Аналітика дня: Як хочуть запровадити дистанційне голосування у Верховній Раді?

В Україні готують законопроекти про впровадження дистанційного голосування. Наразі є також багато новин про те, що депутати, фракції, парламенти переходять на дистанційну роботу. Якщо під дистанційною роботою розуміти обговорення окремих питань чи навіть законодавчих ініціатив, яке за своїми правовими наслідками не відрізняється від участі у відео-інтерв’ю та телешоу, тоді дійсно багато окремих партій, фракцій, груп чи просто депутатів працюють дистанційно. Якщо ж говорити про розгляд та голосування питань порядку денного, наслідком яких є прийняття законодавства, то таких прикладів буде значно менше.

Закордонний досвід

Через епідемію коронавірусу багато парламентів світу змушені були змінити режим своєї роботи [1], а все тому, що політики мають більший за інших шанс захворіти на коронавірус [2]. Але саме парламент є ключовою інституцією в демократичному врядуванні. Тому, щоб не блокувати роботу законодавчого органу, багато депутатів по всьому світу почали говорити про впровадження дистанційного голосування у своїх парламентах. Зокрема, спікер грузинського парламенту доручив розробити ініціативу, яка дозволить здійснювати електронне обговорення та голосування за законопроекти [3]. У Великобританії дискусія про дистанційне голосування доволі давня. Спочатку вона стосувалася депутаток, які нещодавно народили [4], але коронавірус знов повернув актуальність цьому питанню. У США як на рівні конгресу, так і на рівні парламентів штатів також з’явилися пропозиції про запровадження дистанційного голосування [5].

А президент Латвії вирішив піти дуже оригінальним шляхом. Після консультацій з юристами він заявив, що згідно з Конституцією, у разі надзвичайних обставин «Сейм може зібратися в іншому місці». Таким іншим місцем, на думку президента Латвії, є електронний простір, тобто Сейм може проводити свої засідання онлайн [6]. Хоча наразі прецедентів дистанційного голосування у Латвії немає.

Абсолютна більшість парламентів світу не поспішають втілювати в життя законодавчі ініціативи щодо дистанційного голосування. Очільники як республіканців так і демократів у Конгресі США виступили проти таких ініціатив [7]. Інші парламенти теж надають перевагу таким заходам з протидії коронавірусу, як:

  • корекція часу пленарних засідань (їх відміна чи перенесення);
  • дезінфекція будівель парламенту;
  • переведення всієї непленарної діяльності парламенту в дистанційний режим (офіси депутатів, працівники апарату працюють дистанційно);
  • дозвіл на дистанційну участь окремих депутатів у пленарних засіданнях: виступи, спостереження за засіданням, участь в обговоренні (але не голосування);
  • максимальне скорочення часу обговорення питань у пленарній залі і переведення такого попереднього обговорення в дистанційний режим;
  • Перенесення правил поводження в громадських місцях на пленарну залу (відстань між людьми, носіння масок, тощо).

В Італії, де епідемія коронавірусу набула особливо великого розмаху, депутати обмежили кількість пленарних засідань – вони проводяться лише один день на тиждень (у середу). Також в італійському парламенті намагаються забезпечити відстань між депутатами у мінімум 1 метр.

Якщо ж говорити саме про можливість дистанційного голосування, то в рамках побіжного огляду вдалося знайти лише два парламенти, де воно є можливим, причому обидва парламенти не є парламентами суверенних держав.

Очільник Європарламенту у попередніх заявах стверджував, що можливою буде лише дистанційна участь депутатів у пленарних засіданнях, але не голосування. Утім, зі стрімким поширенням коронавірусу він змінив свою думку і, згідно з повідомленнями у ЗМІ, 26 березня пройде перше засідання Європарламенту з можливістю дистанційного голосування [8]. Голосування буде здійснюватися через використання електронної пошти.

