«Часопис ПАРЛАМЕНТ» №3-4/2003

Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій»

І. Обґрунтування необхідності прийняття закону

Стаття 38 Конституції України проголошує право громадян брати участь в управлінні державними справами. Поруч з такими формами реалізації цього права, як участь у виборах та референдумах, робота на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, особливе місце посідає право громадян (та його здійснення) на об’єднання у політичні партії. На відміну від участі у виборах та референдумах, які відбуваються раз на кілька років та мають установчий характер, прояв громадянами своєї політичної волі шляхом підтримки діяльності тих чи інших партій (така підтримка може полягати як у голосуванні за партійних кандидатів на виборах, наданні партії матеріальної допомоги, безпосередньому членстві у партії, так і в прихильному ставленні до проголошуваних партією ідей тощо) має постійний та комплексний характер. На відміну від роботи на державній службі та в органах місцевого самоврядування, коли посадова особа часто залишається наодинці зі своїми прагненнями справити позитивний вплив на розвиток суспільства та держави через відсутність інших осіб, які поділяли б її бачення шляхів такого впливу, а також є обмеженою субординаційними зв’язками, участь громадян у партіях (підтримка останніх) передбачає добровільність та певну спільність політичних поглядів. Тому політичні партії є ефективнішим інструментом участі громадян в управлінні державними справами. Незважаючи на це, державна підтримка політичних партій фактично відсутня, у той час, як на організацію і проведення виборів та референдумів, реформування державної служби витрачаються значні кошти.

Не слід також забувати про те, що політичні партії повинні виконувати важливі функції, закріплені в Конституції України, а саме сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, брати участь у виборах (стаття 36 Конституції України). Ці функції мають загальнодержавну вагу, а тому їх здійснення має підтримуватися і гарантуватися державою, у тому числі, шляхом фінансової підтримки діяльності політичних партій. Це вже зрозуміли у Польщі, Чехії та Росії. Цим шляхом вже давно йдуть Німеччина, Франція, Швеція, Австрія, Греція та інші розвинуті країни світу.

ІІ. Цілі й завдання

Сьогодні державне фінансування політичних партій здійснюється у формі створення певних умов для їхньої участі у виборах (надання безкоштовного ефірного часу на телебаченні та радіо, фінансування оприлюднення програмних положень у друкованому вигляді тощо), а також, опосередковано, – шляхом фінансування діяльності депутатських фракцій і груп, а також самих депутатів у парламенті (це одна з форм підтримки парламентської активності партій). Цього, очевидно, недостатньо для забезпечення виконання партіями конституційно визначених функцій.

У зв’язку з цим, пропонується внести зміни до окремих законодавчих актів України, що гарантували б державну підтримку здійснення партіями їхньої статутної діяльності (поширення власних політичних поглядів, організацію публічних обговорень державних рішень, різноманітних досліджень з питань державотворення, випуск власних друкованих видань, підтримку партійних молодіжних, жіночих, дослідницьких, інформаційно-аналітичних та інших організацій тощо) – пряме загальне фінансування політичних партій. Крім того, передбачається встановлення компенсацій партіям (виборчим блокам партій) коштів, витрачених на проведення виборчих кампаній – пряме спеціальне фінансування. Державну підтримку політичних партій пропонується здійснювати шляхом надання останнім коштів безпосередньо з Державного бюджету України.

Умови отримання партіями державної підтримки

Кошти, виділені державою на фінансування статутної діяльності політичних партій, розподілятимуться лише між тими з них, які досягли певного рівня підтримки з боку громадян. Однією з цілей пропонованих змін до законодавства є сприяння формування стабільної та ефективної партійної системи, елементами якої поруч з, можливо, численними дрібними та політично слабкими партіями були б кілька потужних та життєздатних партій, які б функціонували в умовах правомірної та закономірної конкуренції між собою. Тому як критерій для визначення партій, що матимуть право на державну підтримку, пропонується встановити отримання партією 3% голосів виборців на останніх парламентських виборах. При цьому до уваги братимуться лише результати голосування за партійні списки (за пропорційною системою виборів). Закріплення кваліфікаційної вимоги на рівні 3% (нижче виборчого бар’єру), з одного боку, дозволить фінансувати лише життєздатні політичні партії, а з іншого, сприятиме створенню належного конкурентного середовища для партій, підвищенню демократичності партійної системи. Кошти розподілятимуться між партіями пропорційно до кількості отриманих ними голосів виборців.

Особливості державної підтримки партій, що входили до виборчих блоків політичних партій

Особливий порядок державного фінансування пропонується передбачити для партій, які входили до виборчих блоків партій. Оскільки такі блоки створюються, переважно, з метою досягнення кращих результатів на виборах і перетворюються на самостійних і повноцінних учасників політичного життя лише в разі реорганізації в єдину партію, то кваліфікаційною вимогою для отримання партіями, які до них входили, державної фінансової допомоги пропонується визначити отримання блоком підтримки виборців на рівні 4% голосів (на рівні виборчого бар’єру). Це спонукатиме об’єднання політичних партій до подальшої консолідації.
Кошти, отримані блоком, розподілятимуться між партіями – членами блоку. Порядок такого розподілу має визначатися партіями, які до нього входили, за взаємною згодою одноголосно. У разі, якщо протягом встановленого строку домовленості не буде досягнуто, розподіл відбуватиметься пропорційно до кількості кандидатів у виборчому списку блоку від кожної з партій.

Надання коштів. Контроль за їхнім використанням. Звітність партій

Органом, який займатиметься адмініструванням процесу розподілу коштів (і, водночас, буде головним розпорядником бюджетних коштів), пропонується визначити Міністерство юстиції України, яке й сьогодні здійснює реєстрацію політичних партій та контроль за їхньою діяльністю, а також має необхідні кадрові й організаційні можливості для здійснення нових повноважень.

Процес розподілу коштів між партіями зводиться до суто технічної процедури власне розподілу та прийняття рішень про виділення коштів на основі даних Центральної виборчої комісії про результати виборів, припинення фінансування на основі інформації Головного контрольно-ревізійного управління України про порушення партією порядку використання бюджетних коштів, відновлення фінансування згідно з рішенням суду. Тому наділення Міністерства юстиції додатковим повноваженням з розподілу бюджетних коштів між політичними партіями, що мають право на державну підтримку, не спровокує тиск та інші незаконні методи впливу на партії з боку виконавчої влади.

Пропонується законодавчо закріпити правило, згідно з яким партія зобов’язана використати отримані державні кошти протягом звітного року. Це зумовлено тим, що державна підтримка статутної діяльності партій спрямована на забезпечення їхнього стабільного розвитку, а не на фінансування епізодичних проектів. Щоб спонукати партії до такого використання коштів та запобігти їхньому накопиченню з метою використання, наприклад, на передвиборчі цілі, пропонується запровадити механізм зменшення субсидій наступного року на суму невикористаних протягом звітного року коштів. Для того, щоб партії мали змогу інвестувати отримані кошти у власний розвиток протягом звітного року, та з метою полегшення звітності пропонується надавати партіям кошти на початку кожного кварталу авансом.

Обов’язковою умовою отримання партією коштів є публікація нею звітності про використання наданих державою коштів за попередній рік в одному з офіційних загальнодержавних видань до 1 квітня наступного за звітним періодом року.

Органом, який уповноважений здійснювати фінансовий контроль за використанням партією бюджетних коштів, є Головне контрольно-ревізійне управління України (функцію контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів на органи Державної контрольно-ревізійної служби покладає Бюджетний кодекс України (стаття 113) та Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»). Воно зобов’язане здійснити перевірку звітності партій перед їх опублікуванням – до 1 березня наступного за звітним періодом року.

Підстави припинення державного фінансування статутної діяльності політичних партій

У разі виявлення порушень у процесі використання бюджетних коштів, Головне контрольно-ревізійне управління України подає відповідні матеріали до Міністерства юстиції, яке, у разі, якщо таке порушення є суттєвим (пов’язане з порушенням вимог щодо напрямків використання коштів), приймає рішення про припинення державної підтримки політичних партій, яке може бути оскаржене до суду.

Ще однією підставою для припинення державного фінансування політичної партії або блоку є припинення їхнього існування як суб’єктів політичного життя. Для політичних партій – це припинення діяльності (шляхом реорганізації, ліквідації або заборони) та анулювання їхніх реєстраційних свідоцтв.

Для блоків партій ознакою припинення їхнього існування пропонується визначити розпад парламентських фракцій (груп), які репрезентують ці блоки, або неутворення спільних фракцій (груп) взагалі. Це зумовлено тим, що існування виборчого блоку партій продовжується у парламентській фракції (групі) або знаходить свій вияв у реорганізації блоку в єдину партію. В останньому випадку партія-правонаступниця партій, які отримували державне фінансування, продовжує користуватися державною підтримкою в обсязі, який у сумі складають розміри державної підтримки партій, які увійшли до її складу та отримували таке фінансування раніше. Якщо ж виборчий блок партій продовжив своє існування у формі парламентської фракції (групи), яка пізніше розпалася, або якщо такий блок взагалі не утворив власної фракції (групи), партії, що входили до нього, будуть позбавлені державного фінансування.

При цьому, з метою уникнення ситуації, коли припинення державної підтримки партій буде зумовлене розпадом фракції (депутатської групи), спровокованим зміною норм Регламенту Верховної Ради України, які регулюють мінімальну чисельність цих депутатських об’єднань, пропонується закріпити положення, згідно з яким розпад депутатських фракцій (груп) у зв’язку зі зміною норм Регламенту Верховної Ради України не є підставою для припинення державного фінансування відповідних партій.

Крім того, для уникнення зловживань з боку окремих партій, незаконного тиску на партії пропонується позбавляти державного фінансування лише партії, які за власною ініціативою вийшли з відповідної фракції (депутатської групи). У такому разі інші партії-учасниці виборчого блоку продовжують отримувати свою частку державного фінансування.

Відшкодування витрат партій (блоків) на виборчу кампанію

Підставою для відшкодування політичній партії (блоку) витрат на проведення власної виборчої кампанії є отримання нею не менше 4% голосів виборців (подолання виборчого бар’єру). На відміну від державного фінансування статутної діяльності політичних партій, яке спрямоване на підтримку життєздатних партій (не тільки тих, що подолали виборчий бар’єр), відшкодування витрат на виборчу кампанію має стосуватися лише тих партій (блоків), кампанія яких була успішною (які подолали виборчий бар’єр). Такий самий підхід застосовується, зокрема, і при поверненні партіям виборчої застави.

Партії (блоку) відшкодовуються фактичні витрати на проведення виборчої кампанії, але лише в межах встановленого максимального розміру виборчого фонду партій (блоків). Формальною підставою для такого відшкодування слугуватимуть звітності партій про витрати виборчих фондів, які подаються до Центральної виборчої комісії. Формальне рішення про виділення коштів прийматиметься також Центральною виборчою комісією.

Партіям, які входили до виборчого блоку партій, витрати на проведення виборчої кампанії відшкодовуються у розмірі їхнього прямого внеску до виборчого фонду блоку. Такий принцип обрано тому, що метою відшкодування не є безпосередньо підтримка партій, які користуються певним рівнем популярності у виборців. Зважаючи на це, розмір відшкодування не може бути пов’язаним з кількістю кандидатів від кожної з партій у виборчому списку блоку, кількістю кандидатів від окремих партій, які стали депутатами, тощо.

IV. Стан нормативно-правової бази у сфері відносин

Сьогодні правовідносини у сфері державної фінансової підтримки діяльності політичних партій регулюються Законом України «Про вибори народних депутатів України», який передбачає незначне фінансування окремих видів передвиборчої агітації для політичних партій (виборчих блоків партій) та кандидатів у народні депутати. Кошторис Верховної Ради України, який щорічно затверджується постановою парламенту, передбачає також кошти на забезпечення діяльності фракцій та депутатських груп, їхніх секретаріатів, народних депутатів України (зокрема, тих, що входять до складу політичних партій) тощо. Цими двома формами підтримки й обмежується державне фінансування політичних партій в Україні.

Базовими у відповідній сфері є закони України «Про політичні партії в Україні» та «Про вибори народних депутатів України».

З метою правового закріплення пропонованих змін до законодавства необхідно внести зміни та доповнення до законів України «Про політичні партії в Україні», «Про вибори народних депутатів України», «Про державну контрольну-ревізійну службу в Україні», «Про Центральну виборчу комісію».

V. Фінансово-економічне обґрунтування

Запровадження державного фінансування політичних партій в Україні потребуватиме відповідних витрат з Державного бюджету України.

Пряме загальне та спеціальне фінансування політичних партій передбачається здійснювати за рахунок видатків загального фонду (у разі поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди) Державного бюджету України. Для цього щорічно в законі про Державний бюджет України на наступний рік закріплюватиметься окремим рядком бюджетне призначення на державне фінансування політичних партій, головним розпорядником за яким виступатиме Міністерство юстиції України.

Крім того, закон про Державний бюджет України на рік, наступний за роком, у якому відбулись вибори народних депутатів України, міститиме статтю видатків загального фонду (у разі поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди) Державного бюджету України у вигляді бюджетного призначення на відшкодування витрат політичних партій на передвиборну агітацію, головним розпорядником коштів за яким виступатиме Центральна виборча комісія.

Суму коштів, яка щорічно виділятиметься з Державного бюджету України з метою фінансування статутної діяльності політичних партій, пропонується встановити на рівні 0,01 розміру мінімальної заробітної плати (станом на 1 січня року, що передує року виділення коштів), помноженого на загальну кількість громадян України, включених до списків виборців на останніх виборах народних депутатів України. Виходячи з кількості виборців в Україні, внесених до списків виборців на виборчих дільницях під час виборів народних депутатів України в 2002 році (37 403 661 чоловік згідно з даними ЦВК), та встановленого розміру мінімальної заробітної плати (185 грн. відповідно до Закону України «Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік» № 372-IV від 26.12.2002 р), розмір щорічного загального державного фінансування політичних партій становитиме близько 69 197 тис. грн. (зі збільшенням мінімальної заробітної плати з 1 липня 2003 року до 237 грн. ця сума становитиме 88 647 тис. грн.).

Якщо застосувати положення законопроекту до результатів виборів народних депутатів України 2002 року (коли згідно з офіційними даними Центральної виборчої комісії три й більше процентів голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, вдалося набрати 7 політичним партіям та блокам партій), то можна побачити, що кожен учасник виборчого процесу 2002 року, який здобув би право на державне фінансування, отримав би в середньому по 9 885 тис. грн. щорічної допомоги (якщо при розрахунках виходити з показника мінімальної заробітної плати на рівні 185 грн.; при збільшенні цього показника до 237 грн. щорічна сума фінансування становила б у середньому 12 664 тис. грн.).

Передбачене законопроектом відшкодування витрат політичних партій на проведення виборчої кампанії здійснюватиметься за результатами виборів народних депутатів України. Кошти для відшкодування виборчих витрат пропонується передбачати законом про Державний бюджет України року, який слідує за роком проведення виборів народних депутатів. Розмір коштів встановлюватиметься, виходячи з фактичної кількості політичних партій (блоків партій), які отримали право на відшкодування виборчих витрат, та звітних даних, наданими цими політичними партіями (блоками партій), щодо коштів, витрачених з їхнього виборчого фонду. Закріплення подібного підходу та перенесення виплати коштів на рік, наступний за роком проведення виборів, пояснюється практичною неможливістю визначення розміру необхідного відшкодування до офіційного встановлення результатів виборів.

Необхідно зазначити, що частина коштів, передбачена для відшкодування виборчих витрат партій (блоків партій), компенсуватиметься за рахунок виборчих застав, які будуть перераховані до Державного бюджету у порядку передбаченому чинним Законом України «Про вибори народних депутатів України» (ст. 43).

