Надзвичайний стан: Україна і світ

Для підготовки статті були проаналізоване відповідне законодавство 30-ти держав: США, Іспанія, Великобританія, Німеччина, Ізраїль, Аргентина, Індія, Хорватія, Бразилія, Болгарія, Чехія, Чилі, Канада, Естонія, Греція, Угорщина, Південна Корея, Латвія, Литва, Нова Зеландія, Нідерланди, Польща, Перу, Румунія, Південна Африка, Словенія, Сербія, Словаччина, Швейцарія, Португалія. Можна помітити, що всі ці країни можуть вважатися демократіями.

Способи запровадження надзвичайного стану

Надзвичайний стан є правовим режимом, який запроваджується тоді, коли держава не може усунути наявні загрози іншими, звичайними засобами. Це – крайній захід. Процедура запровадження надзвичайного стану в більшості проаналізованих держав не відрізняється від запровадження стану облоги чи воєнного стану. Тобто надзвичайний стан прирівнюється до оголошення війни. А в деяких державах (наприклад, Греція, Чилі, Бразилія, Аргентина) немає правового режиму під назвою «надзвичайний стан». Якщо в цих державах є надзвичайна загроза (навіть, якщо вона невоєнна), то там оголошується стан облоги[1]. Тобто правовий режим протидії як воєнним так і невоєнним загрозам – єдиний.

Серед проаналізованих країн окремо можна виділити федерації. В унітарних державах надзвичайний стан оголошується на національному рівні головою держави, урядом, чи парламентом.  У федераціях надзвичайний стан може бути запроваджений як на федеральному рівні, так і на рівні суб’єктів федерації. Наприклад, у Канаді надзвичайний стан може бути запроваджений як на рівні уряду Канади, так і на рівні уряду провінції Онтаріо чи Манітоби. Прикладами таких федерацій є Канада, США, Аргентина. Ця стаття концентрується на аналізі механізмів запровадження надзвичайного стану саме центральною владою.

Парламент, уряд та президент є суб’єктами, що вирішують питання запровадження надзвичайного стану. Процедура НС має виконувати одночасно два завдання: 1) швидке реагування на загрози і, одночасно, 2) збереження демократичного режиму, тобто недопущення диктатури. Саме з метою охорони демократії такий «неповороткий» орган, як парламент залучений до процедур оголошення надзвичайного стану. Залежно від процедури, конкретного алгоритму запровадження надзвичайного стану, можна виокремити 5 сценаріїв.

Сценарій №1

Парламент затверджує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається у такий спосіб:

  1. Уряд (у деякий країнах – президент) направляє до президента (або, відповідно, уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
  2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану.
  3. Парламент збирається на термінове засідання для затвердження рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-2 днів.
  4. Якщо парламент затверджує таке рішення президента, то надзвичайний стан запроваджується. Якщо питання запровадження надзвичайного стану не знаходить потрібної кількості голосів «за», то введення надзвичайного стану скасовується.

Є два варіанти того, коли саме запроваджується надзвичайний стан. Перший варіант – рішення про запровадження НС вступає в силу лише після затвердження такого рішення парламентом. Другий варіант – НС починає діяти відразу після підпису такого рішення президентом, але якщо парламент не затверджує це рішення, тоді воно втрачає силу.

Таку процедуру запровадження надзвичайного стану мають Україна, Словенія, Румунія, Португалія, Нова Зеландія, Латвія, Канада.

Сценарій №2

Парламент не скасовує рішення виконавчої влади (президента чи уряду) про запровадження надзвичайного стану. Процедура у цьому випадку має відбуватися так:

  1. Уряд (в деякий країнах – президент) направляє до президента (відповідно, в деяких країнах – уряду) пропозицію про запровадження надзвичайного стану. Цей крок необов’язковий, законодавство частини держав не вимагає такої пропозиції.
  2. Президент (в деяких країнах – уряд) приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це рішення вступає в силу відразу після підписання. Щойно рішення про запровадження надзвичайного стану прийняте – він починає діяти.
  3. Парламент збирається на засідання для обговорення рішення про запровадження надзвичайного стану. Зазвичай це має відбутися упродовж 1-5 днів.
  4. Якщо парламент не погоджується з запровадженням надзвичайного стану, тоді він може проголосувати за скасування рішення президента. Пропозиція про скасування рішення щодо запровадження надзвичайного стану має набрати достатньо голосів «за», інакше – надзвичайний стан продовжує діяти.

