Територіальна оборона у громадах: труднощі формування та комплектування її підрозділів

Ключова ідея цього аналізу – окреслити процедурні особливості формування сил національного спротиву у громадах та актуальні виклики у процесі реалізації. Адже у зв’язку із початком повномасштабного вторгнення російських військ в Україну, громади змушені швидко мобілізувати свої ресурси для максимальної оборони своїх територій.

У цьому аналітичному документі розглянуто:

  • основні законодавчі норми, які стосуються формування сил національного спротиву (див. додаток 1)
  • практики реалізації норм законодавства
  • поширені виклики та проблеми, які виникли у громадах у процесі формування та комплектування сил спротиву
  • короткий дороговказ налагодження системи формування сил спротиву

Висновки засновуються на аналізі нормативно-правових актів, офіційних веб-сторінок обласних військових адміністрацій та глибинних напівструктурованих інтерв’ю з представниками органів місцевого самоврядування.

24 лютого 2022 року російські війська почали атакувати територію України – як військові об’єкти, так і мирні житлові райони. З того часу міста, селища, села України живуть в жорстоких умовах, які диктує їм війна. Збройні Сили України ще з 2014 року працюють в умовах особливого періоду. Станом на сьогодні це стосується і Сил територіальної оборони. Для захисту кожного міста, селища, села «на місцях» утворилися різні групи, які створюють максимальну безпеку для мешканців громад – територіальна оборона, добровольчі батальйони, волонтерські спільноти.

Саме після ухвалення Президентом рішення про запровадження в Україні воєнного стану завдання, які виконує територіальна оборона, пов’язані із:

  • захистом території, населення від загроз;
  • охороною важливих стратегічних і комунікаційних об’єктів, критично важливої інфраструктури;
  • участю у боротьбі з диверсійно-розвідувальними силами та іншими збройними формуваннями агресора;
  • ліквідацією наслідків ведення бойових дій.

Актуальні практики формування територіальної оборони в українських громадах

З початку повномасштабного вторгнення російських військ на територію України, громади зіштовхнулися із певними труднощами у формуванні та комплектуванні сил спротиву на своїй території. Для проведення пілотного дослідження щодо процедурних особливостей формування сил спротиву у громадах було здійснено:

  1. Контент-аналіз офіційних веб-сторінок обласних військових державних адміністрацій (24 області). Зокрема, аналіз інформації щодо періоду формування національних сил спротиву на території області (до початку війни чи у період війни), проведення навчання для добровольців, комплектування блокпостів, проведення інформаційної кампанії щодо доцільності формування територіальної оборони.
  2. Три глибинні напівструктуровані інтерв’ю з представниками органу місцевого самоврядування*. Це сприяло визначенню точкових проблем громад у формуванні та комплектуванні територіальної оборони, а також процедурних особливостей її створення та юридичного закріплення. Питання стосувалися практики організації тероборони у громаді, управлінської координації, проведення навчання для добровольчих формувань, забезпечення зброєю та іншими необхідними матеріально-технічними засобами, надання соціальних гарантій для добровольчих формувань.

Загалом, в усіх областях України територіальна оборона формувалася до початку повномасштабного вторгнення російської армії. Концепція розгортання сил спротиву виглядала наступним чином – спочатку в областях формувалися батальйони територіальної оборони в окремих районах, а наступним етапом було утворення добровольчих формувань у громадах. Комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося у плановому порядку. На офіційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій подана інформація про норми ЗУ «Про основи національного спротиву», у положенні якого закріплена процедура створення територіальної оборони. Із того часу на рівні громад розпочалися як системне налагодження управління штабами, закріплення відповідальних органів, так і черговий порядок прийому осіб до бойових частин. Зокрема, прийом здійснювався на базі Територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки, які на сьогодні замінюють собою радянську систему військових комісаріатів.

Окрім цього, 11 лютого 2022 року був проведений Конгрес місцевих і регіональних влад, у якому взяли участь Президент, центральні органи влади та органи місцевого самоврядування. Під час заходу обговорювалися процедурні особливості побудови ефективної моделі територіальної оборони і національного спротиву – зокрема, щодо повної взаємодії влади всіх рівнів і зони відповідальності. Таким чином, формування сил національного спротиву та система управління територіальною обороною були  важливими й актуальними питанням для всіх регіонів України, особливо після набуття чинності ЗУ «Про основи національного спротиву».  

