Парламентська служба – навіщо вона потрібна у Верховній Раді?

Аналіз законопроєкту № 4530 від 21.12.2020 (прийнято в першому читанні 28.01.2021).

Аналіз основних положень

Потреба впровадження парламентської служби назріла вже давно, адже очевидним є той факт, що проходження державної служби в законодавчому органі суттєво відрізняється від проходження державної служби у виконавчих органах влади. Про це, зокрема, зазначає і ГНЕУ у своєму висновку на законопроєкт. Крім того, Рекомендації щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради передбачають можливість створення системи відокремленої парламентської державної служби (пункт 41). У «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» зазначається, що окрема парламентська державна служба забезпечує більший захист інституційної незалежності парламенту і дозволяє встановлювати спеціальні умови та оплату праці парламентським держслужбовцям.

Водночас законопроєкт піднімає низку питань, які потребують обговорення.

Сфера дії законопроєкту

У своєму висновку ГНЕУ зазначає, що сферу дії відповідного Закону, у разі його прийняття, пропонується поширити як на державних службовців, так і на працівників патронатної служби та працівників, які виконують функції з обслуговування. Водночас аналіз положень законопроєкту свідчить, що визначені в ньому особливості правового регулювання парламентської служби та правового статусу парламентських службовців у своїй переважній більшості стосуються державних службовців. Така диспропорція пропонованого регулювання викликає сумніви, а питання необхідності поширення статусу парламентської служби на патронатну службу та працівників, які виконують функції з обслуговування, не є однозначним. З іншого боку, інститут парламентської служби, який би об’єднував усіх працівників Апарату з урахуванням диференціації, може сприяти єдності інституції.

Незалежність Апарату Верховної Ради

Напевно найважливіше питання, яке слід поставити, – як законопроєкт бачить відносини між Апаратом та Верховною Радою, державними службовцями та народними депутатами, та чи гарантує обраний законодавцем підхід достатній рівень незалежності Апарату. У першу чергу від політичного впливу. Щодо правового статусу Апарату існує давня дискусія. Зокрема, окремі дослідники вважають, що Апарат має статус самостійного органу державної влади, аргументуючи це тим фактом, що існування цієї інституції встановлюється текстом Конституції. Водночас у Постанові Верховного Суду України від 26.04.2016 року було констатовано як «помилкове і безпідставне судження Вищого адміністративного суду України, що Апарат ВРУ є окремим органом державної влади та самостійним суб’єктом владних повноважень, оскільки це суперечить Конституції України та чинному законодавству, зокрема статті 7 Регламенту».

Утім навіть якщо Апарат і не є самостійним державним органом, все ж Апарат повинен мати високий ступінь незалежності для того, щоб ефективно виконувати свою роль у виконанні всіх функцій українського парламенту. Зважаючи на те, що депутатський корпус змінюється (при чому кожного скликання змінюється більше, ніж на половину), саме Апарат забезпечує «інституційну пам’ять» парламенту та сприяє передбачуваності законодавчого процесу.

Відтак функція Апарату не може розглядатися винятково як сервісна. Такий підхід для українського парламентаризму критичний з огляду на відсутність дійсно сталих демократичних інституцій, а також через відносно слабку роль уряду в законодавчому процесі. Парламентські апарати, які виконують винятково сервісну функцію, можливі в тих системах, де Уряд відіграє ключову роль у нормотворенні, тобто в тих випадках, коли більшість законопроєктів готуються і подаються Урядом.

В українській парламентській традиції переважна більшість законопроєктів (як зареєстрованих, так і ухвалених) – це ініціативи народних депутатів. Хоча така ситуація має значні загрози як для сталості і передбачуваності законодавчого процесу, так і для рівня якості та однотипності нормативно-правових актів,  необхідність зміни парламентоцентричної моделі на урядоцентричну модель не стоїть на порядку денному.

Саме виходячи з такої логіки, Апарат Верховної Ради по суті має (або повинен мати) дві функції: сервісну (надаючи народним депутатам підтримку у реалізації їх функцій) та стримуючу (забезпечуючи сталість законодавчого процесу).

Саме для виконання другої функції Апарат вимагає високого рівня незалежності від політичної волі правлячої більшості. Чинна структура Апарату дещо відтворює зазначену логіку: так, секретаріати комітетів розглядаються радше як сервісні підрозділи, які надають підтримку депутатам у виконанні їхніх функції, а структурні підрозділи типу ГНЕУ та ГЮУ є експертними підрозділами, які надають змістовний аналіз законопроєктів. Водночас секретаріати комітетів не мають розглядатися як квазі-патронатна служба, а відтак працівники секретаріатів повинні бути захищені від політичного впливу.

Законопроєкт не ставить перед собою мету переосмислення ролі Апарату у відносинах з Верховною Радою, водночас там містяться норми, які презервують статус-кво, та норми, які певним чином збільшують незалежність Апарату.

Керівник Апарату та його заступники

Керівник Апарату – це та особа, яка захищає працівників Апарату (по типу посади державного секретаря в міністерствах), а відтак питання захищеності Керівника – це питання захищеності усієї парламентської служби. Апарат Верховної Ради неодноразово стикався з проблемами через відсутність Керівника (Верховна Рада декілька років не могла обрати Керівника Апарату, що призводило до порушень процесів в Апараті, та й самої законодавчоїй процедури, передбаченої Регламентом).

