РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ КОРДОНАМИ У КОНТЕКСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ ПЛАНУ ДІЙ ЩОДО ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ ЄС ВІЗОВОГО РЕЖИМУ ДЛЯ УКРАЇНИ (Ukr./Eng.)

Основні передумови успішності реформування системи управління кордонами

Державна прикордонна служба є відомством, що розвивається найбільш динамічно порівняно з іншими силовими структурами та перетворюється з військового формування в орган правоохоронного (поліцейського) типу.

Головним чинником, що сприяв розвитку служби, була його реальна деполітизація, інституціональна стабільність та значні лобістські спроможності. З кінця 2001 року по теперішній час керівником прикордонної служби є М.М. Литвин, рідний брат спікера українського парламенту В.М.Литвина. Весь цей час у службі не відбувалося жодних значних кадрових потрясінь на рівні начальників органів управлінь – заступників Голови, що дозволило забезпечити стійкість в управлінні та послідовність при втіленні управлінських рішень. А близькість до політиків, що відповідальні за прийняття державних рішень, дозволила пролобіювати всі значні законодавчі та бюджетні ініціативи, що й стало запорукою реформування.

Крім того, передумовою реформ стала активна міжнародна співпраця та зацікавленість ЄС і США у безпеці українських кордонів. Регулярні успішні контакти й обмін досвідом між посадовими особами Держприкордонслужби та їхніми європейськими колегами призвели до перегляду поглядів на систему та способи охорони кордону. Велика зацікавленість ЄС щодо надійної охорони українського кордону по всьому його периметру дала змогу повністю реалізовувати іноземним донорам програми технічної допомоги.

Виконання плану дій з лібералізації візового режиму у частині управління кордонами у 2011 році.

Виконання завдань першого етапу (законодавство і політичні засади):План дій з лібералізації візового режиму передбачав виконання таких заходів:- схвалення необхідних нормативних актів для реалізації Програми розвитку та реконструкції державного кордону до 2015 р. та Концепції розвитку Державної прикордонної служби до 2015 р, включаючи правові засади для міжвідомчого співробітництва між Прикордонною службою, правоохоронними органами та іншими установами, що задіяні в управлінні кордонами, а також надання Прикордонній службі можливості брати участь у виявленні та розслідуванні прикордонних злочинів у координації з усіма причетними правоохоронними органами
– схвалення Національної стратегії інтегрованого управління кордонами та Плану дій з її імплементації,
– запровадження навчальних програм та антикорупційних кодексів етики, що стосуються посадових осіб, які задіяні в управлінні кордонами.

Концепція інтегрованого управління кордонами була схвалена розпорядженням Кабміну 27 жовтня 2010 року, План заходів щодо її виконання до 2015 року затверджено розпорядженням Кабінету міністрів від 5 січня 2011 року. Протягом 2011 року, згідно самооцінки Державної прикордонної служби, у повному обсязі було виконано 29 % завдань, робота над якими тривала протягом даного року.

В рамках реалізації даної концепції, а також інших програм розвитку, протягом 2011 року було прийнято цілу низку необхідних нормативних актів та законів України:

– «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08.07.2011 № 3671-VI (набрав чинності 04.08.2011);
– «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення попереднього документального контролю у пунктах пропуску через митний кордон України» від 03.02.2011 № 2973-VI (набрав чинності 31.05.2011);
– № 03018-VI «Про внесення змін до Закону України «Про приєднання України до Протоколу про внесення змін до міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур» від 15.02.2011;
– № 3748-VI «Про внесення змін до Закону України «Про телекомунікації» від 20.09.2011 (набрав чинності 15.10.2011). Цим законом визначено порядок відключення кінцевого обладнання та першочергового надання телекомунікаційних послуг підрозділам Держмитслужби.

Говорячи про створення правові засади для міжвідомчого співробітництва з правоохоронними органами, слід відмітити такі акти:

– В рамках удосконалення системи обміну інформацією між суб’єктами інтегрованого управління кордонами наказом Адміністрації Держприкордонслужби, Міністерства інфраструктури України, МВС, МЗС, Мінфіну, СБУ, Нацагентства з питань держслужби від 12.10.2011 № 753/423/737/288/1283/392/30 зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.10.2011 за № 1209/19947 затверджено порядок обміну даними між суб’єктами інтегрованого управління кордонами, який визначає процедуру з питань реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами, безпеки державного кордону та порядок опрацювання спільних інформаційно-аналітичних та стратегічних бюлетенів з питань інтегрованого управління кордонами.

На жаль, Прикордонна служба досі не має правових підстав брати участь у виявленні та розслідуванні прикордонних злочинів у координації з усіма причетними правоохоронними органами.