Другим парламентом є Законодавчі Збори Пермського краю. 19 березня 2020, депутати підтримали поправки, які дозволяють діяльність Законодавчих Зборів, комітетів та комісій у дистанційному режимі на період введення режиму підвищеної готовності чи надзвичайної ситуації. Питання порядку денного планується розглядати через відеозв’язок, а заочне голосування здійснювати за допомогою «Єдиного віртуального кабінету депутата». Причому депутати вже мають досвід використання заочного голосування [9].

Що ж пропонується в Україні?

Невідомо, чи надихалися народні депутати України одним з наведених прикладів, але законопроекти щодо дистанційної пленарної роботи розробили і у Верховній Раді. Для реалізації цієї мети Верховна Рада планує прийняти законопроект № 3250 «Про підстави та порядок проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)» (далі – законопроект 3250).

Мотивація прийняття цього законопроекту чітка та зрозуміла. Та ми хотіли би зазначити декілька моментів, які, на нашу думку, потребують обговорення. Дії Верховної Ради (особливо в надзвичайних ситуаціях!) мають бути законними та відповідати Конституції. А вкрай важливі і термінові законодавчі ініціативи мають ухвалюватися у законний спосіб, в результаті застосування якого неможливо поставити під сумнів легітимність прийнятих рішень чи наміри парламентарів (або пропрезидентської більшості).

Також ми глибоко переконані, що законодавчий процес, навіть у найскладніших ситуаціях, повинен бути відкритий, а суспільство повинно бути максимально поінформоване про законодавчі ініціативи, їх мету та можливі наслідки, і у разі потреби могло б відреагувати хоча б в онлайнрежимі.

Законопроект №3250 встановлює можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференції.

Так, Конституція не містить положень, які б обмежували можливість проведення пленарних засідань у форматі відеоконференцій, але такий формат має передбачати забепечення особистого голосування. У рішенні КСУ від 7 липня 1998 року зазначається, що особисте  голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від  способу голосування.

Викликає питання законодавчий спосіб закріплення порядку проведення таких пленарних засідань. Сам законопроект є новим, тобто таким, що буде існувати у формі окремого законодавчого акту, а не вносити зміни до інших законів. Це важливо, оскільки частина 5 статті 83 Конституції України передбачає, що «порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України», а частина третя статті 88 зазначає: Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. З цього закономірно слідує, що зміни порядку роботи ВРУ (наприклад,  можливість проведення відеоконференції) мають обов’язково міститися в Регламенті.

Суб’єкти законодавчої ініціативи запропонували варіант, відповідно до якого порядок роботи Верховної Ради визначатиметься окремим законодавчим актом, а не Регламентом. Законопроект у прикінцевих положеннях також передбачає внесення змін до статті 1 Регламенту, яка визначає, що порядок роботи Верховної Ради України (…) встановлюється Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та низкою інших законів. Пропонується додати у перелік законів новий закон про проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції. Однак такої відсилки недостатньо для забезпечення законності. Регламент (затверджений Законом) є основним актом, який регулює роботу народних депутатів. Інші закони, до яких відсилає стаття 1 Регламенту, є такими, що доповнюють положення Регламенту, однак не можуть йому суперечити тому, що Регламент має вищу юридичну силу, оскільки положення Конституції прямо на нього посилаються. Тобто в ситуації, коли Регламент та, наприклад, закон «Про комітети Верховної Ради України» суперечать один одному, перевага надається положенням Регламенту.

Таким чином запропоновані зміни повинні міститися в Регламенті, наприклад, як додаткова Глава, яка матиме тимчасову дію. Звісно, створення комплексних змін щодо проведення пленарних засідань у режимі відеоконференції та модернізація відповідно до них Регламенту з точки зору юридичної техніки є більш обачливим і правильним варіантом. Утім, короткі строки на підготовку законопроекту роблять такий підхід небезпечним, оскільки розробка комплексних змін потребує часу. При цьому, досвід роботи Верховної Ради у режимі відеоконференції дасть можливість розробити такі зміни по закінченню строку дії прийнятих тимчасових положень.