Так, якщо врахувати результати виборів народних депутатів України 2002 року та застосувати встановлені чинним Законом про вибори народних депутатів України (№ 2766-ІІІ від 18.10.2001 р.) розміри виборчої застави для політичних партій (блоків партій) (15 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або 255 тис. грн.) та кандидатів у депутати в одномандатному окрузі (60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або 1020 грн.), то можна встановити суму, що надійшла до Державного бюджету України за рахунок партій (блоків), які не взяли участі в розподілі депутатських мандатів, та кандидатів, які не були обрані.

За офіційними даними Центральної виборчої комісії списки кандидатів у депутати в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі в ході виборчої кампанії 2002 року зареєстрували 33 політичних партій та блоків партій, з них подолали 4-% загороджувальний бар’єр та взяли участь у розподілі депутатських мандатів 6 партій (блоків). Відповідно, кошти, що надійшли на спеціальний рахунок ЦВК в якості виборчих застав 27 партій (блоків партій) та мають бути перерахованими до Державного бюджету, становлять 6 885 тис. грн.

Крім того, за загальної кількості зареєстрованих кандидатів у депутати – 3504, котрі балотувались під час виборів 2002 року в одномандатних виборчих округах, до Державного бюджету України за рахунок виборчих застав, внесених кандидатами, які не були обрані (3279), надійшло 3 344 тис. грн.

Таким чином, якщо ґрунтуватись на вказаних розрахунках та виходити з максимально можливого розміру відшкодування виборчих витрат 6 партіям (блокам) (а саме: 150000 х 17 грн. х 6 = 15 300 тис. грн.) у межах закріпленого Законом України «Про вибори народних депутатів України» № 2766-ІІІ від 18.10.2001 р. розміру виборчого фонду (150 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або 2 550 тис. грн.), можна встановити, що за рахунок перерахованих до Державного бюджету України виборчих застав (10 229 580 грн.) було б компенсовано 67% видатків Державного бюджету на відшкодування витрат політичних партій (блоків партій) на фінансування передвиборної агітації.

VІ. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків

Запровадження державної фінансової підтримки політичних партій сприятиме:

  1. Підвищенню суспільного контролю над державою внаслідок підвищення ролі опозиційних політичних партій, появи інституту партійної відповідальності за діяльність парламенту, уряду тощо. Крім того, виборці, віддаючи перевагу тій чи іншій партії, тим самим висловлюватимуть підтримку відповідному політичному курсу, що також є однією з форм взаємодії громадянського суспільства та держави.
  2. Зростанню кількості «ідеологічних партій», визначальною характеристикою яких є їхні програмні положення, а не членство в них відомих політичних діячів тощо. Наявність у партії самостійного джерела для забезпечення її існування дозволить їй зосередити увагу на пропагуванні та втіленні у життя своїх програмних положень.
  3. Підвищенню якості державних рішень. Зростання ролі політичних партій призведе до посилення їхньої участі в процесі формування державних органів та державної політики. Це у свою чергу сприятиме консолідації зусиль законодавчої та виконавчої гілок влади щодо досягнення спільної мети. До підвищення якості державних рішень спонукатиме і командна (партійна) відповідальність за втілювану державою політику.
  4. Запобіганню соціальним та іншим конфліктам у суспільстві завдяки перенесенню їх у сферу міжпартійних діалогів та міжпартійної конкуренції.
  5. Підвищенню рівня політичної культури та політичної свідомості громадян.
  6. Підвищенню прозорості партійних фінансів.

Фінансування політичних партій: проблеми законодавчого регулювання. Позиції політиків та експертів

Необхідність запровадження державного фінансування політичних партій

Ігор ГРИНІВ,
народний депутат України

Якщо говорити про закони, які мали вагомий вплив на діяльність політичних партій, зокрема – фінансові аспекти цієї діяльності, то необхідно згадати, зокрема, прийнятий парламентом у 1997 році Закон «Про вибори народних депутатів України», в якому вперше було закріплено змішану систему виборів до парламенту. Закріплення на законодавчому рівні пропорційної складової змішаної системи мало визначальний вплив на розвиток та інституціоналізацію політичних партій.

Хоча згадані законодавчі зміни сприяли розвитку багатопартійності, однак не слід забувати й про те, що вони спричинили появу значної кількості маловпливових партій, перетворення окремих з них на політичне прикриття економічних інтересів фінансово-промислових груп. Якщо така тенденція отримає подальший розвиток, то можна припустити, що у недалекому майбутньому переважна більшість існуючих партій втратять будь-яку ідеологічну орієнтацію, перетворившись на виразників інтересів фінансових угруповань. Саме тому і доцільно запровадити державне фінансування політичних партій.

Василь ОНОПЕНКО,
народний депутат України, Голова Комітету
Верховної Ради України з питань правової політики

Правовою основою державного фінансування політичних партій є положення статті 36 Конституції України, якою створено достатні правові передумови для законодавчого закріплення державного фінансування політичних партій. Таке фінансування має здійснюватись у двох формах: у формі фінансування поточної партійної діяльності за рахунок спеціально визначених Законом про державний бюджет на відповідний рік коштів та у формі спеціального фінансування – державного фінансування участі партій у виборчих кампаніях. При цьому фінансування поточної діяльності партій на законодавчому рівні досі не врегульовано. Той факт що приватні пожертви фізичних та юридичних осіб нерідко використовуються як засіб підпорядкування партій комерційним інтересам окремих груп фізичних і юридичних осіб є однією з причин поширення корупції в політиці.

Це явище характерне для України; поширення фінансування партій за рахунок коштів фінансово-промислових груп набуло в нашій державі особливої гостроти. Саме тому існує потреба законодавчого вирішення відповідних проблем.

Олександр МОРОЗ,
народний депутат України,
керівник Фракції Соціалістичної партії України

Набагато важливіше зрозуміти, що державне фінансування різних видів діяльності політичних партій – одне з досягнень європейської демократії. Воно вже запроваджене в багатьох країнах Європи, зокрема в Німеччині, Франції, Швеції, Австрії, Польщі, Росії, Греції, Чехії. Таке фінансування не тільки доцільне, воно необхідне. І перш за все, необхідне державі, людям. Тільки таким чином можна досягти відокремлення капіталу (грошей) від політики. По-перше, політичні партії отримають незалежність у реалізації своєї діяльності, виконанні передвиборчих зобов’язань, відстоюванні своїх позицій. По-друге, поліпшується інформованість населення відносно альтернативних точок зору, поглядів та дій політичних партій, які користуються найбільшою підтримкою виборців, щодо всіх важливих соціально-політичних процесів в державі. По-третє, підвищується прозорість партійних фінансів та відповідальність самих партій перед виборцями.

В Україні такого роду фінансування може бути запроваджено саме на нинішньому етапі. Воно означатиме не стільки держану підтримку партій, скільки держану підтримку становлення і розвитку політичної культури та політичної свідомості громадян. При досягненні високого рівня розвитку партій та стабільності політичної системи це фінансування може бути значно скорочено (згорнуте).

Юлія ТИМОШЕНКО,
народний депутат України,
керівник Фракції Блоку Юлії Тимошенко

Виходячи зі змісту статті 38 Конституції України, що проголошує право громадян брати участь в управлінні державними справами, право громадян на об’єднання у політичні партії, а також їх прояв своєї політичної волі шляхом підтримки діяльності тих чи інших партій, (така підтримка може полягати як у голосуванні за партійних кандидатів на виборах, наданні партії матеріальної допомоги, безпосередньому членстві у партії, так і в прихильному ставленні до проголошених партією ідей) має постійний і комплексний характер. Тому політичні партії є ефективним інструментом участі громадян в управлінні державними справами. Проте сьогодні державна підтримка політичних партій, особливо опозиційних, відсутня (крім пропрезидентських партій, які використовують державні і місцеві кошти особливо в період виборчої кампанії на власні витрати). У той же час на проведення так званих «народних» зборів, різних обговорень на підтримку влади президента витрачаються значні державні, або як іменує влада так звані «спонсорські кошти».

Не слід забувати, що політичні партії повинні виконувати важливі функції, закріплені у Конституції України – сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, брати участь у виборах (стаття 36 Конституції України). Ці функції мають загальнодержавну вагу, а тому їх здійснення повинно підтримуватися і гарантуватися державою, в т.ч. шляхом фінансової підтримки діяльності політичних партій. Як нам відомо, цим шляхом вже давно йде значна кількість держав Європи та інших країн світу. Це вже зрозуміли навіть у Росії, Польщі, Чехії, Словаччині.

Безумовно, для вирішення цього питання потрібно вносити зміни до діючого законодавства стосовно партій і виборів, з тим, щоб дієво сприяти формуванню в Україні стабільної та розвиненої системи політичних партій, здатних взяти належну участь в процесах управління та державотворення.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ,
народний депутат України

Проблема фінансування політичних партій є однією з центральних у забезпеченні партійної діяльності. Місце і роль політичних партій у суспільстві визначається ст. 36 Конституції України, згідно з положеннями якої партії узагальнюють і виражають суспільну думку, беруть участь у виборах. Для того, щоб діяльність партій відповідала закріпленій за ними в Конституції ролі, і необхідно запровадити прозоре фінансування діяльності партій. В той же час, реальними джерелами фінансування партій насьогодні є членські внески (однак, в умовах, коли середня заробітна плата в Україні є нижчою за прожитковий мінімум, на серйозну частку внесків у партійних фінансах годі й розраховувати), внески спонсорів. Виникає питання: на що даються ці внески, чому спонсор фінансує діяльність конкретної партії, звідки походять кошти спонсорів – від здійснення комерційної діяльності чи від відмивання надходжень, отриманих злочинним шляхом? Як відомо, в Україні існує значна кількість партій, які, не маючи власної ідеології та суспільної підтримки, використовуються лише для політичного «прикриття» економічних інтересів фінансово-промислових груп.

Закон «Про політичні партії» вимагає щорічного публічного звітування про баланс політичної партії. В сьогоднішніх умовах закріплення такого положення несе в собі небезпеку для кожної партії – адже реальних і, водночас, легальних джерел фінансування політичних партій в Україні не існує, закон їх виключає. Відповідно, чи не єдиним шляхом прозорого фінансування політичних партій є запровадження державного бюджетного фінансування партій.

Aнатолій РОМАНЮК,
професор Львівського державного університету імені І.Фpанка

 Порівнюючи систему доходів вітчизняних партій та партій країн Західної Європи, ми можемо констатувати наступне. Незважаючи на постійне виникнення політичних скандалів, пов’язаних з фінансуванням партій, в країнах Західної Європи партії мають майже повністю відкриту систему.

В той же час в Україні партійні бюджети складаються приблизно на 90 відсотків з тіньових надходжень. Внаслідок цього 69 відсотків партійних лідерів висловлюються проти оприлюднення доходів або фінансових бюджетів політичних партій як на центральному рівні, так і на обласному рівні.

Iгор КОЛІУШКО,
Директор Центру політико-правових реформ

Запровадження державного фінансування політичних партій має велике значення для забезпечення прозорості та ефективності виборів. Майже на кожних парламентських виборах з’являються нові політичні партії, що призводить до ситуації, за якої виборець не знає, хто несе відповідальність за дії владних інститутів. З огляду на це питання стабілізації політичної системи є одним з ключових у ліквідації кризових явищ в економічній, політичній, соціальній і культурній сферах.

Досвід зарубіжних країн, зокрема – Угорщини, переконливо свідчить про те, що для стабілізації політичної системи достатньо лише два виборчих цикли, за умови, зрозуміло, наявності відповідних механізмів у виборчому законодавстві та законодавстві про політичні партії.

Марчін ВАЛЄЦКІ,
Коледж св. Антонія, Оксфордський університет,
Інститут суспільних відносин, Варшава

Обговорення ідеї запровадження фінансування виборчих кампаній, державного фінансування статутної діяльності політичних партій слід починати задовго до президентських виборів 2004 року і, цілком зрозуміло – виборів народних депутатів. Це необхідно зробити хоча б для того, щоб існуючий 90% рівень нелегального фінансування партій зменшився принаймні до 70%.

За результатами реформування політичної системи Польщі я з впевненістю можу заявити, що у польській політиці «обертається» 50% легальних коштів; а сам процес фінансування має відкритий і законний характер.

Ігор ГРИНІВ,
народний депутат України

Пошук шляхів недопущення подальшого розвитку тенденції до тіньового фінансування партій спонукав до напрацювання принципово нових механізмів регулювання партійної діяльності, насамперед тих, які знайшли відображення у законодавстві європейських країн. Такі механізми закладено у розробленому експертами Лабораторії законодавчих ініціатив і внесеному мною на розгляд Верховної Ради Україні законопроекті «Про внесення змін і доповнень до деяких законів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій». У цьому проекті передбачається два види державного фінансування політичних партій. Перший – це пряме фінансування політичних партій і їхніх статутних задач, фактично – статутне фінансування. А другий – фінансування, пов’язане з участю політичних партій у виборчому процесі – відшкодування політичним партіям затрат, пов’язаних з проведенням виборчої кампанії.

Олександр МОРОЗ,
народний депутат України, керівник Фракції
Соціалістичної партії України

Певні процедурні моменти державного фінансування політичних партій потребують вдосконалення. Саме на це спрямоване поданий ще в минулому році народним депутатом України Ігорем Гринівим – членом фракції Віктора Ющенка «Наша Україна» законопроект про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України. Наведу лише кілька пропозицій з цього законопроекту, з якими погоджуюсь. Так,

  • пропонується запровадити пряме загальне фінансування політичних партій для здійснення ними їхньої статутної діяльності: поширення власних політичних поглядів, організацію публічних обговорень державних рішень, різноманітних досліджень з питань державотворення, випуск партійних друкованих видань, підтримку важливих складових організацій і течій в середині цих партій тощо. Умовою такого фінансування партій повинно стати отримання ними 3% голосів виборців на останніх парламентських виборах;
  • прямим спеціальним фінансуванням передбачається компенсувати партіям (виборчим блокам партій) коштів, витрачених на проведення виборчих кампаній, в межах встановленого максимального розміру виборчого фонду та повертати виборчі застави. Але для цього партія (блок) повинна подолати 4% виборчий бар’єр;
  • розподілятися між партіями кошти повинні пропорційно до кількості отримання ними голосів виборців;
  • передбачається і особливий порядок фінансування партій, які входили до виборчих блоків;
  • пропонується встановити жорсткий контроль за використанням бюджетних коштів партіями та посилити звітність останніх.

Юлія ТИМОШЕНКО,
народний депутат України,
Голова Фракції Блоку Юлії Тимошенко у Верховній Раді України

У даний час державне фінансування політичних партій здійснюється у передвиборчий період у формі певних умов (надання безкоштовного ефірного часу на телебаченні і радіо, оприлюднення програмних положень у друкованому вигляді, а також шляхом фінансування діяльності депутатських фракцій, груп, депутатів у парламенті). Однак ми вважаємо, що цього не достатньо. Для цього необхідно змінити окремі законодавчі акти, що гарантувало б державну підтримку у формі прямого загального фінансування політичних партій. Це потрібно для випуску власних друкованих видань, підтримки партійних молодіжних, жіночих, дослідницьких, інформаційно-аналітичних та інших організацій, на поширення власних політичних поглядів, організацію публічних обговорень державних рішень тощо.

Ми також підтримуємо пряме фінансування у вигляді компенсацій партіям (виборчим блокам партій) коштів, витрачених на проведення виборчих кампаній з бюджету України.

Обов’язковим правилом має бути пропорційний розподіл загальної кількості виділених коштів, виходячи з можливостей бюджету.