Щодо запровадження навчальних програм та схвалення антикорупційних кодексів етики, слід відмітити такі здобутки:

– наказом МВС, МЗС, Мінфіну, Адміністрації Держприкордонслужби від 05.07.2011 № 330/151/809/434/146 затверджено Кодекс поведінки працівників, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління кордонами,
– у Держприкордонслужбі затверджено Програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки.
– запроваджено навчальний курс дистанційного навчання керівників прикордонного відомства середньої ланки, систему мультиплікації в підготовці персоналу відділів прикордонної служби, реалізуються заходи зі спільної підготовки персоналу з Прикордонною вартою Польщі, в Національній академії Держприкордонслужби створено нову кафедру з питань інтегрованого управління кордонами, проведено ряд тренінгів та прийнято участь у низці семінарів з питань інтегрованого управління кордонами, запроваджено систему мовної підготовки персоналу в прикордонному та митному відомствах.

Таким чином, можна бачити що прийняття законодавчих та нормативних засад для реформування прикордонної служби відбувалось досить активно. Хоча певні проблеми продовжують бути невирішеними, зокрема питання участі Прикордонної служби у розслідуванні прикордонних злочинів.

Виконання завдань другого, імплементаційного етапу:

Планом дій передбачалось виконання таких заходів:

– Ефективна імплементація Закону „Про прикордонний контроль” від 2009 р. шляхом здійснення належних перевірок на кордоні та прикордонного нагляду, процедур, оперативної ефективності, оцінки ситуації на національному, регіональному та місцевому рівнях, включаючи здійснення аналізу ризиків, розвідку та управління потоками даних, а також прямого доступу та проведення звірок з національною та міжнародною базами даних.
– Забезпечення належної інфраструктури, технічного оснащення, ІТ- технологій, фінансових та людських ресурсів у відповідності до Стратегії інтегрованого управління кордонами, що має бути схвалена; ефективне виконання навчальних програм і антикорупційних заходів.
– Удосконалення міжвідомчого співробітництва (включаючи обмін інформацією між Прикордонною службою та правоохоронними органами), міжнародної співпраці, включаючи імплементацію Робочих домовленостей з ФРОНТЕКС.

Щодо створення системи більш ефективного прикордонного нагляду, слід відмітити такі зрушення:

– в рамках створення чотирирівневої системи контролю за в’їздом та перебуванням в Україні іноземців та осіб без громадянства МЗС України було розроблено постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію” (01.06.2011 р., № 567), “Про внесення змін до Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. № 1125” (26.12.2011 р., № 1340);
– Державною прикордонною службою спільно з Держмитслужбою створено віртуальний аналітичний центр, результатом діяльності якого стали спільні аналітичні звіти, на підставі яких вживаються додаткові заходи щодо мінімізації загроз на кордоні;
– в рамках підготовки та проведення ЄВРО 2012 Сформовано модель пропуску, яка передбачає суттєве спрощення формальностей і ряд технологічних новацій. Створено спеціальні єврокоридори в аеропортах та автомобільних пунктах пропуску та систему електронних карток; запроваджено попереднє оформлення пасажирів в аеропортах України та Польщі, контроль на борту або біля трапа літака, спільний контроль у 4 польських пунктах пропуску, перевірку пасажирських потягів під час руху між прикордонними станціями; оформлення на початковій і кінцевій станціях поїздів прямого сполучення (як приклад поїзди з Києва та Харкова до Москви). В авіаційних пунктах пропуску додатково обладнано 162 робочих місця для паспортного контролю («Бориспіль» – 76, «Жуляни» – 20, «Львів» – 24, «Донецьк» – 42).

Розвиток інфраструктури відбувався великою мірою за рахунок активної участі Державної прикордонної служби у різноманітних програмах міжнародної технічної допомоги, а також через спрямування бюджетного фінансування у більш професійне технічне оснащення кордонів напередодні проведення ЄВРО 2012:

– реалізовано чотири проекти МТД у сфері протидії незаконному перевезенню ядерних та радіоактивних матеріалів через кордон у рамках програм “Запобігання розповсюдженню ЗМЗ”, “Друга лінія захисту”, “Експортний контроль та безпека кордонів”;
– розпочато спільний з ЄК проект «Східне партнерство – ключова ініціатива тренінгового проекту з комплексного управління кордонами» для прикордонних та митних відомств шести країн – учасниць «Східного партнерства»,
– продовжувалась реалізація проектів МТД із впровадження Угод про реадмісію, зі створення центрів затримання та тимчасового утримання нелегальних мігрантів в Україні, удосконалення управління діяльністю відділів прикордонної служби;
– продовжено роботу із започаткування великомасштабних інфраструктурних проектів за програмами транскордонного співробітництва “Україна-Польща-Білорусь”, “Україна-Словаччина-Угорщина-Румунія”, “Україна-Румунія-Молдова”, (початок практичної фази заплановано на другу половину 2012 року).
– Обладнано 11 пунктів пропуску робочими місцями «Інспектор» з функціями біометричного контролю (авіаційних – 3, автомобільних – 7, поромних – 1). Запроваджено спеціальні електроні картки для прискорення проходження прикордонних формальностей;
– у рамках виконання Державної цільової програми підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу проведено облаштування пунктів пропуску „Краківець”, „Ягодин”, „Чоп (Тиса), „Нові Яриловичі”, „Виступовичі”, „Порубне”, „Шегині”;