Головна відмінність між першими двома способами полягає в тому, що для запровадження надзвичайного стану за Сценарієм №1 необхідна підтримка більшості депутатів, а за Сценарієм №2 невтручання депутатів, неприйняття ними рішення про скасування

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є США, Польща, Південна Корея, Індія.

Сценарій №3

Парламент приймає рішення про запровадження надзвичайного стану. Це відбувається усього в два кроки:

  1. Парламент збирається на своє засідання та розглядає питання запровадження надзвичайного стану. Ця ініціатива може виходити як від уряду, так і від самого парламенту.
  2. Надзвичайний стан запроваджується, якщо парламент ухвалює це рішення, зібравши необхідну кількість голосів «за».

Так впроваджують надзвичайний стан Сербія, Литва, Ізраїль, Угорщина, Греція, Естонія, Хорватія, Болгарія, Аргентина.

За Сценарієм №3, уся повнота влади щодо запровадження надзвичайного стану зосереджена в руках парламенту. Виникає питання – що робити, якщо парламент не може швидко зібратися? Це стосується і щодо держав, в яких рішення про запровадження надзвичайного стану потребує парламентського затвердження.

Деякі країни мають спеціальні процедури на випадок неспроможності парламенту зібратися для запровадження, чи затвердження надзвичайного стану. Вони полягають в тому, що інший суб’єкт влади отримує можливість оголосити надзвичайний стан. Важливе уточнення: навіть якщо інший суб’єкт ввів надзвичайний стан, парламент все одно має щонайшвидше зібратися на своє засідання та затвердити таке рішення. Надзвичайний стан, оголошений іншим суб’єктом, діє до першого засідання парламенту, і якщо парламент на цьому засіданні не затверджує рішення про введення НС, – то надзвичайний стан скасовується.

Спеціальні процедури повинні одночасно забезпечувати оперативне реагування на надзвичайні загрози і максимально убезпечувати країну від одноосібного управління. Тому важливими є критерії визначення того, що парламент дійсно не може зібратися і його владу щодо запровадження надзвичайного стану має здійснити інший суб’єкт. Найчастіше таким критерієм є перерва в пленарній роботі парламенту, несесійний час чи розпущений парламент.

Здебільшого суб’єктом, що перебирає на себе парламентські функції з запровадження надзвичайного стану є президент. У Словенії, Литві, Болгарії чи Аргентині, за парламентської неспроможності, надзвичайний стан оголошує президент одноосібно.

В Ізраїлі, якщо Кнесет не зібраний, то надзвичайний стан може оголосити уряд, а якщо і уряд не може зібратися, тоді надзвичайний стан може одноосібно оголосити прем’єр-міністр.

Щоб не допустити захоплення влади, запровадження надзвичайного стану може потребувати погодження такого рішення одразу декількома суб’єктами. Наприклад, у Сербії це президент, прем’єр та спікер. У Греції та Хорватії – президент та уряд, а в Угорщині президент може оголосити надзвичайний стан лише якщо неспроможність парламенту зібратися засвідчать одночасно спікер, прем’єр та голова конституційного суду.

Крім того, повноваження парламенту можуть бути передані до іншого парламентського суб’єкта, як наприклад в Португалії. У цій країні такі повноваження переходять до органу під назвою «Постійний комітет» (за способом формування нагадує українську Погоджувальну раду).

Сценарій №4

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади, але лише парламент може продовжити надзвичайний стан. Процедура відбувається так:

  1. Уряд, Президент, або Монарх вводять надзвичайний стан. Він вступає в силу одразу після підписання рішення про запровадження надзвичайного стану.
  2. Надзвичайний стан діє певну кількість днів (зазвичай до 30 днів).
  3. Продовжити надзвичайний стан може лише парламент. Той суб’єкт, який запровадив надзвичайний стан, не може продовжувати його дію.

У більшості країн парламент може достроково скасувати надзвичайний стан, але, на відміну від Сценарію № 2, за Сценарієм №4 він не має обов’язково збиратися та обговорювати доцільність запровадження надзвичайного стану.