Критерієм отримання державної підтримки кожною партією (виборчим блоком партій), незалежно чи вони опозиційні, чи ні, повинно залежати від отримання партією (чи блоком партій) 4% голосів виборців на останніх парламентських виборах. При цьому доцільно брати лише результати голосування за партійні списки (за пропорційною системою виборів). Кошти розподілятимуться між партіями пропорційно кількості отриманих ними голосів виборців, поданих Центральною виборчою комісією. В блоках отримані кошти розподілятимуться між партіями – членами блоку також відповідно до кількості мандатів. Обов’язковою умовою отримання партією чи виборчим блоком партій, коштів має бути публікація ними звітності про використання наданих державою коштів за попередній рік. Розподіл мандатів і контроль за їхнім використанням слід покласти на комісію, створену при Міністерстві юстиції України, в яку делегувати від кожної партії по одному представнику. Право перевірки використання коштів можна покласти на Головне контрольно-ревізійне управління України (оформити законодавчо). При виявленні порушень у процесі використання бюджетних коштів Міністерство юстиції може приймати рішення про припинення державної підтримки політичних партій, але не пізніше, як за сім днів до виборів. Це рішення може бути оскаржене в суді. Підставою для відшкодування політичній партії (блоку партій) витрат на проведення власної виборчої кампанії повинне бути подолання виборчого бар’єру. Що стосується коштів, які одержуються згідно діючого законодавства у вигляді членських внесків і пожертвувань спонсорів, то вони йдуть виключно на потребу внутрішніх справ партійних організацій партії.

Необхідно внести зміни та доповнення до Законів України «Про політичні партії в Україні», «Про вибори народних депутатів України», «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», «Про центральну виборчу комісію», а також передбачити фінансування у державному бюджеті. Проте політична обстановка, що утворилась внаслідок узурпації державної влади Президентом Л.Кучмою та його оточенням сьогодні не дозволить провести в життя ці важливі питання. Вони можливі лише після обрання нового Президента України.
Рішення про фінансове забезпечення партії може викликати супротив провладних партій. Адже вони і сьогодні використовують можливості державних структур, як то побори з підприємницьких структур в т.ч. для утворення різних фондів, використання праці державних службовців і тому подібне.

ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ І МОЖЛИВОСТІ БЮДЖЕТУ

Сергій РОМАНЕНКО,
Міністерство фінансів України

Пошук оптимального співвідношення у фінансовому забезпеченні суспільних проблем України – це пошук між абсолютно необхідними видатками державного бюджету, необхідними видатками, доцільними видатками та дискусійними видатками.

На сьогоднішній день, на мою думку, видатки державного бюджету на фінансування політичних партій, не торкаючись виборів, слід віднести саме до дискусійних. Навіть частковий перехід до безпосереднього бюджетного фінансування політичних партій може бути, виходячи із реалістичної оцінки сьогоднішньої політико-економічної ситуації в Україні, досить тривалим. Така ситуація об’єктивно диктується наступними чинниками:

  1. Забезпечення законодавчої бази для прийняття рішення при формуванні проекту Державного бюджету України. При цьому, доцільно зазначити, що фінансування політичної діяльності партій має здійснюватися лише з державного бюджету і жодним чином не зачіпати місцеві бюджети різних рівнів.
  2. Сьогодні державний бюджет не в змозі забезпечити на достатньому рівні фінансування більшості суспільних проблем в Україні. Тому, на мій погляд, одна з головних проблем полягає, з одного боку, в намаганні українського суспільства якнайшвидше наблизитися до рівня розвинутих європейських демократій у фінансуванні політичних партій, а з іншого – у спроможності державного бюджету України, який у порівнянні з розвинутими країнами перебуває на порядок нижче.

Виходячи із вищезазначеного, наближення до реалізації питання державного фінансування політичних партій йтиме по кількох зустрічних напрямках, які при досягненні певного рівня взаємної консолідації та консенсусу можуть наблизити нас до його вирішення.

Перш за все, необхідна структуризація політичних партій. У законодавстві України має бути чітко виписано: які саме партій, які напрямки та цілі їх діяльності мають фінансуватися із державного бюджету.

Другий напрямок торкається підвищення рівня економічної спроможності суспільства в цілому та, відповідно, фінансових можливостей державного бюджету. На цьому напрямку буде виважено визначатися співвідношення між фінансовими потребами політичної діяльності партій та пропорціями його забезпечення з урахуванням різних джерел (тобто членські внески, видавнича, інша господарська діяльність партій, гранти, подарунки та саме державна частка фінансування).

Третій напрямок – це формування політичними партіями громадської думки безпосередньо щодо цього питання. Адже воно для суспільства політично дуже важливе. Дехто з попередніх виступаючих вже наголошував на тих соціальних проблемах, які можуть виникати, і на тих дискусіях, що нам фінансувати: чи пенсії, чи охорону здоров’я, чи діяльність політичних партій. Вплив політичних партій на формування суспільної думки буде мати важливе значення для прийняття подальших політичних рішень, як з боку парламенту, так і з боку уряду.

Що стосується питання доцільності відшкодування партійних витрат на виборчу кампанію, то мушу визнати, що відшкодування завжди є не дуже приємним для працівників Міністерства фінансів, які формують проект державного бюджету. Адже це слід зробити до того, як пройде виборча кампанія в наступному році, що складно передбачити, враховуючи велику чисельність партій і розбіжність в їх можливостях, у тому числі і в агітаційному процесі. Тому більш прийнятним вбачається фінансування виборчого процесу за схемою, яка може бути вкладена у певний формульний розрахунок, зокрема, прив’язаний або до чисельності виборців, або до рекламного часу чи обсягу рекламної продукції, яка передбачена для тієї чи іншої партії. Розрахунок має бути в такому випадку, на мій погляд, прив’язаний до загальної чисельності виборців, а ті, хто не прийдуть на вибори, зекономлять державний бюджет.

Ігор ГРИНІВ,
народний депутат України

Я хотів би зазначити, що загальна сума витрат є співрозмірною з витратами, які здійснюються з державного бюджету на щорічне фінансування, наприклад, Академії податкової адміністрації. Тобто це – порівняно невеликі кошти.

Олександр МОРОЗ,
народний депутат України, керівник Фракції Соціалістичної партії України

Дискусія можлива довкола суми коштів, яка щорічно виділятиметься з Державного бюджету України з метою фінансування статутної діяльності політичних партій. Так законопроектом пропонується цю суму встановлювати на рівні 1% мінімальної заробітної плати, помноженого на загальну кількість громадян. Можна передбачити інший метод розрахунку, зменшивши відсоток або кількість осіб тощо. Ці питання нескладно узгодити. Існують і достатні економічні передумови для запровадження державного фінансування політичних партій. Додаткове фінансування, передбачене зазначеним законопроектом, потребує лише 2 – 3 млн. грн. на партію щорічно. А таких партій в цій каденції всього сім (згодом їх буде все менше). Ці гроші можна забезпечити виключно шляхом покращення адміністрування у сфері державних фінансів.

Європейські стандарти у сфері фінансування політичних партій

Рекомендації парламентської асамблеї Ради Європи 1516 (2001). Фінансування політичних партій

  1. Громадяни демонструють зростаюче занепокоєння щодо корупції, пов’язаної з поступовою втратою політичними партіями незалежності та випадками незаконного впливу на прийняття політичних рішень через фінансові важелі. Асамблея, підкреслюючи, що політичні партії є однією з найважливіших складових плюралістичної демократії, серйозно стурбована ситуацією, що склалася.
  2. Ряд скандалів, пов’язаних із фінансуванням політичних партій у декількох країнах-членах Ради Європи в усіх частинах континенту за останні роки, продемонстрували, що ця проблема потребує негайного вирішення задля запобігання втраті інтересу громадськості до політичного життя у їхніх країнах.
  3. З метою підтримання та посилення впевненості громадян у своїх політичних системах, держави-члени Ради Європи мають прийняти правила, що регулюють фінансування політичних партій та виборчих кампаній.
  4. Асамблея дотримується думки, що загальні принципи, на яких ці правила повинні базуватися, мають бути сформульовані на європейському рівні.
  5. У зв’язку з цим, Асамблея звертає увагу на діяльність органів Ради Європи у цій сфері, зокрема на Правила фінансування політичних партій, прийняті Венеціанською комісією в березні 2001 року, та діяльність, що триває, Робочої Групи Ради Європи з питань фінансування політичних партій, спрямовану на формулювання рекомендацій державам-членам стосовно «спільних правил проти корупції у фінансування політичних партій та виборчих кампаній».
  6. Умови, в яких політичні партії здійснюють свою діяльність, змінилися за останні десятиліття, і сьогодні партії потребують істотних фінансових ресурсів для здобуття популярності та політичної підтримки своїх ідей. Таким чином, Асамблея вважає, що регулятивні механізми мають враховувати ці реалії та забезпечити політичним партіям можливість отримання достатніх ресурсів для виконання своїх завдань і функцій.
  7. Асамблея переконана, що правила фінансування політичних партій та виборчих кампаній мають базуватись на наступних принципах: обґрунтований баланс між державним та приватним фінансуванням; справедливі критерії розподілу державної допомоги партіям; суворі правила щодо приватних пожертв; встановлення межі для партійних видатків, пов’язаних з виборчими кампаніями; повна прозорість звітності; створення незалежного органу аудиту та встановлення адекватних санкцій для порушників правил.
  8. Враховуючи наведене, Асамблея вважає:

А. Стосовно джерел фінансування

i. Держави мають заохочувати участь громадян у діяльності політичних партій, включаючи фінансову підтримку ними партій. Має бути визнаним, що членські внески, традиційні та безспірні джерела фінансування, не є достатніми з огляду на постійно зростаючі витрати на політичну боротьбу.

ii. Політичні партії мають отримувати фінансування з державного бюджету для запобігання встановленню залежності від приватних донорів та гарантування рівності можливостей для усіх політичних партій. Державне фінансування повинно, з одного боку, визначатися пропорційно до політичної підтримки, яку має партія, з урахуванням таких об’єктивних критеріїв як кількість поданих голосів або здобутих місць у парламенті, а, з іншого боку, надавати новим партіям можливість з’являтися на політичній арені та на чесних умовах конкурувати з більш стійкими партіями.

iii. Державне фінансування не повинно перевищувати рівня, необхідного для досягнення вище зазначених цілей, оскільки надмірна залежність від державного фінансування може призвести до послаблення зв’язків між партіями та їхнім електоратом.

iv. Крім фінансової допомоги, держава може здійснювати непряму фінансову підтримку політичних партій на підставі закону, наприклад, шляхом покриття поштових витрат та оренди приміщень для зустрічей, підтримки партійних засобів масової інформації, молодіжних організацій та дослідницьких інститутів, а також, надаючи податкові пільги.

v. Поряд із державним фінансуванням, приватне фінансування є важливим джерелом фінансування політичних партій. Оскільки приватне фінансування, зокрема пожертви, створює можливості для впливу та корупції, повинні застосовуватися наступні правила:

а. заборона пожертв від державних підприємств, підприємств, що знаходяться під державним              контролем, фірм, що виробляють товари чи надають послуги для публічного адміністративного сектору;
б. заборона пожертв від компаній, розташованих в офшорних зонах;
в. суворі обмеження на пожертви від юридичних осіб;
г. законодавча межа максимальної суми пожертв;
ґ. заборона пожертв від релігійних інституцій.

Б. Щодо витрат під час виборчих кампаній

Держави повинні встановити верхні межі дозволених витрат під час виборчих кампаній, оскільки за відсутності верхнього порогу витрат відсутні обмеження на зростання цін, що стимулює партії інтенсифікувати пошук нових коштів.

В. Щодо прозорості

Фінансування політичних партій має бути цілком прозорим, що вимагає від політичних партій, зокрема:

і. вести сувору звітність усіх надходжень та видатків, що мають подаватися принаймні раз на рік для перевірки незалежним ревізійним органом та оприлюднюватися;
іі. розкривати особу донорів, що надали підтримку вище певної межі.

Г. Стосовно контролю

Держави мають створити незалежні ревізійні органи, наділені достатніми повноваженнями нагляду за звітністю політичних партій та витратами, пов’язаними з виборчими кампаніями.

Ґ. Стосовно санкцій

У випадку порушення законодавства, політичні партії мають піддаватися зрозумілим санкціям, включаючи часткову або повну втрату чи примусове відшкодування державних внесків, а також накладення штрафів. Коли встановлена індивідуальна відповідальність, санкції мають передбачати анулювання мандату або тимчасове позбавлення права займати певну посаду.

Д. Стосовно «третіх осіб»

Законодавство щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній має також поширюватися на юридичних осіб, пов’язаних з політичними партіями, таких як політичні фундації.

9. Таким чином, Асамблея рекомендує Комітету міністрів:

і. прийняти «спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній», враховуючи роботу Багатопрофільної групи з питань корупції відповідно до пропозицій її Робочої Групи з питань фінансування політичних партій, вище сформульовані принципи та Правила, прийняті Венеціанською комісією у березні 2001 року.

іі. запропонувати державам-членам прийняти законодавство з фінансування політичних партій та виборчих кампаній, засноване на вище сформульованих принципах, відображених у правилах Ради Європи.

РЕКОМЕНДАЦІЯ REC (2003) 4 КОМІТЕТУ МІНІСТРІВ КРАЇНАМ-ЧЛЕНАМ РАДИ ЄВРОПИ
стосовно спільних правил проти корупції у фінансуванні політичних партій
та виборчих кампаній

(Прийнято Комітетом Міністрів 8 квітня 2003 року
на 835-му засіданні Заступників Міністрів)

Комітет Міністрів, відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,

виходячи з того,
що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами,

вважаючи політичні партії основоположним елементом демократичних систем держав та одним з найважливіших засобів вираження політичної волі громадян,

вважаючи, що фінансування політичних партій та виборчих кампаній в усіх країнах повинно здійснюватись відповідно до стандартів для запобігання та боротьбі з явищем корупції,

будучи переконаним, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, демократії, правам людини, соціальній справедливості, що вона перешкоджає економічному розвитку, наражає на небезпеку стабільність демократичних інституцій і підриває моральні основи суспільства,

беручи до уваги рекомендації, прийняті на 19-ій та 20-ій Конференціях Міністрів Юстиції країн Європи (Валетта, 1994 рік, та Прага, 1997 рік, відповідно),

беручи до уваги Програму дій проти корупції, затверджену Комітетом Міністрів в 1996 році,

діючи у відповідності з Підсумковою Декларацією та Планом дій, затвердженими Главами Держав та Урядів країн Ради Європи на їх Другому Самміті, проведеному в Страсбурзі 10-11 жовтня 1997 року,

беручи до уваги Резолюцію (97) 24 щодо 20 правил боротьби з корупцією, затверджену Комітетом Міністрів 6 листопада 1997 року та, зокрема, принцип 15, що передбачає правила фінансування політичних партій та виборчих кампаній для протидії корупції,

беручи до уваги Рекомендацію 1516 (2001) щодо фінансування політичних партій, затверджену 22 травня 2001 року Парламентською Асамблеєю Ради Європи,

у контексті висновків Третьої Європейської Конференції спеціальних служб з боротьби проти корупції на тему «Торгівля впливом та незаконне фінансування політичних партій», Мадрид, 28-30 жовтня 1998 року,

підтверджуючи в цьому відношенні важливість участі країн, що не є членами Ради Європи, в діях останньої проти корупції та вітаючи цінний внесок цих країн у впровадження Програми дій проти корупції,

беручи до уваги Резолюції (98) 7 та (99) 5, що, відповідно, санкціонують та затверджують Розширену Неповну Угоду (Enlarged Partial Agreement), якою засновується Група Держав проти Корупції (Group of States against Corruption – GRECO), що має на меті покращення можливостей її членів в боротьбі з корупцією шляхом наступного узгодження їх дій у відповідному напрямі,

будучи переконаним, що посилення громадської обізнаності в питаннях попередження та боротьби проти корупції у сфері фінансування політичних партій є важливим для належного функціонування демократичних інституцій,

Рекомендує Урядам країн-членів впровадити у власні правові системи правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній на підставі спільних правил, що містяться в Додатку до цієї рекомендації, у разі, якщо в цих країнах не запроваджені спеціальні закони, процедури та системи, що становлять ефективну та дієву альтернативу їм, а також

Доручає Групі Держав проти Корупції (GRECO) спостерігати за впровадженням цієї рекомендації.

