«Часопис ПАРЛАМЕНТ» №2/2003

Конституційна реформа: пошук балансу влади

Денис КОВРИЖЕНКО,
Віталій ЗАМНІУС,
Дмитро КОТЛЯР,
експерти Лабораторії законодавчих ініціатив

Святкування 11 річниці Незалежності України ознаменувалося, крім усього іншого, ще однією вагомою, навіть резонансною подією. Президент України у своєму зверненні до народу з нагоди свята зауважив: “…для сталого та динамічного розвитку України необхідні рішучі зміни в її політичній системі. Склалося так, що Україна сформувалася як президентсько-парламентська республіка, з усіма перевагами та вадами цієї системи. Мабуть, іншого шляху внас не було… Але я переконаний: для дальшого розвитку країна потребує переходу до іншої політичної системи – парламентсько-президентської республіки” * . Також Глава держави окреслив і основні напрями задекларованих змін. Реформа має торкнутися взаємовідносин у владному трикутнику “парламент- уряд – глава держави” та виборчого законодавства. Полягати вона має у передачі деяких повноважень від Президента до Верховної Ради України та у зміцненні місцевого самоврядування. Щоправда, Президент у своєму Зверненні не відзначив, які саме повноваження глави держави мають бути передані законодавчому органу влади і який саме “європейський зразок” (за висловом глави держави) пропорційної виборчої системи має бути закріплений на законодавчому рівні в Україні. Поза Зверненням Л.Д. Кучми залишилась і низка інших проблем, які також потребували вирішення на конституційному рівні, зокрема – питання підвищення самостійності уряду у здійсненні виконавчої влади, удосконалення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, адміністративно-територіального поділу та реформування місцевого самоврядування у напрямі наближення до європейських стандартів.

За більше ніж півроку з часу святкування Дня Незалежності України політичний “шторм” стих. Однак 5 березня Л.Кучма звернувся з новим Зверненням до українського народу, у якому оголосив про підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України”. Відповідно наступного дня на розгляд парламенту був внесений і сам законопроект.

У Зверненні Президент вже чіткіше окреслив причини політичної, а разом з нею і конституційної реформ, зазначивши, що у чинній Конституції України закладений механізм протистояння законодавчої і виконавчої гілок влади. Щоправда, глава держави знову залишив поза увагою вищезазначені проблемні питання державотворення.

ІСТОРІЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ

Вперше питання політичної реформи було виведено на рівень законопроектів про внесення змін та доповнень до Конституції України ще у 1998 році, коли на розсуд парламенту представниками “лівих” сил були винесені два законопроекти,в яких пропонувалося суттєво “перекроїти” Основний Закон (коротку інформаціющодо всіх законопроектів про внесення змін до Конституції України, якими пропонувалося скоректувати взаємовідносини у владному трикутнику “Парламент – Уряд – Президент”, наведено у таблиці). Однак, як і слід було очікувати, радикальних змін не відбулося.

Наступна сторінка конституційної епопеї була перегорнута після проведення16 квітня 2000 року Всеукраїнського референдуму. Два з чотирьох питань, винесених на референдум, безпосередньо стосувалися взаємовідносин між главою держави та парламентом. Менш ніж через місяць по тому представники сьогоднішньої опозиції внесли на розгляд парламенту законопроект, яким передбачався перехід до, по суті, парламентської форми державного правління. Починаючи з цьогочасу ідеєю перерозподілу владних повноважень на користь парламенту переймалися тільки опозиційні сили. Аж до відомих серпневих ініціатив 2002 року. З березня цього року про політичну і конституційну реформи говорять, переважно, у контексті подій, що розгортаються навколо оголошеного Президентом загального обговорення внесеного Гарантом Конституції проекту змін до Основного Закону держави. А в центрі законодавчої уваги опинився, відповідно, сам проект.

Таблиця 1. Проекти законів

ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ, ЯКІ ПОТРЕБУЮТЬ ВИРІШЕННЯ
НА ОСНОВІ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

Напевне не для кого не секрет, що саме положення чинної Конституції України ускладнюють подальше реформування системи державного управління, територіального устрою та місцевого самоврядування. Через невизначеність і недосконалість окремих положень Основного Закону і досі не прийнято Закони “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади”, “Про адміністративно-територіальний устрій”, “Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”. Наявність цих та інших проблем зумовлює необхідність внесення відповідних змін та доповнень до Конституції України. Розглянемо основні питання, які потребують вирішення в ході конституційної реформи.

Конституційна реформа: погляди експертів

Манфред ЛОМАНН,
директор Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні

Одним з головних питань, яке потребує вирішення в процесі здійснення політичної реформи, є питання чіткого визначення місця Президента в системі органів виконавчої влади. При цьому реформування конституційного законодавства повинно мати на меті не лише визначення механізму участі глави держави у формуванні Кабінету Міністрів, меж впливу Президента на діяльність вищого органу виконавчої влади, а й чітке розмежування компетенції уряду і глави держави. Відповідні зміни в результаті призведуть до посилення рівня самостійності уряду у здійсненні ним конституційних повноважень та усунення дублювання повноважень Кабінету Міністрів та окремих міністерств відповідними управліннями Адміністрації Президента.

Невід’ємною складовою політичної реформи є також визначення засад взаємодії парламенту і уряду. Зокрема, на конституційному рівні необхідно визначити участь Верховної Ради у призначенні глави уряду, інших членів Кабінету Міністрів України, удосконалити механізми парламентського контролю та політичної відповідальності як Кабінету в цілому, так і окремих його членів.

Досить повчальним у цьому контексті є досвід Веймарської республіки, законодавством якої права Рейхстагу у сфері формування та контролю за діяльністю глави уряду були істотно обмежені. Значний вплив Рейхспрезидента на формування та здійснення урядової політики, слабкість парламентського контролю та кадрових повноважень Рейхстагу згодом дозволили Гітлеру узурпувати державну владу та скасувати поділ влад. Насьогодні у федеральному законодавстві прямо передбачено, що уряд може бути відправлений у відставку лише у разі висловлення йому конструктивного вотуму недовіри парламентською більшістю.

Необхідно створити умови для абсолютної незалежності судової гілки влади від впливу інших органів державної влади та посадових осіб цих органів. Це дозволить забезпечити неухильне дотримання вимог закону, сприятиме удосконаленню механізму стримувань і противаг.

Ще одне завдання, яке має бути вирішене у процесі політичного реформування – посилення ролі партій у суспільно-політичному житті, налагодження зв’язку між владою та суспільством, виборцями і депутатами. У зв’язку з цим необхідно суттєво удосконалити виборчу систему, за якою формується український парламент.

Забезпечення верховенства Уряду в системі центральних органів виконавчої влади

Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні стратегічною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного і точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади. З іншого боку, закріплений Основним Законом “дуалізм” виконавчої влади, за якого значними повноваженнями у сфері формування, координації та контролю за діяльністю органів виконавчої влади наділений не Уряд, а Президент, обумовлює складність реалізації відповідних положень Концепції адміністративної реформи.

Зокрема, Конституція України наділила главу держави, який не належить до виконавчої гілки влади, правом утворення та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначення механізму їх координації та підпорядкування, правом самостійного, за власною ініціативою, звільнення з посад всіх керівників органів виконавчої влади – від Прем’єр-міністра до голів районних державних адміністрацій, а також правом скасування актів Кабінету Міністрів України.

Закріплення цих положень на рівні Конституції позбавляє Уряд можливості формувати виконавчу вертикаль, здійснювати самостійну від Президента політику, обмежує можливості Кабінету Міністрів України координувати діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, спрямовувати їхню діяльність на виконання Програми діяльності уряду, актів Кабінету Міністрів України, призводить до дублювання та підміни функцій Кабінету Міністрів і міністерств функціями Адміністрації Президента України та її відповідними управліннями.

Пропозиції

Конституційні зміни повинні бути спрямовані на втілення в життя закріпленого Конституцією статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади і передбачати надання Прем’єр-міністру права призначення та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади (за винятком міністерств), місцевих державних адміністрацій; створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, визначення засад координації їх діяльності та підпорядкування, позбавлення глави держави права скасовувати акти Кабінету Міністрів (відповідні повноваження мають бути закріплені за Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції).

Внесення відповідних змін сприятиме підвищенню ефективності державного управління, відповідальності Кабінету Міністрів за здійснювану ним політику, прискоренню адміністративної реформи.

Удосконалення порядку формування Кабінету Міністрів України
та інституту парламентської відповідальності уряду

Досвід українського державотворення протягом останніх років переконливо засвідчив відсутність дієвої взаємодії уряду та парламенту. Більшість сформованих після прийняття Конституції урядів не спиралась на підтримку з боку парламенту, але через постійну загрозу розв’язання політичної кризи в результаті висловлення вотуму недовіри, продовжувала здійснювати свою діяльність, в окремих випадках – без затвердженої Верховною Радою України Програми діяльності Уряду. Позапарламентський характер більшості кадрових призначень у Кабінеті Міністрів значно ускладнює і процес запровадження інституту “політичних діячів” (політиків), передбаченого Концепцією адміністративної реформи. Серед інших негативів, спричинених недосконалістю окремих норм Основного Закону – недієвість суспільного і парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, непослідовність дій законодавчої і виконавчої гілок влади. Неодноразові спроби правового врегулювання цих проблем у межах, окреслених Конституцією, не увінчались і навряд чи коли-небудь увінчаються успіхом. Переконливим свідченням цього є доля законопроектів “Про Кабінет Міністрів Україні”, який 8 разів повертався до парламенту із зауваженнями глави держави, “Про тимчасові слідчі і спеціальні комісії Верховної Ради України”, який “пережив” 4-разове ветування главою держави.

У зв’язку з цим найефективнішим шляхом розв’язання зазначених проблем було б внесення відповідних змін до Конституції, які з одного боку забезпечували б формування дієвого уряду, що спирався б на підтримку парламенту, а з іншого – запроваджували дієві механізми парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі – силових структур, діяльність яких на сьогодні практично повністю закрита для суспільного контролю.

Конституційна реформа: погляди політиків

Анатолій МАТВІЄНКО,
народний депутат України

Серед головних проблем, які потребують вирішення на конституційному рівні – створення дієвої системи стримувань і противаг, відсутність суспільного контролю за діяльністю інститутів публічної влади. Низка положень законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 0999) якраз і спрямована на вирішення цих проблем. Але, оскільки цей проект розроблявся як альтернатива законопроекту, внесеному Президентом за результатами Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, більшість його положень мають значні недоліки і потребують подальшого удосконалення.

Метою змін до Конституції має бути створення моделі “сильний Президент – сильний парламент – сильний уряд”. На конституційному рівні доцільно створити таку модель влади, яка б, не послаблюючи роль Президента в системі влади, позбавила б його можливості впливу на здійснення урядової політики.

Пропозиції

Ці зміни повинні передбачати можливість дострокового розпуску Президентом парламенту у разі неспроможності останнього сформувати уряд, підтримуваний більшістю фракцій, запровадження індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів перед Верховною Радою (у зв’язку з цим за парламентом доцільно закріпити право дострокового припинення повноважень керівників центральних органів виконавчої влади (або, принаймні міністрів та керівників “силових” відомств) на підставі винесення їм вотуму недовіри), інституту конструктивного вотуму недовіри (глава уряду може бути відправлений у відставку парламентом лише у випадку, якщо Верховною Радою буде сформовано новий склад уряду), відповідальності уряду та окремих його членів лише перед парламентом, а не главою держави (відповідно, зміну Уряду необхідно “прив’язати” не до обрання нового Президента України, а до формування нового складу Верховної Ради України).

Удосконалення системи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування

Досвід багатьох держав Центральної та Східної Європи переконливо свідчить про те, що результативність реформування державного управління та публічних фінансів напряму залежить від ефективності моделі адміністративно-територіального устрою. У Польщі, наприклад, успішність реформування регіонального самоврядування у першу чергу була зумовлена змінами в адміністративно-територіальному поділі, в результаті яких було істотно зменшено кількість воєводств. Натомість в Україні на конституційному рівні було “законсервовано” модель територіального устрою, яка сформувалась у середині 30-х років і головним призначенням якої було забезпечення централізованого управління та задоволення потреб планової економіки. На сьогодні ця модель перешкоджає реформуванню місцевого самоврядування, удосконаленню регіонального управління, реалізації багатьох положень Бюджетного кодексу, а також зумовлює суттєві диспропорції у розвитку багатьох регіонів. Саме тому вже давно назріла потреба “модернізації” відповідних положень Конституції.

Конституційна реформа: погляди експертів

Ігор КОЛІУШКО,
Президент Центру  політико-правових реформ

Говорячи про необхідність проведення політичної реформи, всі спираються на відоме Звернення Президента до українського народу, в якому глава держави підтримав зміну “президентсько-парламентської” форми правління на “парламентсько-президентську”. Однак Президент при цьому так і не пояснив, який зміст він вкладав у відповідні поняття. Взагалі у теорії конституційного права замість відповідних термінів (вони вживаються переважно у політології та журналістиці) використовується поняття “змішаної” форми правління, концептуальне обґрунтування якої вперше було здійснено у працях Сарторі. Українська модель правління по-суті є змішаною, а тому вести мову про її зміну навряд чи буде доцільним, тим більше – на конституційному рівні. Не на користь зміни Конституції говорить і той факт, що Конституція Франції 1958 р. закріпила форму правління повністю аналогічну до української (члени уряду призначались Президентом), однак формування у 1986 р. парламентської більшості з партій, до яких не належав тодішній Президент Франції Ф. Міттеран, примусило діючого главу держави визнати право більшості формувати склад уряду. Відтак без змін в Конституції Франція перетворилась, за термінологією Президента України, з “президентсько-парламентської” на “парламентсько-президентську” республіку, в якій парламент почав відігравати вирішальну роль у формуванні уряду.

Якщо ж говорити про доцільність проведення конституційної реформи на основі змін, які пропонуються народними депутатами, то, на моє глибоке переконання, в Україні не створено належних передумов для переходу від змішаної форми правління до парламентської.

В ході реалізації конституційної реформи необхідно досягти декількох цілей. По-перше, ніколи не повинна виникати ситуація, коли уряд неможливо сформувати. По-друге, парламент повинен мати достатні важелі впливу на вирішення кадрових питань у Кабінеті Міністрів України, повноваження вищого органу виконавчої влади повинні припинятись лише після формування нового складу парламенту, а не виборів глави держави. Останнє якраз і має бути закріплено у Конституції. По-третє, необхідно забезпечити дієвість Кабінету Міністрів України, тобто створити умови, за яких глава уряду міг би формувати “команду” однодумців, а не політиків, які представляють фракції (групи) більшості, але неспроможні працювати разом.

 АНАЛІЗ ЗАКОНОПРОЕКТІВ
З ПИТАНЬ ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ,
ЯКІ ПЕРЕДБАЧАЮТЬ ПЕРЕРОЗПОДІЛ ПОВНОВАЖЕНЬ
МІЖ ПАРЛАМЕНТОМ, ГЛАВОЮ ДЕРЖАВИ ТА УРЯДОМ

На розгляді парламенту перебуває низка законопроектів, спрямованих на внесення змін і доповнень до чинного Основного Закону. При цьому лише два з них передбачають суттєві зміни норм Конституції України в частині, що стосується взаємодії гілок влади. Саме вони, судячи з усього, і стануть основою для напрацювання остаточного варіанту змін до Конституції України.

Проект Закону УкраЇни “Про внесеннЯ змін і доповнень
до Конституції України” (реєстр. № 0999), внесений н.д. А.Матвієнком, П.Симоненком, С. Головатим, О.Морозом, Г.Крючковим, К.Ситником, В.Філенком та іншими (всього 168 підписів)

Загальна характеристика пропонованих змін

Пропоновані законопроектом № 0999 новели зводяться до наступного:

  • закріплення механізмів, які передбачають зміцнення фракційної дисципліни і відповідальності народних депутатів перед виборцями. Відповідно до пропонованих змін вихід або виключення депутата, обраного за партійним списом або списком блоку, з фракції утвореної на основі відповідної партії або блоку є підставою для припинення його повноважень.
  • розширення кадрових повноважень Верховної Ради України. Проект передбачає обов’язковість надання парламентом згоди на призначення і звільнення з посади глави уряду, керівників “силових” відомств (СБУ, Державного комітету охорони державного кордону України), Голів ДПА, Фонду державного майна, Державної митної служби. При цьому Президент позбавляється права звільнення з посади Генерального прокурора, участі у формуванні ЦВК та припиненні повноважень її членів, права призначення на посади та звільнення з посад членів уряду, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади.
  • підвищення самостійності уряду у здійс-ненні виконавчої влади. Кабінет Міністрів України наділяється правом створення, реорганізації та ліквідації всіх органів виконавчої влади за винятком міністерств (міністерства утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом за поданням Прем’єр-міністра), призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій, здійснення виключного контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій та правом скасування їх актів.
  • закріплення гарантій прав парламентської опозиції. Згідно із законопроектом, комітети Верховної Ради України з питань бюджету, свободи слова та інформації, Регламенту та депутатської етики обов’язково очолюються представниками парламентської меншості (опозиції). Крім того, як випливає з положень законопроекту, опозиція має право представництва у керівництві парламенту, комітетах, тимчасових спеціальних і слідчих комісіях пропорційно до кількості опозиційних депутатів у парламенті.
  • врегулювання питань, пов’язаних з накладенням главою держави вето на прийняті парламентом законопроекти, подоланням вето Президента та введенням законів у дію. Якщо Президент протягом 15 днів не повернув закон для повторного розгляду, не підписав його і не оприлюднив, закон вважається схваленим, офіційно оприлюднюється і набуває чинності за підписом Голови Верховної Ради України. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як 250 народними депутатами, Президент зобов`язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Якщо протягом цього строку закон не буде підписано і офіційно оприлюднено Президентом, закон офіційно оприлюднюється і набуває чинності за підписом Голови Верховної Ради України
  • зміна підстав і порядку усунення Президента з посади в порядку імпічменту. Законопроект передбачає дві підстави усунення глави держави з посади в порядку імпічменту – вчинення главою держави злочину (у тому числі державної зради) та порушення присяги. Для усунення Президента з посади, згідно із законопроектом, достатньо 300 голосів народних депутатів (замість 338 за чинною Конституцією).

Конституційна реформа: погляди політиків

Георгій КРЮЧКОВ,
народний депутат України

Чинна Конституція, як відомо, стала результатом компромісу більшості поліичних сил. Саме тому перегляд її положень був лише питанням часу.

Головною проблемою, яка потребувала нагального вирішення, була надмірна концентрація владних повноважень в руках глави держави. У лютому 2001 року Верховна Рада України направила до Конституційного Суду закоопроект, ініційований Г. Крючковим, С. Головатим, П. Симоненком, О. Морозом, В. Філенком та іншими народними депутатами (реєстр. № 0999). Він передбачав перерозподіл повноважень між парламентом та президентом, підвищеня ролі Кабінету Міністрів у здійснені виконавчої влади, усуення проблеми дуалізму виконавчої влади. У жовті 2002 року цей проект був визнаний таким, що відповідає вимогам ст. ст. 157 та 158 Основного Закону, і відповідне рішення органу конституційної юрисдикції відкрило шлях для реформуваня політичної системи України.

Першим кроком у цьому напрямі стало створення спеціальної комісії по доопрацюванню проектів змін та доповнень до Конституції. Зараз триває активна робота як над законопроектами, щодо яких отримано позитивні висновки Конституційного Суду, так і над зауваженями та пропозиціями субєктві права законодавчої ініціативи до цих проектів.

Якщо закоопроект № 0999 буде прийнятий, реалізація передбачених ним змін навряд чи стане можливою без запровадження пропорційної виборчої системи. Однак прийняття нової редації Закону “Про вибори наодних депутатів України” – завдання таке ж складне, як і внесення змін до Конституції: проти пропорційної системи виступають е лише народні депутати, обрані в одномандатних округах, але багато хто з тих, хто пройшов у парламент за списками партій та блоків.

Конституційна реформа: погляди політиків

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ,
народний депутат України

Проект Закону “Про внесення змін до Конституції України”, зареєстрований під № 0999, не передбачає побудови “парламентсько-президентської” республіки, він має  на меті позбавлення глави держави практично будь-якого впливу на ситуацію в державі і спрямований не на комплексне вирішення проблеми, а на боротьбу з окремою особою – діючим та майбутнім Президентом.

Аналіз пропонованих змін до Конституції дозволяє зробити висновок, що всі вони передбачають кардинальний перерозподіл повноважень у напрямі посилення ролі парламенту в трикутнику “Верховна Рада – Президент – Кабінет Міністрів”, перетворення України на державу з парламентською формою правління. Але якщо дослідити зарубіжну практику, то можна зробити висновок, що ця форма правління має ряд недоліків. У країнах зі стабільною партійною системою вона призводить до диктатури уряду над законодавчим органом: уряд, очолюваний лідером абсолютної більшості в парламенті, фактично необмежений у своїх повноваженнях, всі його ініціативи спираються на беззаперечну підтримку законодавчого органу влади, соціально-економічна ситуація в державі поставлена у залежність від компетентності керівника уряду, основні законодавчі ініціативи виходять не зі стін загальнонаціонального представницького органу, а зі стін Кабінету. Для країн з недостатньо розвиненою партійною системою, до яких належить і Україна, характерною є інша ситуація: уряд – заручник коаліційної більшості, яка, постійно розпадаючись, зумовлює калейдоскопічну зміну складу вищого органу виконавчої влади, параліч його роботи, відсутність чіткої стратегії державної політики та суспільний хаос. Такі моделі, як відомо, існували у Веймарській республіці та у повоєнній Франції (з 1946 по 1958 рік). Саме “позитиви” подібної моделі обумовили суспільну підтримку переходу владних повноважень відповідно до Гітлера та напівавторитарного генерала де Голля – суспільство просто втомилося від суспільного хаосу, зумовленого “позитивами” парламентської форми правління. З огляду на це побудова саме парламентської форми правління, на мою, думку, навряд чи є доцільною.

Загалом хочу відзначити, що я не є прихильником внесення змін та доповнень до чинної Конституції. У більшості держав Основний закон є базою для побудови не лише системи законодавства, а й політичних відносин між владними інституціями. Тому, на мою думку, варто навчитись вирішувати проблеми у взаєминах між гілками влади шляхом консенсусу та у рамках, визначених Конституцією.

Реформування політичної системи має здійснюватись не на основі “удосконалених” варіантів законопроектів, які перебувають на розгляді Верховної Ради – як свідчить повчальний досвід коригування змісту ст. 98 Основного закону в частині обсягу повноважень Рахункової палати, без врахування позиції глави держави будь-які зміни до Конституції приречені на поразку. Я впевнений, що політична реформа повинна відбуватись поетапно – першим кроком має стати визначення доцільності конституційних змін взагалі, другим – формування спільного бачення кінцевого результату змін президентом та парламентом, третім – розробка, прийняття та підписання узгодженого варіанту закону.

Оцінка доцільності і комплексності змін

Як зауважують самі ініціатори законопроекту, він готувався як відповідь на внесений Президентом України законопроект “Про внесення змін до Конституції України за результатами Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”, який передбачав суттєве підвищення ролі глави держави у владному трикутнику. Саме тому законопроект А.Матвієнка, П.Симоненка та ін. аж ніяк не претендує ні на комплексність регулювання, ні на внутрішню довершеність.

Перш за все необхідно відзначити, що він залишив неврегульованою більшість питань, які потребували вирішення на основі конституційних змін (див. Аналіз проблем, які потребують вирішення на основі змін до Конституції України).

Крім того, в аналізованому проекті знайшли відображення положення, які навряд чи потребують закріплення на конституційному рівні:

  • закріплення в якості підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата, обраного за списком політичної партії (блоку партій) у разі його виходу (виключення) зі складу фракції такої партії (блоку партій). Недоцільність такої конституційної зміни зумовлена тим, що зміцнення фракційної дисципліни залежить насамперед від удосконалення виборчого законодавства та рівня розвитку партійної системи. Запровадження пропорційної виборчої системи, чітка політична структуризація суспільства сприяли б поступовому вирішенню проблеми – жодна партія, яка висуває свій список на виборах до парламенту, навряд чи буде зацікавлена у тому, щоб у лавах висунутих нею кандидатів перебували особи, які у парламенті попереднього скликання неодноразово змінювали партійну та фракційну приналежність.
  • закріплення порядку створення парламентської більшості, меншості та опозиції, прав та гарантій їхньої діяльності. У всіх демократичних державах парламентська більшість (опозиція) утворюється та припиняє свою діяльність на підставі політичних домовленостей між керівниками парламентських фракцій і груп. Аналогічно визначаються завдання та спільна мета фракцій, які утворюють більшість та опозицію. Права і гарантії їх діяльності закріплюються на рівні Регламенту законодавчого органу, законодавства про ЗМІ, бюджетного законодавства (у разі запровадження державного фінансування діяльності опозиції), але аж ніяк не на рівні Основного Закону. Відтак спроби “узаконити” існування більшості, меншості та опозиції – утворень, навіть поняття яких не знайшло відображення у чинному законодавстві, і які у європейському розумінні “більшості” та “опозиції” в Україні не існують взагалі, навряд чи будуть доцільними.
  • запровадження принципу пропорційного розподілу між парламентськими фракціями і групами посад в комітетах, тимчасових спеціальних і слідчих комісіях, парламентських делегаціях. Недоцільність закріплення порядку розподілу посад в утворюваних парламентом тимчасових та постійних органах пов’язана з тим, що відповідні питання повинні регулюватись Регламентом Верховної Ради. У випадку прийняття запропонованих змін створюватиметься реальна можливість того, що Верховна Рада взагалі не зможе розподілити місця у комітетах та обрати керівництво (або, принаймні, стабільно функціонувати) в умовах, коли принципу пропорційності досягти практично неможливо (комітет з 10-ох членів не зможе бути “пропорційно” розподілений між, скажімо, 10 фракціями), група депутатів у кількості 45 осіб завжди матиме змогу внести конституційне подання до Конституційного Суду щодо невідповідності Основному Закону постанови парламенту про обрання народних депутатів членами (керівниками) парламентських комітетів, якою було порушено “пропорційний” порядок розподілу відповідних посад. Цілком зрозуміло, яке у даному випадку рішення прийме орган конституційної юрисдикції.
  • передача функцій глави держави, повноваження якого були припинені достроково, голові Верховної Ради України. Практично у всіх державах функції глави держави, повноваження якого були припинені достроково, виконують або віце-президент (у державах з президентською формою правління) або глава уряду (у державах зі змішаною формою правління). Концентрація повноважень в руках парламенту, діяльність якого згідно з пропонованими змінами практично не контролюється урядом, не сприятиме втіленню в життя принципу стримувань і противаг. Тому, на нашу думку, доцільно було б зберегти існуючий порядок виконання повноважень глави держави у випадку їх дострокового припинення.

Зауваження до окремих положень законопроекту
“Міжфракційні переходи” і дострокове припинення повноважень народних депутатів

Згідно з пропонованими змінами до ст. 81 чинної Конституції, однією з підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата України, обраного за списком партії (блоку), є вихід (виключення) такого депутата зі складу парламентської фракції даної партії (блоку). Однак конструкція ч. 3 ст. 81 Конституції має “ахіллесову п’яту” – пропонованими змінами не передбачається можливості дострокового припинення повноважень народного депутата України у разі відмови від вступу до складу фракції, створеної партією (блоком), за списком якої був обраний такий депутат.

Таким чином (у разі прийняття законопроекту № 0999) створюється реальна можливість того, що депутат, обраний за списком однієї партії, у день створення фракцій набуде членства у фракції партії іншої, ніж та, за списком якої його було обрано, не втративши при цьому мандат.

Більшість – опозиція

Не можна погодитись і з тим, що гарантії функціонування парламентської (депутатської) опозиції, згідно із запропонованими змінами, мають визначатись Законом про Регламент Верховної Ради України.

Регламент – правовий акт, який визначає порядок діяльності Верховної Ради України, її органів та посадових осіб. За межами регулювання Регламенту знаходяться питання, пов’язані зі здійсненням депутатами своїх прав і обов’язків поза стінами парламенту, відносини парламенту загалом і його членів зокрема із засобами масової інформації тощо.

Гарантіями діяльності опозиції є не лише участь у розподілі керівних посад у комітетах, право на критику урядових рішень, а й гарантована можливість доступу до ЗМІ, можливість отримання державної фінансової підтримки її діяльності. Зрозуміло, що подібні питання не можуть бути врегульовані виключно Регламентом. Тому закріплення норми, згідно з якою гарантії функціонування опозиції визначаються лише законом про Регламент, може призвести до звуження її прав.

Ще одним недоліком аналізованого законопроекту є те, що він не проводить розмежування між парламентською меншістю та парламентською опозицією. Більше того, проект ототожнює ці поняття.

Як відомо, відмінність між меншістю та опозицією полягає у тому, що представники опозиції завжди готові запропонувати альтернативні шляхи здійснення державної політики та сформувати новий уряд з числа своїх представників. Натомість інші депутати меншості можуть підтримувати як програмні цілі опозиції, так і окремі напрями діяльності більшості, або взагалі мати власне бачення шляхів розвитку держави. Фактично, вони не є ні опозицією, ні більшістю. Ототожнення меншості з опозицією звужуватиме обсяг прав останньої – депутати меншості, які не ввійшли ні до складу більшості, ні до складу опозиції, матимуть ті ж права, що і опозиція (право участі у розподілі комітетів, право на керівництво комітетами з питань бюджету, свободи слова та інформації).

Питання імпічменту Президента

Не можуть, на нашу думку, бути підтримані положення законопроекту, згідно з якими підставою для усунення глави держави з посади в порядку імпічменту є порушення ним присяги. Згідно з ч. 4 ст. 104 Конституції, складаючи присягу, Президент покладає на себе зобов’язання боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі. Яким чином Президент, повноваження якого істотно обмежуються пропонованими змінами і акти якого не є обов’язковими для виконання Кабінетом Міністрів, забезпечуватиме виконання присяги, уявити важко.

З пропонованих змін випливає, що глава держави може бути усунений з посади в порядку імпічменту навіть у разі переходу вулиці у невстановленому місці. Подібної практики не існує у жодній демократичній державі.

Формування персонального складу Кабінету Міністрів України

Передбачений проектом порядок формування Уряду не здатний забезпечити дієвість Кабінету Міністрів (підтримку вищого органу виконавчої влади парламентом, здатність Прем’єр-міністра сформувати команду політиків-однодумців, яка зможе здійснювати узгоджену діяльність).

Це пов’язано з тим, що правом висування кандидатури на посаду Прем’єр-міністра наділено виключно главу держави; при цьому пропоновані зміни до Основного Закону не обмежують кількість запропонованих Президентом кандидатур. У той же час, згідно з пропонованими змінами до ст. 90 Конституції, незатвердження протягом 60 днів жодної із запропонованих Президентом кандидатур може бути підставою для розпуску парламенту. Відтак створюється реальна можливість того, що, наприклад, глава держави, незадоволений розкладом політичних сил у парламенті, пропонуватиме Верховній Раді завідомо неприйнятні кандидатури на посаду глави Уряду і, після закінчення 60-денного строку, відведеного на затвердження Прем’єра, реалізує надане йому право дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (на цей факт, до речі, звертали увагу і експерти Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України). У зв’язку з цим пропонується закріпити такий порядок призначення Прем’єр-міністра, за якого правом висування кандидатури Прем’єр-міністра України був наділений також парламент (відповідною нормою має бути передбачено, скажімо, що у разі відхилення запропонованої Президентом кандидатури, відповідна ініціатива переходить до Верховної Ради, повноваження якої у разі неспроможності обрати нового главу Уряду, повинні бути достроково припинені Президентом).

Призначення керівників державних комітетів та центральних органів виконавчої влади
зі спеціальним статусом (крім міністерств)

Необхідно також відзначити, що проект передбачає скасування положень чинної Конституції, які наділяли Президента України правом призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, та керівників інших центральних органів виконавчої влади. Позбавивши главу держави права призначення голів державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, автори законопроекту “забули” віднести вирішення цих питань до сфери відання інших органів влади (порядок призначення врегульовано лише щодо Голів ДМСУ, ДПАУ та Голови Фонду державного майна).

Конституційна реформа: погляди експертів

Валерій РУБЦОВ,
Інститут місцевої демократії

На моє переконання, пропоновані зміни до Конституції навряд чи суттєво вплинуть на існуючу практику відносин як у владному трикутнику, так і між центром та місцевою владою. Для того, щоб конституційна реформа могла досягти своєї мети, необхідно внести до Конституції насамперед ті зміни, які передбачатимуть створення дієвої системи громадського контролю за діяльністю владних інститутів. Необхідно також піддати суттєвим доповненням норму Конституції, яка визначає порядок подолання вето глави держави парламентом. Остання проблема на сьогодні набула гострої актуальності – відомо, наприклад, що глава держави через неврегульованість конституційної процедури подолання вето повертає прийняті парламентом закони навіть у випадку, якщо вето було подолано необхідною (300) кількістю голосів. У результаті численні ініційовані парламентом спроби здійснення адміністративної реформи, посилення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади (законопроекти “Про Кабінет Міністрів України”, “Про тимчасові і спеціальні слідчі комісії”) не увінчалися успіхом.

Висновок

Проект не передбачає дієвих шляхів вирішення проблем, які потребують врегулювання в ході конституційної реформи. Поза межами уваги його ініціаторів залишились питання, пов’язані з формуванням уряду, забезпеченням його дієвості, заснованій на підтримці з боку парламенту, самостійності у прийнятті управлінських рішень. Деякі з пропонованих змін не потребують закріплення саме на конституційному рівні, деякі взаємно суперечливі.

Крім того, якщо згідно з чинною Конституцією центр прийняття політичних рішень був зміщений у бік Президента, то у законопроекті № 0999 депутати вдалися до іншої крайності – наділення Верховної Ради всеохоплюючими повноваженнями (правом вирішення практично будь-яких кадрових питань, віднесених до повноважень парламенту Конституцією і Законами, правом у будь-який час порушити питання про імпічмент Президента (див. зауваження до законопроекту)) тощо. Такий механізм “врегулювання” протиріч у владному трикутнику може призвести до ще більшої незбалансованості влади, політичної та економічної кризи в державі. Саме тому концепція законопроекту та більшість пропонованих ним нововведень потребує кардинального перегляду та всебічної оцінки.

На мою думку, зміни до Конституції повинні передбачати саме удосконалення порядку формування Кабінету Міністрів України. По перше, необхідно передбачити, що Президент протягом 10 днів з дня припинення повноважень уряду повинен провести консультації з фракціями більшості та запропонувати на розгляд парламенту узгоджену кандидатуру Прем’єра. Останній протягом 14 днів повинен сформувати склад уряду і підготувати Програму діяльності Кабінету Міністрів України.

Після цього глава уряду представляє склад уряду і підготовлену ним Програму, отримує вотум довіри Верховної Ради України, після чого Президент видає Указ про призначення Прем’єр-міністра на посаду, а уряд – складає присягу. У випадку, якщо уряд не отримує підтримки парламенту (вотуму довіри), Верховна Рада повинна самостійно сформувати Кабінет Міністрів без участі Президента.

Якщо і такий варіант формування вищого органу виконавчої влади не дає позитивного результату, Президент приймає рішення або про внесення на розгляд Верховної Ради нової кандидатури на посаду глави уряду, або про розпуск парламенту. При цьому глава держави призначає тимчасовий уряд, який діє до обрання нового складу органу законодавчої влади. Така модель у будь-якому випадку (“слабкий” парламент або “слабкий” президент) дає змогу сформувати дієвий уряд.

Друга зміна, яку слід внести до чинної Конституції, повинна передбачати удосконалення системи адміністративно-територіального устрою держави та місцевого самоврядування. Необхідність відповідних змін пов’язана насамперед з тим, що до цього часу так і не було прийнято Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій” (відповідний Закон було прийнято Верховною Радою, але згодом ветовано Президентом з огляду на невідповідність положенням Основного Закону). Я переконаний, що з чинної Конституції необхідно виключити перелік областей – це дозволило б провести адміністративно-територіальну реформу не лише на рівні районів, а й на обласному рівні.

Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”,
реєстр. № 3207, внесений на розгляд Верховної Ради України
Президентом України 6 березня 2003 року

6 березня 2003 року Президент України вніс на розгляд Верховної Ради проект Закону “Про внесення змін до Конституції”, який викликав неоднозначні оцінки як з боку представників опозиції, так і депутатів окремих фракцій більшості. Уповноважені представники СПУ, БЮТ, КПУ та Нашої України загалом розцінили відповідну ініціативу Президента як спробу “затягування” процесу конституційних змін, зриву запланованих акцій протесту 9 березня, продовження повноважень глави держави до 2006 року або ж дострокового розпуску парламенту у 2004.

Оцінка президентського Звернення до Українського народу та поданого у наступний день законопроекту представниками більшості також не була однозначною: хоча більшість “більшовиків” в цілому підтримала ініціативу Леоніда Кучми, окремі депутати (зокрема, С.Гавриш, “Демократичні ініціативи”) висловив сумніви у доцільності зменшення кількості депутатів до 300 та створення другої палати парламенту* . Тим не менш, обидва табори зійшлися на необхідності вироблення узгодженого кінцевого варіанту законопроекту, який би враховував найбільш принципові позиції глави держави та народних депутатів.

Загальна характеристика положень законопроекту

Необхідно відзначити, що ідеї, викладені Президентом України у внесеному на розгляд парламенту законопроекті з питань змін до Конституції, далекі від оригінальності: більшість з них відтворюють положення доопрацьованого варіанту Проекту Закону “Про зміни до Конституції України за результатами Всеукраїнського референдуму” (реєстр. № 5300). Щоправда давно відхилений парламентом проект було доповнено новими положеннями, спрямованими на реалізацію окремих ідей, викладених у Зверненні Президента України до українського народу з нагоди 11 річниці незалежності. Серед основних положень проекту, зокрема:

  • розведення у часі виборів до Верховної Ради України, Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Передбачається, що чергові вибори народних депутатів України проводитимуться в останню неділю березня; чергові вибори депутатів місцевих рад, сільського, селищного, міського голови, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим – у другу неділю вересня; чергові вибори Президента України – у першу неділю грудня;
  • запровадження бікамералізму, обмеження кількісного складу нижньої палати до 300 народних депутатів, звуження компетенції нижньої палати (Державних зборів) та відповідне розширення повноважень верхньої палати (Палати регіонів). Згідно з проектом, верхня палата отримуватиме низку вагомих кадрових повноважень – право призначення на посади і звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого з прав людини, Голови НБУ (за поданням Президента), половини складу Ради НБУ, членів ЦВК (за поданням Президента); призначення половини складу Конституційного Суду, Національної Ради з питань телебачення і радіомовлення, обрання суддів строком на 10 років; надання згоди на призначення Президентом України Генерального прокурора та винесення недовіри Генеральному прокурору. При цьому функції Державних зборів зводяться до прийняття законів, затвердження державних програм, призначення Прем’єр-міністра і, за його поданням – інших членів Уряду, а також – виборів Президента України;
  • зміна порядку заміщення окремих посад членів Уряду, керівників центральних органів виконавчої влади. Згідно з проектом, персональний склад Кабінету Міністрів України призначається за поданням Прем’єр-міністра України Державними зборами та Президентом (глава держави за поданням Прем’єр-міністра призначає Міністра внутрішніх справ, Міністра з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністра закордонних справ, Міністра оборони). Кабінету Міністрів надається право призначення на посади (за поданням Прем’єр-міністра) та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України. При цьому за Президентом зберігається право призначення на посади (за поданням глави Уряду) і звільнення з посад Голів ДПА, СБУ, Державної митної служби, Голови Державного комітету у справах охорони державного кордону, голів місцевих державних адміністрацій;
  • розширення кола підстав для дострокового припинення повноважень нижньої палати парламенту. Законопроектом передбачено три підстави для дострокового припинення повноважень Державних зборів: несформування протягом місяця “постійно діючої парламентської більшості”, несформування протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів України нового складу Уряду, незатвердження до 1 грудня Державного бюджету на наступний рік;
  • закріплення механізмів, які передбачають зміцнення фракційної дисципліни і відповідальності народних депутатів перед виборцями. Згідно з пропонованими змінами до статті 81 Конституції повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених чинною Конституцією України, та не усунення протягом 20 днів порушень вимог щодо несумісності мандата з іншими видами діяльності, можуть бути припинені достроково також у разі виходу (виключення) народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або у разі відсутності його без поважних причин на засіданнях палати Верховної Ради України, спільних засіданнях палат Верховної Ради України протягом двадцяти пленарних днів;
  • зміна порядку формування Конституційного Суду України, обрання суддів, обмеження строків перебування суддів на посадах 10 роками. Внесеним проектом передбачається зокрема, що судді Конституційного Суду України призначатимуться на посади Президентом України та Палатою регіонів (відповідно, по 9 суддів Конституційного Суду). Максимальний строк перебування суддів Конституційного Суду України, згідно з проектом, становить 18 років (передбачається можливість переобрання суддів на новий 9-ти річний строк). Як випливає зі змісту пропонованих змін, Голова Конституційного Суду може здійснювати свої повноваження протягом усього строку обіймання посади судді Конституційного Суду (скасовується норма, згідно з якою Голова Конституційного Суду обирається на один трирічний строк). Відповідно до положень проекту, судді всіх судів – місцевих, апеляційних, вищих спеціалізованих та Верховного Суду України призначаються на посади Палатою регіонів на 10 років;
  • зміна кола суб’єктів, які мають право законодавчої ініціативи. Замість Національного банку України, який ст. 93 чинної Конституції віднесений до переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи, правом внесення законопроектів до стін парламенту пропонується наділити Верховний Суд України;
  • рішенням, прийнятим на референдумі, надається вища юридична сила (вони не потребують додаткового затвердження органами державної влади, посадовими особами); всеукраїнським референдумом можуть схвалюватись будь-які закони, за винятком законів з питань бюджету, податків і амністії.

