8 грудня 20 2004 року Верховною Радою України було прийнято Закон України „Про внесення змін до Конституції України”, який передбачає суттєвий перерозподіл повноважень між главою держави, парламентом і урядом і, за логікою ініціаторів конституційної реформи, має запровадити дієву систему стримувань і противаг, та збалансувати обсяг повноважень, закріплених відповідно за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України.

Основні положення законопроекту № 4180, який згодом був прийнятий як Закон України „Про внесення змін до Конституції України”, – свого часу стали предметом дослідження Конституційного Суду України, Венеціанської комісії, експертів вітчизняних аналітичних центрів та науковців, які, у свою чергу, вказали на низку недоліків законопроекту, переважна більшість яких виправлена не була.

У зв’язку з тим, що висловлені зауваження при прийнятті Закону враховано не було, основну увагу на сьогодні, з нашої точки зору, слід зосередити на питаннях:

а) реальності досягнення Законом „Про внесення змін до Конституції України” завдань, які ставились перед конституційною реформою;

б) основних завдань, які виникають перед парламентом, главою держави та урядом у зв’язку з набуттям з набуттям чинності Законом України „Про внесення змін до Конституції України”, зокрема – у сфері законодавчої роботи;

в) основних завдань, які стоять перед партіями, громадськими організаціями та суспільством в контексті переходу до пропорційної системи обрання народних депутатів України, депутатів місцевих рад.

КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА:
ЗАДЕКЛАРОВАНІ ЗАВДАННЯ, ПОТЕНЦІЙНІ РЕЗУЛЬТАТИ ТА РИЗИКИ

Проблеми, вирішення яких потребувало внесення змін до Конституції України

Недосконалість функціонування системи органів публічної влади в Україні після прийняття Конституції України 1996 року на сьогодні не ставиться під сумнів. Проявами такої недосконалості стали, зокрема, невідповідність конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади його реальному статусу, недостатня ефективність парламентського контролю у сфері виконавчої влади, неучасть парламенту у формуванні Кабінету Міністрів, одноосібне вирішення питань щодо звільнення керівників органів виконавчої влади, призначених на посади за участі інших суб’єктів (Верховної Ради України та Кабінету Міністрів), нетипове для практики більшості зарубіжних країн явище багаторазового застосування Президентом права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (щодо окремих законів Президент України використовував право вето 9 разів), відсутність регіонального самоврядування, невідповідність системи адміністративно-територіального устрою принципу повсюдності місцевого самоврядування, неможливість усунення Президента України з посади в порядку імпічменту тощо.

Лише частина зазначених проблем, з нашої точки зору, була зумовлена чинною Конституцією України і потребувала вирішення шляхом внесення відповідних змін до Конституції України.

Зокрема, реалізація адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування суттєво ускладнювалась нормами Конституції України, які, по-перше, закріпили в якості базової одиниці адміністративно-територіального поділу села, селища та міста, по-друге, визначили кількість та назви адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (областей), по-третє, унеможливили створення обласними і районними радами власних виконавчих органів, наділивши повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць районні та обласні державні адміністрації.

Аналіз статті 111 Конституції України дозволяє говорити про те, що усунути Президента України з посади в порядку імпічменту, навіть у разі наявності висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину, практично неможливо.

До переліку „проблемних” слід віднести і ті положення Основного Закону, у відповідності з якими Президент наділявся правом припиняти повноваження осіб, призначення яких на посади здійснювалось за участі інших суб’єктів, зокрема – Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Ця проблема могла бути вирішена шляхом відповідного тлумачення відповідних положень Конституції України Конституційним Судом України, однак орган конституційної юрисдикції в процесі вирішення компетенційних спорів дотримувався букви Конституції України.

Ще однією проблемою, яка виникла в процесі взаємодії Президента України з Верховною Радою України, стало визнання Конституційним Судом України конституційним „застосування Президентом права вето” щодо законів про внесення змін до Конституції України, що за відповідних обставин та врахування існуючої практики використання Президентом права вето могло б унеможливити перегляд положень Основного Закону.

