Аналітика дня: Чи вплине законопроект №3018 на постійні порушення Регламенту?

Проект Закону про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації роботи Верховної Ради № 3018 від 05.02.2020 пропонує низку змін, які можна поділити на чотири тематичні блоки:

  1. Зміни порядку розгляду пропозицій та поправок.
  2. Зміни в часовому режимі роботи.
  3. Зміни щодо порядку скасування рішень.
  4. Зміни строків ознайомлення.

У цілому, цей проект закону спрямований на протидію затягуванню роботи (обструкції) парламенту та пришвидшення проходження законопроекту від моменту реєстрації до його ухвалення в цілому. Та перераховані зміни навряд можна назвати «оптимізацією» роботи Верховної Ради, наслідки роботи якого відчувають на собі всі без винятку громадяни України. Річ у тім, що швидкість ухвалення рішень та їх кількість дуже опосередковано корелюють з такими поняттями, як оптимальність або ефективність роботи парламенту. При цьому час (навіть дуже великий його обсяг), витрачений на розгляд одного питання, може з більшою вірогідністю забезпечити суспільне обговорення та якісніший аналіз наслідків ухвалення рішення. І обструкції через затягування роботи парламенту, у цьому контексті, не можуть розглядатися як винятково негативне явище.[1]

Зміни в порядку розгляду пропозицій та правок. Зміни до ст. 116, 118, 120, 121 Регламенту направлені на протидію затягуванню пленарних засідань через подання великої кількості правок – тобто, на боротьбу із так званим поправковим спамом.

За чинної редакції Регламенту розгляд поправок відбувається постатейно: спочатку розглядаються всі поправки до першої статті, потім до другої і т.д. Поданий законопроект пропонує спочатку розглядати ті поправки, які були враховані головним комітетом, а вже потім – поправки, які головний комітет відхилив, але на розгляді яких наполягає ініціатор. Такі зміни не зменшать кількість поправок, які потрібно розглянути перед ухваленням закону, але значно спростять процес їх розгляду для депутатів більшості. Тепер депутати від більшості можуть уважно розглядати кожну поправку, внесену комітетом, а після їх розгляду покинути пленарну залу. І коли депутати меншості будуть подавати тисячі поправок з метою затягнути засідання, то розгляд цих поправок буде відбуватися без депутатів більшості. Відповідно – внесення цих поправок буде провалено.

Також у випадках подачі тисяч поправок ВРУ у складі депутатів меншості буде приймати рішення про подовження засідань, можливо навіть розглядати «поправковий спам» вночі, а коли справа дійде до голосування закону в цілому, то згідно з новою редакцією ч. 5 ст. 121 Регламенту, воно буде проведено на початку наступного пленарного засідання.

Запропоновані проектом закону новації можуть пришвидшити розгляд великої кількості поправок, поданих з метою затягування роботи, але деякі формулювання наявні в законопроекті не є досконалими. Зокрема варто було б конкретизувати механізм, наявний у ч. 5 ст. 121 «голосування за прийняття відповідного законопроекту в другому читанні та в цілому може бути проведено на початку наступного пленарного засідання», а саме уточнити: яким чином і хто може приймати рішення про те, що голосування за прийняття законопроекту в цілому буде проведено на початку наступного пленарного засідання. Не варто забувати і про те, що, окрім прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому, його можна відправити на повторне друге чи навіть третє читання. Шоправда, згадати хоч один приклад третього читання за останні 10 років буде великим викликом.

У ст. 116 законопроекту пропонується уповноважити головний комітет самостійно оголошувати прийняте ним рішення щодо розширення переліку статей закону, до яких можуть вноситися поправки до другого читання. Основним недоліком цієї пропозиції є некоректне формулювання, яке потребує доопрацювання з метою уникнення двозначного трактування. З тексту законопроекту однозначно не випливає, що таке оголошення робить представник комітету. Крім цього, варто подумати над удосконаленням цього механізму комплексно. Адже потреба в зміні інших статей може виникнути і на етапі другого читання. Для комплексного вирішення цієї проблеми треба проводити додаткові дослідження, щоб визначити позиції комітетів.

Законопроект пропонує змінити ст. 118 Регламенту так, що однакові поправки (які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і змістом), за рішенням головного комітету включатимуться до порівняльної таблиці як одна поправка із зазначенням усіх ініціаторів їх внесення в порядку черговості їх внесення. Пропозиція спрямована на зменшення витраченого часу на розгляд поправок у другому читанні. Однак варто зазначити, що на 100% однакові правки до законопроекту зустрічаються не так часто, а зміна слова або пунктуаційного знаку означатиме, що це різні поправки. Тож ці положення не призведуть до зменшення поправочного спаму, а сама норма буде діяти у дуже небагатьох випадках.

У світовій практиці існують деякі альтернативні способи протидії «поправковому спаму» (обструкції через велику кількість поправок):

  1. Голосування частин законопроекту (або всього законопроекту) у редакції, запропонованій урядом. Уряд пропонує на розгляд парламенту певний варіант законопроекту (однієї з частин законопроекту), депутати можуть лише проголосувати, або не проголосувати за його прийняття. Правки вносити при цьому вони не вповноважені.
  2. Можливість обирати, які поправки будуть обговорюватися. Спікер на власний розсуд обирає, які поправки будуть ставитися на дебати, а які ні.
  3. Можливість групувати обговорення поправок. Спікер об’єднує (групує) обговорення певних поправок. У випадку подачі дуже великої кількості поправок, які мають на меті затягнути засідання їх обговорення. А завдяки групуванню можна значно зменшити тривалість їх розгляду.
  4. Поєднання голосування за законопроект з голосуванням за довіру уряду. Окремого голосування за законопроект не відбувається. Провал цього єдиного голосування буде означати і неприйняття законопроекту, і провал голосування за довіру уряду.

Зміни в часовому режимі роботи. У рамках цього блоку пропонується внесення змін у ст. 19, 25, 27 Регламенту. Найбільших змін зазнають пленарні засідання у п’ятницю. Планується подовжити їх час до 16:00, а також змінити черговість питань, що розглядаються. За діючої редакції Регламенту, у п’ятницю депутати мають 1 годину «законопроектної» роботи, що розділена півгодинною перервою. Весь інший час присвячується виступам з різних питань, запитанням уряду та запитам. Причому у третю п’ятницю місяця навіть ця одна година часу для розгляду законопроектів може бути витрачена на запити й обговорення відповідей на них. Проект закону № 3018 переносить розгляд запитів та відповідей у кінець розкладу пленарного засідання, тож тепер депутати матимуть 3 години часу[2] для розгляду законопроектів. Цей час не буде завантажений запитами та обговоренням відповідей на них. Ці зміни можуть зробити п’ятницю повноцінним робочим днем.

Інша зміна полягає у зменшенні кількості можливих перерв, які ініціюються двома фракціями чи групами. За нинішнього складу ВРУ, відповідно до діючого Регламенту, на вимогу фракцій та груп може бути оголошено 3 перерви по 30 хвилин кожна. Законопроект же пропонує зменшити цю норму до 1 перерви на 30 хвилин протягом 1 засідання. Але разом з тим вводиться новий механізм надання 3-хвилинних виступів з трибуни – теж на вимогу двох фракцій. Зменшення кількості перерв має на меті зменшити вірогідність затягування засідань (обструкції). Та насправді цей механізм може стати новим способом затягування засідань. Річ у тому, що кількість виступів на вимогу двох фракцій не обмежена, тому можливими є багаторазові виступи. У сумі вони можуть перевершити часові витрати від існуючих наразі перерв. Ще однією проблемою є саме формулювання тексту законопроекту (зміни запропоновані до ст. 27), яке має бути доопрацьоване.

