Законодавча головоломка: Як подолати «поправковий спам»?

До законопроекту 2571-д (так званий «антиколомойський закон») подали понад 16 000 поправок. Один лише Антон Поляков подав 6 000 правок, а це більше ніж кількість правок, яку подали всі депутати до законопроекту про ринок землі. В умовах необхідності отримання кредиту від МВФ прийняття законопроекту 2571-д є вкрай важливим, розгляд же всіх 16 000 правок є несумісним з швидкою законодавчою процедурою.

У зв’язку зі складною ситуацією, в ЗМІ почали з’являтися повідомлення [1][2][3] про можливі шляхи обходу поправкового спаму через статтю 119 Регламенту Верховної Ради України.

Лабораторія Законодавчих Ініціатив провела аналіз можливостей швидкого прийняття законопроекту з багатьма поправками по статті 119.

Що дає 119 стаття Регламенту ВРУ?

На чому засновується переконання в ефективності 119 статті?  Власне, згідно з ч. 2 ст. 119 : «Верховна Рада може прийняти процедурне рішення про розгляд законопроекту розділами, частинами з проведенням щодо них самостійного обговорення і голосування». Дійсно, якщо розглядати ст. 119 у вакуумі, не враховуючи інші положення Регламенту, то «розгляд законопроекту розділами, частинами з проведенням щодо них самостійного обговорення і голосування» може виглядати так, ніби поправки до законопроекту можна не обговорювати та не голосувати. Тим не менш, інші положення Регламенту суперечать такій логіці.

Нагадаємо, що розгляд питань порядку денного в пленарній залі ВРУ складається з обговорення та голосування. Тут можна згадати і рішення КСУ № 2-р/2018 [4].

Стаття 120 дійсно зазначає, що у разі прийняття процедурного рішення відповідно до ст. 119, порядок обговорення може бути змінено. Статтю 119 можна таким чином трактувати так, що замість «обговорення кожної статті в порядку її нумерації» обговорення може стосуватись розділів та частин. Однак ч. 4 ст. 34 встановлює гарантоване право на виступ: «народному депутату, представникам інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, які внесли пропозицію чи поправку, на їхню вимогу надається слово для обґрунтування пропозиції чи поправки». І ст. 34 на відміну від ст. 120 не містить виключення для статті 119. Тобто, хоча обговорення буде проводитися за розділами та частинами, а не по статтях, народні депутати все одно мають право на обґрунтування поправки. Відповідно, обговорення законопроекту, щодо якого застосували «поравковий тероризм», не буде значним чином скорочене.

А як щодо голосування? Ч. 1 ст. 121 встановлює, що «Верховна Рада проводить голосування по кожній пропозиції, поправці, відхиленій головним комітетом, якщо на цьому наполягає ініціатор внесення – суб’єкт права законодавчої ініціативи». Ст. 121, на відміну від ст. 120 не передбачає іншої процедури голосування для випадку ст. 119. Тобто кожна з 16 000 поправок може бути проголосована, якщо на цьому наполягатиме ініціатор поданої поправки. Одне голосування займає не менше 15 секунд, що для 16 000 поправок складає понад 66 годин (і це ще оптимістичний сценарій, якщо депутати просто безперервно натискатимуть на кнопки).

Тобто ст. 119 Регламенту можна трактувати:

  • або як таку, що суперечить інших статтям Регламенту і дозволяє не проводити обговорення і голосування поправок,
  • або як таку, що не суперечить іншим статтям Регламенту  і передбачає обговорення та голосування не постатейне, а розділами та частинами. При цьому поправки обґрунтовуються та голосуються. Самостійне обговорення та голосування не означає, що воно має підміняти собою інші статті Регламенту.

Для кращого розуміння того, що означає самостійне обговорення та голосування можна звернутися до ч. 1 ст. 119: «Під час розгляду законопроекту в другому читанні Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та голосування. У разі необхідності можуть обговорюватися і ставитися на голосування окремі частини, пункти, підпункти, речення або статі» Ч. 2 ст. 119 встановлює, що «Верховна Рада може прийняти процедурне рішення про розгляд законопроекту розділами, частинами з проведенням щодо них самостійного обговорення і голосування». Порівнявши перші та другу частину ст. 119 можна дійти висновку, що частина друга ст. 119 дозволяє виділити обговорення та голосування розділів та частин у самостійне обговорення та голосування, тобто замінити постатейний розгляд на розгляд розділами. Але про поправки у цій статті жодного слова!

Чи допоможуть зміни до Регламенту?

Здається, депутати й самі розуміють, що ст. 119 не дозволить значно скоротити час розгляду законопроекту 2571-д, тому у ЗМІ з’явились новини, що Верховна Рада планує зайнятися змінами до Регламенту [5][6]. Більше того, вже зареєстрований законопроект 3313 [7] від 08.04.2020, авторства В. Ар’єва, В. Сюмар та Р. Павленка. На противагу йому автор 6 000 поправок – А. Поляков зареєстрував альтернативний законопроект – 3313-1[8] від 14.04.2020, текст якого на момент написання цього матеріалу ще не з’явився.