ДОДАТОК. Спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій
та виборчих кампаній

І. ДЖЕРЕЛА ЗОВНІШНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

Стаття 1. Державна та приватна підтримка політичних партій

Держава та її громадяни мають право підтримувати політичні партії.

Держава повинна надавати підтримку політичним партіям. Державна підтримка повинна обмежуватися розумним внеском. Державна підтримка може бути фінансовою.

При розподілі державної підтримки мають застосовуватись критерії об’єктивності, справедливості та розумності.

Держава повинна забезпечити, щоб жодна підтримка з боку держави та (або) громадян не мала наслідком втручання в незалежність політичних партій.

Стаття 2. Визначення пожертвування політичній партії

Під пожертвуванням розуміється будь-яка свідома дія щодо надання вигоди, економічної чи іншої, політичній партії.

Стаття 3. Загальні принципи пожертвувань

Заходи, що здійснюються державою для регулювання пожертвувань політичним партіям, повинні закріплювати правила для:

  • уникнення конфлікту інтересів;
  • забезпечення прозорості пожертвувань та недопущення таємних пожертвувань;
  • уникнення упередженості до діяльності політичних партій;
  • забезпечення незалежності політичних партій.

Держави повинні:

  1. забезпечити, щоб пожертвування політичним партіям здійснювались публічно, зокрема, пожертвування, що перевищують певну межу;
  2. розглянути можливість введення правил, що обмежують розмір пожертвувань політичним партіям;
  3. вжити заходів для того, щоб не допустити обходження кількісних меж пожертвувань.

Стаття 4. Податкові пільги для пожертвувань

Законодавство про податки може дозволяти зменшення податкових зобов’язань на суму пожертвувань політичним партіям. Таке зменшення має бути обмеженим.

Стаття 5. Пожертвування юридичних осіб

Крім загальних принципів щодо пожертвувань, держави повинні забезпечити:

  1. щоб пожертвування юридичних осіб політичним партіям відображалися у фінансовій звітності таких юридичних осіб, та, щоб
  2. акціонери або будь-які інші індивідуальні учасники юридичної особи були поінформовані про такі пожертвування.

Держави повинні вжити заходів для того, щоб обмежити, заборонити або чітко врегулювати пожертвування юридичних осіб, які постачають товари (послуги, роботи) для державних органів.

Держави повинні заборонити юридичним особам, що контролюються державою або іншими органами публічної влади, здійснювати пожертвування політичним партіям.

Стаття 6. Пожертвування організаціям, пов’язаним з політичної партією

Правила стосовно пожертвувань політичним партіям, крім тих, що стосуються податкових пільг, передбачених статтею 4, повинні також у відповідних випадках застосовуватись до всіх організацій, що пов’язані, прямо чи непрямо, з політичною партією або знаходяться під контролем політичної партії.

Стаття 7. Пожертвування іноземних дарувальників

Держави повинні окремо обмежити, заборонити або врегулювати пожертвування від іноземних дарувальників.

ІІ. ДЖЕРЕЛА ФІНАНСУВАННЯ КАНДИДАТІВ НА ВИБОРАХ ТА ПРЕДСТАВНИКІВ,
ОБРАНИХ ДЛЯ ЗАЙНЯТТЯ ОФІЦІЙНИХ ПОСАД

Стаття 8. Застосування правил фінансування до кандидатів та виборних представників

Правила стосовно фінансування політичних партій повинні застосовуватись з відповідними застереженнями (mutatis mutandis) до:

  • фінансування виборчих кампаній кандидатів на виборах;
  • фінансування політичної діяльності виборних представників.

ІІІ. ВИТРАТИ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

Стаття 9. Межі витрат

Держави повинні розглянути можливість прийняття заходів для недопущення встановлення надмірних вимог до політичних партій, таких, наприклад, як встановлення меж (лімітів) витрат під час виборчих кампаній.

Стаття 10. Документування витрат

Держави повинні вимагати ведення спеціальних обліку всіх витрат, прямих та непрямих, пов’язаних з виборчими кампаніями стосовно кожної політичної партії, кожного списку кандидатів та кожного кандидата.

ІV. ПРОЗОРІСТЬ

Стаття 11. Звітність

Держави повинні вимагати від політичних партій та організацій, пов’язаних з політичними партіями, згаданих у статті 6, вести належний бухгалтерський облік. Звітність політичних партій повинна готуватись на консолідованій основі для того, щоб включати облік організацій, згаданих у статті 6.

Стаття 12. Облік пожертвувань

Держави повинні вимагати, щоб у звітах політичних партій відображались всі пожертвування, отримані партією, зокрема, характеристика та вартість кожного пожертвування.
У випадку пожертвувань, що перевищують встановлену вартість, їх дарувальники повинні бути ідентифіковані у відповідних документах.

Стаття 13. Обов’язок надавати та оприлюднювати звіти

Держави повинні вимагати від політичних партій подання регулярних, принаймні річних, звітів, передбачених статтею 11, до незалежної державної установи, передбаченої статтею 14.
Держави повинні вимагати від політичних партій регулярно та, принаймні, щорічно, оприлюднювати звіти, передбачені статтею 11, або, як мінімум, стислий виклад відповідних звітів, включаючи інформацію, що передбачену статтями 10 та 11.

V. НАГЛЯД

Стаття 14. Незалежне спостереження

Держави повинні забезпечити ведення незалежного спостереження за фінансуванням політичних партій та виборчих кампаній.

Незалежне спостереження повинно включати контроль за звітністю політичних партій та витратами, пов’язаними з виборчими кампаніями, а також їх поданням і оприлюдненням.

Стаття 15. Спеціалізований персонал
Держави повинні забезпечити спеціалізацію суддівського, поліцейського та іншого персоналу для боротьби з незаконним фінансуванням політичних партій та виборчих кампаній.

VІ. САНКЦІЇ

Стаття 16. Санкції

Держави повинні встановити ефективні, пропорційні та переконливі санкції за порушення правил щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній.

ПРАВИЛА ЩОДО ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
Прийняті Венеціанською Комісією на своєму 46-му пленарному засіданні
у Венеції, 9-10 березня 2001 року.

Венеціанська Комісія:

беручи участь у забезпеченні фундаментальних принципів демократії, верховенства права та захисту прав людини, а також у контексті покращення їх демократичних гарантій,

відзначаючи із занепокоєнням проблеми, пов’язані з незаконним фінансуванням політичних партій, розкритими нещодавно в ряді країн-членів Ради Європи,

беручи до уваги основоположну роль політичних партій для демократії та враховуючи, що свобода об’єднань, у тому числі політичних, є фундаментальною свободою, яку захищає Європейська конвенція з прав людини, та одним з наріжних каменів справжньої демократії, так як це передбачено Статутом Ради Європи,

приділяючи особливу увагу практиці держав у сфері фінансування політичних партій,

визнаючи потребу подальшого сприяння встановленню стандартів у цій сфері на підставі цінностей європейської правової спадщини,

прийняла наступні принципи:

  1. Для цілей цих Принципів під політичною партією розуміється об’єднання осіб, однією з цілей діяльності якого є участь в управлінні публічними справами шляхом висунення кандидатів під час вільних та демократичних виборів.
  2. Такі політичні партії можуть шукати та отримувати кошти за рахунок державного або приватного фінансування.

A. Постійне фінансування

a. Державне фінансування

3. Державне фінансування повинно передбачатись для всіх партій, представлених у парламенті.

4. Проте, з метою забезпечення рівності можливостей для різних політичних сил, державне фінансування може також виділятися політичним організаціям, які представляють істотну частину електорату та висувають кандидатів під час виборів. Рівень фінансування може бути визначений законодавцем на періодичній основі відповідно до об’єктивного критерію.

Для діяльності, пов’язаної виключно з політичною активністю партії, можуть встановлюватись податкові пільги.

5. Фінансування політичних партій з державного бюджету можливе за умови підконтрольності витрат політичних партій спеціальним державним органам (наприклад, Аудиторській палаті). Держави повинні сприяти політиці фінансової прозорості політичних партій, які отримують державне фінансування.

б. Приватне фінансування

6. Політичні партії можуть отримувати приватні фінансові пожертви. Пожертви від іноземних держав чи підприємств мають бути, однак, заборонені. Ця заборона не повинна перешкоджати фінансовим пожертвам від громадян, які знаходяться за кордоном.

Можуть бути встановлені також інші обмеження, зокрема, переважно, такі:
– максимальний розмір для кожного внеску;
– заборона пожертв від комерційних організацій (підприємств) або релігійних організацій;
– попередній контроль внесків членів партії, які мають намір бути кандидатами на виборах, з боку державних органів з питань виборів.

7. Повинна гарантуватися прозорість приватного фінансування кожної партії. Для досягнення цього кожна партія повинна щороку оприлюднювати річний фінансовий звіт за попередній рік, що має включати список усіх пожертв, крім членських внесків. Усі пожертви, що перевищують встановлений законодавцем розмір, мають бути обліковані та оприлюднені.

Б. Виборчі кампанії

8. З метою забезпечення рівності можливостей для різних політичних сил витрати на проведення виборчої кампанії мають обмежуватись верхньою межею, що відповідає ситуації в країні та є пропорційною кількості виборців.

9. Держава повинна брати участь у покритті витрат на виборчу кампанію шляхом фінансування, яке дорівнює певному відсотку зазначеної верхньої межі або є пропорційним кількості отриманих голосів. У такому фінансуванні, проте, може бути відмовлено тим партіям, які не досягнули визначеного порогу голосів.

10. Для покриття витрат на виборчу кампанію можуть робитися приватні внески, але їхній загальний розмір не повинен перевищувати зазначеної верхньої межі. Внески від іноземних держав або підприємств мають бути забороненими. Ця заборона не повинна перешкоджати фінансовим внескам від громадян, які знаходяться за кордоном.

Можуть бути встановлені також інші обмеження, зокрема, переважно, такі як заборона внесків від комерційних організацій (підприємств) або релігійних організацій.

11. Виборча фінансова звітність подається органу, відповідальному за нагляд за виборчим процесом, наприклад, виборчій комісії, у розумний строк після виборів.

12. Прозорість виборчих витрат має досягатись шляхом оприлюднення виборчої звітності.

В. Контроль та санкції

13. Будь-які порушення у фінансуванні політичних партій мають тягнути за собою санкції, пропорційні серйозності порушення, зокрема у вигляді втрати всього або частини державного фінансування в наступному році.

14. Будь-які порушення у фінансуванні виборчих кампаній мають тягнути за собою для партії або кандидата санкції, пропорційні серйозності порушення, зокрема у вигляді втрати або повного чи часткового відшкодування державного фінансування, сплати штрафу або іншої фінансової санкції, або скасування результатів виборів.

15. Зазначені вище правила щодо накладення санкцій мають застосовуватися обраними суддями (конституційного або інших судів) відповідно до закону.

Фінансування політичних партій в країнах Східної Європи

Анатолій РОМАНЮК,
Олександр ШУМЕЛЬДА

Країни Центральної та Східної Європи майже одночасно розпочали процес витворення юридичних механізмів регламентування фінансової діяльності політичних партій, маючи за плечима приблизно однаковий стартовий капітал, сформований з наслідків тоталітарної політичної системи. Так, Угорщина прийняла виборчий закон у 1989 р., чеський виборчий закон з першими елементами державного фінансування політичних партій був прийнятий в 1990 р., польський – в 1991. Естонія, Литва та Румунія прийняли закони про вибори в 1992, Латвія – в 1993 р. В 1994-96 рр. процес виборчого законотворення в Центрально-Східній Європі завершився прийняттям законів про вибори в Молдові, Македонії, Україні, Росії та Білорусії1 . Більше того, до 2002-го року практично всі країни (а деякі, як країни Прибалтики – навіть кількаразово) змінили свої законодавства про вибори докорінно, і крім того постійно вводять нові поправки, котрі детально регламентують ту чи іншу частину виборчого процесу. Це пов’язано з тим, що на початку 1990-их років законодавці у більшості посткомуністичних країн не могли регулювати заснування політичних партій на стратегічно визначеній (довгостроковій) основі, особливо в частині заснування політичного фінансування2. Невідповідності раннього режиму фінансування політичних партій призвели до зростаючого незадоволення політичними системами та здійснюваними реформами. Нестача довершених положень з фінансування політичних партій мала істотний вплив на зниження життєвого рівня та розвиток політичної корупції.

Сьогодні ситуація в галузі фінансування політичних партій якщо не докорінно, то, принаймні, суттєво змінилась. В цьому розділі ми розглянемо основні положення про фінансове забезпечення політичної діяльності в країнах Східної Європи, рекомендованих до вступу в ЄС в 2004 році.

ЕСТОНІЯ

За формою правління Естонія є парламентською республікою. Політичний режим – націонал-демократичний. До особливостей політичної системи слід віднести те, що президента країни обирає парламент (двома третинами голосів). І лише у випадку, коли протягом трьох голосувань президент не обраний, до процесу в обмеженій формі залучаються громадяни – шляхом участі у Колегії виборців, яка складається з членів парламенту та по одному представнику від органів місцевого самоврядування.

Нормативно-правова регламентація фінансування політичних партій

Всі витрати на підготовку і проведення виборів до парламенту (Ріігікогу) покриваються за рахунок державного бюджету Естонії. Виборчі кампанії політичних партій не можуть фінансуватися з державного чи місцевого бюджетів.

Перед початком виборчої кампанії Національний виборчий комітет окремою постановою визначає процедуру використання коштів, виділених на організацію виборів з державного бюджету.

Політичні партії та незалежні кандидати протягом одного місяця після оголошення результатів виборів подають звіт до Національного виборчого комітету про понесені витрати та джерела фінансування, використані на виборчу кампанію. Звіт підлягає аудиту згідно з законодавством.

ЛАТВІЯ

Латвія є парламентською республікою. Вибори депутатів парламенту здійснюються за пропорційною системою. Парламент також обирає Президента країни.

Нормативно-правова регламентація фінансування політичних партій

Першим в пострадянській історії Латвії діяльність політичних партій регламентував Закон про громадські організації, прийнятий в 1992 році. Попри визначення основних моментів функціонування політичної партії, він не містив конкретних положень щодо політичного фінансування. Ці положення були включені в Закон про партійне фінансування від 1995 р. та Закон про передвиборчу кампанію на виборах до парламенту від 1995 р.
Закон про партійне фінансування від 1995 р. ввів значну кількість важливих обмежень в нерегульованій раніше сфері політичного фінансування. Отже, всі витрати на проведення виборів повинні покриватись з партійних рахунків. Відповідно до чинного законодавства, легальними джерелами формування фінансової бази політичних партій в Естонії є:

  • членські внески;
  • благодійні пожертвування від фізичних та юридичних осіб;
  • прибутки від діяльності підприємств, заснованих політичною партією;
  • інші доходи, що не заборонені чинним законодавством.

Існує обмеження на суму благодійного пожертвування. Одна особа (фізична чи юридичних) не може пожертвувати одній партій більше, ніж 41 700 $ на рік.