Зміни щодо порядку скасування рішень. Законопроект пропонує змінити ст. 48 та збільшити мінімальну кількість депутатів, які можуть вносити проект постанови про скасування рішення Верховної Ради, до кількості найменшої зареєстрованої на першій сесії ВР фракції (тобто для ВР ІХ скликання – не менше 17 депутатів). Поки що такий проект може вносити будь-який депутат одноосібно.

З одного боку, наразі цей механізм не займає багато часу. За весь час роботи VIII скликання було зареєстровано 117 постанов про скасування рішень Верховної Ради, на розгляд яких було витрачено загалом 20 годин пленарного часу. Порівняно з більш ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все VIII скликання, витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу. З іншого боку, ефективність цього механізму з точки зору досягнення мети (скасування рішення) сумнівна. За VIII скликання жодна така постанова не була прийнята. І це закономірно, оскільки прийняти рішення про скасування прийнятого з порушеннями закону мають фактично ті самі люди, які з порушеннями за нього голосували.

Пропозиції збільшити кількість ініціаторів дійсно може зменшити кількість таких постанов, адже у VIII скликанні більшість таких постанов було зареєстровано 1-3 ініціаторами. Утім, народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи, правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу. За умови прийняття пропонованого положення загальна логіка Регламенту постраждає. Тож питання збільшення мінімальної кількості ініціаторів для подання постанови про скасування рішень – це частина більшої дискусії про обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів з метою покращення законодавчого процесу.

Зміни строків ознайомлення. Пропонується зменшити строки ознайомлення (ст. 112 та 117) депутатів з висновками комітетів, ГНЕУ, ГЮУ, а також з порівняльною таблицею до 5 днів. І хоча цілком зрозуміле бажання привести Регламент у відповідність до актуальних парламентських практик (ідеться про систематичне порушення строків ознайомлення народних депутатів із супровідними документами)[3], таке зменшення строків не є доцільним.

З одного боку, депутати повинні мати певний люфт часу для формування власної позиції по законопроекту, адже особисте голосування ґрунтується на конституційному обов’язку народного обранця обстоювати інтереси народу України як суверена влади. Крім цього, фракції для формування злагодженої позиції по кожному законопроекту практикують проведення засідань, що також потребує часу на організацію і попередній аналіз проектів внутрішньофракційними аналітичними структурами (якщо такі, звісно, наявні).

З іншого боку, можливість завчасного ознайомлення з висновками та порівняльною таблицею важливе для прозорої і передбачуваної діяльності Верховної Ради. Законодавчі акти впливають на всіх громадян або на визначену групу стейкхолдерів, які також повинні мати можливість ознайомитися з проектами актів та оцінити ступінь і характер їх впливу на свої права та інтереси. Тому строк ознайомлення має, в тому числі, враховувати спроможність громадянського суспільства і різних груп стейкхолдерів опрацьовувати ці документи та мобілізуватися у разі порушень їх прав чи суттєвого протиріччя інтересам. 

Насамкінець, зменшення строків ознайомлення до 5 днів навряд значно покращить формальні показники роботи Верховної Ради, адже за І-ІІ сесії роботи новообраного парламенту для ознайомлення із супровідними документами до другого читання фактично надавалося менше 5 днів у більше, ніж 70% випадків.

Детальніше про способи затягування роботи парламенту та способи протидії читайте вже незабаром у новому дослідженні Лабораторії Законодавчих Ініціатив, присвяченому обструкції.


[1] Поправковий спам: право меншості чи проблема більшості?

[2] Година роботи, півгодини перерви та ще 2 години роботи.

[3] Моніторинг законотворчої діяльності Верховної Ради: Перші дві сесії ІХ скликання, https://parlament.org.ua/2020/02/19/monitoryng-zakonotvorchoyi-diyalnosti-verhovnoyi-rady-pershi-dvi-sesiyi-ih-sklykannya/