Також проводилася активна інформаційна політика у регіонах щодо ролі територіальної оборони та важливості спротиву у кожному місті, селищі, селі, тим самим підвищувався рівень мотивації мешканців до здійснення оборони своїх територій. Чітке розуміння мешканцями громад системи оборони сприяло формуванню добровольчих груп та можливості для громадян, які мають цивільний статус, у добровільному порядку долучатися до тероборони.

Системна комунікація органів влади всіх рівнів також дозволила забезпечити і зосередити увагу керівників місцевих органів влади на тому, що в кожному батальйоні територіальної оборони мають бути приміщення для зберігання зброї, боєприпасів та інших документів. Відповідно, органи місцевого самоврядування у процесі підготовки та комплектування батальйонів, добровольчих формувань мали змогу підготувати фінансово-економічну та майнову частини.

Вчасне формування груп територіальної оборони у регіонах сприяло початку проведення масових вишколів з резервістами та військовозобов’язаними Сил територіальної оборони із залученням громадян за адміністративно-територіальним принципом. Знову ж таки чітка комунікація органів влади на всіх рівнях сприяла проведенню таких заходів.

Тому станом на лютий 2022 року загалом комплектування підрозділів територіальної оборони відбувалося за графіком. Найгірший стан виконання плану спостерігався у Києві та Київській області, Маріуполі, Одесі, Рівному. Також батальйони територіальної оборони в 13 прикордонних областях були укомплектовані не менше ніж на 70%. Попередньо планувалося до кінця березня довести цей показник до 90%. Крім того, на кінець березня планувалося мати не менше 70% резервістів, що проходитимуть службу в батальйонах тероборони. Відповідно, повне комплектування територіальної оборони відбувалося вже в умовах війни, оскільки 24 лютого росія здійснила повномасштабне вторгнення в Україну.

У зв’язку з цим громади зіштовхнулися із викликами, які пов’язані як із необхідністю оперативної організації оборони своїх території, так і потоком внутрішньо переміщених осіб, які масово почали виїжджати у західні регіони України з міст, де ведуться активні бойові дії. На основі проведеного пілотного дослідження шляхом опитування представників органів місцевого самоврядування виокремлено наступні виклики, пов’язані із організацією територіальної оборони:

  1. Тривалість процедури офіційного затвердження сил спротиву не дозволяла швидко мобілізувати осіб. Належне юридичне закріплення територіальної оборони вимагає довготривалого процесу – від ініціювання з нижчого рівня до затвердження на рівні центральної влади. Це вплинуло на інші проблеми, з якими зіштовхнулися громади в організації сил спротиву на своїх територіях.
  2. Системність координації діяльності добровольчих батальйонів, військових адміністрації, правоохоронних органів. Зокрема, у деяких областях створено незліченна кількість блокпостів, які виконують роль як спостережні, проте діють як добровольчі формування. Така некоординована діяльність впливає на логістику для доставки гуманітарної допомоги та інші транспортні потреби мешканців. Наприклад, станом на 10 березня 2022 року на Львівщині встановлено 544 блокпости. І їхню кількість зменшать до 100, оскільки більшість із них збудовані самовільно та перешкоджають руху екстрених служб та гуманітарних вантажів. Таке упорядкування є важливим на території тих областей, які знаходяться далеко в тилу, адже їхня роль у період воєнного стану – якісно та швидко доставляти необхідні харчі, ліки та амуніцію українцям та воїнам у регіони, де триває активна боротьба з агресором.
  3. Ідентифікація певних груп як добровольчих формувань. Офіційне затвердження добровольчих формувань вимагає часового ресурсу, і відповідно добровольчі формування у деяких громадах діють без юридичного закріплення, що викликає труднощі у їхній ідентифікації. Це також ускладнює роботу працівників правоохоронних органів та силових структур. Для цього громадам необхідно погодити посвідчення для бійців добровольчих формувань територіальної оборони, а також карточки на зброю. Адже посвідчення буде підтверджувати те, що особа дійсно входить до складу добровольчих формувань територіальної оборони та має право носити зброю і виконувати завдання (наприклад, охороняти об’єкти, патрулювати тощо).
  4. У повному обсязі територіальна оборона у регіонах була сформована у середньому в кінці лютого-початку березня, тобто у період бойових дій. На цьому етапі громади зіштовхнулися із проблемою забезпечення всім необхідним озброєнням, швидкого розподілу завдань, організації навчання для добровольців та видачі їм зброї. Для цього необхідно було вносити низку змін до бюджетів громад для закупівлі всіх матеріально-технічних засобів та мобілізувати сили в тилу, зокрема волонтерські.
  5. Забезпечення приміщенням для розміщення підрозділів територіальної оборони.  Представники органів місцевого самоврядування зазначали про те, що на місцях виникали труднощі як з коштами, так і з розміщенням підрозділів тероборони у посиленому режимі на початку війни. Адже деякі приміщення громад вимагали ремонту та великих капіталовкладень.
  6. Порядок організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони передбачає навчання осіб. І це очевидно, оскільки добровольчі групи формуються із цивільних осіб, які не мають військового досвіду. Підготовка членів добровольчих формувань здійснюється на добровільній основі у визначений час. Індивідуальна підготовка проводиться за предметами навчання з членами добровольчих формувань. Колективна підготовка (забезпечення злагоджених дій добровольчих формувань) здійснюється безпосередньо командиром добровольчого формування за територіальним принципом. Після завершення колективної підготовки проводиться тактичне навчання. Деякі регіони, які укомплектували територіальну оборону у повному обсязі у період війни, визначали місця, де мали проводитися такі навчання. І вони організовувалися паралельно із процедурою юридичного закріплення цих формувань. Тобто громада, яка хотіла сформувати свій добровольчий батальйон, подавала списки і зв’язувалася безпосередньо із керівником територіальної оборони. Ті особи, які вступали до лав добровольчих формувань, залучалися до навчання, незважаючи на відсутність офіційного членства у цих формуваннях.
  7. Забезпечення добровольчих батальйонів зброєю. Процедура офіційного затвердження та узаконення добровольчих батальйонів є необхідною для передачі зброї на місця. Проте на рівні громад виникали труднощі в отриманні зброї, зокрема її видавали у ті регіони, де ситуація загострена та ведуться бойові дії. Тому у деяких областях повне комплектування добровольчих батальйонів відбувалося силами самих мешканців громади, які мали власну зброю, та волонтерськими організаціями.
  8. Соціальні гарантії для добровольців. На членів добровольчих формувань під час їх участі у заходах підготовки добровольчих формувань, а також виконання ними завдань територіальної оборони поширюються гарантії соціального і правового захисту, які передбачені ЗУ «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей».  І право на таку допомогу має родина військовослужбовця і родина добровольця, який уклав контракт. Норми КЗпП також передбачають, що на час виконання державних або громадських обов’язків, якщо за чинним законодавством України ці обов’язки можуть здійснюватися у робочий час, працівникам гарантується збереження місця роботи, посади і середнього заробітку. Таким чином, на час виконання завдань територіальної оборони зберігається місце роботи і надаються соціальні гарантії. Знову ж таки, у деяких громадах створені самовільні добровольчі формування, які допомагають правоохоронним органам підтримувати правопорядок, охороняти об’єкти інфраструктури тощо. Якщо такі громадяни не укладали контракти у підрозділі добровольчих формувань територіальних громад, гарантії, передбачені законодавством, на них не поширюються. Проте представники органів місцевого самоврядування зазначали, що спостерігаються практики, коли роботодавці самостійно приймали рішення про збереження за добровольцями місця роботи та заробітку. Навіть якщо цей доброволець не уклав контракт, але долучається до оборони своєї території.

Звичайно, створення сил територіальної оборони громад є допоміжною силою до Збройних Сил України. Функції цих сил є як превентивними, так і оборонними. Адже, по-перше, розгортання територіальної оборони є одним із способів запобігання зовнішній агресії, оскільки українська армія готова до раптового вторгнення у певний регіон. По-друге, територіальна оборона впливає на підтримку і контроль порядку та безпеки в тилу, адже кожне місто, селище, село стає захищеним. Це дозволяє концентрувати сили армії на пріоритетних напрямках, що створює нову якість оборони, адже сотні тисяч цивільних громадян підготовлені і можуть захищати свої території.