Партіям забороняється отримувати пожертвування від тих підприємств, що на 50% чи більше є у власності держави чи муніципальних органів управління, релігійних організацій, осіб без громадянства чи іноземців, від анонімних жертводавців. Останнє джерело, втім має окрему форму регламентації: всі надходження з анонімних джерел політична партія зобов’язана перерахувати на спеціальний рахунок, що контролюється Міністерством юстиції Латвії, яке потім пропорційно перерозподіляє кошти між усіма зареєстрованими учасниками виборчого процесу. Окремим положенням законодавство Латвії забороняє створення фондів, основна мета яких – фінансове забезпечення політичних партій (чи їх виборчих кампаній).

Закон не передбачає будь-яких безпосередніх державних субсидій політичним партіям. Більше того, партії не мають жодних податкових привілеїв, хоча, як і інші неприбуткові організації Латвії, не сплачують податок на прибуток. Це саме стосується і пожертвувань, наданих політичним партіям: до їх надавачів теж не застосовується жодні податкові пільги чи винятки.

Латвія – одна з небагатьох європейських країн, в якій не існує безпосередніх державних субсидій політичним організаціям. Проте це не означає, що весь тягар фінансових видатків, пов’язаних із виборами покладається лише на партійні організації.

Основні правила передвиборчої агітації визначає Закон про передвиборчу агітацію, що регламентує проведення медіа кампанії під час виборчого процесу. Цей акт засвідчує опосередковану державну підтримку політичних партій у виборчому процесі: кожна з партій, що беруть участь у виборах, безкоштовно отримує час для двох десятихвилинних програм на державному радіо та стільки ж – на телебаченні. У випадку, якщо з різних причин якійсь політичній партії безкоштовно було надано більшу кількість часу для виступів – вона, у встановленому законом порядку, зобов’язана відшкодувати вартість «перебраного» ефіру. Кошти, отримані таким шляхом розподіляються пропорційно між іншими учасниками виборчого процесу.

Іншою формою опосередкованої державної підтримки політичних партій в Латвії є безкоштовна публікація передвиборчих партійних платформ. Причому текст не може перевищувати 4 000 знаків, а публікації для ознайомлення безкоштовно може отримати будь-хто (на усний запит).

Витрати політичних партій під час організації та проведенні виборчої кампанії жодним чином не обмежуються, окрім обмеження на індивідуальні пожертвування. Так само необов’язковим для партій є подання довиборчих чи післявиборчих фінансових декларацій.

Проте подання політичними партіями щорічної фінансової декларації до Міністерства фінансів та Державної служби доходів є загальнообов’язковою вимогою. Її невиконання призводить до розпуску партії згідно з рішенням суду. Декларації повинні розкривати джерела доходу, а також сукупні дані щодо витрат. Окрім того, доступ до них – відкритий: щорічні фінансові декларації політичних партій публікуються в офіційній газеті «Latvijas Vestnesis».

Головною установою, що здійснює контроль за дотриманням політичними партіями чинного законодавства, в тому числі норм, які регламентують їх фінансову діяльність, є Міністерство юстиції. Національна рада з питань телерадіомовлення здійснює нагляд за наданням безкоштовного ефірного часу на державних теле- та радіо каналах, а також за дотримання законів, що регулюють проведення виборчої кампанії у засобах масової інформації.

ЛИТВА

Нормативно-правова регламентація фінансування політичних партій

Литва має напівпрезидентську політичну систему. Однопалатний Сейм обирається шляхом змішаної мажоритарно-пропорційної системи виборів, а президент країни обирається безпосередньо на загальних виборах. Така ситуація призводить до частого правозастосування положень про фінансування політичних партій в Литві.

Сфера фінансування політики регламентується чисельними законодавчими актами: Законом про президентські вибори, Законом про вибори до Сейму (парламенту), Законом про вибори до місцевих рад та Законом про контроль за фінансуванням політичних кампаній. Така кількість законів досить жорстко та чітко визначає та регламентує режим фінансування виборчих кампаній.

Передвиборчі кампанії фінансуються із спеціальних рахунків, відкритих політичними партіями. Інші джерела фінансування виборів є заборонені законом. За умови доведення Державною податковою інспекцією факту, що певний товар чи послуга, яка має стосунок до виборчої кампанії, була оплачена не з тих коштів, які знаходяться на виборчому рахунку, а з будь-якого іншого джерела – повна вартість платежу в примусовому порядку стягується з отримувача (надавача товарів/послуг) без можливості оскарження ним цієї дії та передається до державного бюджету.

Кошти, що акумулюються на спеціальних виборчих рахунках надходять з наступних джерел:

  • з власних коштів кандидатів;
  • з державних субсидій, наданих через політичні партії;
  • з пожертвувань фізичних та юридичних осіб;
  • з власних фінансових ресурсів політичної партії.

Закон не встановлює обмежень на суму одноразового пожертвування від фізичних чи юридичних осіб, проте існує і досить жорстко контролюється дотримання загального ліміту коштів, витрачених на передвиборчу кампанію. Для списку кандидатів від політичної партій у багатомандатному виборчому окрузі така сума становить 1 000 середньомісячних заробітних плат3.

Партіям заборонено приймати фінансові ресурси від державних чи муніципальних установ та організацій, в яких сума державного капіталу переважає 50%.

Законом також визначена чітка заборона щодо одержання коштів від юридичних та фізичних осіб з іноземних країн. Дане положення має свої винятки: можна отримувати кошти від іноземців, якщо благодійник є литовського походження, чи ним є політична партія (або її філія) Республіки Литва, що заснована на територіях, де проживають етнічні литовці. Також заборонені анонімні пожертвування, які перевищують суму, еквівалентну 25-ти $.

Виборчий закон Литви передбачає фінансову заставу для реєстрації партійного кандидата в члени Сейму у одномандатному виборчому окрузі. Її розмір дорівнює розміру однієї середньомісячної заробітної плати.

При реєстрації одного нового кандидата у одномандатному виборчому окрузі замість кандидата, заявочні документи якого були відкликані або він відкликав їх сам, розмір застави дорівнює розміру однієї середньомісячної заробітної плати. Виборча застава для реєстрації одного списку кандидатів у члени Сейму у багатомандатному виборчому окрузі дорівнює розміру двадцяти середньомісячних заробітних плати. В разі зміни місця одного кандидата в списку або включення до списку нового кандидата розмір застави дорівнює розміру однієї середньомісячної заробітної плати, при об’єднанні списків кандидатів – по 0,3 середньомісячної заробітної плати за кожний список, що об’єднується.

Виборчі застави для реєстрації списку кандидатів встановлюються в подвійному розмірі для партії, яка на останніх виборах до Сейму або муніципальних рад висунула кандидатів або список кандидатів та не представила копії опублікованого в пресі звіту про джерела коштів та їх використання для проведення передвиборної агітації. Таким чином, партії фінансовими методами стимулюються до відкритого та прозорого ведення процесу фінансування політики. Протягом 40 днів після оголошення остаточних результатів виборів Центральна виборча комісія повертає виборчу заставу партії, що її внесла у випадку, якщо:

  • висунутий кандидат у члени Сейму був обраний членом Сейму у одномандатному виборчому окрузі;
  • список (чи зведений список) висунутих кандидатів отримав право на участь у розподілі мандатів у багатомандатному виборчому окрузі та в пресі опубліковано звіт про джерела коштів та їх використання для проведення передвиборної агітації, який належить оприлюднити у відповідності до Закону.

Ті виборчі застави, які не підлягають поверненню, передаються в державний бюджет. Політичним партіям, що приймають участь у виборчому процесі надається право на безкоштовне користування державними засобами масової інформації. Правила підготовки призначених для передвиборної агітації передач та конкретна тривалість й час мовлення затверджуються Центральною виборчою комісією за погодженням із керівниками Литовського національного радіо та телебачення безпосередньо перед кожними виборами.

Передвиборна агітація фінансується за рахунок коштів, отриманих партією. Вони накопичуються на спеціальному виборчому рахунку, відкритому на підставі довідки про участь у виборах, виданої Центральною виборчою комісією. Максимально допустимий розмір спеціального виборчого рахунку політичної партії складає 1000 середньомісячних заробітних плат для списку кандидатів у багатомандатному виборчому окрузі. Якщо розмір переказаних на відповідний рахунок засобів перевищує встановлену суму, надлишок переходить в державний бюджет.

Згідно Закону про вибори до парламенту, витрати на передвиборну агітацію складаються з вартості різноманітних заходів, публікацій, радіо – або телевізійних передач, а також із витрат на підготовку, придбання, виробництво чи надання виробів або послуг, що мають на меті справити вплив на волю виборців. Законом заборонена оплата видатків на передвиборну агітацію не зі спеціальних виборчих рахунків. Вироби та послуги для передвиборної агітації, вартість яких перевищує 0,5 середньомісячних заробітних плат, не можуть надаватися безкоштовно. Цим положенням законодавець перекриває можливі канали непрямого (опосередкованого) фінансування політики, коли третя сторона покриває, наприклад, рахунки за зв’язок офісу політичної партії чи інші послуги або покупки. Так само, не можуть надаватися з очевидними знижками вироби та послуги для передвиборної агітації. Той, хто бажає надати підтримку списку кандидатів або кандидату, зобов’язаний робити це лише шляхом переказування коштів на спеціальні виборчі рахунки. Якщо витрати на вироби для передвиборної агітації були здійснені до початку передвиборної агітаційної кампанії, партія або кандидат повідомляють про це в Центральну виборчу комісію. Остання, після оцінки виробів для передвиборної агітації, зменшує максимально допустимий розмір спеціального виборчого рахунку на суму їх вартості та видає довідку про те, що ці вироби можуть бути використані в період передвиборної агітаційної кампанії.

Закон дозволяє засобу масової інформації, що не має державного або муніципального капіталовкладення, заздалегідь вказати список кандидатів, яких він підтримує, та після цього їх передвиборну агітацію оголошувати безоплатно. У цьому випадку даному виданню не може надаватися відшкодування будь-якими іншими способами. Якщо одноразові послуги з передвиборної агітації, вартість яких не перевищує 0,5 середньомісячної заробітної платні, безоплатно надаються особами, що підтримують список, вартість таких послуг не оцінюється та не впливає на максимальний розмір спеціального виборчого рахунку.

В разі встановлення податковою інспекцією фактів здійснення оплати за вироби або послуги для передвиборної агітації не зі спеціального виборчого рахунку, а готівковими коштами, в період передвиборної агітаційної кампанії, сплачена сума або відшкодування за вироби та послуги з передвиборної агітації у безспірному порядку стягуються податковою інспекцією з їх одержувача та переказуються в державний бюджет.

За рахунок державних коштів фінансується також і передвиборна агітація. Згідно Закону про вибори партією не оплачуються:

  • час, виділений на державному радіо та телебаченні,
  • друкування передвиборних плакатів кандидатів від партії в одномандатних виборчих округах,
  • публікації передвиборної програми та списків кандидатів у газетах.

Ці витрати не змінюють максимального допустимого розміру спеціального виборчого рахунку, і фінансуються з державного бюджету.

Контроль за використанням засобів, призначених для передвиборної агітації політичними партіями, здійснюється податковими інспекціями та Центральною виборчою комісією.

Литовське законодавство не передбачає податкових пільг для фізичних та юридичних осіб, що роблять грошові пожертвування на користь політичної партії.

Державна підтримка

Безпосередні державні субсидії політичним партіям вперше були запроваджені в 2000 році. Право на таку субсидію мають партії, які отримали щонайменше 3% голосів на парламентських виборах та на виборах до органів місцевого самоврядування. Загальна сума державних видатків у формі субсидій політичним партіям не може перевищувати 0,1% державного бюджету на рік. Сума щорічної субсидії залежить від кількості голосів, набраних партією на виборах. Надані державою кошти використовуються для оплати ефірного часу на державному радіо та телебаченні, на друк виборчих плакатів політичних партій чи партійних кандидатів в округах, а також для публікації програм та списків кандидатів у газетах. До прикладу, в 2000 році ці статті відібрали 9 % всіх державних коштів, наданих партіям для проведення виборів до Сейму4. Політичні партії та кандидати, висунуті партіями на виборах до Сейму мають право на обмежений безкоштовний ефірний час для представлення своєї передвиборчої платформи (програми) на національному радіо та телебаченні. Звіти про джерела та використання засобів для передвиборної агітації, форма яких встановлюється Центральною виборчою комісією заздалегідь, повинні бути представлені партіями в Центральну виборчу комісію не пізніше 25-ти днів після оголошення остаточних результатів виборів. Центральна виборча комісія публікує ці звіти у офіційному виданні «Valstybes zinios».

ПОЛЬЩА

Польська парламентсько-президентська система передбачає двопалатний парламент. Члени нижньої палати (Сейму) обираються на пропорційній основі, члени ж верхньої палата (Сенат) – за системою FPTP (від 2 до 4 сенаторів від кожного округу). Обидві палати обираються на чотирирічний, президент – на п’ятирічний термін.

Нормативно-правова регламентація фінансування політичних партій

В результаті нещодавно проведеної широкомасштабної реформи фінансування політики Польща отримала докорінно нове законодавство в частині регламентування фінансової діяльності політичних партій. Було суттєво змінено Закон про президентські вибори від 27 вересня 1990 р. та Закон про політичні партії від 27 червня 1990 р. В травні 2001 року було запроваджено новий Закон про парламентські вибори, що за висновками експертів став одним з найбільш успішних законів Східної Європи в частині визначення ролі фінансів у політичному житті партійних організацій.

Фінансування виборчої кампанії здійснюється на задах прозорості та відкритості. За управління фінансовими ресурсами відповідальність несе уповноважений по фінансах.

Уповноваженим по фінансах не можуть бути:

  1. Кандидат у депутати або кандидат у Сенатори;
  2. Уповноважені по виборах;
  3. Державний чиновник (ст. 115 § 13 Кримінального кодексу РП).

Особа одночасно може бути уповноваженою по фінансах лише однієї політичної партії чи блоку партій.

Політична партія може залучати й витрачати грошові фонди виключно на цілі, пов’язані з виборами. Залучення та витрачання коштів може проводитись лише з дня ухвалення рішення про вибори Національною Виборчою Комісією.

Політичним партіям прямо забороняється приймати кошти після дня виборів; Коаліційний виборчий комітет та виборчий комітет політичної партії не має права приймати грошові цінності від:

  1. Фізичних осіб, що не мають постійного місця проживання на території Польської республіки (це положення допускає виняток, коли кошти надають польські громадяни, що живуть за кордоном);
  2. Іноземців, навіть якщо вони проживають на території Польської республіки.

Ці два види заборони застосовуються і щодо негрошових цінностей (будівель, обладнання тощо).

Суттєвим позитивом польського Закону про вибори є дозвіл на отримання банківських кредитів на цілі, пов’язані з виборами.

Фінансовий ресурс виборчого комітету має зберігатися виключно на банківському рахунку, а внески можуть робитися тільки чеком, банківським переказом чи через кредитну картку. Причому загальна сума внесків від однієї особи на користь однієї партії не може перевищувати п’ятнадцятикратний мінімум щомісячної заробітної плати працівника в день.

Політичні партії не можуть перевищувати встановлені межі витрат на проведення виборчої кампанії. Ця межа наразі визначена як сума одного польського злотого на кожного виборця країни, внесеного до списку виборців, за умови що:

  1. окружний ліміт розраховується на основі ділення всіх зареєстрованих виборців країни на 560 (кількість парламентських місць), а отриманий результат множиться на кількість мандатів депутатів чи Сенаторів, обраних у даних виборчих округах, де комітет зареєстрував кандидата чи кандидатів;
  2. основний ліміт для політичної партії отримується як сума окружних лімітів, визначених у попередньому пункті.

Витрати політичної партії на кампанію проводяться у обсягах, що не можуть перевищувати 8 % від грошового ліміту для даної політичної партії.

