Аналітика дня: Чому не треба скасовувати депутатську недоторканність?

Лабораторія законодавчих ініціатив стурбована засиллям популізму та непрофесійності у сфері публічної політики. Загравання з «хайповими» темами без розуміння засадничих речей в роботі ключових державних інституцій може призвести до непередбачуваних (а подекуди і передбачуваних, але вкрай негативних) наслідків.

Під час прес-конференції представники політичної партії «Голос» озвучили свої першочергові кроки як парламентської сили: ініціювання питання внесення змін до Конституції щодо:

а) скасування депутатської недоторканості,

б) зменшення кількості народних депутатів,

в) запровадження системи санкцій за прогули та неособисте голосування народними депутатами,

г) обмеження кількості каденцій для народних депутатів (двома каденціями підряд).

Втім, у запропонованих тезах немає нічого новаторського. Зокрема, питання скасування недоторканості народних депутатів вже давно збуджує свідомість громадян України. І підсилюється це регулярним підняттям теми на черговий «агітаційний щит». Однак, здається, що за останні 20 років ніхто особливо не рефлексував щодо причин такої чутливості українців до депутатської недоторканності. Чи не пов’язано це з традиційною недовірою громадян до органів влади і до парламенту зокрема (що характерно – в багатьох розвинених демократіях рівень довіри до парламенту ніколи не був достатньо високим)? Чи, може, це наслідок схильності ЗМІ концентрувати увагу на гучних справах і порушеннях обтяжених владою осіб? Але якщо відкинути це, то залишається лише одне запитання: чи дійсно є проблема притягнення до відповідальності депутатів через передбачені Конституцією гарантії недоторканності?

Природа депутатської недоторканності пов’язана, у першу чергу, із захистом парламенту і його членів від авторитарних проявів зі сторони виконавчої гілки влади. А при слабкій судовій гілці це пряма загроза авторитаризму. Крім того, міжнародні партнери, в першу чергу ЄС та Рада Європи і її дорадчий орган Венеційська комісія, завжди негативно ставилися до ініціатив скасування депутатської недоторканності саме з цих міркувань. Але і використовувати депутатську недоторканність як спосіб уникнення правосуддя для депутатів нам ніхто не радить.

Що стосується українських реалій, то побіжний огляд випадків притягнення народних обранців до відповідальності протягом VII та VIII сесії виявляє досить симптоматичні проблеми не стільки у конституційних приписах, скільки у процедурних механізмах та інституційній незалежності і неупередженості таких органів, як суди ти прокуратура.

З 22-х спроб зняти депутатською недоторканість в існуючих конституційно-правових рамках за VII та VIII скликання 12 були успішними – тобто з депутатів було знято недоторканість. В деяких випадках було провалено голосування в сесійній залі (6 випадків). У трьох випадках подання було повернуто Генпрокуратурі, а ще в одному – Генпрокурор відкликав своє подання.

У прокуратури виникають проблеми з підготовкою подань, які неодноразово «відхилялися» Регламентним Комітетом ВРУ (справи щодо Олександра Вілкула, Дмитра Колєснікова, Сергія Дунаєва, Олександра Пономарьова). При цьому важко сказати, чи проблеми у не/професійності чи не/заангажованості Регламентного комітету чи прокуратури та судів.

Щодо голосування в сесійній залі, то тут вже може йтися про наявність «кругової поруки» депутатів, особливо в рамках однієї фракції. Підставами для цього є підсумки голосування щодо зняття недоторканності з шести народних обранців 11 липня 2017 року: якби найбільшими фракціями в парламенті були не БПП та НФ, а Опозиційний блок та група «Воля народу» чи вистачило б голосів для позбавлення імунітету депутатів від цих фракцій?

Який висновок можна з цього зробити? Питання потребує детального дослідження з моменту перших спроб зняття депутатської недоторканості. Однак вже побіжний аналіз дозволяє підсумувати, що проблема депутатської недоторканності пов’язана не стільки із конституційними приписами, скільки з:

1) процедурними аспектами, викладеними у Регламенті ВРУ (наприклад, КПК не передбачено, що Голова ВРУ або Голова комітету можуть надавати оцінку доказів у кримінальному провадженні),

2) незалежністю та/чи якістю роботи судових органів та прокуратури,

3) політичною культурою та особливостями партійного (недо)будівництва, що дозволяє включати у виборчі списки (а (не)свідомим виборцям голосувати за) осіб з темним минулим і невизначеним майбутнім.

Що ж робити з депутатською недоторканістю? Тут питання треба ставити не про скасування, а про обмеження. В цьому є і практичний сенс (з огляду на процедурні аспекти притягнення до відповідальності), і це значно більше відповідає міжнародній практиці та загальним тенденціям розвитку демократії і парламентаризму.

Приблизно з такими ж нюансами можна зіштовхнутися, якщо розглядати пропозицію щодо обмеження кількості каденцій підряд для народних депутатів. З огляду на публічні заяви, логіка цієї пропозиції полягає у тому щоб запобігти формуванню «кастовості» в парламенті та обростанню корупційними зв’язками депутатів, які занадто довго «служать народу». Однак реальність інша: починаючи з ІІ скликання Верховна Рада щоразу (за винятком VI скликання) оновлювалася на 60% і більше. Тобто більшість депутатів майже кожного скликання були новачками в парламенті. А це означає, що відповідне обмеження просто не має жодного сенсу, якщо взагалі не брати до уваги обмеження пасивного виборчого права громадян України.

Якщо ж говорити про парламентську реформу загалом, то ідеї та позиції, які найбільше озвучуються у публічному дискурсі насправді мають мало спільного з реальними проблемами роботи єдиного законодавчого органу в Україні. Для прикладу, можна відкрити Дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовлену Місією Європейського парламенту з оцінки потреб на початку 2016-го року. Залишаючи за рамками дискусію щодо доцільності окремих пропозицій, варто відзначити, що з 52-х рекомендацій Дорожньої карти жодна не стосується скасування депутатської недоторканості або зменшення кількісного складу парламенту. А проблему «кнопкодавства» пропонують вирішити не шляхом запровадження санкцій, а через зміну конституційно визначеного механізму голосування у сесійній залі: не більшістю від конституційного складу (226), а більшістю від присутніх. Останній механізм діє у переважній більшості європейських парламентів і, в тому числі, покликаний вирішити проблему фракційної дисципліни і, відповідно, – присутності в сесійній залі під час голосування.

Крім того, необхідно підкреслити, що парламентську реформу не треба починати. Принаймні останній комплексний виток реформи триває з початку 2016 року. З оцінкою реалізації парламентської реформи на основі Дорожньої карти за період 2016-2018 рр. можна ознайомитися на тут. Також радимо прочитати Порядок денний Реформи Верховної Ради України, підтриманий профільними громадськими організаціями. 

Олександр Заславський

Директор аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив