Реформа місцевого самоврядування: які питання на порядку денному і чому вони значимі?

Місцеве самоврядування як найбільш наближений до громадянина інститут влади сформувався у зв’язку з реформою децентралізації. Ця реформа базується на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування. Почалася вона з прийняття у 2014 році Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Початок реформи викликав досить суперечливе ставлення до неї з боку мешканців громад, а також самих представників ОМС. Тому очікувано, що на початку реформи її підтримка серед населення була меншою, ніж сьогодні, проте з кожним роком підтримка росла. За даними шостої хвилі всеукраїнського соціологічного дослідження[1] 63% громадян підтримують децентралізацію (це на 4% більше, ніж минулого року). А рівень обізнаності з процесом адміністративно-територіальної реформи складає 83%. Оцінка роботи представників органів місцевого самоврядування також покращилася за останній рік:

  • 41% респондентів позитивно оцінюють роботу голови громади, негативно – 15%;
  • дещо більш критично респонденти оцінюють діяльність місцевої ради: 33% позитивно оцінюють її роботу, негативно – 16%;
  • у населених пунктах, які не є центрами громад, також ставилося питання про оцінку діяльності старост: загалом, 51% респондентів позитивно оцінили діяльність старост, негативно – 9%.

Дані дослідження засвідчують загалом позитивне сприйняття реформи серед населення та її важливість. Проте як і у 2020 році, населення очікує зміни від реформи у певних сферах:

  • 58% – очікують, що внаслідок реформи зменшиться корупція;
  • 42% – очікують,  що внаслідок реформи покращиться якість і доступність послуг;
  • 32,5% – очікують на покращення благоустрою.

Відповідно, для виконання функцій та повноважень, які стосуються покращення якості надання послуг на місцях, органам місцевого самоврядування необхідно надати правову основу для їх виконання.

Для цього у державній політиці приймають ряд законодавчих актів або вносять зміни до існуючих, які стосуються місцевого самоврядування.

Що вже зроблено у рамках реалізації реформи?

Державна політика у сфері децентралізації вимагає системних змін у національному законодавстві. Перший етап реформи, який розпочався у 2014 і тривав до 2019 року, полягав в ухваленні Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, за якою визначили основні строки, механізми, напрями реформування місцевого самоврядування. Після цього був затверджений План заходів з її поетапного виконання, за яким і почалася реалізація реформи.

Для виконання всіх необхідних завдань першочергово потрібно було внести зміни до Конституції України і сформувати нові законодавчі акти. Проте у зв’язку з політичними обставинами, ВРУ не прийняла подані Президентом пропозиції до змін у Конституції. З того часу вносилися і приймалися законодавчі ініціативи:

  • Закон про внесення змін у Бюджетний та Податковий кодекси України. Ці зміни сприяли реалізації фінансової частини децентралізації: було розмежовано дохідні та видаткові джерела надходжень між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено фінансову базу за новоутвореними громадами для забезпечення виконання визначених законодавством повноважень. Доходи місцевих бюджетів із 2014 року по 2019 рік збільшилися на 200 млрд грн (з 68,6 млрд грн до 267 млрд грн).
  • ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» – таким чином сформувався перший базовий рівень реформи, а також перші позитивні практики об’єднання. За спрощеною процедурою до ОТГ могла приєднуватися громада, яка має з нею спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області відноситься до цього об’єднання. За перші 6 років реформи було утворено 1070 ОТГ, у які добровільно об’єдналися 4882 громади.
  • ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» – ці зміни створили механізми для вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури, реалізація проектів тощо. Станом на листопад 2021 року укладено 761 договір серед громад.
  • ЗУ «Про засади державної регіональної політики» – державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 41,5 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 20,75 млрд грн у 2019 році. За рахунок цієї підтримки в регіонах та громадах реалізовано у 2015-2019 роках більше 12 тисяч проєктів.

Окрім цього, запровадили інститут старост, прийняли пакет законів, які розширюють повноваження органів місцевого самоврядування та оптимізують надання соціальних послуг мешканцям громади.

На другому етапі реформи було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій. Зокрема, 17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову № 3650 «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом тепер в Україні 136 районів. І 25 жовтня 2020 року відбулися чергові місцеві вибори у громадах.

Які законодавчі ініціативи на порядку денному і чому вони важливі для продовження реформи?

Системні зміни, які вже відбулися на першому та другому етапах реформи, вимагають узгодження всіх законодавчих актів, а також приведення у відповідність до бюджетного законодавства.

Не менш важливим є розподіл повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад. Окрім цього, внесення змін необхідне для виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2021 рік та приведення українського законодавства у відповідність з Європейською хартією місцевого самоврядування.