Прикладами країн, що мають таку процедуру запровадження надзвичайного стану, є Південна Африка, Великобританія, Чехія.

Сценарій №5

Надзвичайний стан запроваджується виконавчою гілкою влади. Алгоритм дій включає всього два кроки:

  1. Уряд і президент погоджують питання запровадження надзвичайного стану.
  2. Влада оголошує рішення про запровадження надзвичайного стану. НС починає діяти одразу, його не потрібно затверджувати у парламенті.

Це найбільш жорсткий спосіб запровадження надзвичайного стану, який несе найбільше ризиків узурпації влади. Сценарій №5 діє, наприклад, у Перу.

Отже, є п’ять процедур запровадження надзвичайного стану. Усі вони відрізняються здебільшого роллю парламенту.

Строки надзвичайного стану

Рішення про запровадження надзвичайного стану найчастіше повинно охоплювати 4 пункти:

  • територія надзвичайного стану,
  • термін дії надзвичайного стану,
  • перелік надзвичайних заходів;
  • перелік обмежених конституційних прав та свобод.

Сьогодні ми поговоримо про терміни.

Зазвичай держави визначають строки, на які може бути першопочатково запроваджено надзвичайний стан. Цей термін встановлюється у вигляді верхньої планки, тобто «не більше Х днів». Кількість днів, на які одноразово запроваджується надзвичайний стан, сильно різниться у різних країнах.

Нижній поріг надзвичайного стану – 15 днів (два тижні). Він наявний у Португалії, Греції, Чилі.

У Південній Африці це вже 21 день (три тижні).

Найпоширенішим є термін в 30 днів (1 місяць). Стільки надзвичайний стан може тривати, наприклад, у Великій Британії, Іспанії, Індії, Чехії, Бразилії і в Україні також.

У Перу надзвичайний стан може запроваджуватися на 60 днів (2 місяці).

Популярним є і термін в 90 днів (3 місяці). Він наявний у Сербії, Польщі, Естонії, Канаді.

У Литві надзвичайний стан може бути запроваджений на 180 днів (6 місяців).

Найбільший термін запровадження надзвичайного стану зафіксовано в Ізраїлі та США. Там він становить 1 рік.

Важливо, що час, на який запроваджується надзвичайний стан, може бути продовжений, скорочений або залишений без змін.

Процедура запровадження та процедура продовження терміну дії надзвичайного стану зазвичай не відрізняються (якщо не рахувати Сценарій №4). Тобто, якщо для запровадження надзвичайного стану потрібно, щоб парламент затвердив рішення президента, то продовження буде відбуватися за таким же алгоритмом.

Але у кожному правилі є винятки. У більшості країн як запровадження, так і продовження надзвичайного стану потребує абсолютної більшості депутатських голосів (мінімум 50% + 1 голос). Але, наприклад, у Хорватії кількість депутатів, що має проголосувати за обмеження конституційних прав, дорівнює 2/3 складу парламенту. У Греції запровадження надзвичайного стану потребує 3/5 голосів депутатів, а для продовження потрібна проста більшість. У Південній Африці, навпаки, перше продовження може бути здійснене простою більшістю, а подальші продовження потребують 3/5 голосів.

Якщо загроза, для протидії якій вводився надзвичайний стан, була ліквідована, тоді надзвичайний стан може бути достроково скасований. Повноваження на дострокове скасування надзвичайного стану має суб’єкт, який ввів надзвичайний стан. Утім, навіть якщо надзвичайний стан був запроваджений не парламентом, в більшості випадків, парламент все одно має повноваження на дострокове скасування надзвичайного стану. Частина держав навіть спеціально прописують процедуру скликання засідання парламенту, на якому має розглядатися питання дострокового скасування.

Зокрема, в Індії засідання щодо скасування надзвичайного стану може бути скликане на вимогу 1/10 складу нижньої палати парламенту (в Індії право скасування НС має саме нижня палата). У Канаді таке засідання має бути скликане на вимогу 10 сенаторів, або 20 членів палати громад.

