Аналітика дня: Чи вирішує законопроект №1043 проблему зловживання прав народними депутатами під час законодавчої процедури?

Аналізуючи пояснювальну записку до ЗП 1043, достатньо важко зрозуміти, яку саме проблему вирішують запропоновані зміни. Точніше кажучи пояснювальна записка не містить бодай-якогось обґрунтування достатньо суттєвим змінам Регламенту, які вплинуть на права народних депутатів – особливо депутатів меншості. Принаймні формулювання на кшталт «очевидна недосконалість» законодавчого процесу, або «ігнорування правил законодавчої техніки» навряд зможуть пояснити позбавлення окремого депутата права реєструвати постанови про скасування рішень Верховної Ради чи ставити питання про підтримку відхиленої головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні. Важко повірити, що під ініціативою з такою блискучою аргументацією підписалося цілих 23 законотворці.

З виступу одного з ініціаторів законопроекту під час обговорення в сесійній залі стало зрозумілим, що ЗП 1043 спрямований проти навмисного «розбалансування редакції законопроекту шляхом вимоги поставити на підтвердження будь-якої врахованої комітетом поправки, а також можливість будь-якого депутата зареєструвати постанову про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, яке забороняло Голові Верховної Ради підписувати цей акт до постановки на голосування такої постанови». Також аргументами на користь цього законопроекту стали час та ресурси, витрачені під час розгляду питань, які можуть бути ініційовані одним окремим народним депутатом.[1] 

Що стосується часу, витраченого на розгляд постанов про скасування рішень Верховної Ради, то тут варто звернути увагу на досвід роботи 8-го скликання. Так, за весь час було зареєстровано:

107 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття законопроектів;

10 постанов про скасування рішення Верховної Ради про прийняття постанов.

З них:

В ПД не включено – 13;

Знято з розгляду – 12  (9 ЗП, 3 постанови);

Повернуто суб’єкту – 2 (постанови);

Відкликано – 5 (4 ЗП, 1 постанова);

Не прийнято – 85 (81 ЗП, 4 постанови);

Прийняті – 0.

З огляду на загальну кількість проектів актів, зареєстрованих за цей же час (більше 13 000) зазначені цифри видаються вкрай малими. Крім того, в середньому на розгляд таких постанов витрачалося приблизно по 14 хвилин часу у сесійній залі, а загальна кількість витраченого часу становить приблизно 20 годин. Порівняно з приблизно більш, ніж 1500 годинами роботи у сесійному залі за все 8-ме скликання витрачені 20 годин (або трохи більше 1% часу) на розгляд відповідних постанов навряд можна назвати критичною втратою часу.

Більше того, в цьому контексті варто відзначити, що механізм, закладений у ст. 48 Регламенту Верховної Ради, є фактично єдиним інструментом (дієвість якого при цьому досить сумнівна) для запобігання ухваленню законопроектів, під час розгляду яких були порушені регламентні процедури. Пункти 3, 5 та 6 ст. 48 Регламенту логічно пов’язані між собою: народний депутат одноособово звертається спочатку до Головуючого на пленарному засідання щодо ідентифікованих порушень, потім, у разі відсутності вжитих заходів, реєструє постанову про скасування рішення. Враховуючи вище зазначене внесення змін до п. 6 ст. 48 (збільшення суб’єкта реєстрація відповідних постанов до 1/3 складу парламенту) розбалансує існуючий механізм, а також фактично зробить із цього запобіжного інструменту ще більш «мертву» норму, ніж є наразі.

Також необхідно звернути увагу на той факт, що право законодавчої ініціативи народних депутатів визначено Конституцією України, Регламентом Верховної Ради, Законом «Про статус народного депутата України», а зміст цього права неодноразово розкривався у рішення Конституційного Суду. Відповідно народний депутат одноособово може подавати законодавчі ініціативи та подавати правки та пропозиції під час підготовки до другого читання. За цією ж логікою Регламент наразі передбачає і одноособове право народного депутата реєструвати постанови про скасування рішення Верховної Ради, що також можна розглядати як спосіб реалізації права на законодавчу ініціативу.

Щодо внесення змін до статей 120 та 121 Регламенту в частині позбавлення окремого депутата права ініціювати розгляд відхилених головним комітетом пропозиції під час розгляду законопроекту у другому читанні (а також ставити на підтвердження врахованої головним комітетом пропозиції), то в цій частині дійсно є логіка, обумовлена практикою роботи попередніх скликань. Так, зафіксовані випадки, коли на вимогу народного депутата, ініціатора законопроекту, ставляться на голосування окремі поправки, підтримані комітетом, а депутати таку поправку не підтримують. Таким чином порушується баланс підготовленого комітетом  до другого читання законопроекту. Прикладом може бути ситуації з законопроектом про Конституційний Суд, коли частину поправок проголосували, а частину – ні. В результаті був отриманий незбалансований закон, про що прямо заявив Голова профільного комітету, що в результаті призвело до відхилення законопроекту.