Оцінка комплексності, доцільності пропонованих змін та їх відповідності задекларованій ідеї перерозподілу повноважень у владному трикутнику на користь парламенту

Як і законопроект № 0999, ініційований Президентом проект Закону “Про внесення змін до Конституції України”, передбачає врегулювання далеко не всіх проблем, які потребують вирішення на конституційному рівні. Що ж стосується питань підвищення самостійності уряду у здійсненні виконавчої влади, удосконалення порядку формування Кабінету Міністрів та парламентського контролю за його діяльністю, то відповідні положення внесеного Президентом законопроекту передбачають лише часткове їх вирішення. Існують значні сумніви у доцільності внесення до Конституції змін, які передбачають запровадження другої палати парламенту, скасування існуючого порядку формування Конституційного Суду, призначення суддів на посади, обов’язковість утворення у Верховній Раді “постійно діючої парламентської більшості” тощо. Нижче подається оцінка положень законопроекту з точки зору комплексності (повноти) врегулювання існуючих у відносинах між гілками влади проблем, та доцільності внесення до Конституції пропонованих змін.

Конституційна реформа: погляди експертів

Ігор КОЛІУШКО,
Президент Центру  політико-правових реформ

На мою думку, зміни до Конституції повинні передбачати саме удосконалення порядку формування Кабінету Міністрів України. По перше, необхідно передбачити, що Президент протягом 10 днів з дня припинення повноважень уряду повинен провести консультації з фракціями більшості та запропонувати на розгляд парламенту узгоджену кандидатуру Прем’єра. Останній протягом 14 днів повинен сформувати склад уряду і підготувати Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Після цього глава уряду представляє склад уряду і підготовлену ним Програму, отримує вотум довіри Верховної Ради України, після чого Президент видає Указ про призначення Прем’єр-міністра на посаду, а уряд – складає присягу. У випадку, якщо уряд не отримує підтримки парламенту (вотуму довіри), Верховна Рада повинна самостійно сформувати Кабінет Міністрів без участі Президента. Якщо і такий варіант формування вищого органу виконавчої влади не дає позитивного результату, Президент приймає рішення або про внесення на розгляд Верховної Ради нової кандидатури на посаду глави уряду, або про розпуск парламенту. При цьому глава держави призначає тимчасовий уряд, який діє до обрання нового складу органу законодавчої влади. Така модель у будь-якому випадку (“слабкий” парламент або “слабкий” президент) дає змогу сформувати дієвий уряд.

Друга зміна, яку слід внести до чинної Конституції, повинна передбачати удосконалення системи адміністративно-територіального устрою держави та місцевого самоврядування. Необхідність відповідних змін пов’язана насамперед з тим, що до цього часу так і не було прийнято Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій” (відповідний Закон було прийнято Верховною Радою, але згодом ветовано Президентом з огляду на невідповідність положенням Основного Закону). Я переконаний, що з чинної Конституції необхідно виключити перелік областей – це дозволило б провести адміністративно-територіальну реформу не лише на рівні районів, а й на обласному рівні.

Конституційна реформа: погляди політиків

Ростислав ПАВЛЕНКО,
Директор програм Школи політичної аналітики

Відносини в трикутнику “глава держави – парламент – уряд” на сьогодні залишаються конфліктними та неврегульованими. Незважаючи на те, що в Кабінеті Міністрів посаду глави уряду обіймали і сильні, і слабкі Прем’єри, уряд так і не став самостійним у здійсненні власної політики, підконтрольним Верховній Раді, а не Адміністрації Президента України. Однією з причин цього є те, що згідно з положеннями чинної Конституції Президент має право самостійно прийняти рішення про припинення повноважень як Кабінету в цілому, так і будь-кого з його членів. Це робить уряд залежним у здійсненні своєї діяльності від доручень Президента, які значно обмежують ініціативу вищого органу виконавчої влади. Саме з цим частково і пов’язане поступове збільшення адміністративного апарату Адміністрації Президента, більшість структурних підрозділів якої фактично дублюють функції Кабінету Міністрів України. Таким чином, головна зміна до Основного закону повинна полягати у позбавленні Президента права відправляти у відставку Прем’єр-міністра.

Інша проблема, яка потребує врегулювання, – проблема відносин між парламентом та главою держави. Як відомо, у грудні 2002 року Президент восьмий раз наклав вето на проект Закону “Про Кабінет Міністрів України”. Одним з наріжних каменів стала норма, яка передбачала обов’язковість проведення консультацій між Президентом та парламентськими фракціями і групами щодо кандидатури Прем’єр-міністра. Позиція глави держави полягала у тому, що такі консультації необхідно проводити не з усіма фракціями і групами, а лише з тими з них, які сформували парламентську більшість. Поняття “більшості” і “меншості” використано і в проекті Закону “Про внесення змін до Конституції України”. На мою думку, подібний підхід навряд чи є достатньо обґрунтованим, оскільки він, по-перше, не застосовується у жодній демократичній країні і, по-друге, більшість – нестабільне утворення, яке формується на основі політичної домовленості між групами, представленими у парламенті, і не має чітко визначених прав та обов’язків.

Говорячи про необхідність врегулювання відносин у владному трикутнику, часто забувають про проблеми, пов’язані з розподілом влади на місцях. У цьому контексті необхідно відзначити, що одним із головних недоліків чинної Конституції є те, що право розробляти та виконувати обласні і районні бюджети закріплено за місцевими державними адміністраціями, хоча відповідні повноваження доцільно було б закріпити саме за органами місцевого самоврядування. Інший недолік – неоднозначність тлумачення окремих статей Основного Закону в частині порядку призначення на посади глав місцевих державних адміністрацій. Зокрема, ст. 106 Конституції право самостійно призначати на посади керівників місцевих органів виконавчої влади закріплено за Президентом, згідно зі ст. 118 голови адміністрацій призначаються на посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Неважко здогадатись, якою з цих норм “користується” Президент. У результаті подібна практика призводить до руйнування управлінської вертикалі, позбавлення уряду можливості здійснювати контроль за діяльністю адміністрацій та впливати на впровадження загальнодержавної політики на місцях. Ці проблеми також потребують вирішення на конституційному рівні.

Роль уряду у здійсненні виконавчої влади

Хоча проект передбачає передачу Президентом вагомих кадрових повноважень Кабінету Міністрів та Верховній Раді (зокрема, в частині формування персонального складу вищого органу виконавчої влади, призначення та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади), збереження за главою держави права утворення, ліквідації та реорганізації центральних органів виконавчої влади, скасування актів Кабінету Міністрів, призначення на посади і звільнення з посад голів обласних і районних державних адміністрацій, Міністрів оборони, внутрішніх і закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій, Голів ДПА, ДМСУ, Держкомкордону суттєво обмежує Кабінет Міністрів у формуванні, впровадженні власної політики та контролі за її реалізацією. Таким чином, комплексного реформування виконавчої вертикалі у напрямі забезпечення верховенства уряду в системі органів виконавчої влади проект не передбачає.

Розширення участі парламенту у формуванні Кабінету Міністрів

Як відомо, Президент неодноразово наголошував на тому, що головна ідея політичної реформи полягає у передачі повноважень щодо формування Кабінету Міністрів від глави держави до парламенту – персональний склад уряду повинна визначати парламентська більшість, яка б разом з ним і несла відповідальність за діяльність вищого органу виконавчої влади. Насправді ж, у внесеному Президентом проекті зазначена ідея до кінця втілена так і не була.

Незважаючи на те, що проект встановлює обов’язковість проведення консультацій між “постійно діючою парламентською більшістю” та главою держави, ніщо не заважає Президенту запропонувати парламенту кандидатуру, яку він визначить самостійно – у випадку, якщо декілька таких кандидатур будуть відхилені парламентом, після закінчення 60-денного строку з дня відставки попереднього уряду, глава держави згідно з пропонованими до Основного закону змінами матиме повне право розпустити парламент. Аналогічний засіб тиску на народних депутатів можна використати і у випадку формування персонального складу Кабінету – після кількаразових невдалих голосувань щодо кандидатур міністрів, парламент під загрозою розпуску буде вимушений затвердити склад уряду, запропонований Прем’єром. В умовах, коли над Верховною Радою постійно висітиме дамоклів меч розпуску, парламент навряд чи наважиться і на висловлення вотуму недовіри сформованому позапарламентським шляхом Кабінету. Для посилення ролі парламенту у визначенні персонального складу Кабінету Міністрів право висування кандидатури Прем’єр-міністра доцільно було б закріпити не лише за Президентом, а й за парламентом (обома палатами). У випадку, якщо парламент виявиться неспроможним визначити кандидатуру Прем’єр-міністра, а Прем’єр – сформувати персональний склад Кабінету, який би спирався на підтримку більшості депутатів, Президент повинен прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради (детальніше див. вставку).

Зарубіжний досвід

Відповідно до ст. 155 Конституції Республіки Польща Президент протягом 14 днів з дня прийняття відставки попередньої Ради Міністрів або з дня першого засідання Сейму призначає Голову Ради Міністрів і за поданням Голови інших членів Уряду та приймає присягу членів Ради Міністрів. Голова Ради Міністрів протягом 14 днів з моменту призначення представляє Сейму програму діяльності уряду з пропозицією про надання вотуму довіри. Рішення про надання вотуму довіри приймається абсолютною більшістю голосів присутніх членів Сейму (обох палат парламенту) за умови присутності на засіданні не менше половини передбаченої законом кількості депутатів. У випадку, якщо Президентом протягом 14 днів не буде сформовано персональний склад уряду або якщо новосформований уряд не отримає вотуму довіри, Сейм протягом 14 днів з дня закінчення строків, відведених главі держави для визначення складу Ради Міністрів або протягом 14 днів з дня відмови у довірі новосформованому уряду самостійно обирає Голову Ради Міністрів і за його поданням – інших членів уряду. Якщо Сейм не зможе сформувати уряд у встановлений строк, Голову Ради Міністрів та інших членів уряду (за поданням Голови Ради Міністрів) протягом 14 днів призначає Президент. Протягом 14 днів з моменту призначення членів уряду, сейм розглядає питання про надання уряду вотуму довіри. Якщо вотум довіри надано не буде, Президент приймає рішення про дострокове припинення повноважень Сейму. Аналогічний порядок формування уряду закріплено у багатьох інших державах Європи.

Відповідний досвід можна було б використати в процесі доопрацювання законопроектів з питань внесення змін до Конституції України.

Дієвість уряду

Однією з головних проблем, пов’язаних з розширенням впливу парламенту на формування вищого органу виконавчої влади є проблема пошуку оптимального балансу між, з одного боку, наданням відповідних кадрових повноважень законодавчому органу і як наслідок -неминучою “політизацією” Кабінету і, з іншого боку, формуванням дієздатного уряду – команди однодумців-політиків, здатних злагоджено співпрацювати з метою реалізації спільної програми – Програми діяльності Кабінету Міністрів. У проекті глави держави цей оптимальний баланс знайдено не було. Це пов’язано насамперед з тим, що за пропонованими змінами Прем’єра фактично усунуто від процесу припинення повноважень окремих членів Кабінету – міністр може бути звільнений з посади парламентом лише у двох випадках – за поданою ним заявою про відставку або в результаті винесення Верховною Радою вотуму недовіри відповідному міністру або Кабінету в цілому. В результаті може виникнути ситуація, за якої глава Уряду (у разі неподання міністром заяви про відставку до парламенту) буде вимушений працювати з членами Кабінету, які не поділяють його поглядів щодо стратегічних напрямів діяльності вищого органу виконавчої влади. Для забезпечення дієвості уряду право ініціювання відставки міністрів доцільно також надати і Прем’єр-міністру.

Порядок подолання вето Президента

Передбачений чинною Конституцією порядок подолання вето Президента на законопроекти вже давно став об’єктом критики. Проект № 0999, як зазначалось, передбачає дієві механізми врегулювання цієї проблеми. Натомість законопроект, внесений на розгляд Верховної Ради Президентом, не лише відтворює положення відповідної статті Основного закону, але й значно ускладнює процедуру подолання вето. Якщо у США, де процедура подолання вето менш жорстка (див. Таблицю 1), ніж пропонована Президентом України (передбачається своєрідне “подвійне” вето – Палати регіонів та глави держави, яке в обох випадках долається 2/3 голосів відповідно нижньої палати, обох палат), у період між президентством Дж. Вашингтона та Р. Рейгана з 1421 вето було подолано лише 103*, то в Україні, за умови збереження неврегульованості порядку набрання чинності законами, випадки подолання вето глави держави на закони можна буде перерахувати на пальцях однієї руки. Тобто, за пропонованими змінами подолати вето глави держави на закон буде практично неможливо. В результаті Президент отримуватиме ще один вагомий важіль впливу на законодавчий орган.

Двопалатність парламенту

Серед головних ідей, закладених у концепцію проекту Президента – ідея створення другої палати Верховної Ради – Палати регіонів, яка, як і випливає з її назви, має в однаковій мірі представляти інтереси областей, міст з особливим статусом (Києва і Севастополя) та Автономної Республіки Крим.