Заходи на період дії надзвичайного стану

Процедура запровадження надзвичайного стану є складною не просто так. Надзвичайний стан дозволяє органам влади впроваджувати такі заходи, на які за звичайних умов вони не мають права. Ці надзвичайні заходи потрібні для протидії особливо небезпечним загрозам.

Типовим набором заходів, які можуть бути запроваджені на час надзвичайного стану, є обмеження конституційних прав та свобод громадян, вилучення майна, реквізиції, евакуація, особливий порядок розподілу продуктів харчування та товарів першої необхідності. Армія, яка в звичайних обставинах має використовуватися для війни та протидії ворогам, за надзвичайного стану може бути залучена для протидії загрозам всередині країни.

За надзвичайного стану можливі і особливі фінансові заходи: наприклад, перевищення лімітів державного боргу чи лімітів дефіциту бюджету. До слова, ці питання врегульовані таким чином в Іспанії та Індії.

Крім всього вищезгаданого, у деяких державах надзвичайний стан дозволяє ще й приймати надзвичайне законодавство. Сфера регулювання надзвичайного законодавства варіюється і може бути досить широка.

Акти надзвичайного законодавства можуть:

  • Збільшувати конституційну компетенцію виконавчої та/або законодавчої гілок влади.
  • Вносити зміни до майже будь яких нормативних актів (ці зміни здійснюються в обхід звичайної процедури).
  • Зупиняти дію нормативних актів.
  • Запроваджувати надзвичайні суди.
  • Запроваджувати додаткові податки та збори.
  • Здійснювати надзвичайні бюджетні заходи.
  • Запроваджувати додаткові санкції за порушення правил.

У випадку ж федерацій, надзвичайні заходи можуть полягати у можливості впровадження прямого управління, коли центральні (федеральні) органи влади беруть на себе повноваження органів влади суб’єктів федерації (наприклад, як в Індії).

Зазвичай надзвичайне законодавство втрачає свою силу разом із закінченням дії надзвичайного стану. Проте в деяких країнах воно може мати силу ще до 2 місяців вже після закінчення строку надзвичайного стану.

Загалом, у демократичних країнах можна виокремити два типові режими видання надзвичайного законодавства:

  1. Виконавча влада видає надзвичайне законодавство, з подальшим затвердженням такого законодавства парламентом. Такий механізм діє, наприклад, в Словенії та Греції.
  2. Виконавча влада видає надзвичайне законодавство. Одночасно з виданням надзвичайного законодавства виконавча влада інформує парламент про те, яке законодавство було запроваджено. Якщо парламент вважає запроваджене надзвичайне законодавство недоцільним, то скасовує його своїм рішенням. Прикладами країн з таким режимом видання надзвичайного законодавства є Південна Африка, Ізраїль, Угорщина, Канада.

Надзвичайне законодавство може надавати владі дуже широкі повноваження і для її контролю парламент має можливість не затверджувати чи скасовувати таке законодавство.

Обмеження прав і свобод

Одним з основних заходів надзвичайного стану є обмеження гарантованих конституцією прав та свобод. Є два способи визначення того, які саме права та свободи будуть обмежені.

Захищені права і свободи

1. Є перелік захищених прав та свобод. Вони не можуть бути обмежені під час надзвичайного стану. Натомість, обмеженти можна всі інші права та свободи.

Перелік таких захищених прав може різнитися, але є 2 права, які захищають всі держави. Це 1) право на життя та 2 ) комплекс гарантій стандарту правосуддя, який полягає у забороні зворотної сили закону, праві не свідчити проти себе, праві на захист, доступ до суду, обґрунтованості обвинувачень тощо.

Нижче представлена таблиця порівняння захищених прав деяких держав.

Україна, як можна побачити, має доволі великий перелік захищених прав. Із загального тренду вибиваються лише свобода віросповідання та свобода совісті, які в Україні не належать до захищених статей.

Частина держав впроваджує ще один рівень захисту прав громадян. Хоча можна обмежувати усі права та свободи, крім захищених, але зазначається, що такі обмеження не мають бути заснованими на расовій, статевій, мовній, релігійній, національній приналежності чи соціальному походженні, деяких інших ознаках. Прикладами таких держав є Сербія, Південна Африка, Польща, Естонія, Хорватія, Україна.