З точки зору витраченого часу на розгляд підтриманих (обговорення та голосування щодо підтвердження) чи відхилених головним комітетом пропозицій за ініціативи окремого народного депутата (ініціатора відповідних поправок), то такі зміни також мають сенс. Так, протягом 5-8 сесії 8-го скликання у першому читанні було розглянуто 646 унікальних законопроектів, розгляд яких зайняв у депутатів 231:17:49 (54 % від загального часу витраченого на реалізацію законодавчої функції в сесійній залі). В середньому розгляд одного законопроекту у першому читанні займає 21 хвилину. В той саме час розгляд законопроекту у другому читанні займає в 2,5 рази більше – 56 хвилин (209 законопроектів з загальним часом розгляду 195:14:16).

Втім, ця проблема може коренитися не стільки у прописаному механізмі (ст. 120 та 121 Регламенту), скільки у ставленні народних депутатів до першого читання. Під час пленарних засідань неодноразово можна почути, що законопроект є вкрай важливий і його треба ухвалити, а усі недоліки будуть усунуті на стадії другого читання. В результаті відсутності змістовної дискусії і без фільтрування очевидно недоопрацьованих законопроектів на етапі першого читання подальший розгляд законопроектів неминуче призводить до складнощів і витрати надмірного часу під час розгляду у другому читанні.

Що стосується способу, у який ініціатори ЗП 1043 пропонують вирішити означену вище проблему, то він потребує доопрацювання. Про це, зокрема, недвозначно написано у Висновку  Головного науково-експертного управління до законопроекту. І йдеться не лише про «редакційні неточності», як заявив Голова Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, виступаючи на підтримку цього законопроекту. Річ в тім, що запропонована в ЗП редакція передбачає лише спосіб прийняття рішення щодо обговорення відповідних поправок та пропозицій, але не визначає суб’єкта ініціативи проведення обговорення. Якщо у чинній редакції статті 120 Регламенту зазначається, що  «За наполяганням ініціатора внесення – суб’єкта права законодавчої ініціативи може бути проведено обговорення…», то ЗП 1043 пропонує формулювання «За процедурним рішенням Верховної Ради може бути проведено обговорення…». В результаті не зрозуміло хто і коли ініціює розгляд відповідних питань. Чи потребуватиме одного процедурного рішення розгляд усіх поправок та пропозицій до другого читання, чи процедурне рішення потрібне для розгляду кожної окремої поправки?

В частині процедури розгляду та ухвалення ЗП 1043 також звучали зауваження, що законопроект не може бути розглянутим у той же день, коли його було включено до порядку денного сесії та пленарного засідання (як власне і відбулося). Насправді в цій частині Регламент Верховної Ради не містить прямої заборони, однак ряд положень (п. 1[2] та п.4[3] ст. 96, п. 1 ст. 24[4] ) дає підстави вважати, що включення питання у порядок денний і його розгляд дійсно мають відбуватися з певним проміжком. Втім, даний законопроект відповідно до ст. 101 Регламенту  визначено Президентом України як невідкладний (а також було відповідне доручення Верховної Ради),  що дозволило відповідно до п.4 ст. 96 Регламенту розглянути цей законопроект одразу після включення до порядку денного пленарного засідання.   

Підсумовуючи можна констатувати, що

1) законопроект дійсно потребує доопрацювання і це зафіксована позиції Головного науково-експертного управління;

2) внесення змін до п. 6 ст. 48 не є обґрунтованим, але несе у собі ризики для внутрішньо парламентської системи стримувань та противаг.


[1] Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України від 10 вересня 2019 року: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/7201.html

[2] На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради.

[3] За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради.

[4] Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради на кожний місяць сесії готується Апаратом Верховної Ради за поданнями комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій з урахуванням пропозицій депутатських фракцій (депутатських груп) відповідно до затвердженого порядку денного сесії Верховної Ради і подається на розгляд Погоджувальної ради. Проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради має містити інформацію про день і час проведення та порядок денний пленарних засідань, назви, реєстраційні номери законопроектів (у тому числі й альтернативних) із зазначенням суб’єктів права законодавчої ініціативи, дату їх надання народним депутатам.