Недоцільність створення верхньої палати Верховної Ради України обумовлена декількома чинниками. Перш за все, представництво інтересів регіонів у парламенті можна забезпечити у рамках існуючої однопалатної системи, зокрема – через зміну системи, за якою обираються народні депутаті України – запровадження системи пропорційного представництва політичних партій у парламенті на основі регіональних партійних списків. Така система дозволила б не лише зменшити рівень політичної деструктуризації Верховної Ради, а й відобразити інтереси різних адміністративно-територіальних одиниць обласного рівня відповідно до кількості виборців, які їх представляють, ролі в економіці, формуванні Державного бюджету тощо. По-друге, створення другої палати на нинішньому етапі державотворення є недоцільним з огляду на повільні темпи законопроектування – окремі закони, наприклад Цивільний, Господарський кодекси розглядались лише однією палатою протягом 6 років, окремі – законопроекти “Про Кабінет Міністрів”, “Про центральні органи виконавчої влади”, Податковий кодекс та ряд інших – не прийняті і до цього часу. У разі створення другої палати темпи прийняття законів сповільняться ще більше. Третій чинник, який не сприяє запровадженню бікамералізму – відсутність відповідних коштів у Державному бюджеті. Хоча проект і передбачає скорочення кількості членів нижньої палати до 300 (що, як мінімум, дозволяє заощадити на виплаті заробітної плати народним депутатам), не варто забувати й про те, що після внесення змін до Конституції до другої палати входитиме 81 депутат; виникне потреба у збільшенні кількості службовців Апарату Верховної Ради, технічному, інформаційному та іншому забезпеченні діяльності Палати регіонів. Відповідно, витрати на забезпечення діяльності Верховної Ради скоріше за все перевищуватимуть існуючі. Четвертий чинник, який тісно пов’язаний з проблемою темпів законотворення, – закладене у бікамералізмі протиріччя між нижньою палатою, яка представляє весь народ, і верхньою палатою, яка представляє регіональні економічні, галузеві, промислові та інші інтереси. Відповідно, існує висока імовірність протистояння між палатами. Як зауважував відомий англійський філософ і юрист Ієремія Бентам у своїй праці “Тактика законодавчих зборів” (1815 р.), “двоє незалежних зборів не можуть довго співіснувати не помірявшись силами”*. З огляду на це, поділ парламенту на дві палати є недоцільним. Крім того, створення другої палати, порядок формування якої законопроектом № 3207 не визначено і яку пропонується наділити всеохоплюючими кадровими, контрольними та іншими повноваженнями (див. вставку), гратиме на руку Президенту, відповідно послаблюючи роль законодавчого органу.

Таблиця 1. Процедура накладання і подолання вето глави держави на закони (на прикладі окремих держав з двопалатною структурою парламенту)

США

Закон, схвалений Палатою представників та Сенатом, передається на розгляд Президенту. Президент протягом 10 днів з дня надходження закону може повернути його зі своїми вмотивованими зауваженнями до палати, з якої він надійшов. Якщо пропозиції Президента будуть відхилені 2/3 депутатів кожної з палат, закон набуває чинності (частина 7 ст. 1 Конституції США)

Франція

Згідно зі ст. 45 Конституції Франції закон після другого читання (а для законів, прийняття яких Урядом визнане невідкладним — після першого читання) має бути схвалений в цілому в однаковій редакції Національними зборами і Сенатом. Якщо закон не приймається в цілому в однаковій редакції, Голова Ради Міністрів може створити спільну узгоджувальну комісію з однакової кількості представників кожної з палат. Узгоджений варіант законопроекту вноситься на розгляд палат парламенту. При цьому внесення змін до узгодженого варіанту проекту без згоди уряду не допускається. Якщо ж спільна комісія не змогла розробити узгоджений варіант законопроекту або якщо до узгодженого варіанту законопроекту було внесено зміни без згоди уряду чи узгоджений варіант не прийнято палатами, уряд може доручити Національним зборам затвердити остаточний варіант Закону. У цьому випадку Національні збори можуть затвердити варіант законопроекту, розроблений узгоджувальною комісією, або власний текст зі змінами, затвердженими Сенатом. Схвалений парламентом закон направляється на підпис Президенту Республіки. Президент підписує закон та здійснює його офіційне оприлюднення протягом 15 днів з дня прийняття закону. У цей строк він може повернути проект для повторного затвердження парламентом як в цілому, так і окремих його положень. У випадку повторного затвердження закону або окремих його статей парламентом закон підлягає офіційному оприлюдненню (ст. 10, 45 Конституції Франції).

Російська Федерація

Прийнятий Державною Думою федеральний закон протягом 5 днів передається на розгляд Ради Федерації. Федеральний закон вважається схваленим верхньою палатою, якщо за нього проголосувало більше половини від загальної кількості членів цієї палати або якщо протягом 14 днів він не був розглянутий Радою Федерації. У разі відхилення федерального закону Радою Федерації палати можуть створити узгоджувальну комісію для узгодження протилежних позицій, після чого федеральний закон підлягає повторному розгляду Державною Думою. Закон вважається прийнятим, якщо під час повторного голосування за нього проголосувало не менше 2/3 від загальної кількості депутатів Державної Думи. Прийнятий федеральний закон протягом 5 днів направляється на підпис та оприлюднення Президенту Російської Федерації. Якщо протягом 14 днів з дня надходження федерального закону Президент відхилить його, Державна Дума і Рада Федерації розглядають закон повторно. Якщо під час повторного розгляду він буде схвалений у попередній редакції 2/3 голосів від загальної кількості членів Державної Думи і Ради Федерації, він підлягає підписанню протягом 7 днів Президентом Російської Федерації та оприлюдненню (ст. ст. 105, 107 Конституції Російської Федерації).

Польща

Прийнятий Сеймом закон Маршалом Сейму передається до Сенату. Сенат протягом 30 днів з дня передачі закону може підтримати його (не вносячи при цьому змін до тексту закону; у такому випадку закон вважається схваленим Сенатом), або прийняти постанову про відхилення закону в цілому або про внесення до нього змін. Відповідна постанова вважається прийнятою у випадку, якщо Сейм не відхилить її абсолютною більшістю голосів депутатів, що присутні на засіданні (вимога до кворуму: 50% депутатів від конституційного складу Сейму). У разі схвалення закону Сенатом або відхилення постанови про скасування закону (про зміну окремих його положень), Маршал Сейму подає Закон на підпис Президенту. Президент підписує закон протягом 21 дня з дня його подання, віддаючи розпорядження про опублікування Закону у Щоденнику законів Республіки Польща, або повертає Закон зі своїми вмотивованими пропозиціями для повторного розгляду Сеймом. Після повторного прийняття закону 3/5 голосів присутніх депутатів Сейму (за умови присутності на засіданні не менше 50% депутатів від конституційного складу Сейму), Президент зобов’язаний протягом 7 днів підписати закон та віддати розпорядження про його опублікування в Щоденнику законів Республіки Польща (ст. 121, 122 Конституції Республіки Польща).

Чехія

Законопроект, схвалений Палатою депутатів направляється до Сенату, який розглядає проект протягом 30 днів. Протягом зазначеного строку Сенат може схвалити проект, відхилити його в цілому, або повернути його для повторного розгляду нижньою палатою зі своїми зауваженнями. Якщо відповідне рішення не буде прийняте у 30-денний строк, проект вважається схваленим Сенатом. У разі, якщо Сенат відхилив проект в цілому, нижня палата може повторно схвалити його конституційною більшістю від складу нижньої палати. Якщо Сенат повернув проект для повторного розгляду нижньою палатою зі своїми пропозиціями, Палата депутатів розглядає запропоновані Сенатом зміни і за результатами розгляду абсолютною більшістю від конституційного складу затверджує варіант проекту, запропонований Сенатом або варіант, який був підтриманий Палатою депутатів; внесення змін до проекту при цьому не допускається. Прийнятий парламентом законопроект передається на розгляд Президента, який протягом 15 днів з дня подання проекту може повернути його для повторного розгляду нижньою палатою парламенту. Палата депутатів розглядає пропозиції Президента і за результатами розгляду — підтримує або відхиляє пропозиції абсолютною більшістю від конституційного складу палати; при цьому внесення змін до проекту не допускається. У разі, якщо вето Президента не подолано, проект вважається відхиленим (ст. 46—50 Конституції Республіки Чехія)

Компетенція Палати регіонів за проектом № 3207: окремі зауваження

Внесений Президентом законопроект передбачає надання Палаті регіонів повноважень, які, за логікою, мали б здійснюватись обома палатами:

  1. Відповідно до статті 98 Конституції Рахункова палата здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України. Відповідно, Голова та члени Рахункової палати, у разі поділу парламенту на верхню та нижню палати, повинні призначатись на посади та звільнятись з посад на основі рішення, прийнятого на спільному засіданні палат Верховної Ради України. Однак, проект Закону “Про внесення змін до Конституції”, внесений на розгляд парламенту Президентом, відносить питання призначення і звільнення членів Рахункової палати до компетенції Палати регіонів.
  2. Уповноважений Верховної Ради України, згідно зі ст. 101 Конституції, здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Уповноважений, здійснюючи покладені на нього функції, представляє Верховну Раду України. Відповідно і призначатись на посаду/звільнятись з посади Уповноважений повинен парламентом. Водночас проект, поданий Президентом, пропонує надати право призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини, заслуховування його щорічних доповідей не парламенту в цілому, а лише верхній палаті.
  3. Проектом передбачено, що затвердження рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, прийняття Закону про Державний бюджет України і внесення змін до нього належить до повноважень Верховної Ради України, здійснюваних на спільних засіданнях її палат. Цілком очевидно, що орган, який прийняв рішення, повинен мати повноваження, необхідні і достатні для здійснення контролю за його виконанням. Оскільки рішення приймається обома палатами парламенту, обидві палати і повинні контролювати хід його виконання. Однак правом здійснення контролю за виконанням рішень, прийнятих обома палатами, передбачається наділити лише Палату регіонів.

Розширення переліку підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради
Підставами для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, згідно із внесеним Президентом проектом, є несформування протягом місяця постійно діючої парламентської більшості, несформування протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів України нового складу Уряду, незатвердження до 1 грудня Державного бюджету на наступний рік. Якщо надання главі держави права дострокового припинення повноважень парламенту у разі неспроможності сформувати уряд цілком узгоджується з конституційно-правовою практикою інших держав, то доцільність запровадження двох інших підстав для розпуску парламенту викликає значні сумніви.

Головною метою створення більшості є формування персонального складу Кабінету Міністрів. Якщо представлені у парламенті політичні сили не зможуть узгодити свої позиції та визначити склад Кабінету, останній не буде сформовано – у цьому випадку Президент має розпустити недієздатний парламент і призначити позачергові вибори. Відповідно, не має жодного значення, як формуватиметься більшість і скільки триватиме її існування – у разі розходження позицій політичних сил більшість змінить конфігурацію, уряд – піде у відставку і на підставі нової угоди між фракціями та групами буде сформовано новий уряд. Не на користь закріплення зазначеної підстави у Конституції говорить і той факт, що формальне (на папері) утворення більшості аж ніяк не свідчитиме про те, що вона буде здатна визначити персональний склад уряду та підтримувати його подальшу діяльність. З огляду на це немає жодних підстав для закріплення у Конституції норми, яка передбачає формування більшості у примусовому порядку, як і надання цій більшості статусу самостійного суб’єкта політичного процесу, наділення її правами та обов’язками.

Не витримує жодної критики і ще одна підстава дострокового припинення повноважень парламенту – незатвердження до 1 грудня Державного бюджету. Така норма не закріплена у жодній Конституції. Це й не дивно – бюджет може бути не прийнятий вчасно не лише з вини парламенту, але і через несвоєчасне внесення проекту Закону про Державний бюджет на відповідний рік Кабінетом Міністрів, накладення вето Президента на Закон. Та й узагалі, встановити той факт, що саме парламент винен у несвоєчасному прийнятті бюджету практично неможливо: Верховна Рада може не прийняти його через “нереальність” урядового проекту (що потребуватиме додаткового його опрацювання парламентом), з інших причин об’єктивного характеру. У разі закріплення відповідної норми у Конституції Президент практично завжди матиме змогу розпустити нижню палату.

Введення додаткових підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів

Президент пропонує суттєво розширити перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів. До таких підстав, поряд з “традиційними” (втрата громадянства, недієздатність, смерть тощо) глава держави пропонує віднести неусунення протягом 20 днів обставин, які порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, вихід (виключення) депутата, обраного від партії (блоку політичних партій) зі складу депутатської фракції цієї партії (виборчого блоку політичних партій); відсутність депутата без поважних причин на засіданнях палати Верховної Ради України, спільних засіданнях палат Верховної Ради України. Необхідність закріплення в Основному законі першої із зазначених підстав відсутня тому, що встановлення наявності порушення вимог щодо несумісності та оцінку відповідних дій народних депутатів повинна проводити не Верховна Рада, а суд. Немає потреби і у доповненні переліку підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата і двома іншими підставами: якщо вибори до парламенту відбуватимуться на пропорційній основі, жодна партія не буде зацікавлена включати до своїх списків кандидатів, які постійно змінюють фракційну приналежність, не беруть участі у голосуваннях та роботі комітетів.

Порядок формування Конституційного Суду та призначення суддів

Існуючий порядок формування Конституційного Суду, за якого орган конституційної юрисдикції формується трьома гілками влади, покликаний забезпечити незалежність суду від впливу будь-яких органів та посадових осіб. Гарантією незалежності суддів судів загальної юрисдикції є, зокрема, безстроковість їх обрання на посади. Попри численні нарікання як самих суддів, так і громадян, на недостатність умов для втілення конституційного принципу незалежності суддів у здійсненні правосуддя, глава держави, судячи з усього, вирішив остаточно вирішити проблему, звівши незалежність суддів нанівець: у проекті Закону “Про внесення змін до Конституції” Президент пропонує надати право формування Конституційного Суду главі держави та верхній палаті парламенту (які призначатимуть по 9 суддів на 9 років з можливістю повторного переобрання) та обмежити строк перебування суддів судів загальної юрисдикції 10 роками. Цілком очевидно, що головним критерієм для вирішення питання щодо переобрання суддів навряд чи буде дотримання ними вимог закону. Прийняття подібних змін дозволить Президенту та верхній палаті парламенту повністю контролювати діяльність суддів на займаних ними посадах.