Права і свободи, яку можуть бути обмежені

2. Є перелік прав та свобод, що можуть бути обмежені. Ми проаналізували і зібрали вичерпний перелік прав і свобод, які можуть можуть бути обмежені чи призупинені на час надзвичайного стану. Наголошуємо: будь-які інші права та свободи не можуть бути обмежені чи призупинені.

Особливе місце серед дозволених та заборонених речей під час надзвичайного стану займає питання надзвичайних судів. Конституції деяких країн містять положення, які прямо забороняють утворення надзвичайних судів чи застосування військових судів щодо цивільних осіб. Водночас деякі країни (як, наприклад, Греція, Латвія, Південна Корея) дозволяють на час надзвичайного стану створення надзвичайних судів або ж застосування військових судів шодо цивільного населення.

Виняткові режими надзвичайного стану

Є звичайний, нормальний правовий стан та стан, коли зі звичайних норм робиться виняток. Такими винятковими режимами зазвичай є або 1 режим (як надзвичайний стан чи стан облоги) або 2 режими (наприклад: надзвичайний стан та воєнний стан). 2 режими зазвичай застосовуються для реагування на воєнну та невоєнну загрози.

Деякі ж держави мають більше виняткових правових режимів. Ці режими можуть мати різні способи запровадження та різні правові наслідки.

У Канаді є 4 надзвичайні режими, що мають протидіяти 4 різним загрозам:

  1. Загроза суспільному благополуччю.
  2. Загроза публічному порядку.
  3. Міжнародна загроза.
  4. Воєнна загроза.

В Іспанії таких режими три:

  1. Стан загрози. Запроваджується на 15 днів декретом уряду. Якщо парламент його не затверджує, тоді стан загрози не продовжується.
  2. Надзвичайний стан. Запроваджується на 30 днів декретом уряду за попереднім затвердженням парламенту. Заходи, тривалість та територія, на яку буде поширюватися надзвичайний стан, визначаються урядом.
  3. Стан облоги. Уряд надсилає пропозицію парламенту про запровадження стану облоги, парламент має підтримати цю пропозицію абсолютною більшістю голосів. Парламент визначає заходи, тривалість, умови та територію, на яку буде поширюватися стан облоги.

У Чилі є 4 режими:

  1. Стан зібрання (готовності).
  2. Стан винятку. Оголошується президентом на 15 днів. Продовження стану винятку потребує затвердження конгресом. Може бути обмежена свобода пересування та свобода зібрань.
  3. Стан катастрофи. Оголошується президентом. Конгрес має право його відмінити через 180 днів. Зони, в яких оголошений стан катастрофи переходять під юрисдикцію голови (начальника) національної оборони, що призначається президентом. Може бути обмежена свобода пересування та свобода зібрань. Можуть застосовуватися конфіскація, обмеження права власності, екстраординарні заходи адміністративного характеру.
  4. Стан облоги. Оголошується президентом за погодженням з конгресом. Може бути обмежена свобода пересування та арешт громадян у власних помешканнях чи інших місцях, окремих від місць утримання в’язнів та в’язниць. Президент може також одноосібно оголосити стан облоги, але в такому разі він може обмежити лише свободу пересування.

Бразилія має всього 2 режими, але вони доволі незвичні:

  1. Стан оборони. Оголошується президентом і затверджується конгресом. Триває 30 днів. Можуть бути обмежені свобода зібрань, таємність комунікації, застосовано арешт та ув’язнення без рішення суду строком до 10 днів.
  2. Стан облоги. Запроваджується у разі, якщо стан оборони не може впоратися із загрозою або у разі війни. Уряд або рада оборони надсилають президентові пропозицію щодо стану облоги, президент просить конгрес запровадити такий стан, конгрес на своєму засіданні це робить. Крім обмежень стану оборони, за стану облоги можуть бути додатково здійснені реквізиції, запроваджено обов’язок залишатися у визначених місцях, може відбуватися утримання громадян в окремих від в’язнів будівлях та обмежено широке коло конституційних прав та свобод.

Отже, якщо держава має декілька виняткових правових режимів, тоді способи їх запровадження, їх тривалість, перелік заходів та перелік обмежених прав та свобод будуть різнитися.