Сама процедура формування територіальної оборони, яка закріплена законодавчо, є чіткою та розподіленою на етапи, адже передбачає залучення як військових, так і цивільних осіб. Проте на практиці громади зіштовхуються із труднощами у реалізації цієї процедури. Тому це вимагає рішень, що повинні супроводжуватися чітким розподілом обов’язків на рівні органів місцевого самоврядування, військових адміністрацій, центральних органів влади. Ті регіони, де не ведуться активні бойові дії, налагодили систему координації саме таким шляхом – лінія управління вибудувалася обласними військовими адміністраціями, які координують виконання правових заходів воєнного стану у регіоні. Відповідно, такий підхід сприяв вирішенню проблем, що стосуються реалізації сил спротиву у громадах:

  1. напрацьований чіткий алгоритм для швидкого отримання необхідних документів для зарахування до лав територіальної оборони;
  2. узгоджено механізм оперативного проходження особами всіх необхідних перевірок для вступу до територіальної оборони;
  3. відбувається системна співпраця та постійна комунікація сільських, селищних, міських голів громад із керівниками військових адміністрацій, адже саме громади на своєму рівні ініціюють створення добровольчих формувань;
  4. створено волонтерські штаби. Волонтери проводять активну діяльність щодо забезпечення територіальної оборони всім необхідним: харчовими продуктами, медичними засобами, бронежилетами тощо. Окрім цього, волонтери залучаються до доставки гуманітарної допомоги своїми транспортними засобами;
  5. налагоджена співпраця із центральними органами влади та міжнародними партнерами. Зокрема, Міністерство розвитку громад та територій системно ініціюють зустрічі представників органів місцевого самоврядування та обговорюють найбільш критичні проблеми громад у воєнний період. Окрім цього, за підтримки гуманітарного штабу з координації гуманітарної допомоги Офісу Президента України створено платформу Співдія, де передбачено об’єднання волонтерських та державних ініціатив для гуманітарної допомоги в час війни.  

Додаток 1

Як створюються сили національного спротиву у громадах: огляд нормативно-правових актів

Правові та організаційні засади національного спротиву, особливості його підготовки та ведення визначаються нормами ЗУ «Про основи національного спротиву». Національний спротив включає комплекс заходів, що організовуються і здійснюються для оборони України шляхом максимального залучення громадян. Складовими національного спротиву є територіальна оборона, рух опору та підготовка громадян України до національного спротиву. Загальне керівництво національним спротивом здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України через Міністра оборони України. Безпосереднє керівництво територіальною обороною здійснюється на всій території України Головнокомандувачем Збройних Сил України через Командувача Сил територіальної оборони Збройних Сил України. А відповідно, у межах зон та районів територіальної оборони – керівниками через штаби територіальної оборони.

Всі військові формування, які утворюються у громадах у період воєнного стану, узгоджуються із Генеральним штабом Збройних Сил України. Завдання цих військових формувань – сприяти здійсненню відповідних заходів щодо оборони території України та правового режиму воєнного стану. Місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідних територіях громад виконання завдань оборони – організація територіальної оборони, цивільного захисту, надання службових приміщень у воєнний час, фінансування підрозділів територіальної оборони тощо.

Функції територіальної оборони полягають у забезпеченні захисту населення на визначеній місцевості, державного кордону, умов для безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та військового управління. Територіальна оборона громад діє згідно із заходами правового режиму воєнного стану та бореться із збройними формуваннями агресора, у тому числі із інформаційними операціями противника.

Процедурно підставою для розгортання територіальної оборони є введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях. Рішення про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України чи окремих її місцевостей приймається Радою національної безпеки і оборони України за поданням Головнокомандувача Збройних Сил України. У цьому плані обґрунтовується його необхідність; межі території; час введення і строк, на який він вводиться; розподіл завдань органів управління теробороною, органів державної влади та місцевого самоврядування. Рішення РНБО про введення в дію Зведеного плану територіальної оборони України або планів територіальної оборони в окремих її місцевостях закріплюється Указом Президента України і оголошується через ЗМІ та публічно оприлюднюється.