Висновок

Як бачимо, проект Закону, внесений Президентом, має мало спільного із проголошеною главою держави ідеєю “переходу до принципово нової для України політичної системи – парламентсько-президентської”. Зберігаючи за собою право призначати та звільняти з посад керівників силових відомств та місцевих державних адміністрацій, видавати обов’язкові для виконання Кабінетом Міністрів Укази, Президент і надалі істотно впливатиме на урядову політику незалежно від того, представники яких фракцій входитимуть до складу Кабінету Міністрів. Крім того, глава держави передбачив запровадження додаткових механізмів підвищення ролі Президента у здійсненні державної влади – створення сильної верхньої палати парламенту, фактичне унеможливлення подолання вето, надання главі держави права розпуску парламенту в разі незатвердження (у тому числі з його вини) Державного бюджету, несформування парламентської більшості та уряду.

ПЕРСПЕКТИВИ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ

Не секрет, що найпереконанішим противником посилення повноважень парламенту, підвищення ролі політичних партій у державному житті, пропорційних виборів завжди був діючий глава держави. Згадаємо, як ще зовсім недавно Президент відгукувався щодо ініціатив парламенту запровадити пропорційні (читай – партійні) вибори. При цьому згадувалися статистичні дані щодо кількості партій в Україні, наводилася інформація щодо загального рівня підтримки населенням численних політичних сил, кількості членів більшості з них тощо. Зауважувалося, що прийняття закону про вибори на пропорційній основі суперечитиме і нормам Конституції України і принципам здорового глузду. Не вірив Президент ані у здатність політичних партій домовитися між собою, ані у доцільність і можливість формування ними складу Кабінету Міністрів України.

Важко повірити, що сьогодні ситуація змінилася. Однак, під кінець свого перебування на посаді Л.Кучма вирішив задати кардинально інший напрямок вектору державотворення. Погодився Президент і з необхідністю формування уряду парламентською більшістю, і з потребою проводити пропорційні вибори. Цікаво, що у своїх реформаторських ініціативах глава держави дійшов до того, що “благословив” ідею формування шляхом партійних виборів навіть місцевих органів влади, яку раніше називав мало не найяскравішим проявом цілком меркантильних прагнень багатьох, у тому числі всіх непропрезидентських, політиків: “Необхідно заздалегідь, до наступних виборів, розробити та прийняти новий закон про місцеві вибори. Він має створити умови для запровадження пропорційних виборів на місцевому рівні та розвести у часі вибори до Верховної Ради і до місцевих органів влади”.

Про справжні причини таких рішучих змін у настроях та переконаннях глави держави судити важко. Якщо враховувати, що у віці Л.Кучми світогляд змінюється лише під впливом чудес та небесних натхнень, то залишається припускати лише тверезий розрахунок політтехнологів з оточення Президента. У будь-якому разі, до 5 березня більшість аналітиків та політичних оглядачів були схильні вбачати у резонансних ініціативах глави держави, у першу чергу, бажання “вибити ґрунт” з-під ніг опозиції (оперуючи основними гаслами політичних опонентів, Л.Кучма відчутно послаблює позицію останніх) та позбавити її втіхи від отримання головного “призу” на виборчих змаганнях 2004 року (внаслідок можливого нівелювання значення і ролі посади Президента у політичній системі держави). І якщо щодо справедливості останнього варіанту можна було сперечатися, то перше із запропонованих пояснень навряд чи і сьогодні викликає у когось сумніви. Тим більше, що своєю розгубленістю, неготовністю перейняти ініціативу опозиція викликала справедливі сумніви щодо щирості її прагнення “демократизувати” державу шляхом зміни політичної системи.

Що змінилося після 5 березня? Схоже, розклад інтересів повернувся майже до старого. Зміст внесеного Президентом законопроекту про зміни до Конституції свідчить про те, що оточення Глави держави сьогодні серйозно розраховує на перемогу у жовтні-листопаді 2004 року свого кандидата. У будь-якому разі, більш-менш суттєвого послаблення ролі Президента у системі влади у разі прийняття згаданого проекту не відбудеться. Більше того, можливий навіть протилежний розвиток подій!

Натомість, опозиція знову отримала моральне право критикувати позицію влади щодо напрямку державотворення, оскільки президентський законопроект – далеко не обіцяний перехід до парламентсько-президентської форми правління і у будь-якому разі дуже далекий від скільки-небудь завершеного і нормального вигляду.

Винесення проекту Глави держави на народне обговорення може бути або звичайним PR-кроком, або сигналом про те, що Президент готовий серйозно “просувати” власні ініціативи. Хоча досвід Всеукраїнського референдуму 2000 року підказує, що згаданий крок навряд чи дасть скільки-небудь вагомий результат.

Навіть поверхневий аналіз балансу сил у парламенті показує, що необхідні 300 голосів “за” народних обранців президентський проект не отримає. Вочевидь, і Глава держави не поступиться своєю позицією, навіть якщо уявити, що Верховна Рада схвалить інший варіант змін до Основного Закону. Це, у свою чергу, викликає обґрунтовані сумніви щодо подальшої успішної парламентської долі законопроектів про внесення змін до Конституції, принаймні тих, які передбачають встановлення балансу влади в Україні.

Конституційна реформа: погляди політиків

Анатолій МАТВІЄНКО,
народний депутат України

Перспективи внесення змін до Конституції України видаються досить примарними. Це пов’язано насамперед з тим, що головною метою президентських ініціатив у сфері політичної реформи є не стільки пошук оптимальної моделі форми правління, скільки бажання глави держави і його оточення закріпити на конституційному рівні гарантії політичного і правового “імунітету” після обрання нового глави держави. Тобто бачення кінцевої мети політичної, у тому числі і конституційної, реформи Президентом та парламентом (принаймні, депутатами-ініціаторами змін до конституції) суттєво відрізняється: перший виходить з домінування власних інтересів над національними, ініціатори-парламентарі – з пріоритету інтересів нації над клановими інтересами. До тих пір, поки обидва “табори” при ініціюванні конституційних змін не погодяться виходити з виключно національних інтересів, будь-які спроби “перегляду” Основного закону, на мою думку, будуть безрезультатними. Відтак виникає потреба у пошуку взаємних компромісів. Я вважаю, що опозиції варто було б погодитись надати гарантії главі держави в обмін на підтримку конституційних змін.

ВИСНОВКИ

Метою конституційної реформи, поряд з визначенням оптимального балансу влади, має стати вирішення всього комплексу проблем, зумовлених недоліками чинної Конституції. Ця реформа має забезпечити самостійність та дієвість уряду, запровадження громадського і парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження взаємодії між гілками влади, центром та владою на місцях. Поряд з цим вона має створити підвалини для подальшого здійснення інших суспільно-політичних перетворень, про які зараз активно говорять як представники владних структур, так і наукові й громадські кола – реформи державного управління, адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування тощо. Відповідно, зміни мали б торкнутись не лише відносин між вищими органами державної влади, а й відносин між центром і регіонами, питань адміністративно-територіального поділу.

Два базових законопроекти з питань внесення змін до Конституції, ініційовані, відповідно, представниками опозиції та главою держави, не передбачають вирішення всього комплексу проблем, які потребують врегулювання в ході саме конституційної реформи.

Крім того, у них відображено дві крайності у врегулюванні протиріч у владному трикутнику.

Проект, ініційований главою держави, фактично передбачає істотне розширення участі Президента у здійсненні влади та обмеження ролі парламенту у політичному житті країни: зберігаючи за собою право призначати та звільняти з посад керівників силових відомств та місцевих державних адміністрацій, видавати обов’язкові для виконання Кабінетом Міністрів Укази, Президент і надалі істотно впливатиме на урядову політику незалежно від того, представники яких фракцій входитимуть до складу Кабінету Міністрів.

Крім того, глава держави передбачив запровадження додаткових механізмів підвищення ролі Президента у здійсненні державної влади – створення сильної верхньої палати парламенту, фактичне унеможливлення подолання вето, надання главі держави права розпуску парламенту в разі незатвердження (у тому числі з його вини) Державного бюджету, несформування парламентської більшості та уряду.

Представники опозиції виходять з принципово іншої позиції – наділення Верховної Ради всеохоплюючими повноваженнями (правом вирішення практично будь-яких кадрових питань, віднесених до повноважень парламенту Конституцією і Законами, правом у будь-який час порушити питання про імпічмент Президента (див. зауваження до законопроекту) тощо). Такий механізм “врегулювання” протиріч у владному трикутнику може призвести до ще більшої незбалансованості влади, політичної та економічної кризи в державі. Поверхневий аналіз балансу сил у парламенті показує, що необхідні 300 голосів підтримки (з огляду на наявність концептуальних розбіжностей у баченні змісту конституційної реформи представниками влади і опозиції) не отримає жоден із проектів. Відтак сподіватись на встановлення оптимального балансу влади до проведення чергових президентських виборів не доводиться.

Додаток 1. Порівняння окремих положень законопроектів з питань внесення змін до Конституції України (№№ 0999 і 3207)

Жінки у Верховній Раді України

Аліна Бабієва,
аналітик Фундації “Відкрите суспільство”

Вибори 2002 року

На виборах 2002 року до Верховної Ради України було обрано 450 народних депутатів. Серед них тільки 23 жінки, що складає трохи більше 5% від загальної кількості народних обранців. 16 жінок пройшли у Верховну Раду України по партійних (блокових) списках  – по списках Комуністичної партії України (5 депутатів), “За Єдину Україну!” (4), Блоку Віктора Ющенка “Наша Україна” (2), Соціалістичної партії України (2), Виборчого блоку Юлії Тимошенко (1) та Соціал-демократичної партії України (об’єднаної) (1). 8 жінок обрані у мажоритарних округах України: по 2 депутати у Донецькій та Луганській областях та по одному у Київській, Кіровоградській, Сумській, Харківській областях. При цьому цікаво, що 12 жінок-депутатів (а це половина представниць жіноцтва у Парламенті) обираються до Верховної Ради не вперше.

Комітети Верховної Ради України

Жінки у складі Парламенту нинішнього скликання спростовують думки про те, що парламентарі жіночої статі можуть займатися справами виключно соціального, культурного, духовного характеру (проблемами освіти, здоров’я тощо). З 23 жінок-депутатів тільки 6 працюють у “жіночих” комітетах: з питань охорони здоров’я, материнства та дитинства, з питань науки і освіти, з питань культури і духовності, з питань соціальної політики та праці. Решта ж працюють у комітетах, які такими назвати не можна. Так, наприклад, по 2 представниці жіноцтва у складі комітету з питань бюджету та спеціальної контрольної комісії з питань приватизації. Є жінки й у складі так би мовити “чоловічих” комітетів: з питань паливно-енергетичного комплексу, з питань промислової політики і підприємництва, з питань економічної політики, з питань фінансів і банківської діяльності та з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. Крім того, жінки-депутати працюють у комітетах у закордонних справах, з питань правової політики, з питань Регламенту, з питань аграрної політики, з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, з питань екологічної політики та з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму.

Є жінки й у керівництві парламентських комітетів. Так, Самойлик Катерина Семенівна є головою комітету з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму, а Семенюк Валентина Петрівна очолює спеціальну контрольну комісію з питань приватизації. Першими заступниками голови вище згадуваної комісії та голови бюджетного комітету є так само жінки – Кириченко Людмила Федорівна та Супрун Людмила Павлівна. А Заклунна-Мироненко Валерія Гаврилівна та Ващук Катерина Тимофіївна є головами підкомітетів комітету з питань культури і духовності та комітету з питань фінансів і банківської діяльності відповідно.

Депутатські фракції та групи

Представництво жінок у депутатських об’єднаннях є неоднаковим. Найбільше жінок у складі фракції комуністів – 6. Другою за кількістю жінок-депутатів є фракція “Регіони України”, в якій їх чотири. 3 жінки у складі фракції партій ППУ та “Трудова Україна”. По 2 жінки мають в своєму складі фракції “Наша Україна” та фракція Соціалістичної партії України. По одній представниці прекрасної половини у складі фракцій Соціал-демократичної партії України (об’єднаної), Блоку Юлії Тимошенко, Народно-демократичної партії, Аграрної партії України та груп “Демократичні ініціативи” і “Народний вибір”.

У відсотковому відношенні за кількістю жінок лідують фракція комуністів, “Регіони України” та фракція Соціалістичної партії України – жіноцтво складає 10% від загальної чисельності цих фракцій. Трохи більше 7% жінок у складі фракції партій ППУ та “Трудова Україна”, яку наздоганяють група “Народний вибір” (6,7% жінок від загальної кількості депутатів фракції), фракції Народно-демократичної партії та Аграрної партії України (по 6,3%). Майже 6% жінок у фракції Блоку Юлії Тимошенко, 4,5% – у групі “Демократичні ініціативи”, 2,5% –  у складі фракції Соціал-демократичної партії України (об’єднаної), майже 2% – у фракції “Наша Україна”. Повністю “чоловічі” депутатські групи “Народовладдя” та “Європейський вибір”.

Характерно, що серед позафракційних депутатів жодної жінки немає. Всі жінки-депутати входять до складу депутатських фракцій і груп, і навіть 3 з 13 існуючих сьогодні у Верховній Раді України фракцій очолювані жінками. Це фракція “Регіони України”, керівником якої є Богатирьова Раїса Василівна, фракція Блоку Юлії Тимошенко (керівник – Тимошенко Юлія Володимирівна) та фракція Аграрної партії України, керівник – Ващук Катерина Тимофіївна.