На порядку денному наразі є такі актуальні питання, які стосуються реалізації реформи:

1. Закріплення повноважень органам місцевого самоврядування.

Це необхідно для того, щоб остаточно затвердити адміністративно-територіальний устрій. Законопроєкти № 6281 та № 6282 пропонують зміни до окремих законодавчих актів з метою розмежування повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад за принципом субсидіарності у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою України та приведення у відповідність до бюджетного законодавства, що дозволить забезпечити доступність та покращити якість надання послуг мешканцям громад. Ці законопроєкти наразі опрацьовуються в комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, який повинен надати свої рекомендації та пропозиції.

2. Удосконалення організаційної структури в органах місцевого самоврядування.

Саме законопроєкт № 1223 перебуває на етапі опрацювання у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Він спрямований на забезпечення системного оновлення ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування», що сприятиме побудові професійної та ефективної служби в органах місцевого самоврядування. Окрім цього, це покращить престижність праці в ОМС, а також мотивацію службовців до розвитку громад.

3. Удосконалення механізмів державної регіональної політики.

Законопроєкт № 5323 «Про засади державної регіональної політики» спрямований на зміну правових, організаційних, фінансових та інших механізмів реалізації державної регіональної політики. Завдяки цим змінам посилюється зв’язок між Державною стратегією регіонального розвитку, регіональними стратегіями розвитку та документами стратегічного планування розвитку територіальних громад. Щодо законопроєкту неодноразово проводилися консультації з громадськістю, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, агенціями регіонального розвитку та Асоціацією міст України. Наразі законопроєкт очікує на друге читання.

4. Удосконалення інструментів локальної демократії.

Законопроєкт № 5512 «Про місцевий референдум» передбачає створення організаційної бази для розвитку локальної демократії у контексті різних предметних цілей: затвердження статуту територіальної громади; затвердження програми розвитку територіальної громади; дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської ради, повноважень сільського, селищного, міського голови тощо. Цей законопроєкт неодноразово викликав дискусії і виносився на громадське обговорення, зокрема щодо предмету місцевого референдуму, територіальних комісій, зміну виборчої адреси тощо. Наразі він опрацьовується у Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

5. Оновлення законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації.

Ці зміни стосуються розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях, створення правових передумов для функціонування державних адміністрацій префектурного типу та внесення відповідних змін до Конституції України. Законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» спрямований на структурування повноважень місцевих держадміністрацій. Законопроєкт перебуває на етапі підготовки до розгляду у другому читанні.

6. Забезпечення державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Ця необхідність узгоджується із положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, у якій зазначено, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених Конституцією або законом. У законопроєкті № 4298 передбачено, що районні державні адміністрації мають право здійснювати нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

7. Зміни до Конституції щодо децентралізації.

По-перше, ці зміни потрібні для повної реалізації положень Європейської хартії місцевого самоврядування. По-друге, вони необхідні для остаточного закріплення правових нововведень, які відбулися в ході реформи децентралізації на всіх її етапах.

Серед основних змін: запровадження громад як нових адміністративно-територіальних одиниць; створення префектур; закріплення фінансових ресурсів. Цей законопроєкт неодноразово проходив громадське обговорення, консультування із асоціаціями місцевого самоврядування, а також напрацьовувався конституційною комісією при Президентові. Наразі текст законопроєкту оприлюднено Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування і може з’явитися у порядку денному Верховної Ради вже у січні-лютому 2022 року.

Таким чином, у контексті повної реалізації реформи децентралізації першочерговим є узгодження між собою всіх законодавчих актів, які стосуються місцевого самоврядування.

Це сприятиме не тільки остаточному отриманню громадами права розпоряджатися своїми ресурсами, але і покращенню послуг на місцях. У результаті розмежування повноважень між рівнями управління за принципом субсидіарності мешканці громад будуть забезпечені інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень. Окрім цього, прийняття законодавчих ініціатив потрібне для остаточного затвердження адміністративно-територіального устрою та чіткого визначення громади як адміністративно-територіальної одиниці.


[1] Дослідження проведено Київським міжнародним інститутом соціології у жовтні-листопаді 2021 р. Опитано 2000 респондентів, які проживають у 152 населених пунктах України. Статистична похибка для вибірки 2000 респондентів (з імовірністю 0.95 і за дизайн-ефекту 1.5) не перевищує: 3.3% для показників, близьких до 50%; 2.8% для показників, близьких до 25 або 75%; 2.0% для показників, близьких до 12 або 88%; 1.4% для показників, близьких до 5 або 95%; 0.7% для показників, близьких до 1 або 99%.