Особа, що відповідає за партійні фінанси (фінансовий уповноважений) повинна протягом трьох місяців після дня виборів представити Державній Виборчий Комісії протокол про всі доходи та видатки політичної партій під час виборів, включно з банківськими позиками та аудиторським звітом. Аудитора, обраного серед кандидатів, представлених Державною Радою Аудиторів призначає Державна виборча комісія. Вартість аудиторських послух оплачується з державного бюджету.

Польські політичні партії, що брали участь у виборах, отримують дотацію з бюджету держави на користь кожного мандата. Розмір дотації за отриманий мандат вираховується в результаті поділу суми витрат, вказаних у виборчому протоколі комітету, який отримав принаймні один мандат, на 560 (кількість депутатів обох палат). Витрати, вказані в протоколі, повинні бути включені у згадане обчислення в кількості, що не перевищує вищезгаданого ліміту витрат, на які дана партія має право. Величина цієї дотації вираховується відповідно до формули:

Dp = (W x M)/560

Де:
Dp – розмір дотації;
W – сума витрат на виборчу кампанію політичних партій;
M – кількість депутатських мандатів до Сейму і Сенату.

Цільова ж дотація надається виключно у розмірі видатків, вказаних у протоколі. Цільова дотація виборчої коаліції, розподіляється серед партій, що її формують в пропорціях, визначених в угоді, складеній при створенні виборчої коаліції. Цільова дотація повинна бути виплачена протягом 6 місяців після дня затвердження законності виборів.

Ця погоджена пропорція не може змінюватись за жодних умов. У випадку, якщо політичні партії, що створюють виборчу коаліцію, не визначили в угоді пропорції, то право на цільову дотацію скасовується.

СЛОВАЧЧИНА

Нормативно-правова регламентація фінансування політичних партій

Період виборчої кампанії Законом про вибори до Парламенту від 20 травня 1998 р. та Законом про вибори Президента від 18 березня 1999 р. визначається як період з 30-ти днів, який закінчується за 48 годин до початку виборів. Протягом цього періоду кожна партія має рівний доступ до засобів масової інформації та інших послуг на рівні місцевого самоврядування. Діючі політичні партії можуть проводити виборчу кампанію через радіо та телебачення тільки по Словацькому радіо та телебаченню. Партіям дозволено проводити передвиборчу кампанію через приватні радіостанції та телеканали, а також використовувати місцеві гучномовці.

Після виборів Голова Національної Ради інформує Міністерство фінансів про кількість дійсних голосів, відданих за кожну політичну партію. Та політична партія, яка отримала понад три відсотки від загальної кількості голосів під час виборів, отримує з державного бюджету 60 словацьких крон за кожен такий голос.

Фінансова допомога у покритті пов’язаних з виборами витрат надається лише у випадку обрання Палати Делегатів, і лише тим політичним партіям та коаліціям, які набрали достатню кількість голосів, щоб отримати таку допомогу. Після перевірки обрання Делегатів Палата Делегатів передає дані про загальну кількість набраних партією або партійною коаліцією голосів до Міністерства фінансів, а політична партія або коаліція, яка отримала три чи більше відсотків від загальної кількості поданих голосів, отримує з державного бюджету плату у розмірі дев’яносто КY за кожний отриманий голос.

ЧЕХІЯ

Політичним партіям у період, який починається з шістнадцятого дня до дня виборів і закінчується за сорок вісім годин до відкриття виборчих дільниць, виділяється загалом чотирнадцять годин ефірного часу на каналах радіомовлення на Чеському радіо і чотирнадцять годин ефірного часу на каналах Чеського телебачення для проведення передвиборної кампанії. Ефірний час надається безкоштовно та розподіляється рівними частинами між політичними партіями і коаліціями. Тривалість та час, коли кожна політична парті і коаліція виходять в ефір, визначається шляхом жеребкування. Кожна з політичних партій чи коаліцій, чий список кандидатів був належним чином заповнений у виборчому регіоні, повинна внести страхову суму, що складає дві сотні тисяч крон на спеціальний банківський рахунок. Цей депозит повинний бути внесений протягом трьох днів після повідомлення про реєстрацію як суб’єкта виборчої кампанії, і не пізніше ніж через два дні про це має бути повідомлена регіональна виборча комісія у виборчому регіоні, де депозит був зроблений. Якщо такий депозит не був зроблений, то навіть друк виборчих бюлетенів не може розпочатись.

В свою чергу, регіональні виборчі комісії повинні відшкодувати депозит кожній політичній партії чи коаліції не пізніше ніж через один місяць після оголошення результатів виборів, якщо що політична партія чи коаліція набрала досить голосів, щоб пройти відбірковий тур. Депозити тих партій, що не пройшли до відбіркового туру перераховуються до державного бюджету.

Фінансування виборчих кампаній в Україні: проблеми правового регулювання

Ірина МАЄВСЬКА,
Віталій ЗАМНІУС,
Денис КОВРИЖЕНКО,
експерти Лабораторії законодавчих ініціатив

Майже в усіх країнах існує загроза, що вибори можуть стати грою для багатих. Адже виникає багато запитань стосовно того, хто може фінансувати виборчі процеси, звідки будуть надходити гроші, чи доведеться партіям «відробляти» такі «благодійні пожертви» (хоча, мабуть, кожен політик наперед знає, що на альтруїстично мотивоване меценатство годі й сподіватися).

Намагаючись якимось чином дослідити виборчі кампанії на предмет прозорості їхнього фінансування, вітчизняні та міжнародні спеціалісти в цій сфері пропонували не один варіант «майже вирішення» цієї постійної проблеми. Але кожна з пропозицій, яка з часом набувала вигляду нового закону чи зміни до закону, породжувала нові запитання та нові білі плями у законодавчому масиві. Наприклад, найпоширеніша практика щодо спроб запровадження справедливості у цій звабливій сфері – лімітування витрат партій на виборчі кампанії. Здавалося б, суттєвий бар’єр для порушення виборчих норм. Але в свою чергу подібні обмеження активно збуджують фантазію та винахідливість політиків (хоча, як показали виборчі моніторинги, результати яких будуть наведені нижче, не всі народні обранці засвоїли настанови Остапа Бендера обходити закон, якщо його не можна переступити, – впевнено та цілеспрямовано переступали через норми закону, якщо взагалі їх помічали).

Перш за все, ліміт фінансових витрат породжує питання: «А як же ліміт нефінансових витрат?». Адже партія може «по знайомству» чи «по бартеру», наприклад, закидати буквально всю країну своїми рекламними листівками. Крім того, ніякі пропозиції до виборчого законодавства (навіть запровадження державного фінансування політичних партій та кандидатів) не дають можливості проконтролювати витрати «лівих» коштів, наприклад, на «купівлю» голосів. І це лише декілька прогалин, які одразу ж спадають на думку.

Як казав один відомий політик, від виборів занадто багато залежить, щоб пускати їх на самотік. Він, звичайно ж, мав на увазі інший підтекст, але українські експерти з питань фінансування виборчих кампаній взяли цей вислів на озброєння стосовно детального регламентування прозорості політичного фінансування. Бо, як свідчать численні дослідження під час моніторингових кампаній, проблеми все-таки існують. Говорити ж про те, наскільки ці проблеми є серйозними, дозволить аналіз практики українського політичного фінансування.

Питання фінансування виборчих кампаній стає дедалі більш актуальним і важливим в сучасному політичному житті. Зокрема, типовою для українського суспільства стала думка про те, що перемогу на виборах здобуває той, хто має (а точніше – вклав у кампанію) більше грошей. Справді, як правило, саме грошовиті кандидати та партії мають кращі можливості щодо закупівлі рекламних послуг, найму кваліфікованого персоналу та й, зрештою, щодо задіяння «брудних» методів політичної боротьби. Саме тому фінансовий аспект будь-яких виборів – від виборів глави держави до виборів в органи влади на місцях – останнім часом став об’єктом особливо пильної уваги законодавців та контролюючих органів більшості демократичних держав світу.

Як зазначає відомий дослідник М. Пінто-Душинський, суть «фінансової проблеми» виборів найчастіше вбачається у наступному:

  • політичні кампанії по всьому світу стають дедалі дорожчими;
  • зростання витрат на проведення агітаційних заходів відбулося, переважно, завдяки поширенню телебачення;
  • отримання достатньої кількості «чесних грошей», особливо за допомогою членських внесків, є неможливим для більшості кандидатів та партій;
  • у світовій практиці сфера політики дедалі більше спирається на окремих заможних осіб, які можуть дозволити собі оплатити витрати на проведення власної виборчої кампанії; на пожертви компаній (фірм); на нелегальні готівкові кошти або навіть на приховані іноземні надходження;
  • існуюча сьогодні практика фінансування виборчих кампаній сприяє корумпованості політиків, оскільки останнім після свого обрання доводиться «розраховуватися» з тими, хто фінансував їхні кампанії1.

Вищеперелічені фактори зумовлюють непрозорість та корумпованість політичного процесу в цілому та виборів зокрема, провокують фальсифікацію та спотворення результатів волевиявлення громадян тощо. Наведені положення не безспірні. Однак, вони дають уявлення про ключові аспекти проблеми.

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ
ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ В УКРАЇНІ

Базовим законом, який регулює фінансування виборчих кампаній політичних партій та окремих кандидатів у народні депутати є Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 року. Крім того, Законом України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 року встановлено загальні засади фінансування політичних партій, у тому числі як суб’єктів виборчого процесу. Окремі питання майна та власності політичних партій регулюються Законом України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 року.

Так, розділ 6 Закону «Про вибори народних депутатів України» має назву «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки та проведення виборів депутатів». Ним, зокрема, врегульовано порядок фінансового забезпечення виборів депутатів за рахунок Державного бюджету України, порядок формування та розпорядження коштами виборчих фондів кандидатів та політичних партій тощо.

Розділ 4 Закону України «Про політичні партії в Україні» – «Кошти та інше майно політичних партій» – встановлює загальні обмеження у фінансуванні політичних партій та вимоги щодо фінансової звітності.

Джерела коштів на фінансування виборчих кампаній в Україні

Фінансування виборчих кампаній політичних партій, а так само і кандидатів у народні депутати по мажоритарним виборчим округам здійснюється як за рахунок державних, так і за рахунок їхніх власних коштів. При цьому, пряме цільове фінансування з боку держави відсутнє. Натомість, кошти з Державного бюджету отримує Центральна виборча комісія України, яка забезпечує друк інформаційних плакатів політичних партій та кандидатів у визначеній законодавством кількості, розміщення їхніх програмних документів у пресі та оплату на телебаченні та радіо ефірного часу, який на рівних і безкоштовних засадах надається партіям та кандидатам для пропагування своїх програмних положень перед виборцями. Конкретний обсяг державного фінансування законом не визначається. Натомість, необхідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України на рік, у якому проводяться вибори, за пропозицією Центральної виборчої комісії України.

Решта потреб виборчої кампанії забезпечується за рахунок коштів виборчих фондів політичних партій та кандидатів у депутати. При цьому розмір виборчих фондів як політичних партій та їхніх блоків, так і кандидатів у депутати обмежений законом: для партій та блоків його максимум складає 150 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (сьогодні це складає 2,55 мільйони гривень або приблизно 475 тисяч доларів США), а для кандидатів у депутати – 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (170 тисяч гривень або приблизно 32 тисячі доларів США).

Законом «Про вибори народних депутатів України» встановлено й інші обмеження, які, зокрема, стосуються порядку формування виборчих фондів. Так, виборчі фонди можуть формуватися виключно за рахунок власних коштів партій та кандидатів, а також за рахунок добровільних внесків фізичних осіб (громадян). Відповідно, юридичні особи (компанії, підприємства, організації тощо) не мають права здійснювати таких пожертв. Крім того, заборонене використання коштів іноземних громадян та осіб без громадянства, анонімних жертводавців, а також коштів тих підприємців, які мають заборгованість перед будь-яким (Державним чи місцевим) бюджетом.

Обмежено і максимальний розмір внеску громадянина до виборчого фонду однієї партії (блоку партій) чи кандидата. Він складає одну тисячу неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (17 тисяч гривень або приблизно 3180 доларів США). Таким чином, законом не обмежено кількість пожертв від одного жертводавця. Однак, загальна їх сума не повинна перевищувати зазначеного ліміту.

Ще одну – на практиці найбільшу – частину коштів виборчого фонду і партії, і кандидата складають їхні власні кошти. Законом «Про політичні партії в Україні» закріплені загальні вимоги до порядку формування цих «власних коштів». Зокрема, Закон не обмежує ані розміру, ані кількості внесків членів партій. Не забороняється партії й організовувати громадські збори коштів. Щоправда, пожертви, зібрані від громадськості, мають відповідати встановленим вимогам. Так, політичним партіям забороняється отримувати кошти від:

  1. органів державної влади та органів місцевого самоврядування, крім випадків, зазначених законом;
  2. державних та комунальних підприємств, установ і організацій, а також підприємств, установ і організацій, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам;
  3. іноземних держав та їх громадян, підприємств, установ, організацій;
  4. благодійних та релігійних об’єднань та організацій;
  5. анонімних осіб або під псевдонімом;
  6. політичних партій, що не входять до виборчого блоку політичних партій.

Регулювання витрат на потреби виборчих кампаній в Україні

Згідно із частиною 2 статті 32 Закону України «Про вибори народних депутатів України», виборчі фонди утворюються для фінансування передвиборної агітації партій (блоків) та кандидатів у депутати. Відповідно, суб’єкт виборчого процесу зобов’язаний здійснювати витрати з виборчого фонду лише на ці цілі. Загальний розмір таких витрат обмежується лише максимальним розміром виборчого фонду партії (блоку) чи кандидата у депутати. Ці вимоги однаково поширюються як на партії, так і на кандидатів.

Разом з тим, важливим є те, що названі обмеження стосуються лише того часу, коли проводиться передвиборна агітація (вона розпочинається за 50 днів до дня виборів і закінчується за день до них). З початку виборчого процесу (за 90 днів до дня виборів) і до дня початку передвиборної агітації, остання заборонена. Відповідно, у цей період витрати на кампанію здійснювати заборонено. Натомість, до оголошення про початок виборчого процесу, партії та кандидати мають право вільно рекламувати себе (така реклама не вважається передвиборною). Тому і будь-яких обмежень щодо витрат у цей час не встановлено.

Вимоги щодо фінансових обліку та звітності під час виборчої кампанії

Законом України «Про вибори народних депутатів України» встановлені досить жорсткі вимоги щодо обліку витрат та звітування по них. Так статтею 35 Закону встановлений обов’язок розпорядників виборчих фондів партій (блоків) та кандидатів (певні особи з числа уповноважених партії чи кандидата) вести облік усіх надходжень та використання коштів виборчих фондів. Звіти про це подаються розпорядниками фондів не пізніше ніж на п’ятий день після дня виборів до Центральної виборчої комісії (для партій та їхніх блоків) або до окружних виборчих комісій (для кандидатів у депутати).

Певні обов’язки покладені і на телерадіокомпанії. Так, згідно пункту 12 статті 54 Закону «Про вибори народних депутатів України», телерадіоорганізації усіх форм власності за письмовими запитами Центральної виборчої комісії, окружних виборчих комісій, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, центрального органу виконавчої влади з питань інформаційної політики (Державний комітет України з питань телебачення і радіомовлення) зобов’язані надавати інформацію про виділення ефірного часу для проведення передвиборної агітації, а в разі необхідності – копії відповідних угод, платіжних документів і передач у запису на плівці та інших носіях інформації.

Законом «Про вибори народних депутатів України» також визначені певні вимоги щодо фінансової звітності кандидатів у депутати. Зокрема, подання ними декларації про свої доходи, а також про доходи членів їхніх сімей за рік, що передує року виборів, поставлено за умову реєстрації кандидата як такого.