Результати роботи жінок-народних депутатів у Верховній Раді України в 2002 році

Згідно Ст. 6 Закону України “Про статус народного депутата України” можна визначити основні параметри моніторингу діяльності депутатів у Верховній Раді України, за якими й доцільно аналізувати результати роботи жінок-депутатів у 2002 році. Такими параметрами є присутність на засіданнях, яка аналізується згідно даних реєстрації депутата за столами реєстрації та електронної реєстрації, виступи депутатів – визначається кількість виступів депутатів з місця та з трибуни, кількість внесених законопроектів – враховуються лише ті законопроекти, автором чи співавтором яких є народний депутат, та кількість депутатських запитів, яка підраховується з тексту стенограм пленарних засідань Верховної Ради України.

За цими параметрами можна проаналізувати як загальні результати роботи жінок у Парламенті, так і визначити рейтинг їхньої діяльності у Верховній Раді України за 2002 рік. Загальними результатами роботи жінок-депутатів є 189 виступів з місця, 90 виступів з трибуни, 124 внесених на розгляд Верховної Ради законопроектів та 30 депутатських запитів, зроблених протягом 2002 року.

Щодо рейтинговості діяльності жінок-депутатів у Верховній Раді за минулий рік можна зробити наступні висновки: найбільше пленарних засідань відвідали представниці фракцій партій ППУ та “Трудова Україна” та СДПУ(о) Полякова Лариса Євгеніївна і Прошкуратова Тамара Сергіївна, які були присутні на 97 з 99 пленарних засідань Верховної Ради. 95 засідань відвідали Самойлик Катерина Семенівна (фракція комуністів) та Семенюк Валентина Петрівна (фракція Соціалістичної партії України). Дві інших представниці цих же фракцій були на 93 пленарних засіданнях – це відповідно Маркуш Марія Андріївна та Гармаш Галина Федорівна. На 2 засідання менше (91) відвідали Александровська Алла Олександрівна (фракція комуністів) і Білозір Оксана Володимирівна (фракція “Наша Україна”).

Безперечним лідером за кількістю виступів з місця та з трибуни є Семенюк Валентина Петрівна, фракція Соціалістичної партії України. Протягом 2002 року вона 73 рази виступала з місця і 24 рази – з трибуни. Ващук Катерина Тимофіївна (фракція Аграрної партії України) має 24 виступи з місця, а Гінзбург Ольга Петрівна (фракція комуністів) – 21.

За кількістю виступів з трибуни другою є Тимошенко Юлія Володимирівна (фракція Блоку Юлії Тимошенко) – 12 виступів з трибуни протягом минулого року. На третьому місці 2 представниці фракції комуністів – Александровська Алла Олександрівна та Гінзбург Ольга Петрівна, які виступали з трибуни 11 разів.

 На розгляд Верховної Ради було внесено більше всього законопроектів Самойлик Катериною Семенівною, фракція Соціалістичної партії України, голова комітету з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму – 26 законопроектів за 2002 рік. Друга – Семенюк Валентина Петрівна (23 законопроекти), третя – Богатирьова Раїса Василівна (голова фракції “Регіони України”), яка протягом 2002 року внесла 20 законопроектів.

За кількістю депутатських запитів лідують Семенюк Валентина Петрівна та Богатирьова Раїса Василівна. За минулий рік вони зробили по 6 депутатських запитів. 5 запитів на рахунку Тимошенко Юлії Володимирівни і 4 запити зробила Самойлик Катерина Семенівна.

Республіка Фінляндія: досвід конституційної реформи

Сучасна Фінляндія є унітарною республікою з однопалатним парламентом, що має назву Едускунта (фін. – Eduskunta, шв. – Riksdagen)*. Внаслідок проведення у країні адміністративної реформи територія була поділена на 6 губерень та більше 400 комун. В межах держави розташовані Аланські острови, які наділені частковою автономією та мають власний однопалатний парламент (Ландстинг).

Усю конституційну історію Фінляндії можна (по аналогії із Францією) умовно поділити на чотири основні періоди:

  • Період Першої Республіки (1919-1944 рр.): характеризується домінуванням виконавчої влади над законодавчою та недемократичним політичним режимом (переслідувались прогресивні партії та профспілки, порушувались права та свободи громадян).
  • Період Другої республіки (1944-1989 рр.): помітна демократизація політичного режиму (на виконання взятих на себе Мирним договором від 1947 року зобов’язань) та посилення президентської влади (певною мірою це було обумовлено перебуванням при владі досить сильних особистостей, як-от: К.Г.Маннергейм, У.К. Кекконен). У зв’язку з фактичними змінами, що відбулись у державному устрої виникає необхідність проведення конституційної реформи.
  • Період Третьої республіки (1989-2000 рр.): поступово проводиться поетапне перетворення державного устрою, розширюються повноваження парламенту та уряду за рахунок Президента, змінюється порядок обрання Президента (непрямі вибори замінено прямими).
  • Період Четвертої республіки (2000 р. – дотепер): 11 березня 1999 року було прийнято нову Конституцію, яка набрала чинності 1 березня 2000 року. З одного боку, вона акумулює усі зміни, проведені у 90-х роках, а, з іншого – містить значну кількість новел, які продовжили процес демократизації державного устрою та усього суспільного життя Фінляндії.

Комплексна конституційна реформа запровадила в життя ряд змін, спрямованих на значне посилення ролі парламенту в системі розподілу влади. У перші місяці після її проведення Едускунта була змушена працювати у дуже напруженому режимі, оскільки необхідно було узгодити ряд нормативно-правових актів із Основним законом. Ситуація ускладнювалась також тим, що поряд із Основним законом, парламентом було прийнято новий Регламент, у зв’язку з чим значна частина часу депутатів витрачалась на різноманітні тренінги. Впровадження нових процедурних правил мало позитивний результат, оскільки це значно підсилило ефективність діяльності вищого представницького органу держави. Ключові новели торкалися таких аспектів парламентських процедур, як-от:

  • було посилено роль Спікера у процесі планування та управління парламентською роботою;
  • законодавчий процес зведено лише до двох читань;
  • уведено швидкий темп дебатів;
  • змінено процедуру подання інтерпеляцій тощо.

Мовою фактів:

  • парламент Фінляндії є одним із перших однопалатних парламентів у світі (з 1906 року, на основі Органічного закону про Сейм**). Щоправда, певною компенсацією відсутності другої палати стало:
    1) утворення Генеральної комісії Едускунти, яка складалась із 45 представників парламентських фракцій і мала визначальний вплив на долю законопроектів;
    2) введення „інституту прав меншості”, що передбачало право 1/3 депутатів проголосувати після другого читання законопроекту за те, щоб він розглядався на першій сесії парламенту наступного скликання***.
  • Фінляндія – це країна, де вперше у світі було закріплено процедуру виборів до парламенту на основі загального, прямого виборчого права при таємному голосуванні (у 1906 році);
  • до 11 червня 1999 року Фінляндія була однією з тих не багатьох країн, які не мають цілісного Основного закону. Конституція складалася із 4 органічних законів: “Форма правління Фінляндії” (від 1919 року), “Акт про Едускунту” (від 1928 року), “Акт про право парламенту контролювати законність діяльності Державної Ради і Канцлера юстиції” (від 1922 року), “Акт про державний суд” (від 1922 року).У процесі проведення конституційної реформи було послідовно проведено зміни форми державного правління Фінляндії від змішаної республіки до парламентської.

Компетенція парламенту

Компетенція Едускунти є досить широкою. Її діяльність зводиться до таких основних напрямів:

  • законодавча сфера. Нова Конституція значно розширила коло питань, які можуть регулюватися лише законами та обмежила можливість делегувати законодавчі повноваження уряду та підконтрольним йому органам. Хоча на практиці більшість проектів подається урядом, проте саме парламент має визначальний вплив на їх зміст.
  • бюджетні повноваження. До проведених у 1992 році змін, парламент мав досить обмежені повноваження у бюджетній сфері. Зокрема, Президент мав право не підписати пропозиції депутатів по проекту державного бюджету, які об’єднувались в “умовну частину”. Бюджетні пропозиції депутатів, які вимагали додаткових витрат, повинні були містити чітко визначені джерела фінансування. Після проведення реформ, парламент отримав право під час повторного читання 2/3 голосів подолати вето Президента щодо “умовної частини” державного бюджету. Нова Конституція підтвердила зазначені зміни. Контроль за виконанням бюджету здійснюють парламентські ревізори і Головне ревізійне управління (формується Едускунтою).
  • повноваження у фінансовій сфері. Без згоди Едускунти не можуть оформлюватись державні позики, надаватись державні гарантії, встановлюватись розміри зарплати державних службовців, передаватись державна власність тощо. Питання про податки та збори вирішується виключно на рівні законів. Для контролю за банківською сферою обираються уповноважені особи по контролю за діяльністю Фінляндського банку, а за Національним пенсійним управлінням – спеціальні парламентські уповноважені.
  • участь у формуванні інших органів. Парламент обирає ряд важливих посадових осіб держави, зокрема, це: уповноважені для контролю за правлінням Народного пенсійного фонду; юридичний уповноважений та двоє його заступників, …… та інші.
  • зовнішньополітична діяльність. Зовнішня політика держави здійснюється під керівництвом Президента спільно із Державною Радою. Однак Едускунта ратифікує та денонсує ті міжнародно-правові договори, що торкаються її компетенції у законодавчій, фінансовій чи іншій сфері. Парламент бере участь у національній підготовці рішень, що приймаються на рівні Європейського Союзу.
  • Контрольні повноваження парламенту та його відносини з урядом слід розглянути більш докладно. Прем’єр-міністр обирається парламентом і формально затверджується указом Президента. Усі інші міністри призначаються останнім за пропозицією Прем’єр-міністра. Незважаючи на те, що кандидатура на посаду голови уряду пропонується Президентом, його фактичну роль зведено до мінімуму. В Едускунті може бути проведено не більше трьох голосувань по кандидатурі Прем’єр-міністра. При цьому кожен раз повинна пропонуватись нова кандидатура.

Уряд несе політичну відповідальність перед парламентом. Президент зобов’язаний відправити у відставку весь склад Державної Ради чи окремих міністрів не лише за їх власним бажанням, але також при винесенні їм вотуму недовіри з боку Едускунти.

Депутати, у кількості не менше 20 осіб, мають право внести інтерпеляцію до Державної Ради в цілому чи конкретному міністру. Як правило, цим правом користуються представники опозиційних партій. Відповідь готується та розглядається на пленарному засіданні парламенту протягом 15 днів із моменту повідомлення Державної Ради. Якщо під час проведення дебатів вноситься резолюція недовіри Державній Раді чи міністру, то Едускунта повинна, після обговорення інтерпеляції, провести голосування з приводу довіри до уряду. Щорічно депутатами вноситься близько 2-5 інтерпеляцій, проте спостерігається тенденція до постійного зменшення цього числа, оскільки парламент має інші дієві засоби для того, щоб сфокусувати увагу на актуальних проблемах суспільного життя. Наприклад, депутати можуть подавати письмові запити. Вони складаються з аргументів та тих запитань, до яких депутат хоче привернути увагу уряду. Як правило, це одна сторінка, яка надсилається компетентному міністру. Запит розглядається протягом 21 дня. Відповідь надсилається депутату у письмовому вигляді. Цікаво, що парламент може обмежити кількість запитів, які їх можуть надсилати депутати протягом певного періоду часу. Найважливішим важелем парламентського контролю за діяльністю Президента та уряду є Конституційна комісія. Вона уповноважена розглядати питання про юридичну відповідальність найвищих посадових осіб у державі (Президента, Канцлера юстиції, міністрів тощо), може знайомитись із усіма документами уряду та давати висновок з приводу винесення йому резолюції недовіри. Ще одною формою парламентського контролю є інститут юридичного уповноваженого Едускунти – омбудсмена. Він не є внутрішнім органом парламенту і наділений певною самостійністю (хоча його діяльність контролюється Конституційною комісією). Функції омбудсмена значно ширші, ніж в інших країнах. Це зумовлено значним впливом законодавства та досвіду Швеції на правову систему Фінляндії. Зокрема, юридичний уповноважений Едускунти здійснює контроль не лише за дотриманням прав та свобод людини у державі, а і за законністю діяльності виконавчої та судової гілки влади, службовців органів місцевого самоврядування тощо.

Контрольні повноваження у сфері зовнішньополітичних відносин реалізуються через Генеральну комісію та комісію з закордонних справ. На Державну Раду покладено обов’язок надавати зазначеним органам усю необхідну їм інформацію зі сфери зовнішньої політики та безпеки держави.

До повноважень парламенту віднесено право приймати рішення про проведення референдуму (щоправда, у Фінляндії вони мають дорадчий характер) шляхом прийняття відповідного закону.

Вибори до Едускунти

До складу Едускунти входить 200 членів, які вибираються строком на чотири роки. Депутати наділені представницьким мандатом. Територія країни ділиться на щонайменше 12, а щонайбільше 18 виборчих округів, залежно від кількості населення. Важливою умовою є те, що від кожного виборчого округу повинно обиратись щонайменше 7 членів Едускунти. Аландські острови складають один виборчий округ і від них обирається один представник.

Кожен кандидат у депутати повинен належати до зареєстрованої партії, оскільки відповідно до Основного закону лише політичні партії можуть висувати кандидатів на виборах.

Активним виборчим правом наділені громадяни Фінляндії, яким виповнилось 18 років (іноземці, які постійно і на законних підставах проживають у країні мають право брати участь у комунальних виборах і референдумах). Пасивним – будь-яка особа, яка має право обирати і не перебуває під опікою. Додаткові обмеження передбачено для осіб, що перебувають на військовій службі. Якщо під час здійснення депутатської діяльності особа втрачає пасивне виборче право, то її повноваження припиняються. Не можуть займати посаду члена парламенту Канцлер юстиції у Державній Раді, юридичний уповноважений Едускунти, члени Верховного суду і Верховного адміністративного суду, державний обвинувач тощо. Основний закон підкреслює важливість принципу несумісності депутатської діяльності: якщо член Едускунти обирається Президентом республіки, призначається чи обирається на якусь іншу посаду, то його депутатські повноваження припиняються в той же день, коли відбулося призначення чи вибори.

