Запровадження інституту старости як одного із механізмів кооперації у громаді

Реформа децентралізації розпочалася ще у 2014 році і є актуальною як для суб’єктів законодавчих ініціатив, так і для місцевої влади. Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. Одним з механізмів розвитку децентралізації є інститут старости.

Хто такий староста?

Запровадження інституту старости мало дві мети: по-перше – підтримка балансу довіри до місцевого самоврядування[1], а по-друге – мінімізація політичної напруги у громадах, створених з кількох населених пунктах.

Першопочатково інститут старости розглядався як певна заміна посаді сільських, селищних, міських голів, адже після об’єднання сіл/селищ/міст багато з них припинили свою діяльність. Староста, як людина, що працює «на місці», добре знає специфіку свого старостинського округу[2].

Від часу запровадження інституту старости у 2015 р. відбувається багато дискусій щодо таких тем:

  1. Територія громади та утворення старостинських округів.
  2. Чіткі підстави для обрання старост на цих територіях: у голів громад виникало занепокоєння щодо того, чи не будуть старости використовувати свої повноваження та довіру громади задля нарощування передвиборчих ресурсів.
  3. Якою має бути кваліфікація старости і чи повинен відбуватися відбір на посаду.
  4. Як обирається староста – шляхом прямих чи непрямих виборів. Зокрема, відбувалися зміни в порядку обрання старости – спочатку у Виборчому кодексі було прописано, що староста буде обиратися прямим шляхом на місцевих виборах, проте у 2019 році процедура змінилася на підбір кандидатури головою із подальшим затвердженням на сесії місцевої ради[3]. У контексті цього вносилися пропозиції та зміни до законів задля узгодження процедури обрання старости і дотримання конструктивного політичного балансу між повноваженнями голови громади та старости.

Станом на жовтень 2021 року у громадах вже затверджено 7861 старост, утворено 8177 старостинських округів[4].

Наразі староста – це посадовець, який представляє інтереси громади на певній території, виконує обов’язки як працівник ОМС, отримує відповідну заробітну плату. Що важливо – староста не виконує повноваження голови громади, і є виключно комунікатором між громадою, депутатами, головою громади. Він має забезпечити вплив мешканців сіл та селищ на місцеву владу і сприяти покращенню послуг у громаді. Для вирішення локальних проблем та покращення послуг старості потрібна не тільки довіра громади, але і правові можливості.

Саме для удосконалення правового регулювання, 29 липня 2021 року президент підписав Закон щодо розвитку інституту старост (законопроєкт № 4535), який визначає повноваження старости та процедуру їх обрання[5]. Ці зміни передбачають:

  • Утворення старостинських округів чітко віднесено до компетенції відповідних місцевих рад.
  • Виключено імперативну норму, що староста є членом виконкому. Тепер прийняття такого рішення віддано на розсуд голові громади. Чому це важливо? У великих громадах, які укрупнилися за рахунок суміжних територій, збільшення виконкому може призвести до неефективного управління.
  • Визначено статус, повноваження та процедуру обрання старости. Тепер голова громади має провести консультації із мешканцями громади до того, як подати кандидатуру на розгляд ради. Це дозволить, з одного боку, навчитися головам громади приймати політичні рішення і залучати громаду до цього, а з іншого – це мінімізує політичний дисбаланс у громаді, адже мешканцям дається право долучатися до переговорів щодо кандидатур на посаду старости і пропонувати свої рішення.

Трансформована модель посади старости: дисбаланс чи конструктив?

Внесені зміни до законодавства закріпили відмову від прямих виборів старост. Це дозволяє, з одного боку, уникати політичних конфліктів у громаді, а з іншого – дозволяє голові краще вибудовувати власну систему управління. Надання ж голові права висувати кандидатуру старости позитивно впливає на взаємовідносини і співпрацю голови зі старостою.

Покращилися і можливості впливу мешканців громади на прийняття рішень місцевою владою. Нововведення у Законі дають можливість мешканцям громади впливати на прийняття рішення та вибір кандидатур старост, які, у свою чергу, представляють інтереси громади перед місцевою владою.

Така синергія дозволяє якісніше надавати послуги та знаходити ефективні варіанти вирішення проблеми, оскільки староста відслідковує їх. Виконання повноважень старости може посприяти підвищенню рівня громадської активності, адже староста сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, громадських організацій та безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Окрім того, громада має можливість долучатися до відкритих зустрічей із старостою, де він звітує про свою роботу, як перд радою, так і перед мешканцями старостинського округу. Це також збільшує рівень довіри мешканців громади до старости.

Порядок громадських обговорень, закріплений в Законі, забезпечує реальний вплив мешканців на вибір старости. Визначено мінімальну кількість людей, яка має підтримати кандидатуру старости (щось на зразок кворуму), щоб голова міг внести її на розгляд місцевої ради. Така процедура убезпечує від несправжніх та малочисельних громадських обговорень і є певним аналогом виборів. Однак це має і свої обмеження – Закон не врегульовує, що має робити голова у разі низької явки на громадські обговорення або якщо учасники такого обговорення не змогли дійти згоди щодо запропонованої головою кандидатури.

Безсумнівно, без ефективних дій управлінців громади, громада не в змозі стати справді спроможною. З цією метою зміни до Закону надали більше можливостей головам громади для вибудовування ефективної управлінської лінії, яка б забезпечила діалог між мешканцями, депутатами, старостою. Для старост громад важливо взяти на озброєння всі інструменти, які передбачені для них та які є актуальними для громад. Зокрема, це:

  • налагодження конструктивної співпраці з мешканцями та постійна комунікація з ними;
  • залучення мешканців до розробки стратегії громади;
  • донесення до органів місцевої влади пріоритетних проблем громади та напрацювання якісних механізмів їхнього вирішення;
  • внесення пропозицій до виконавчих комітетів щодо сучасних інструментів для розвитку території;
  • мотивування органів місцевого самоврядування до співпраці з іншими громадами та обмін досвідом.

[1] Старостинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади.

[2] У контексті довіри до інститутів суспільства та політиків зберігається тенденція більшого рівня довіри до місцевої влади, аніж до національної. Зокрема, станом на серпень 2021 року довіра до голови міста (селища, села), в якому проживає респондент – 57%, ради міста (селища, села) – 51%. Натомість довіра до Президента України – 36%, до уряду – 22%, до Верховної Ради – 19% – дослідження проведене Центром Разумкова з 29 липня по 4 серпня 2021. Було опитано 2019 респондентів. Теоретична похибка вибірки (без врахування дизайн-ефекту) не перевищує 2,3% з ймовірністю 0,95.

[3]  Варто зазначити, що прямі вибори передбачають обрання представників безпосередньо виборцями, а непрямі – обрання виборцями представників (у цьому випадку голови громади), які мають право від їхнього імені обирати кандидатів на відповідні посади.

[4] Дані моніторингу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади

[5] Роль старости та основні його повноваження регламентовані ст. 541 ЗУ «Про місцеве самоврядування».