Аналітика дня: Співробітництво громад як інструмент демократичного процесу

Реформа децентралізації сприяла виникненню демократичних інструментів у громадах. Одним із таких інструментів є можливість укладання договорів між громадами – міжмуніципальне співробітництво.

Які форми співробітництва є найбільш поширеними серед громад?

Міжмуніципальне співробітництво передбачає співпрацю громад на договірній основі з метою вирішення існуючих проблем. Кінцевим результатом такого співробітництва має бути підвищення якості життя громад. Міста, селища, села мають низку проблем, які складно вирішувати самостійно. Ці проблеми стосуються не однієї громади, а декількох. Наприклад, очищення водойм, забезпечення якісного водопостачання та водовідведення, утримання пожежної охорони, переробка відходів тощо. Впоратися із цим простіше, якщо правильно співпрацювати – об’єднати матеріальний ресурс і зусилля із сусідніми громадами, які також зацікавлені у цьому. Тому громади можуть обирати співробітництво здебільшого з двох причин – економічних [1] та кадрових [2].

Для визначення кількісного виміру міжмуніципального співробітництва громад ми проаналізували дані Реєстру договорів по співробітництву територіальних громад [3]. Загалом процес організації співробітництва територіальних громад унормований ЗУ «Про співробітництво територіальних громад», у якому зазначено 5 основних форм співробітництва (стаття 4) [4].

Станом на листопад 2021 року укладено 761 договір серед громад. Договори укладалися як між двома громадами, так і більше – залежно від розміру громади, наявної проблеми та потреб.

Розподіл за формами муніципального співробітництва виглядає наступним чином:

  • 508 договорів (66,7% із загальної кількості) – об’єднання ресурсів для реалізації спільних проєктів, заходів [5]
  • 154 договори (20,3% із загальної кількості) – спільне утримання інфраструктурних об’єктів [6]
  • 80 договорів (10,5% із загальної кількості) – надання послуг однією громадою іншій громаді, у якій відсутні ті послуги та/або яка неспроможна їх надавати самостійно [7]
  • 14 договорів (2% із загальної кількості) – об’єднання ресурсів для утворення інфраструктурних об’єктів [8]
  • 5 договорів (0,5% від загальної кількості) – об’єднання ресурсів для утворення органу управління [9].

Найбільшу кількість договорів укладено у формі реалізації спільних проєктів, заходів. Однією з причин вибору саме цієї форми є можливість спрощеної процедури укладання договорів, оскільки у ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» зазначено, що для підготовки проєкту договору процедурні вимоги, які передбачені у Законі, можуть не застосовуватися [10]. Тобто організаційно ця форма співробітництва є найпростішою. Натомість інші вимагають глибинного аналізу фінансового ресурсу, статутів, особливо якщо це стосується проєктів стратегічного значення, які стимулюватимуть зростання економічного розвитку громади, інвестицій, утворення нових об’єктів. Інша причина – потреби громад, адже договори форми «спільних проєктів» вирішують нагальні проблеми, які стосуються як інфраструктурної (наприклад, реконструкція приміщень), так і освітньої, просвітницької сфери (наприклад, екоакції).

Коли укладали найбільше договорів?

За часовим розподілом найбільше договорів було укладено у 2019 році (222 договори), найменше – у 2014 (2 договори), що є цілком логічним, адже ЗУ «Про співробітництво територіальних громад» набрав чинності у 2014 році, відповідно громади вивчали процедурні особливості укладання договорів, визначали пріоритетність наявних проблем та механізми їхнього вирішення. У 2014 році була ухвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, після чого був затверджений План заходів щодо її реалізації, які дали старт реформі.

Щодо якісного виміру, то здебільшого договори стосуються таких сфер, як безпека, охорона довкілля, благоустрій, охорона здоров’я, освіта, культура, туризм.

Питання співробітництва стає все більше актуальним як для громад, так і для уряду. Зокрема, кількісні показники укладання договорів збільшуються щомісячно [11]. Проте відбулися зміни адміністративно-територіального устрою, перерозподіл повноважень, тому уряд намагається стимулювати розвиток цього процесу. Зокрема, у 6 сесії ВРУ 9 скликання планується розглянути законопроєкти, які стосуються реформи децентралізації. Одним із них є № 5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад». Законопроєктом пропонується удосконалити та спростити порядок укладання договорів, а саме [12]:

  • запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва;
  • визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
  • надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Міжмуніципальне співробітництво як частина демократичних процедур сприяє розвитку особливо тих громад, які мають недостатній кадровий та/або фінансовий ресурс.

Це відбувається шляхом:

  1. Обміну досвідом і кращими практиками з іншими громадами.
  2. Надання громадам, особливо невеликим, можливості утримувати деякі дороговартісні заклади і тим самим забезпечувати населення необхідними послугами, або покращити якість вже наявних послуг за рахунок акумуляції ресурсів.
  3. Створення підстав для утворення нових робочих місць та залучення інвестицій.

Децентралізація – це насамперед наближення послуг до людей. А міжмуніципальне співробітництво якраз і є одним з інструментів, який допомагає вирішувати громадам глобальні проблеми та покращувати життя людей. І як показало наше дослідження – іструмент життєздатний та стає все більш популярним серед громад.


[1] Зважаючи на дефіцит бюджетних коштів, невеликі громади часто не в змозі самостійно надавати певні послуги.

[2] Спільні знання та досвід, акумуляція кадрових ресурсів сприяють написанню та реалізації якісних проєктів і можливість залучення позабюджетних коштів.

[3] Аналіз здійснений на основі Реєстру договорів по співробітництву територіальних громад (станом на 30.11.2021)

[4] Детальніше

[5] У ЗУ – «реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів».

[6] У ЗУ – «спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів».

[7] У ЗУ – «делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів».

[8] У ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів».

[9] У ЗУ – «утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень». Особливо актуальний у громадах, де наявний дефіцит кадрового ресурсу.

[10] Зокрема, це стосується статтей 5-9 ЗУ «Про співробітництво територіальних громад».

[11] Станом на серпень 2021 року було укладено 741 договір, а станом на вересень – 744.

[12] Джерело