Таблиця. РЕЗУЛЬТАТИ ОСТАННІХ ВИБОРІВ ДО ЕДУСКУНТИ* (16 березнЯ 2003 року)

Політична партія/група (ідеологічний напрям)

%

голосів

Кількість місць

Показники в порівнянні з попередніми виборами (21.03.99)

«Фінський Центр» (аграрний, ліберальний)

24.7%

55

+7

Соціал-демократична Партія Фінляндії(соціально-демократичний)

22,9%

53

+ 2

Національна Коаліція (консервативний)

18.5%

40

-6

Ліга Лівого Крила (соціалісти)

9.9%

19

-1

Ліга Зелених (екологічний)

8%

14

+3

Християнська Ліга (християнсько-демократичний)

5.3%

7

-3

Шведська Народна Партія у Фінляндії (ліберальний)

4.6%

8

-3

Інші

1.8%

4

+2

Нова Конституція залишила стару виборчу систему, яка закріплена законом від жовтня 1998 року. Проте у сучасній Фінляндії спостерігаються помітні тенденції до зміни виборчих правил. Поки що політичні партії та регіональні ради ще не дійшли згоди з приводу того, яким саме чином можна вдосконалити систему пропорційних виборів. Саме через це, 16 жовтня 2002 року, на інформаційній сесії уряду було прийнято рішення повернутися до обговорення цього питання пізніше. Міністр юстиції Фінляндії готує звіт та матеріали з цього приводу і, якщо протягом наступного виборчого періоду (2003-2007 рр.) буде прийнято певне рішення і всі сторони дійдуть згоди, то вже парламентські вибори 2011 року будуть відбуватися за новими правилами.

За результатами останніх виборів “Фінський центр”, що протягом восьми років перебував в опозиції, набрав більшість голосів. Якщо оцінити перемогу в голосах, то вона досить незначна – “Центр” отримав лише на 6300 голосів більше, ніж соціал-демократична партія. Проте, оскільки Конституція передбачає, що політична сила, яка за результатами виборів набрала більшість голосів має визначальний вплив на формування уряду, це матиме серйозні політичні наслідки. Цілком можливо, що лідер “Центру” (фін. – Anneli Jaatteenmaki) стане першою жінкою Прем’єр-міністром Фінляндії.

Аналітики у Фінляндії обумовлюють поразку соціал-демократів тим, що вони не змогли вирішити головну економічну проблему держави – один із найвищих показників по безробіттю серед країн Європейського Союзу (9,1 %). Щорічно на розв’язання цієї проблеми з бюджету витрачається близько 7 млрд доларів.

Статус депутата

Конституція Фінляндії досить своєрідно регламентує питання, пов’язані з діяльністю члена парламенту, і, зокрема, із депутатською недоторканістю. Перш за все, вона закріплює обов’язок кожного члена Едускунти добросовісно виконувати свої повноваження. Далі – передбачає можливість позбавлення парламентаря недоторканості не лише у випадку вчинення ним злочину, а й також за свою депутатську діяльність. Щоправда, для цього необхідно, щоб це рішення було підтримано 5/6 від усієї кількості поданих голосів. Члена Едускунти може бути затримано чи заарештовано без проведення голосування в парламенті лише якщо він, за наявності достатніх підстав, визнається винним у здійсненні злочину, за який передбачено покарання у вигляді ув’язнення на строк не менше шести місяців. Арешт чи затримання депутата відбувається з обов’язковим повідомленням Спікера парламенту.

Основним законом Фінляндії передбачено обов’язок депутата виступати серйозно та достойно, не ображаючи інших. У випадку порушення правила Спікер може зробити йому зауваження чи зупинити виступ. Повторне порушення може мати наслідком видалення із зали засідань не більше, ніж на 2 тижні.

Спікер

Посада Спікера вважається дуже почесною та впливовою. За неофіційною системою ранжування, вона йде відразу ж після посади діючого Президента та екс-Президентів країни.

Щорічно, протягом першої сесії, серед своїх членів парламент обирає Спікера та двох Депутатських спікерів. Зазвичай Спікер обирається таким чином, щоб він належав до іншої партії, ніж Прем’єр-міністр. Вибори відбуваються шляхом таємного голосування. Обраним вважається той кандидат, який отримав більше половини голосів. Якщо після двох голосувань кожен із кандидатів не набере необхідної кількості голосів, то обраним вважається той кандидат, який отримає найбільше голосів за наслідками третього голосування.

Спікер керує проведенням парламентських сесій, проте сам не бере участі у голосуванні та дебатах.

Важливу роль у процесі організації діяльності парламенту відіграє такий орган, як Конференція голів. До її складу входять Депутатські спікери, лідери парламентських фракцій та голови комітетів. Вона збирається майже перед кожним пленарним засіданням. Конференція наділена правом законодавчої ініціативи щодо питань пов’язаних із службовцями парламенту, Регламентом Едускунти та внесенням до нього змін, подання законопроектів із приводу інших постанов про діяльність депутатів.

Комітети

Едускунта обирає постійні комісії на весь термін своїх повноважень. Як виняток, за поданням Конференції голів парламент може переобрати склад будь-якого парламентського органу протягом періоду своїх повноважень. Основний закон чітко визначає наявність чотирьох комісій – Генеральної комісії, Конституційної комісії, Комісії з іноземних справ та Комісії з питань фінансів. Поруч із цим закріплена норма, що інші комісії визначаються безпосередньо парламентом у Регламенті. На сьогоднішній день до складу Едускунти входить 15 комісій.

Визначення членства депутатів у комісіях є першим завданням, яке стоїть перед новообраним парламентом. Зазвичай кожен депутат входить до двох комісій. Міністри та Спікер не можуть бути членами постійної комісії. Усі комісії (за винятком Генеральної та комісії з питань фінансів) складаються з 17 постійних членів та 9 заступників. Вони самостійно обирають собі керівництво.

Назва комісії

Компетенція

Генеральна комісія(25 членів, 13 заступників) Основна сфера діяльності — питання, що стосуються Європейського Союзу; також розглядає законопроекти, які передаються їй парламентом.
Конституційна комісія(17 членів, 9 заступників) Питання конституційного, виборчого права; законопроекти, що торкаються громадянства, мови, політичних партій; розглядає питання щодо відповідальності міністрів тощо.
Комісія з іноземних справ(17 членів, 9 заступників) Питання, що торкаються ратифікації чи денонсації міжнародних договорів; управління іноземними справами; політика безпеки; міжнародної торгова політика; розвиток міжнародної співпраці та інше.
Комісії з питань фінансів(21 членів, 19 заступників) Питання стосовно державного бюджету; законопроекти тісно пов’язані з державними фінансами (наприклад, щодо податків чи державних позик).
Адміністративна комісія(17 членів, 9 заступників) Загальні питання організації державної адміністрації, адміністрації на регіональному та місцевих рівнях; адміністративні процедури; кадрова політика; публічний порядок та безпека, рятівні служби; церковні питання тощо.
Комісія з юридичних питань(17 членів, 9 заступників) Питання сімейного, корпоративного, цивільного, господарського, кримінального та процедурного права.
Комісія з питань транспорту та зв’язку(17 членів, 9 заступників) Розглядає питання, що пов’язані з дорогами, залізницями, авіаперевезеннями, зв’язком тощо.
Комісія з питань аграрної та лісогосподарської політики(17 членів, 9 заступників) Агропромисловий та лісовий комплекс, ветеринарна медицина, мисливство, рибальство, захист тварин тощо.
Комісія з питань оборони(17 членів, 9 заступників) Питання військової служби, збройних сил тощо.
Комісія з питань освіти та культури(17 членів, 9 заступників) Освіта, наука, мистецтво, культура, спорт, робота з молоддю тощо,
Комісія з питань соціальної політики та здоров’я(17 членів, 9 заступників) Соціальні служби, охорона здоров’я, пенсійні питання тощо.
Комісія з питань торгівлі(17 членів, 9 заступників) Торгівля, промисловість, захист споживачів, конкуренція, індивідуальне страхування, енергетика тощо.
Комісія з питань майбутньої політики(17 членів, 9 заступників) Питання, що торкаються факторів та моделей розвитку, різноманітні пошукові розробки, оцінка соціальних наслідків розвитку технологій тощо.
Комісія з питань зайнятості та рівності Питання робочої сили, зайнятості, рівноправності тощо.
Комісія з питань навколишнього середовища(17 членів, 9 заступників) Житлові питання, планування, будівництво, управління відходами, захист навколишнього середовища та природних ресурсів тощо.

Законодавчий процес

Нова Конституція Фінляндії закріпила ряд позитивних новел у сфері законотворчості. По-перше, вона сприяла спрощенню процедури розгляду законопроектів, а, по-друге, розширила можливості депутатів впливати на їх долю та зміст. Зокрема, необов’язковим стає розгляд законопроекту Генеральною комісією (це питання вирішується після першого читання); розширено сфери застосування інституту прав меншості (до переліку питань, розгляд яких може бути перенесено на першу сесію наступного скликання, включено також ратифікацію міжнародних договорів); до суб’єктів законодавчої ініціативи, крім депутатів та уряду, додано також Конференцію голів. Окрім цього, було значно розширено коло питань, що повинні регулюватися лише законами та значно обмежено можливість делегування законодавчих та будь-яких інших повноважень парламенту іншим органам.

Член парламенту має право вносити: законодавчу пропозицію, що містить відповідний законопроект; бюджетну пропозицію, що містить проект про асигнування чи будь-яке інше рішення, що пропонується включити в бюджет чи додатковий бюджет; пропозицію, що є кроками по підготовці законопроекту чи здійсненню окремих заходів. На практиці більшість законопроектів вноситься урядом. Якщо Державна Рада щорічно вносить більше 200 пропозицій, то на долю депутатів припадає близько 100 законопроектів (які у своїй більшості є альтернативними щодо урядових).

Подані проекти перш за все проходять стадію парламентських дебатів, де приймається рішення щодо того, яка комісія буде готувати їх до першого читання*. Як уже зазначалося, законопроекти у парламенті Фінляндії проходять лише два читання (за винятком тих, щодо яких приймається рішення про відкладення для розгляду парламентом іншого скликання). Під час першого читання депутати заслуховують висновок комісії, після чого відбувається постатейне обговорення та голосування по поправках (як правило, пропонуються опозиційними депутатами). На цьому етапі депутати можуть направити проект на розгляд до Генеральної комісії. Поряд із цим спеціальна Конституційна комісія здійснює контроль за конституційністю законопроектів та їх відповідністю міжнародним документам з прав людини. У другому читанні приймається рішення щодо схвалення чи відхилення законопроекту. Конституція закріплює, що між першим та другим читанням повинно пройти не менше трьох днів. Більшість законів приймаються протягом 2-4 місяців, проте серйозні питання можуть обговорюватись значно довше**.

Прийнятий закон направляється на підпис Президенту Республіки, який має досить значний термін (три місяці) на його розгляд та затвердження. Глава держави може передати закон на розгляд Верховного суду чи Верховного адміністративного суду. У разі, якщо Президент не підпише закон, він повертається на повторний розгляд у парламент. Депутати заслуховують висновок комісії і приймають одне з рішень: або про прийняття закону без змін (для цього необхідна проста більшість голосів і у такому випадку він вступає в силу без затвердження Президентом), або про його відхилення. Затверджений Президентом закон або закон, що вступає в силу без такого затвердження повинен бути підписаний Президентом та контрасигнований відповідним міністром. Обов’язок опублікувати закон у „Збірнику нормативних актів Фінляндії” лежить на Державній Раді.

Для прийняття, внесення змін чи призупинення Основного закону передбачена спеціальна процедура. Законопроект повинен бути схваленим більшістю голосів у другому читанні, а потім передається на першу сесію новообраної Едускунти. Після висновку відповідної комісії, він приймається лише в одному читанні 2/3 голосів. Поруч із цією процедурою Конституція передбачає можливість „швидкої” зміни. Для цього необхідно, щоб за таке рішення підтримали не менше 5/6 депутатів, а під час наступного голосування – не менше 2/3 голосів.

Незважаючи на те, що бюджет щорічно публікується у „Збірнику нормативних актів Фінляндії”, він не визначається як закон. Проект бюджету вноситься урядом до Едускунти. У зв’язку із вступом Фінляндії до Європейського Союзу до законодавства було внесено відповідні зміни і бюджетний рік тепер починається з 1 січня (а не з 1 липня). На початку вересня відбуваються парламентські дебати*, після чого проект передається у комісію з питань фінансів для підготування висновку. Схвалюється бюджет на початку грудня в одному читанні (щоправда, воно триває декілька днів та включає сотні голосувань). Якщо державний бюджет не буде прийнято до початку року, то уряд може керуватись наявним проектом.

Відносини з Європейським Союзом

У 1995 році відбулося чергове розширення Європейського Союзу, внаслідок якого до нього приєдналися Фінляндія, Австрія та Швеція. Фінляндія є активним членом європейського співтовариства. У Європейському парламенті їй виділено 16 місць (з 626). Слід зауважити, що при розподілі квот представництва враховується не лише кількість населення відповідної країни, а також і її вплив на вирішення спільних проблем держав ЄС. У зв’язку з таким підходом невеликі країни отримують дещо більше представництво, ніж повинні були б отримати за умови пропорційного представництва. Так, наприклад, якщо би мандати розподілялись лише за ознакою густини населення, то Федеративна Республіка Німеччина отримала б 137 місць (на сьогоднішній день їй належить 99 мандатів), а Фінляндія – лише 9 (а не 16).

Останні вибори до Європейського парламенту проводились 13 червня 1999 року. Виборча активність у Фінляндії була однією з найнижчих серед усіх країн ЄС** (лише 30,1 % зареєстрованих виборців).

Залишити відповідь