Міжнародне співробітництво відбувалося у таких напрямках:
– підписано ряд важливих угод з Міністерством громадської безпеки Китайської Народної Республіки (про співпрацю з прикордонних питань), Урядом Республіки Молдова (про спільне патрулювання українсько-молдовського державного кордону), з Агенцією з питань кордонів Великобританії (Декларацію про співробітництво у сфері інтегрованого прикордонного та міграційного менеджменту), протокол між прикордонними та митними службами України та Республіки Молдова про проведення експерименту зі спільного контролю в пункті пропуску через державний корон “Росошани – Бричень”, з Урядом Російської Федерації (про порядок перетинання українсько-російського державного кордону жителями прикордонних регіонів та про співробітництво під час здійснення спільного контролю осіб, транспортних засобів і товарів на українсько-російському державному кордоні),
– Для цілодобового обміну даними створено та діють Контактні пункти на кордоні з Польщею, Румунією та Росією, досягнуто домовленостей про створення таких пунктів на кордоні з Молдовою та Угорщиною.
– Активно розвивається співробітництво з FRONTEX, EUBAM:

  • прийнято участь у міжнародних операціях FRONTEX “Юпітер-2011”, “Фокал Поінтс”, “Мінерва” та проектах підготовки персоналу “Виявлення викрадених автомобілів”, “Виявлення підробок у паспортних документах”, “Підготовка кінологів”;
  • відповідно до “Механізму обміну інформацією” між Адміністрацією Держприкордонслужби і FRONTEX запроваджено обмін інформацією у сфері аналізу ризиків;
  • впроваджено перший за межами ЄС проект “Координаційні пункти” на українсько-молдовському кордоні;

– започатковано роботу експертів-аналітиків прикордонних служб України та Польщі. У грудні 2011 року презентовано спільний звіт з аналізу загроз на українсько-польському кордоні;
– досягнуто взаємних домовленостей з прикордонними відомствами Російської Федерації, ФРН, Республіки Молдови та Республіки Білорусь щодо створення спільних груп з аналізу ризиків та підготовки пропозицій у сфері безпеки кордону;
– досягнуто домовленості щодо обміну інформацією про виявлені підроблені документи на право перетинання державного кордону та профілі ризиків щодо протиправної діяльності на державному кордоні з представниками прикордонних відомств Республіки Молдови, Республіки Білорусь, Республіки Польщі, Федеративної Республіки Німеччини та Словацької Республіки.
– Спільно з експертами ПВ РП на виконання пункту 8 Плану розвитку співробітництва між Державною прикордонною службою України і Прикордонною вартою Республіки Польща на 2011 рік та в рамках реалізації проекту міжнародної технічної допомоги «АRKА-2» завершено опрацювання спільного звіту з аналізу загроз на українсько-польському кордоні у рамках підготовки до проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу.

Рекомендації щодо подальшого спрямування політики управління кордонами в Україні.

Подальше реформування системи управління кордонами в Україні має здійснюватися з врахуванням наступних рекомендацій:

– деякі сценарії продовження адміністративної реформи в Україні передбачаються приєднання прикордонної служби до Міністерства внутрішніх справ. На нашу думку, таке об’єднання має відбуватися лише після того, як всередині МВС відбудуться реформи, які перетворять його з суто правоохоронного у політчиний орган. Механістичне об’єднання існуючої сьогодні Прикордонної служби та Міністерства внутрішніх справ загальмує реформи всередині прикордонної служби та впровадження системи інтегрованого управління кордонами;
– ускладнення у двосторонніх стосунках між Україною та ЄС не має негативно вплинути на обсяги та якість міжнародної технічної допомоги, яка надається Україні у сфері управління кордонами з боку ЄС та США, оскільки ця допомога і надалі є важливим внеском у створення сучасної інфраструктури на кордонах України;
– боротьба з корупцією має стати одним з важливих пріоритетів у політиці управління кордонами, вага цього пріоритету у рамках діяльності прикордонної служби має бути посилена.

Віктор Чумак, Український інститут публічної політики

 версiя для друку Наверх  наверх
 надiслати лiнк  У попереднiй роздiл

Залишити відповідь