Вирішення інших вищеперерахованих проблем, на нашу думку, внесення змін до Конституції України не потребувало. Зокрема, попри те, що Основний Закон формально усував Верховну Раду від участі в процесі формування персонального складу Кабінету Міністрів України (наділяючи відповідними повноваженнями главу уряду та главу держави), Верховна Рада могла суттєво впливати на персональний склад Уряду за допомогою таких важелів як: а) висловлення недовіри Кабінету Міністрів України, при формуванні якого Президентом і Прем’єр-міністром України не було враховано кадрові „уподобання” Верховної Ради України; б) незатвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України (відмова в довірі), сформованого без попередніх консультацій з парламентськими фракціями і групами. Саме той факт, що парламент ніколи не користувався наданими йому важелями впливу на формування Кабінету Міністрів і пояснюється його місце та роль у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів України.

Недостатня ефективність парламентського контролю у сфері виконавчої влади також, на наш погляд, пояснюється позицією самої Верховної Ради України, а не недоліками основного Закону. Так, положення Регламенту Верховної Ради України 1994 року та Закону України „Про комітети Верховної Ради України” в частині, яка регламентує порядок здійснення парламентського контролю за підконтрольними та підзвітними суб’єктами, не зазнавали будь-яких суттєвих змін з моменту їх прийняття. Після прийняття Конституції України не було прийнято закони, які б визначали порядок функціонування тимчасових слідчих комісій, статус спеціального прокурора та спеціальних слідчих, без визначення якого діяльність тимчасової слідчої комісії з імпічменту Президента була б фактично неможливою. Недостатня ефективність таких форм парламентського контролю як заслуховування інформації під час „Днів Уряду України у Верховній Раді України”, заслуховування інформації підзвітних/підконтрольних парламенту органів, парламентські слухання також пояснюється виключно недосконалістю правового регулювання реалізації відповідних контрольних процедур.

Причини багаторазового „ветування” Президентом України низки важливих законів слід шукати не в зловживанні Президентом відповідним правом, а невизначеністю правових наслідків недотримання положень статті 94 Конституції в частині покладення на главу держави обов’язку а) вмотивовувати і б) сформульовувати свої пропозиції до закону, а також викладенням „ветованих” законів у новій редакції, що у світлі практики Конституційного Суду України давало Президенту достатні підстави для нового „ветування” закону без будь-яких правових наслідків.

Навряд чи недоліками Конституції України можна пояснити і слабкий рівень політичної структурованості парламенту та низький рівень фракційної дисципліни. Причини міжфракційних переходів, з нашої точки зору, пояснювались особливостями виборчої системи, за якою формувалась Верховна Рада України нинішнього та минулих скликань, загальною слабкістю партійної системи України.

Підсумовуючи зазначене, необхідно відзначити, що недосконалість функціонування системи органів публічної влади в Україні після прийняття Конституції України 1996 року далеко не завжди зумовлювалась недоліками Конституції України і багато у чому визначалась відсутністю законів, спрямованих на розвиток положень Конституції, слабкою політичною структурованістю парламенту та небажанням Верховної Ради України скористатись наданими їй Основним Законом можливостями.

Задекларовані завдання конституційної реформи

Основною метою конституційної реформи її ініціатори визначили перерозподіл повноважень між президентом і парламентом та президентом і урядом в бік розширення кадрових повноважень Верховної Ради України та посилення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади. Поряд з цим, конституційні зміни мали досягти і низки інших цілей – розширення повноважень Рахункової палати, вирішення проблеми багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, відмежування діяльності, пов’язаної із статусом народного депутата України, від інших видів діяльності, зокрема – підприємницької, зміцнення фракційної дисципліни та припинення практики міжфракційних переходів, перехід до формування уряду виключно „коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України” (або фракцією, до складу якої входить більшість народних депутатів) тощо.

Що стосується низки інших важливих проблем – приведення системи адміністративно-територіального устрою, систем місцевого та регіонального самоврядування, перегляду функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій – то відповідні питання мали б бути врегульовані іншим Законом „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр. № 3207-1), який, можливо, розглядатиметься Верховною Радою України наступного скликання.