Призначення Керівника є конституційним повноваженням Верховної Ради. Хоча Конституція і не забороняє удосконалити цей процес і зробити призначення керівника Апарату менш політично заангажованим. Однак законопроєкт майже повністю відтворює теперішню логіку призначення Керівника. Так, кандидатуру на посаду Керівника Апарату визначає і пропонує Верховній Раді України Голова Верховної Ради України, а висновок про відповідність кандидатури готує комітет, до предмета відання якого належать питання організації роботи Верховної Ради України. Для мінімізації політичного впливу доцільно розглянути можливість формування переліку кандидатур незалежною комісією, серед яких Верховна Рада здійснювала би свій вибір та таким чином реалізовувала би функцію призначення Керівника Апарату.

Відповідно до чинного Регламенту Керівник Апарату ВРУ відповідальний перед Верховною Радою і підзвітний їй. Водночас законопроєкт містить положення, яке визначає, що Керівник Апарату також «підконтрольний Голові Верховної Ради України в межах, встановлених Регламентом Верховної Ради України, цим Законом та Положенням про Апарат Верховної Ради України». Саме формулювання оприявнює інтенцію законодавця до зменшення незалежності Апарату.

Законопроєкт пропонує запровадити конкурсну процедуру для призначення на посади заступників, що потенційно збільшує незалежність Апарату.

До складу конкурсної комісії для призначення заступника Керівника входять особа, визначена Головою Верховної Ради України, особа, визначена Керівником Апарату, особа, визначена комітетом, до предмета відання якого належать питання державної служби, а також по одній  особі, визначеній  закладами вищої освіти, що здійснюють підготовку у сфері публічного управління та адміністрування, та  громадськими об’єднаннями, організаціями  відповідно до порядку, затвердженого Головою Верховної Ради України (разом не більше двох осіб). Станом на зараз важко сказати чи забезпечує такий склад конкурсної комісії достатню нейтральність у виборі кандидатури на посаду заступника Керівника.

Секретаріати

Керівники секретаріатів відповідно до положень законопроєкту призначаються за результатом конкурсу або в межах процедури просування по службі. Такий спосіб призначення покращує становище керівника секретаріату. Однак законопроєкт містить спеціальне положення про звільнення керівника секретаріату, яке передбачає, що рішення про звільнення з посади керівника секретаріату комітету приймається Керівником Апарату за поданням відповідного  комітету. Отже не дивлячись на особливу процедуру призначення, керівника секретаріату звільнити доволі легко, особливо якщо Керівник Апарату призначається Верховною Радою, а отже правлячою більшістю. Думка комітету, звісно, є важливою в цьому питанні, але не може бути обов’язковою для врахування.

Загалом, законопроєкт, створюючи парламентську службу, формує в ній наче ще один підвид парламентської служби: регулювання проходження парламентської служби в секретаріатах комітетів значно відрізняється від проходження парламентської служби в інших структурних підрозділах. Так, відчувається, що законодавець хоче зберегти вплив на секретаріати комітетів. У цьому сенсі секретаріати комітетів дуже незахищені, оскільки вони розміщені горизонтально та мають подвійне підпорядкування: окремому голові комітету та Керівнику Апарату одночасно.

Оскільки при запропонованій процедурі ризик призначення лояльного правлячій більшості Керівника високий, то доля секретаріатів фактично визначається політичною волею. Створення своєрідного «координаційного центру» секретаріатів комітетів, який би комунікував проблемні аспекти в роботі та виступав би своєрідним щитом для окремого секретаріату , міг би частково вирішити цю проблему.

Процедура оцінювання

Відповідно до законопроєкту усі парламентські державні службовці проходять щорічне оцінювання. Водночас непокоїть, що законопроєкт надає право Головам комітетів погоджувати у встановленому порядку результати оцінювання  службової діяльності  працівників секретаріатів комітетів. Це може здатися логічним, оскільки робота секретаріату має задовольняти сам комітет. Однак це створює умови для впливу на працівників, адже за результатами оцінювання передбачається виплата щорічною премії, розмір якої дорівнюється місячному посадовому окладу. Думка членів та голови комітетів має мати рекомендаційний характер, і використовуватися для покращення взаємодії між секретаріатом та комітетом, але не має напряму впливати на оцінювання окремого працівника.

Просування по службі

Безсумнівним плюсом законопроєкту є закріплення поняття просування по службі. Зокрема, законопроєкт встановлює можливість призначення парламентських державних службовців на вищі посади без оголошення зовнішнього конкурсу.

Така процедура має збільшити мотивацію парламентських службовців  і сприятиме забезпеченню цілісності парламентської служби.

Залучення сторонніх експертів

Законопроєкт встановлює можливість залучення інших осіб для виконання окремих завдань в  Апараті. Можливість залучення інших осіб існує і сьогодні, однак Апаратом вона реалізується рідко, а фактичне залучення сторонніх спеціалістів відбувається неформально через реалізацію грантових проєктів. Проєкт встановлює граничне число – 30 осіб, втім встановлення граничного числа на рівні закону видається нелогічним. Крім того, може існувати потреба в залученні більшої кількості спеціалістів на короткі строки. Тож доцільніше встановити граничне число спеціалістів (або граничну кількість годин) на рівні підзаконного акту, наприклад, на рівні Положення.

Адаптаційне навчання

Законопроєкт передбачає адаптаційне навчання для працівників парламентської патронатної служби однак не передбачає аналогічного навчання для парламентських державних службовців.