Загальна інформація про доходи виборчих фондів політичних партій, а також загальна по Україні інформація про фонди кандидатів у депутати доступна громадянам на Інтернет-сторінці Центральної виборчої комісії України. Крім того, щорічні звіти партій публікуються в загальнодержавних офіційних друкованих виданнях. Отримати інформацію з інших джерел, а також більш детальну інформацію, практично, неможливо, тому дедалі частіше в практику входять виборчі моніторинги з метою отримання такої інформації та подальшого її розповсюдження через засоби масової інформації. Аналіз даних, отриманих під час моніторингу, дає нам підстави говорити про те, що реалії фінансування української політики складаються за алгоритмом, який існує, здається, поза межами виборчого законодавства. Наступний розділ і присвячений аналізу відповідності витрат коштів із виборчих фондів політичних партій законодавчим обмеженням.

ПРАКТИКА ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ В УКРАЇНІ

Почнемо з того, що в Україні існує досить багато організацій, які проводять моніторингові кампанії стосовно фінансування виборів. На жаль, майже всі вони спрямовані на дослідження фінансування передвиборчих кампаній лише партій та блоків і не враховують кошти, витрачені на «просування» кандидатів-мажоритарників. Це не єдиний недолік таких громадських моніторингів, але про це трохи пізніше. Зараз поговоримо про витрати політичних партій під час виборчих перегонів – 2002, які, як відомо, почались задовго до їх офіційного початку.

Згідно з даними Центру прогнозування соціально-економічних та політичних процесів, основну статтю видатків партій становлять витрати на рекламу у ЗМІ (80% усіх зафіксованих моніторингом витрат). Припускаємо, що основна частина офіційного фінансування задіяна саме тут. Це можна пояснити тим, що за рекламу у ЗМІ потрібно робити офіційні проплати, тому, в принципі, дослідити цей аспект видатків було найлегше, порівняно з іншими витратами партій. Адже такі витрати, як вартість роботи агітаторів, оплата роботи членів виборчих комісій, вартість концертних програм тощо, оцінити важко.

Відповідно до даних моніторингу, проведеного Коаліцією громадських організацій України «Свобода вибору» та «Transparency International -Україна» в рамках проекту «Громадський моніторинг фінансування виборчої кампанії – 2002», загальна вартість лише політичної реклами всіх партій та блоків становила 7 742 327 дол. США (або приблизно 41 189 180 грн.). Причому слід пам’ятати про те, що під моніторинг не підпадала інформація щодо вартості виготовлення самих рекламних продуктів, що рекламувались на тому ж телеканалі чи в друкованих виданнях.

Вражаючими є цифри, що відображають витрати окремих партій-порушників. Беззаперечним лідером за цією статтею видатків була СДПУ(о). Вартість її рекламної продукції (прямої політичної та соціально-політичної) на телебаченні становила 11 396 000 грн! Встановлений законодавством ліміт стосовно усіх витрат, що становить 2 550 000 грн., поряд із сумою, вказаною вище, виглядає дуже скромно. Разом із СДПУ(о) активно порушували п.3 ст. 36 Закону України «Про вибори народних депутатів України» й «Жінки за майбутнє», Партія Зелених України та «За Єдину Україну». Решта партій в цій частині витрат «вклалася» в установлений законодавством максимальний розмір витрат виборчого фонду, але, знову ж таки, учасники виборчого процесу не обмежувались лише рекламою у ЗМІ, тому припускаємо, що загалом таких порушників було більше ніж чотири.

Згідно з даними громадських досліджень відсоток тіньового фінансування виборів-2002 склав 40%. Але більшу частину цієї цифри формують витрати трьох-чотирьох партій, серед яких провладні та передвиборчі партійні проекти. З цього можна зробити висновок, що дотримуватися законодавства намагаються (або змушені) ті партії, які мають свою чітку вироблену ідеологію або перебувають в опозиції. В результаті такі партії, не перевищуючи загальний ліміт витрат, успішно долали чотирьохвідсотковий бар’єр. Прикладами можуть слугувати «Наша Україна», для якої вартість одного голосу виборця умовно становила 40 копійок, Виборчий блок Юлії Тимошенко (30 коп.), Соціалістична партія України (30 коп.) та Комуністична партія України, яка витратила на одного свого виборця приблизно 10 копійок (до речі, саме ці партії виявили бажання співпрацювати з організаціями, які проводили виборчі моніторинги, і надали свої звіти для порівняння зі звітами цих моніторингів).

Очевидно, той факт, що серед порушників виборчого законодавства у частині регулювання фінансових аспектів кампанії не було опозиційних партій, можна пояснити острахом останніх бути покараними за недотримання встановлених вимог. Тому, зважаючи на те, що в українських умовах за одне й те ж порушення законодавства один суб’єкт виборів карається, а інший ні, встановлення будь-яких обмежень стосовно фінансування можна розглядати як захід потенційно небезпечний для розвитку демократії.

Загалом, як відзначають дослідники, під час останніх виборів було порушено 17 статей і пунктів виборчого законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній політичних партій. Зокрема, ігнорувалися обмеження стосовно джерел надходжень (наприклад, активно залучалися кошти юридичних осіб). З огляду на це варто було б виключити із законодавства положення, які забороняють здійснювати добровільні пожертви підприємствами, установами та організаціями.

Володимир КОВТУНЕЦЬ,
заступник керівника Проекту
«Вибори та політичні процеси»

Існуючі обмеження на розмір виборчих фондів не відповідають реальним потребам передвиборної агітації: 850 гривень, 170 тисяч гривень, два з половиною мільйони, мільйон сімсот тисяч гривень — це цифри, які взяті зі стелі, з-під купола Верховної Ради. Крім того, існує дуже багато шляхів обійти ці обмеження. Наприклад, можна наймати необмежену кількість агітаторів – їхня робота ніяк не фіксується і ніяк не має офіційно оплачуватися. І, можливо, найважливіше, що громадського контролю за витрачанням цих коштів не передбачено. Тобто протягом десяти років вдосконалення нашого виборчого законодавства, зокрема в частині фінансування, ми рухаємося від прозорості до більшого адміністративного контролю, що в результаті веде нас до авторитарної або тоталітарної держави. Цей процес дуже небезпечний і, на превеликий жаль, він стимулюється політиками, які працюють у Верховній Раді і декларують себе як демократично орієнтовані.

Як під час виборчої кампанії, так і в період «від виборів до виборів» партія здійснює свою поточну діяльність і очевидно, що певну частину своїх коштів вона змушена витратити на такі банальні речі, як послуги зв’язку, транспортні послуги, оренда, оплата банківських послуг тощо. Така ситуація сама по собі дає законодавцеві підстави для конкретного розмежування понять «витрати на ведення виборчої кампанії» та «поточні витрати». Бо і тут суб’єкт виборчого процесу зможе викрутитись, посилаючись на те, що кошти, витрачені ним за послуги транспорту, яким потім розвозили агітаційні матеріали, є суто поточними витратами.

Крім того, положення п.1 ст.50 згаданого закону, що містить припис розпочинати передвиборчу агітацію не раніше ніж за 50 днів до дня виборів, теж не відзначилось особливою увагою з боку учасників виборів. Варто лише згадати відомий усім «Рік соціал-демократії», який в кінцевому результаті виявився чомусь «соціальною» рекламою і не мав ніякого відношення до реклами політичної, що було, очевидно, грубим порушенням законодавства. Згаданий факт ще раз підкреслює нагальність потреби чіткого окреслення понять політичної та соціально-політичної реклами.

Марчін ВАЛЄЦКІ,
Коледж св. Антонія, Оксфордський університет, Інститут суспільних відносин, Варшава

На наше переконання найбільшою проблемою сьогодні є правова неосвіченість більшості учасників виборів, їх невміння використовувати ті правові можливості, які закладені сьогодні в законах. Ми стикаємося з тим, що навіть на рівні керівництва політичних партій та блоків, ці можливості використовувались недостатньо.

Також показовим є те, що деякі суб’єкти виборчого процесу зуміли «зекономити» на рекламі у ЗМІ. Наприклад, одна з партій-учасниць виборів отримала на одному з телеканалів суттєву знижку у 60%, чим порушувався принцип рівності доступу суб’єктів виборчого процесу до ЗМІ та встановлення однакових розцінок за одиницю ефірного часу. Це було пояснено з посиланням на те, що, по-перше, виборчим законодавством не заборонено надавати знижки засобами масової інформації, а по-друге, такий дискаунт пропонувався усім, хто замовить не менше X годин ефіру, та й хто ж винен, що не всі замовляють таку кількість годин. Тому для особливо винахідливих в законі слід чітко зазначити про неможливість надання знижок, навіть за однакових для всіх умов.

Не виправдали себе законодавчі обмеження проводити всі проплати через банківські рахунки. Важко собі уявити ситуацію, коли партія оплачує роботу прибиральниці через банківський рахунок чи придбаває на ринку матеріали для ремонту приміщення таким самим шляхом.

Практика виборчих кампаній певною мірою відзначилась використанням т.зв. «адміністративного ресурсу», який у свою чергу надав можливість суттєво заощадити кошти (за даними Комітету Виборців України обсяг заощаджених коштів складав майже третину фінансів тих суб’єктів, які користувалися усіма можливостями такої «адміністративної демократії»). Здогадуємось, що зовсім невелика кількість суб’єктів виборчого процесу мали ексклюзивне право на його використання.

Крім того, порушувались норми щодо фінансування місцевих виборів. Зокрема, здається, законодавець пожартував, встановивши максимальний розмір виборчого фонду кандидата на рівні 850 грн. Цей ліміт фізично неможливо виконати. Судіть самі: за підрахунками експертів необхідний мінімум для виборчого фонду, який за сприятливих обставин може дати можливість кандидату на посаду міського голови дістатися своєї мрії, має бути не меншим 100 тис. дол. США. А загалом проблеми тут такі ж, про які вже згадувалось вище.

Отже, як бачимо, прогалин у виборчому законодавстві достатня кількість, що дає можливість відповідним суб’єктам, не покладаючи рук, цим користуватися. Способи ухилення від дотримання виборчого законодавства дуже різноманітні, і це має послугувати уроком для законодавця.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ,
народний депутат України, заступник Голови Комітету Верховної Ради України
з питань державного будівництва та місцевого самоврядування,
Президент Інституту виборчого права

Загалом, можна окреслити коло проблемних аспектів фінансування виборчих кампаній. Перша проблема пов’язана з доцільністю встановлення обмеження розміру виборчого фонду, внесків до виборчих фондів та їх розміру, кола осіб, які можуть здійснювати внески. Друга проблема – доцільність обмеження видатків з виборчих фондів. Насьогодні як у Законі «Про вибори Президента України», так і Законі «Про вибори народних депутатів України» закріплено положення, згідно з яким за рахунок виборчих фондів здійснюється фінансування лише передвиборної агітації. Разом з тим, всім добре відомо, що видатки за рахунок коштів виборчих фондів здійснюються не лише на передвиборну агітацію. Серед інших проблем виборчого законодавства необхідно також відзначити і те, що ним не визначено термінів створення виборчого фонду – лише з логіки виборчого закону випливає, що він може створюватись після реєстрації кандидата, списку кандидатів від партії, блоку), а також той факт, що організаційні видатки здійснюються партіями і кандидатами як до, так і після реєстрації відповідно кандидата, списку кандидатів. В результаті виникає низка проблем, пов’язаних з практикою застосування виборчого законодавства в частині фінансування виборчих кампаній. Наприклад, агітація за партію або кандидата може здійснюватись не лише шляхом розміщення відповідних матеріалів на радіо, телебаченні та в пресі, але і шляхом обходу будинків виборцями представниками штабу партії, блоку. Знову ж таки виникає питання: чи мають організаційні витрати (на транспорт, оплату праці партійних активістів тощо), здійсненні на таку агітацію, відноситись до витрат на передвиборну агітацію? Закон «Про вибори народних депутатів України» однозначної відповіді на це питання не дає.

Ще одна проблема – проблема політичної реклами до початку здійснення передвиборної агітації. У цьому контексті слід відзначити, що на законодавчому рівні саме поняття політичної реклами і досі залишається невизначеним. Неврегульованим залишається й інше питання: до яких видатків слід відносити витрати на здійснення політичної реклами до початку реєстрації кандидатів і, відповідно, створення виборчих фондів? Ще одна проблема, пов’язана з використанням коштів виборчих фондів – доцільність/недоцільність здійснення витрат на виборчу кампанію готівкою. Однозначних шляхів вирішення останньої проблеми також не існує. Наприклад, навряд чи доцільним є перерахування коштів по безготівковому розрахунку з Києва у віддалене село. Але з іншого боку, дозвіл використання готівки у розрахунках унеможливить контроль за здійсненням витрат на виборчу кампанію.

І остання проблема – участь у фінансуванні передвиборної агітації третіми особами, тобто суб’єктами, які прямо не зв’язані ні з кандидатом, ні з суб’єктом його номінації. Це можуть бути справді не зв’язані суб’єкти, а можуть бути суб’єкти формально не зв’язані, чи позірно незв’язані, які насправді виконують доручення підставних осіб, підставних суб’єктів.

З такою практикою ми останнім часом зустрічаємося. Очевидно, потрібно жорстко регламентувати видатки таких суб’єктів, навіть жорсткіше, ніж самих кандидатів і суб’єктів в їх номінації. Бо саме тут є джерела до зловживання. І, звичайно, не остання проблема – контроль за дотриманням законодавства у сфері виборчих фінансів. Хто має здійснювати цей контроль, в якому порядку – це дуже серйозна проблема. Сьогодні він здійснюється ЦВК разом з установами банку, де відкриті рахунки. Чи потрібно сюди залучати Державну податкову адміністрацію, Головне державне контрольно-ревізійне управління і інших подібних суб’єктів? У мене є багато сумнівів. Я взагалі не впевнений, чи контролювати фінансування політичних партій має КРУ так, як це запропоновано в проекті закону, внесеному І.Гринівим. На мою думку, такими повноваженнями доцільно було б наділити Рахункову палату – орган, більш об’єктивний і менш залежний від влади, ніж КРУ.

РОЛЬ СУДОВОЇ ВЛАДИ В ПРОЦЕСІ
ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ КАМПАНІЙ

Фінансування політичних партій, що, як відомо, має бути максимально прозорим, не завжди є таким, про що свідчить практика. Відновлювати прозорість і справедливість фінансування виборів покликана судова система. Адже саме гучні процеси і породжують скандали, що в свою чергу можуть «зіпсувати» репутацію тієї чи іншої партії, яку так важко буде потім реабілітувати. Тому можна припустити, що не кожен суб’єкт виборчих перегонів піде на порушення законодавства (принаймні, грубі), які частіше за все трапляються якраз під час виборчих кампаній.

Аналіз практики судів дозволяє зробити наступні висновки:

  • справді, виборче законодавство використовується суб’єктами виборчих перегонів в урізаному та куцому об’ємі;
  • «дякуючи» тому, що законодавчо чітко не встановлений порядок оприлюднення відомостей стосовно фінансування кампаній, суб’єкти, права яких порушені, не можуть у суді належним чином довести той чи інший факт недотримання закону іншим суб’єктом. Зокрема, Соснівський районний суд Черкаської області розглянув скаргу кандидата П. щодо встановлення факту використання кандидатом Я. при фінансуванні передвиборної агітації, крім коштів свого власного виборчого фонду, інших коштів. Також кандидат П. стверджував, що оплата ефірного часу кандидата Я. здійснювалась за явно заниженими тарифами. Відзначимо, що суд своїм рішенням залишив скаргу без задоволення, посилаючись на ненадання кандидатом П. переконливих доказів, що підтверджували б наявність порушень законодавства з боку Я.
  • Як наслідок наведеного вище, відсоток розглянутих судами першої інстанції скарг щодо перевищення максимальних розмірів виборчих фондів склав лише 3%.
  • У скаргах суб’єктів виборів на рішення ЦВК суди переважно відмовляли.
  • Траплялись випадки звернень до судів громадських організацій, що здійснювали моніторинг виборів (у цих випадках суди відмовляли у розгляді скарг на підставі неможливості звертатися до суду суб’єктам, права яких не порушено);
  • Адмінресурс проявив себе і в цьому аспекті. Судова влада значною мірою залежить від виконавчої (наприклад, фінансування судів відбувалося через Мін’юст), а також і від органів місцевого управління (надання житла судді часто залежить від рішення голів цих органів). Зазначені суб’єктивні обставини теж впливали на рішення деяких суддів.