На місцях у громадах діють штаби територіальної оборони. Основна їхня функція – аналізувати поточну ситуацію на територіях, і відповідно до цього здійснювати планування територіальної оборони в межах району; підтримувати взаємодію між штабами районів територіальної оборони та військовими частинами, підрозділами під час виконання завдань; здійснювати контроль за готовністю сил і засобів, які залучаються до виконання завдань територіальної оборони. Під час виконання завдань територіальної оборони надається право застосовувати зброю та бойову техніку. Також до загальної оборони територій громад долучаються Національна поліція України, Національна гвардія України, Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державна спеціальна служба транспорту, Управління державної охорони України. 

Територіальна оборона складається з військової, цивільної та військово-цивільної складових. Військова складова територіальної оборони включає органи військового управління, частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Основну роль в процесі організації та реалізації всіх завдань територіальної оборони виконують Сили територіальної оборони Збройних Сил України. До них належать Командування Сил територіальної оборони Збройних Сил України; регіональні органи військового управління Сил територіальної оборони Збройних Сил України;  бригади Сил територіальної оборони Збройних Сил України; батальйони зі складу бригад Сил територіальної оборони Збройних Сил України. Склад сил і засобів, які залучаються до територіальної оборони, визначається Головнокомандувачем Збройних Сил України за узгодженням з керівниками органів управління відповідних сил оборони.

Цивільна складова територіальної оборони включає державні органи, органи місцевого самоврядування, які залучаються до територіальної оборони. Військово-цивільна складова територіальної оборони включає штаби зон (районів) територіальної оборони та добровольчі формування територіальних громад, які залучаються до оборони.

Щодо добровольчих формувань, то вони утворюються з урахуванням ресурсних та людських можливостей відповідних територіальних громад. Організація та комплектування добровольчих формувань територіальних громад здійснюється на добровільній основі відповідно до Порядку організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони та Положення про добровольчі формування територіальних громад.

Добровольче формування – це воєнізований підрозділ, сформований на добровільній основі з громадян України, які проживають на території певної громади, та який призначений для участі у підготовці та виконанні завдань територіальної оборони. Наприклад, особа, яка за станом здоров’я чи віком не може бути прийнята до територіальної оборони на умовах контрактної служби, проте вмотивована захищати територію своєї громади, має право разом з органами місцевого самоврядування ініціювати створення добровольчої групи. Тобто члени такого добровольчого формування не є військовослужбовцями.

Добровольчі формування утворюються зборами ініціативної групи жителів територіальної громади (не менше п’яти осіб) у присутності командира військової частини Сил територіальної оборони ЗСУ та уповноважених представників органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. На зборах також обирають командира формування, якого має погодити орган місцевого самоврядування. Проте призначає і затверджує командира добровольчого формування Командувач Сил територіальної оборони ЗСУ, який також визначає загальну кількість та місця розташування добровольчих формувань територіальних громад. Діяльність добровольчих формувань територіальних громад здійснюється під безпосереднім керівництвом командира військової частини Сил територіальної оборони Збройних Сил України за територіальним принципом.

Добровольчі формування можуть допомагати Збройним Силам України, чергувати на блокпостах, охороняти державний кордон, протидіяти диверсантам, надавати допомогу під час надзвичайних ситуацій, брати участь у забезпеченні умов безпечного функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військового управління.

Члени добровольчих формувань територіальних громад мають право застосовувати особисту мисливську зброю, стрілецьку зброю для виконання завдань територіальної оборони. Забезпечення добровольчих формувань індивідуальною штатною зброєю та боєприпасами до неї здійснюється в загальній системі забезпечення Збройних Сил України. Тому тільки опісля офіційного затвердження добровольчої групи, її члени можуть отримати всі необхідні засоби. Для розміщення усіх військових частин Сил територіальної оборони ЗСУ в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць використовуються інфраструктурні об’єкти як Збройних Сил України, так і органів місцевого самоврядування.


* Умови воєнного стану на всій території України не дозволили провести опитування достатньої кількості респондентів, особливо представників органів місцевого самоврядування, тому дослідження не претендує на репрезентативність та є пілотним етапом.