Проблема в тому, що в нинішньому вигляді законопроект 3313 навряд чи кардинально вирішить проблему поправкового спаму. Він передбачає наступне: «У випадку подання до другого читання законопроекту більш як 2000 пропозицій, поправок, Верховна Рада може прийняти процедурне рішення про розгляд відхилених головним комітетом пропозицій, поправок без обговорення. В разі ухвалення такого рішення кожна депутатська фракція, група отримує право на виступ до 10 хвилин, а позафракційні депутати, які  мають зареєстровані поправки до 3 хвилин». Тим не менш, цей законопроект не скасує понад 66 годин безперервного голосування (адже ч. 1 ст. 121 цей законопроект не змінює), а розгляд законопроекту, як ми пам’ятаємо, складається з обговорення та голосування. Крім того, законопроект прямо не говорить про зміну ст. 34, що залишає поле для дебатів на тему – «Чи розглядати виступ з обґрунтуванням як обговорення?».

Законопроект 3313 таким чином стає (неефективним) інструментом вирішення конкретної ситуації навколо законопроекту про банки та банківську діяльність. Він позбавлений універсальності. Замість того, щоб комплексно опрацювати проблему поправкового спаму, автори законопроекту просто пропонують створити спеціальне регулювання для законопроектів, що мають більше ніж 5000 поправок.

Більш цікавим виглядає законопроект 1043 [9] від 29.08.2019, який вже був прийнятий в першому читанні, а 15.04.2020 – його доопрацювали. Відповідно до нього, для ВРУ може отримати можливість застосувати особливу процедуру до великих законопроектів (до яких надійшло більше 500 поправок). Ця особлива процедура буде передбачати, що фракції/групи можуть обрати до 5 правок, відхилених головним комітетом, а позафракційні депутати – 1 поправку, яку відхилив комітет. І в пленарній залі будуть обговорюватися лише ці поправки (а не всі відхилені поправки, як раніше). Такий спосіб дійсно може зменшити кількість часу, потрібного для розгляду величезної кількості поправок, зокрема і до законопроекту – 2571-д. Тим не менш, і з цим законопроектом є проблеми: по-перше, він ніяким чином не апелює до 34 статті (не встановлює винятки з цієї статті), яка передбачає «слово для обґрунтування пропозиції чи поправки» для суб’єктів внесення таких поправок. А по-друге, такий вибірковий розгляд поправок може бути трактований як обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів (через право на обґрунтування своїх поправок як складової прав суб’єктів законодавчої ініціативи). Так, обмеження законодавчої ініціативи народних депутатів можливе за наявної практики зловживання ними своїми правами навіть необхідне. Однак такі обмеження вимагають прозорого обговорення, яке базуватиметься на аналізі роботи Верховної Ради та до якого будуть залучені усі внутрішньопарламентські сили, адже інші способи боротьби з поправковим спамом мають бути обговорені.

В IX скликанні блокування роботи парламенту шляхом великої кількості поправок стає великою проблемою, на відміну від попередніх скликань. Закономірно виникає питання – у чому причина? Можна зробити припущення про те, що міжфракційний діалог в парламенті не відбувається. Хоча монобільшість може приймати законопроекти силами однієї фракції, все ж це не скасовує необхідність діалогу з іншими фракціями, як необхідної умови демократичності законодавчого процесу. Виключені з діалогу опозиційні фракції не можуть виконувати свою контрольну функцію відносно монобільшості, через що набувають нової  функції – «палиці в колесі».

Також необхідно враховувати особливість складу нового парламенту. Оскільки більшість парламентарів не мають політичного бекграунду, в новий парламент з великою імовірністю не передалося знання про інституційні практики роботи (що в цілому помітно по стилю роботи). Тож окремі депутати діють в межах власного уявлення про «хороше» та «погане», не враховуючи особливості роботи інституції. В той час як зловживання опозиційними фракціями своїми правами врешті-решт призведе до суттєвих обмежень їх прав. Обмеження ж прав опозиції може бути гарним рішенням в конкретній ситуації, але в довгостроковій перспективі несе в собі суттєві ризики пов’язані з монополією на владу.


[1] https://www.pravda.com.ua/news/2020/04/13/7247589/

[2] https://nv.ua/ukr/biz/finance/antikolomoyskiy-zakonoproyekt-v-radi-rozpovili-shcho-popravki-vidsiyuvatimut-cilimi-rozdilami-50081729.html

[3] https://ua-news.liga.net/economics/news/deputati-rozpovili-yak-golosuvatimut-za-popravki-do-antikolomoyskogo-zakonu

[4] http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/2-p_2018.pdf

[5] https://mind.ua/news/20209877-rada-rozglyane-antikolomojskij-zakonoproekt-u-drugomu-chitanni-pislya-velikodnya-kornienko?fbclid=IwAR1t3ZiCNttrKSoyuM7rLhlkHm8U7ahpF2Cp_Xeod9gR-rjMqYsbLliTsbY

[6] pravda.com.ua/news/2020/04/14/7247872/

[7] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68545

[8] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68592

[9] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66285