Поправковий спам: право меншості чи проблема більшості?

Вже чули про 4018 поправок, які подані до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення?

Затягування розгляду законопроектів є однією з форм обструкції. Тим не менш, така практика існує не тільки в українській Верховній Раді, а і в парламентах інших держав.

Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала для Вас короткий огляд гучних прикладів обструкції через подання великої кількості поправок.

Український досвід

У 2017 році, до проекту Трудового кодексу України було внесено 1891 поправки.

Рік тому, в лютому 2019 року, проект закону про забезпечення функціонування української мови як державної викликав більший ажіотаж – 2082 поправки.

Під кінець же попереднього, 8-го скликання, проект Виборчого кодексу побив українські рекорди – 4568 поправки.

Цифри можуть вражати, але чотири з половиною тисячі поправок, поданих українськими депутатами до проекту Виборчого кодексу – далеко не рекорд у світовій практиці.

Парламенти-рекордсмени з поправкового спаму

У Македонії, відносно невеликій балканській державі, до одного з законопроектів подали понад 10 тисяч правок.

Французькі депутати, можливо в знак солідарності з депутатами українськими, на початку лютого 2020 року, подали близько 22 тисяч поправок до законопроекту щодо пенсійної реформи, яку просуває Емманюель Макрон. Для французів це не рекорд. Зокрема, у 2006 році, під час розгляду законопроекту про приватизацію «Gaz de France» було подано 137 449 поправок.

У свою чергу, члени Законодавчої Ради Гонконгу у 2012-2013 роках подали 1 909 283 поправок. Ці поправки стосувалися змін процедурних правил діяльності фінансового комітету та двох його підкомітетів.

Порівняно з Гонконгом, 4018 поправок Верховної Ради не так вже й схожі на обструкцію. Особливо, якщо врахувати, що українські народні депутати не можуть подавати поправки за допомогою диджитал-інструментів.

Обструкції і диджиталізація

Члени представницького органу Онтаріо (Канада) використовували диджитальні інструменти ще у далекому 1997 році. Для протидії спробам приєднати навколишні містечка до міста Торонто місцеві депутати подали 11 500 правок. Ці правки були згенеровані автоматично, через електронну пошту. Кожна правка містила назву вулиці одного з містечок і полягала у додаванні в закон вимоги про публічні слухання для жителів цієї вулиці.

Справжній рекорд обструкції через поправки, належить членам італійського сенату. Під час розгляду конституційного закону 2015 року, який обмежував права сенату, було подано 82 730 460 поправок, що були створені через спеціальний комп’ютерний алгоритм.

Отже, з огляду на ситуацію з італійськими поправками, українські депутати, які подали у 20589 разів менше поправок до законопроекту про землю, не здаються такими вже злісними обструкторами.

Для чого використовують поправковий спам?

В Україні люблять посилатися на міжнародний досвід та кращі міжнародні практики. Однак цими прикладами ми жодною мірою не намагаємося надихнути народних депутатів Верховної Ради бити світові «обструкторські» рекорди. Ми звертаємо увагу, що такі парламентські практики є багатовимірними і неоднозначними. Поправковий спам, як обструкція задля затягування процесу, може виконувати низку функцій.

З одного боку, затягування часу збільшує увагу медіа. Автори поправок можуть наполягати на їх розгляді в пленарній залі, і таким чином розгляд і, відповідно, увага медіа до цього питання, може затягнутися на декілька днів або тижнів. Це стає нагодою для опозиційних сил привернути увагу медіа до своєї позиції або просто виграти трохи більше ефірного часу для себе. Крім того, законодавчий спам може слугувати способом відвернути увагу від інших питань, що стоять в порядку денному.

У випадках добре продуманих і всебічно обговорених законопроектів таке затягування часу буде скоріше дратувати та викликати обурення. Утім, якщо розглядається сумнівний законопроект, який виник нізвідки (без належних консультацій зі стейкхолдерами і без попередньо проробленої аналітичної роботи), то час, витрачений в результаті затягування процесу розгляду проекту, може знадобитись на корисні цілі: мобілізацію громадськості або ж на отримання висновків вітчизняних аналітичних центрів чи міжнародних організацій щодо контроверсійних норм законопроекту. За час затягнутого розгляду також можуть статися резонансні події, які можуть поставити під сумнів доцільність прийняття законопроекту.

Тож у дійсності обструкція не є суто негативним явищем. А намагання викоренити чи нормативно зарегулювати можливість подавати велику кількість правок від народних депутатів (в першу чергу опозиційних), – це інтенція, в основі якої лежить стратегічна короткозорість і, загалом, відсутність стратегічного мислення. Демократичне врядування передбачає періодичну зміну політичного курсу, і, відповідно, – правлячої більшості. Останні вибори – як президентські, так і парламентські – як раз демонструють яку-не-яку демократичність української політичної системи. А заборони, вдосконалення чи врегулювання явища поправкового спаму задля ефимерної ефективності без усяких сумнівів іде у розрір із демократичним напрями розвитку. Принаймні Венеційська комісія у своїй позиції щодо взаємодії більшості та меншості у демократичних системах зазначає: опозиція не має бути відрізана від пракик затягування чи ускладнення законодавчого процесу, якщо така можливість передачена діючим регламентом або корениться у політичній культурі країни.