Гарантії стабільності

В умовах надзвичайних загроз, коли єдиним засобом протистояти таким загрозам є надзвичайний стан, важливо забезпечити стабільне функціонування ключових для держави інституцій. Адже саме вони мають вживати заходи задля боротьби з загрозами. З цією метою законодавство більшості держав містить положення, які забезпечують таке стабільне функціонування в умовах надзвичайного стану. Якими є ці гарантії?

  1. Якщо парламент розпущений, а нові вибори ще не були проведені, то на час надзвичайного він відновлює свої повноваження.
  2. Повноваження парламенту та президента (якщо президент обирається громадянами) не припиняються на час дії надзвичайного стану. Якщо термін його/її повноважень має закінчитися під час надзвичайного стану, то його/її повноваження продовжуються на весь час надзвичайного стану або навіть на 2-3 місяці після його закінчення.
  3. Якщо парламент не в сесійному режимі, то під час надзвичайного стану він збирається на позачергову сесію і працює в сесійному режимі весь впродовж всього терміну дії надзвичайного стану.
  4. Парламент не може бути розпущений під час надзвичайного стану.
  5. Вибори (особливо парламентські та президентські) під час надзвичайного стану не проводяться. Вони відкладаються або на весь час надзвичайного стану або навіть на 1-2 місяці після надзвичайного стану.
  6. Якщо країна має практику проведення референдумів, то питання запровадження або закінчення надзвичайного стану заборонено виносити на референдум. Референдуми під час надзвичайного стану не проводяться.
  7. Внесення змін до ключових законів заборонена під час надзвичайного стану. Це стосується Конституції та закону про надзвичайний стан, якщо питання надзвичайного стану врегульовані окремим законом. Деякі країни також забороняють під час надзвичайного стану вносити зміни до деяких інших законів, як, наприклад, закону про вибори чи про референдум.

Тож гарантіями стабільного функціонування ключових інституцій під час надзвичайного стану є заборона змінювати головні «правила гри» – Конституцію та положення, що забезпечують незмінність влади, яка має займатися ліквідацією загроз.

Парламентський нагляд та контроль за виконавчою владою

Надзвичайний стан вважається небезпечним для демократії заходом. Часто в історії він використовувався для встановлення диктатури. Для того, щоб не допустити зловживання надзвичайними повноваженнями, законодавство деяких країн містить положення щодо парламентського нагляду. Крім запобіганню узурпації, парламентський нагляд має на меті контролювати і «менші» загрози, такі як місцеві «перегиби» виконавчої влади.

В абсолютній більшості проаналізованих країн парламент має бути постійно в стані сесійної роботи, він не може бути розпущений, має повноваження на затвердження надзвичайного стану (чи надзвичайного законодавства), його дострокове скасування, чи непродовження або ж самостійне запровадження надзвичайного стану. Власне, такі положення спрямовані на протидію узурпації влади, а дрібніші зловживання мають іншу форму контролю, яка переважно полягає у звітуванні і реагуванні парламенту на виявлені у звітах порушення.

У португальській конституції є положення, що парламент здійснює нагляд за впровадженням надзвичайного стану протягом всього терміну дії надзвичайного стану.

У Перу президент протягом надзвичайного стану має постійно направляти до парламенту звіти про свою діяльність.

В Ізраїлі всі надзвичайні регуляції (надзвичайне законодавство), що приймаються виконавчою владою мають бути негайно передані на розгляд парламентських комітетів.

В Угорщині президент повинен інформувати спікера парламенту про всі видані надзвичайні регуляції.

У Бразилії під час надзвичайного стану створюється комітет, який займається моніторингом здійснення як оборонного, так і облогового станів. Після того, як оборонний чи облоговий стан закінчилися, президент доповідає конгресу про свої дії.

Крім парламентського є й судовий контроль виконавчої влади. Наприклад, у Словаччині конституційний суд може винести рішення про неконституційність запровадження надзвичайного стану, або певних надзвичайних заходів. А в Чилі, якщо президент оголошує стан облоги без погодження з конгресом, то його дії можуть бути предметом розгляду трибуналу юстиції.


[1] У цій статті в таких випадках стан облоги буде вважатися надзвичайним станом.