ЧОМУ НОВІ НОРМИ НЕ ВИКОНУЮТЬСЯ І ДАЛІ

Як вже зазначалося, спроби законодавчого регламентування відносин, що складаються у сфері фінансування кампаній, викликають відчуття безнадійності. То чому ж все-таки виведення з позаправового простору фінансової складової політичної діяльності не підтримується відповідними суб’єктами на практиці? Цьому можна дати декілька пояснень:

  • Відсутній належний контроль за дотриманням законодавства (нагляд, перевірка, розслідування, порушення справ у суді);
  • Не встановлена відповідальність за специфічні види порушень;
  • Занижена відповідальність за деякі види порушень, що помітно пожвавлює у суб’єктів виборів почуття безкарності (з іншого боку вимоги щодо відповідальності не повинні бути дуже обтяжливими, інакше вони піднімуть вартість кампаній і стримуватимуть незаможних громадян брати участь у них);
  • Відсутні чіткі механізми застосування санкцій;
  • Слабо розвинена політична культура (в політиці значною мірою доводиться керуватися морально-етичними нормами, що не піддаються юридичним дефініціям, але на сьогоднішній день спеціалісти лише покладають надії на появу у політиці механізму саморегуляції, заснованого на кодексі честі);
  • Існування значної кількості прогалин в законодавстві.

Останній пункт здається найважливішим, бо його практичне усунення вирішило б переважну більшість проблем. З іншого ж боку, ті ж народні обранці, які успішно подолали прохідний відсоток, можуть готувати зміни до законодавства, враховуючи при цьому лише свої інтереси. Будемо сподіватися, що законодавець намагатиметься все-таки адекватно врегулювати хоча б ключові проблеми виборчого законодавства України у частині фінансування виборчого процесу.

КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА
У СФЕРІ ФІНАНСУВАННЯ КАМПАНІЙ

Підводячи риску під аналізом практики застосування законодавства, що регулює фінансування політичних кампаній, виокремимо основні тенденції та ключові прогалини у цьому нормативному масиві.

Історії залатування прогалин виборчого законодавства України притаманний характер хронічної повторюваності. Так вже історично склалося, що кожного разу вибори народних депутатів проходять за новим законом. Зокрема, вибори 1990 р. – за законом 1989 р., вибори 1994 р. – за законом 1993 р. (до речі, як не парадоксально це звучить, але вибори 1990 та 1994 років, коли країна робила свої найперші кроки на шляху до демократичних змін, були найдемократичнішими парламентськими виборами в Україні), вибори 1998 р. – за законом 1997 р. Останні парламентські вибори теж не стали винятком із цього правила – вони проходили за сценарієм нового закону від 18 жовтня 2001 р.

Навіть поверхове ознайомлення з українським виборчим законодавством дозволяє прийти до висновку, що у процедурному плані воно досить детально прописане. Хоча, незважаючи на той факт, що прийнятий українським парламентом новий закон удостоївся схвального висновку всіх установ Ради Європи (в тому числі і Венеціанської комісії), численні порушення все-таки мали місце впродовж останніх передвиборчих кампаній. Це свідчить про те, що саме лиш встановлення обмежень та заборон не гарантує неухильного дотримання законодавства та прозорості фінансування виборів.

Зокрема, як показала практика, не виправдали себе обмеження максимального розміру виборчого фонду, заборона на здійснення добровільних внесків юридичними особами, встановлення конкретних строків початку виборчої агітації тощо.

Крім того, Україна і досі всупереч рекомендаціям Ради Європи, на противагу практиці багатьох демократичних країн не запровадила державного фінансування політичних партій з метою підтримки їхньої статутної діяльності. Необґрунтовані обмеження провокують учасників виборчого процесу до масових порушень законодавства, а відсутність загального державного фінансування призводить до зволікання з інституціалізацією партій як важливих елементів громадянського суспільства. Хоча висловлюється думка, що варіант фінансування партій за рахунок Державного бюджету зараз є неприйнятним через обмежені можливості того ж бюджету. Крім того, всенародне опитування в зарубіжних країнах показало негативне ставлення до такого фінансування. Виходячи із аналізу ситуації соціального забезпечення в Україні, можна прогнозувати, що наші громадяни теж не готові сьогодні «ділитися» з партіями.

Інформація про фінанси політичних партій та кандидатів у депутати є насправді досить закритою. Хоча складнощі з отриманням достовірної інформації є насамперед проблемою контролю за надходженням та витрачанням коштів партій. Вимоги щодо звітності та їхньої перевірки недостатньо врегульовані. Це, а також відсутність санкцій за специфічні типи правопорушень у фінансовій сфері спричинило значну кількість зловживань під час виборчої кампанії-2002, зокрема, мали місце зняття кандидатів у депутати з реєстрації, нібито за недостовірність поданих декларацій. У більшості випадків такі дії владних органів потім скасовувалися судом.

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД У СФЕРІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

На початку 1990-х років у більшості постсоціалістичних держав Європи на законодавчому рівні було закріплено так звану «ліберальну» модель фінансування виборчих кампаній, яка не передбачала жодних обмежень фінансування партійної участі у виборах. Зокрема, не обмежувались ні максимальний ліміт витрат на виборчу кампанію (розмір виборчого фонду), ні джерела формування виборчих фондів, ні розмір внесків; були відсутні і будь-які вимоги щодо звітування про джерела походження та напрями використання коштів в ході виборчої кампанії. Така модель протягом тривалого часу існувала в Латвії, Литві, Естонії, Боснії, Хорватії, Польщі. Не вдаючись до аналізу позитивів цієї моделі, слід зауважити, що вона має низку негативів.

По-перше, відсутність будь-яких обмежень щодо розміру виборчих фондів перетворило виборчі кампанії з боротьби ідеологій на боротьбу грошей. Досвід останніх парламентських виборів, в Латвії (в якій в умовах відсутності лімітів витрат на виборчу кампанію партіями було витрачено близько 9 євро на одного виборця (найбільше з усіх європейських країн) свідчить про те, що перемога тієї чи іншої політичної сили на виборах напряму залежіть від кількості коштів, витрачених на передвиборчу агітацію, зокрема – політичну рекламу на телебаченні.

Відсутність законодавчих лімітів витрат і внесків на виборчу кампанію, вимог щодо розкриття інформації про джерела формування виборчих фондів призводить, з одного боку, до посилення впливу корпорацій на партійні фінанси, а відтак – корумпованості політики, а з іншого боку – не дозволяє встановити, які фінансово-промислові групи стоять за перемогою партії на виборах.

Все це зумовило необхідність запровадження обмежень фінансування виборчих кампаній. Насьогодні ліберальна модель фінансування виборів збереглася у небагатьох країнах Центральної і Східної Європи – у Латвії, Естонії та Хорватії. Однак і в них спостерігаються тенденції до посилення державного регулювання виборчих фінансів. В решті ж держав до виборчого законодавства було внесено істотні зміни, спрямовані на забезпечення прозорості фінансування виборчих кампаній та зменшення залежності партій від фінансово-промислових груп. Нині в більшості країн Центральної та Східної Європи на законодавчому рівні обмежено розмір виборчих фондів (виняток складають лише Албанія, Естонія, Латвія і Хорватія), джерела формування виборчих фондів (у більшості держав прямо заборонено фінансування виборчих кампаній іноземними державами, іноземними фізичними та юридичними особами, органами державної влади та місцевого самоврядування), розмір внесків (Болгарія, Вірменія, Македонія, Польща, Росія, Румунія). У багатьох країнах було запроваджено обов’язкове звітування партій про суми отриманих і витрачених в ході виборчої кампанії коштів. Відповідні норми закріплено законодавством Болгарії, Боснії та Герцеговини, Грузії, Естонії, Литви, Македонії, Польщі, Росії.

Разом з тим, наявність відповідних обмежень сама по собі аж ніяк не свідчить про реальне забезпечення прозорості фінансування виборів, гарантування рівності можливостей учасників виборчого процесу. У багатьох країнах, у тому числі і в Україні, запровадження, наприклад, звітності про внески і витрати на вибори в умовах відсутності органів, які б мали достатні повноваження для перевірки повноти та правдивості відомостей, що містяться у фінансових звітах партій і кандидатів, а також відсутності адекватних санкцій за порушення, так і не призвело до підвищення рівня відкритості партійних фінансів. Таким чином, ефективність законодавчих обмежень виборчого фінансування значною мірою залежить від наявності адекватних санкцій за їх порушення, рівня тіньової економіки в державі, ліберальності політичного режиму тощо.

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ РЕГУЛЮВАННЯ
ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

Незважаючи на досить детальну регламентацію порядку фінансування виборчих кампаній як за рахунок коштів державного бюджету, так і за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів у депутати та політичних партій (блоків), Україна ще дуже далека від забезпечення прозорості та законності цього процесу. Як це не дивно на перший погляд, але встановлення численних законодавчих обмежень, граничних строків та заборон у сфері фінансування лише сприяє порушенням та тінізації коштів, спрямованих на забезпечення проведення передвиборчих заходів. Практика показує, що суб’єктам виборчого процесу завжди мало тих коштів, якими обмежується максимальний розмір виборчого фонду, і що джерелами фінансування кандидатів у депутати та партій (блоків) виступають різноманітні суб’єкти, у тому числі ті, яким заборонено здійснювати добровільні пожертви до виборчих фондів. Зокрема, результати незалежних досліджень обсягів витрат політичних партій на потреби фінансування власних кампаній на виборах-2002 показали, що щонайменше п’ять провідних політичних «гравців» порушили законодавство, значно перевищивши допустимі витрати виборчого фонду.

З огляду на сказане, можна констатувати наступне:

  • Головне не встановити жорсткі обмеження щодо фінансування виборчих кампаній, а забезпечити прозорість останнього;
  • Чим більше обмежень встановлює законодавство і чим жорсткішими вони є, тим імовірніше ці обмеження будуть ігноруватися суб’єктами виборчої кампанії;
  • Основний законодавчий акцент варто робити на питаннях обліку та звітності учасників виборчих перегонів стосовно коштів, що вони отримують та витрачають.

Перша пропозиція до законодавців, яка спадає на думку, – скасувати обмеження на максимальний розмір витрат виборчого фонду партій (блоків) та кандидатів у депутати. До речі, більшість законопроектів про вибори народних депутатів України, які зараз перебувають на розгляді парламенту передбачають саме такий підхід. Однак, при цьому одразу виникає проблема перетворення виборів на боротьбу грошей та владних можливостей. Можливо доцільніше було б, скасувавши загальне обмеження щодо максимального розміру усіх витрат, встановити реальні (вищі, ніж ті, що існують сьогодні) обмеження на максимальний розмір окремих добровільних внесків, що надходять від одного й того ж суб’єкта? Справді, з точки зору забезпечення справедливого формування політичного волевиявлення громадян важливішим є загальний рівень підтримки того чи іншого кандидата або партії, а не наявність у них одного чи кількох багатих спонсорів. Щоправда, як показує досвід, і ці обмеження безкарно порушуються суб’єктами виборчого процесу. Це, у свою чергу, змушує говорити про те, що:

  • Проблема українського виборчого законодавства полягає, передусім, у сфері правозастосування (або правонезастосування), а не недосконалості правового регулювання;
  • За умов, коли за однакові порушення хтось карається, а хтось уникає відповідальності, встановлення додаткових обмежень «вдарить», перш за все по демократії (якщо конкретніше – по опозиції).

Таким чином, враховуючи сказане і з метою удосконалення правового регулювання фінансування передвиборчої кампанії, на нашу думку, варто здійснити наступні законодавчі кроки:

  • Скасувати обмеження максимального розміру витрат виборчого фонду суб’єктів виборчого процесу (у крайньому випадку – суттєво підняти його, прив’язавши не до абстрактних цифр, а до кількості виборців, зареєстрованих у відповідному окрузі);
  • Скасувати заборону здійснення добровільних пожертв до виборчих фондів юридичними особами;
  • Суттєво підвищити максимальний розмір добровільних внесків від однієї особи на користь учасника виборчих перегонів;
  • Зняти заборону здійснювати витрати на потреби передвиборної кампанії за допомогою готівкових коштів, принаймні у певних межах (оскільки окремі дрібні витрати дуже важко, а іноді і неможливо оплачувати безготівковим розрахунком);
  • Закріпити більш жорсткі вимоги щодо обліку доходів та витрат і щодо фінансового звітування суб’єктів виборів;
  • Встановити чіткий порядок оприлюднення відомостей щодо фінансування та обсягів витрат суб’єктів виборів на виборчі кампанії, що дало б можливість посилатись на відповідні докази у суді;
  • Чітко окреслити поняття політичної реклами, соціально-політичної реклами, витрат на ведення виборчих кампаній, поточних витрат тощо, а також законодавчо розмежувати «чорний» піар і політичну контррекламу, що повинно дати початок становленню української політичної етики проведення політкампаній;
  • Встановити конкретну і досить сувору (переважно фінансового характеру) юридичну відповідальність за порушення правил щодо фінансування виборчої кампанії тощо.

Нарешті, ще один важливий аспект, на який особливо варто звернути увагу: удосконалювати законодавче регулювання фінансування виборчої кампанії необхідно разом з покращенням правил проведення передвиборної агітації (оскільки, згідно із законодавчим визначенням, виборчий фонд утворюється для фінансування саме передвиборної агітації) та з посиленням гарантій захисту (перш за все, судового) прав учасників виборчих перегонів тощо. При цьому необхідно виходити, перш за все, з реалій політичного життя України, не переймаючи бездумно досвід інших, у переважній більшості зовсім відмінних від нашої держав.

Наостанок зазначимо, що більшість запропонованих змін до виборчого законодавства були представлені експертами в результаті аналізу даних, отриманих під час моніторингових кампаній, які в Україні вже встигли увійти в практику. Але, на наш погляд, такі заходи спостереження за перебігом виборчих перегонів, а особливо надходженням та витрачанням виборчих коштів, не повністю враховують всі можливі індикатори моніторингу та мають низку інших недоліків. Ключовими пропозиціями для організаторів проведення моніторингових кампаній можуть бути наступні:

  • Здійснювати моніторинг витрат та надходжень виборчих фінансів не лише партій та блоків, а й, по можливості, кандидатів по мажоритарних округах, а також моніторингу місцевих виборів;
  • Активніше брати участь у заходах спостереження за виборами і сформувати коаліцію українських громадських організацій для виконання функції моніторингу на всій території України;
  • Розробляти методологію та впроваджувати моніторингові заходи, що мають на меті спостерігати не тільки за витратами на рекламу у ЗМІ, а й за такими видатками партій, як утримання штабів, друк рекламних листівок тощо (розуміємо, що це зробити складно, але ці аспекти фінансування теж не можна упускати);
  • У разі порушень прав суб’єктів виборчого процесу організаціям, що проводять моніторинги, варто було б ініціювати звернення таких суб’єктів до суду за захистом своїх прав, або подавати заяви до відповідних органів нагляду за додержанням та виконанням законів.

Залишити відповідь