Чому так важливо, щоб положення про режим відеоконференції містилися в Регламенті? Тому, що це спосіб забезпечити законність рішень Верховної Ради. Теоретично, рішення Верховної Ради, прийняті в режимі відеоконференцій, якщо така можливість не передбачена Регламентом, можуть бути визнані неконституційними. А це може потягнути за собою низку неприємних правових наслідків – наприклад, позови до ЄСПЛ, позови до міжнародних арбітражів тощо. Адже в таких умовах – під час відеоконференції – може відбуватися голосування за впровадження надзвичайного стану, що передбачатиме обмеження прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією та низкою міжнародно-правових актів.

Процес голосування зафіксовано в статті 10 проекту закону.

Народний депутат України після появи його зображення на інформаційному табло називає своє прізвище, ім’я, по батькові, номер посвідчення народного депутата України, реєстраційний номер законопроекту, проекту іншого акту, що розглядається, після чого особисто здійснює голосування шляхом підняття руки із зазначенням позиції «за», «проти» або «утримався». Тривалість часу голосування кожного з народних депутатів України становить не більш як 15 секунд. У разі необхідності тривалість часу голосування може бути збільшена головуючим. Зазначений процес можна вважати достатнім для забезпечення волевиявлення народними депутатами та запобігання зловживань. За умов відсутності відповідного програмного забезпечення та попереднього досвіду його використання, запропонований варіант можна вважати оптимальним.

З іншого боку, бентежать короткі строки на ознайомлення депутатів з положеннями законопроектів (стаття 4 проекту закону) – як мінімум 24 години. Залишається сподіватися, що Верховна Рада буде планувати свою роботу так, щоб цей строк був більшим.

В умовах пандемії дійсно є необхідність в прийнятті швидких рішень. Однак народні депутати не повинні забувати про необхідність обґрунтування своїх рішень перед суспільством. У таких надзвичайних умовах це має велике значення для ефективності та успішності правозастосування норм на практиці. За звичайних умов, нові норми права, як правило, проходять певну еволюцію на практиці, щоб відповідати соціальним реаліям. Зараз цього часу немає, тож дуже важливо, щоб депутати могли обґрунтувати необхідність заходів, які приймаються, а також максимально детально спрогнозувати, як ці норми будуть працювати. Саме для цього необхідно підвищувати інформаційно-аналітичну спроможність Верховної Ради, зокрема, шляхом залучення зовнішніх аналітичних центрів та громадських організацій. Зараз кожен крок Верховної Ради значною мірою впливає на рівень довіри до влади, навіть якщо крок правильний, але не доопрацьований, – це може викликати обурення та зневіру.

Це необхідно тримати в голові особливо тоді, коли розглядають ініціативи з посилення повноважень органів правопорядку задля забезпечення реалізації норм, які обмежують права та свободи громадян в умовах пандемії коронавірусу. Якщо рішення максимально обґрунтовані, а громадяни – поінформовані, то, очевидно, і лояльність до таких рішень буде значно більшою, і, відповідно, немає необхідності для посиленого контролю з боку органів правопорядку.

[1] https://parlament.org.ua/2020/03/19/analitika-dnya-parlamenti-na-karantini/

[2] https://parlament.org.ua/2020/03/19/analitika-dnya-koronavirus-i-politiki/

[3] https://vestikavkaza.ru/news/gruzinskie-parlamentarii-mogut-pereyti-na-distantsionnuyu-formu-raboty.html

[4] https://www.telegraph.co.uk/women/politics/sorry-mums—we-simply-cant-allow-mps-to-vote-from-home/

[5] https://theintercept.com/2020/03/19/coronavirus-state-legislators-remote-voting/

[6] https://www.gazeta.ru/politics/2020/03/22_a_13017055.shtml

[7] https://www.ksat.com/news/politics/2020/03/18/amid-virus-congress-leaders-resist-call-for-remote-voting/

[8] https://www.theparliamentmagazine.eu/articles/news/parliament-hold-covid-19-crisis-plenary-remote-voting 

[9] http://www.zsperm.ru/s1/archive/news/detail.php?ID=69553