщо трапляються критичні ситуації, коли потрібно залучити територіальний підрозділ міністерства, то їхня координація відбувається головою обласної державної адміністрації, який і нестиме відповідальність за такі рішення. З іншого боку, громади зберігатимуть суб’єктність на місцях і матимуть правовий захист у разі втручання у справи ОМС. Якщо на місцях функціонуватиме політична культура, заснована на партнерстві, повазі, відкритості, це захистить державу загалом перед зовнішніми та внутрішніми викликами.


Аналіз засновується, з одного боку, на огляді чинних законодавчих норм щодо функціонування державних адміністрацій, а з іншого – на проведених напівструктурованих глибинних інтерв’ю із експертами.