Аналітика дня: «Постановочний спам» як інструмент затягування законотворчого процесу

16 липня 2021 року. Палаючі промені літнього сонця ніби підказують депутатам Верховної Ради, що їх тяжкий робочий рік добігає кінця і саме час їхати на відпочинок до моря. У залі пленарних засідань лунає гімн України і складається враження, що все і справді так. Однак чомусь Голова ВРУ повідомляє, що сесія завершиться лише через тиждень – 23 липня. І це при тому, що чергових пленарних засідань, роботи в комітетах, комісіях чи фракціях не заплановано. На останній тиждень заплановано лише роботу з виборцями. Та, попри це, депутатам довелося повертатися в Київ для позачергового пленарного засідання 20 липня. Єдиною причиною скликання цього засідання були постанови про скасування, про які ітиметься в цій статті[1].

У законотворчому процесі Постанови про скасування рішення Верховної Ради знаходяться між ухваленням рішення Верховною Радою та підписанням цього рішення Головою ВРУ. Відповідно до ст. 48 та ч. 3 ст. 130 Регламенту ВРУ:

якщо народний депутат вважає, що при розгляді законопроєкту була порушена процедура, тоді він подає заяву та реєструє постанову про скасування законопроєкту протягом двох днів після прийняття такого законопроєкту.

Голова ВРУ не може підписати прийнятий законопроєкт, допоки Верховна Рада не розгляне таку постанову. Таким чином, законотворчий процес затягується. Повертаючись до липневих подій, депутати від опозиції зареєстрували постанови про скасування щодо законопроєктів з судової реформи та з реформи Укроборонпрому. Якби Верховна Рада закінчила свою роботу 16 липня і не збиралась би на позачергове засідання, то процес реформ затягнувся б на півтора місяці.

Лідери парламентської більшості неодноразово скаржилися на постанови про скасування. Їх навіть почали називати «Постановочним спамом» (за аналогією з «поправочним спамом») та просити опозиційні фракції зменшити обсяги реєстрації таких постанов. Обсяги і справді досить значні.

За 5 сесію 9 скликання було зареєстровано 70 таких постанов. Це приблизно 1 постанова на 2 прийнятих законопроєкти [2]. Взагалі за 9 скликання, особливо за 5 сесію 9 скликання, значно збільшилася кількість постанов про скасування.

Для порівняння – за все 8 скликання було зареєстровано 125 постанов про скасування, а за все 7 скликання – 40. Тобто лише за 5 сесію 9 скликання зареєстровано більше постанов про скасування рішення ВРУ, ніж за все 7 скликання.

Наразі постанови про скасування використовуються виключно задля затягування законотворчого процесу.

За призначенням (тобто для скасування рішення ВРУ) цей механізм не використовувався вже майже 10 років. Останній раз постанова про скасування рішення ВРУ була прийнята, а рішення ВРУ скасоване, ще в 6 скликанні – у 2012 році.

Тоді прийняття законопроєкту № 11013 від 19.07.2012 «внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо посилення відповідальності за посягання на честь, гідність та ділову репутацію людини» авторства В. Журавського (Партія Регіонів) було скасоване Постановою авторства В. Швеця (БЮТ).

Постанови про скасування можуть досить сильно відтягнути набрання чинності законопроєктами. Якщо постанова реєструється у п’ятницю ввечері, а наступні два тижні за календарним планом мають бути присвячені роботі з виборцями та в комітетах, тоді закон може блокуватися ці два тижні. У деяких випадках (травневі свята, новорічні свята, літні «канікули») така постанова може заблокувати закон на місяць чи навіть два.

Зважаючи на частоту та блокувальний потенціал постанов про скасування, правляча більшість має бажання внести зміни до Регламенту, підвищивши поріг для реєстрації таких постанов. 21 та 22 липня (тобто через кілька днів після позачергового засідання 20 липня), було зареєстровано два законопроєкти – 5813 та 5813-1, серед підписантів обох законопроєктів, зокрема, були перші особи «Слуги народу» – Д. Арахамія, О. Корнієнко та на той час перший заступник Голови ВРУ – Р. Стефанчук.

Перед аналізом змісту законопроєктів можна коротко розглянути питання того, чи є постанови про скасування позитивом чи негативом. Саме по собі затягування законотворчої процедури не є хорошим чи поганим. У кожному конкретному випадку таке затягування може сприйматися по-різному. Наприклад, для виборців «Батьківщини» затягування часу впровадження ринку землі може вважатися позитивом і боротьбою за справедливість, в той же час для виборців «Слуги народу» – це буде радше негативом і зловживанням процесуальними правами.

Щодо запропонованих механізмів, то законопроєкт №5813 пропонував, щоб постанови про скасування могли реєструвати мінімум 45 депутатів, що представляють мінімум половину фракцій/груп. Законопроєкт 5813-1 пропонував, щоб мінімальним порогом для реєстрації відповідних постанов була кількість депутатів найменшої фракції.

Обидва законопроєкти мають суттєві недоліки. У вересні, ГНЕУ та Регламентний комітет рекомендували відхилити законопроєкт 5813, а 5813-1 відправити на доопрацювання. Недоліки законопроєктів полягають у нечітких формулюваннях, невідповідності Правилам оформлення проєктів законів, звуженні кола порушень лише до голосування (без врахування порушень при розгляді), наданні права законодавчої ініціативи фракціям та групам (що не передбачено ні Конституцією, ні Регламентом).

Запропонований підхід з встановлення порогів для реєстрації постанов може дещо зменшити кількість постанов про скасування, але не їхню якість. Більш якісний підхід, на який звертає увагу, зокрема,  ГНЕУ полягає у визначені чіткого переліку порушень Регламенту, які можуть бути підставою для скасування рішення ВРУ. Наразі ж депутати на власний розсуд визначають, у чому полягало порушення Регламенту або невідповідність тексту.

Наявність же переліку підстав дозволить, по-перше, звертати увагу на грубі порушення Регламенту, які впливають на якість закону чи процес волевиявлення. По-друге, можна буде здійснювати фільтрацію постанов про скасування на етапі їх реєстрації через аналіз відповідності таких постанов встановленому переліку. Такий механізм також зменшить кількість постанов про скасування, але замість обмеження кола ініціаторів дозволить сконцентруватися на важливих порушеннях Регламенту.

Утім, підвищення порогу або встановлення переліку підстав є боротьбою з наслідками законодавчої гіперактивності депутатів. Системне вирішення проблеми передбачає перехід від депутатоцентричної моделі вироблення рішень до урядовоцентричної. Такий перехід можливий за умови комплексного перегляду регламентних процедур та впровадження концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».


[1] Окреме питання – наскільки засідання 20 липня було правомочним для розгляду постанов про скасування, адже на ньому були присутніми менше ніж 226 депутатів.

[2] Варто враховувати, що на 1 прийнятий законопроєкт може реєструватися декілька постанов про його скасування. Тому не варто думати, що такі постанови реєструються на кожен другий прийнятий законопроєкт.