Відповідність задекларованих завдань потенційним результатам впровадження конституційної реформи в життя

Розширення кадрових повноважень парламенту

Як зазначалось, Конституція України наділила парламент декількома важелями впливу, які могли бути використані з метою врахування пропозицій Верховної Ради України в процесі формування персонального складу Кабінету Міністрів. Іншими словами, потреби у внесенні змін до Конституції України в частині порядку формування Кабінету Міністрів України, на наш погляд, не було. Незважаючи на це, відповідні положення Основного Закону України було переглянуто, причому в окремих випадках – не в бік удосконалення правового регулювання.

Після набуття чинності змінами до Конституції України парламент отримає такі кадрові повноваження:

висування кандидатури для призначення на посаду Прем’єр-міністра України, призначення Прем’єр-міністра України за поданням Президента України
призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад
призначення за поданням Прем’єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад
призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України
надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади
прийняття відставки Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України
право звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України

Таким, чином, здавалося б, Закон України „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширює повноваження Верховної Ради України. Однак втілення в життя відповідних приписів Закону ускладнюється декількома факторами:

Конституція України не дає чіткої відповіді на питання про те, за яких умов і з якого моменту Кабінет Міністрів вважається сформованим. У цьому контексті виникає ряд запитань: 1) Яка кількість членів Кабінету Міністрів України має бути призначена на посади з тим, щоб Кабінет Міністрів України вважався сформованим і міг здійснювати покладені на нього функції? Чи вважається Уряд „сформованим” у відповідності до вимог Конституції за умови, якщо Президент України не вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посади Міністрів оборони та закордонних справ? 2) З якого моменту член Кабінету Міністрів, Кабінет Міністрів України як такий вважається сформованим – з моменту прийняття відповідних „кадрових” постанов Верховної Ради України чи з моменту складання присяги членом (членами) Кабінету Міністрів? Актуальність потреби у пошуку відповідей на ці питання зумовлюється насамперед тим, що відповідно до нової редакції частини другої статті 90 Конституції Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції або протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України. Нагадаємо, що після обрання нового складу Верховної Ради України, повноваження попереднього уряду будуть припинені, розпочнеться формування коаліції депутатських фракцій і, згодом – уряду.
Конституція України не дає відповіді на питання про те, як має діяти парламент в умовах, коли Президент України не вносить подання про призначення Прем’єр-міністром України особи, кандидатура якої була висунута коаліцією депутатських фракцій. Відсутня і відповідь на питання про те, чи може Президент у цьому випадку достроково припинити повноваження Верховної Ради України після закінчення 60-денного строку, відведеного на формування Уряду. Оскільки можливість усунення Президента України з посади в порядку імпічменту за процедурою, визначеною статтею 111 Основного Закону виглядає малоймовірною, необхідність дачі відповіді на ці запитання суттєво зростає.
Гіпотетично може виникнути ситуація, коли Президент України взагалі не вноситиме подання про призначення на посади Міністра оборони та закордонних справ, Голови Служби безпеки України. Прем’єр-міністр, відповідно, може не внести подання щодо призначення на посади членів Кабінету Міністрів України та керівників передбачених Законом „Про внесення змін до Конституції України” центральних органів виконавчої влади. За певних умов (наприклад, протягом року після затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів, коли парламент не може висловити вотум недовіри Кабінету Міністрів України) відповідні можливості можуть бути використані Президентом України або главою уряду для врахування власних пропозицій щодо персонального складу уряду.

В умовах відсутності Закону, який би визначив процедуру формування Кабінету Міністрів України, умов, за яких уряд вважається сформованим, вплив парламенту на формування Кабінету Міністрів України, призначення та звільнення з посад керівників інших органів державної влади (Голови Фонду державного майна, Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України) може бути не настільки високим, як ставили собі за мету ініціатори Закону „Про внесення змін до Конституції України”.

Розширення контрольних повноважень Верховної Ради України

У Законі України „Про внесення змін до Конституції України” відображено два основні нововведення в частині контрольних повноважень Верховної Ради України:

прямо закріплено контрольні повноваження комітетів Верховної Ради України (нова редакція частини першої статті 89 Конституції)
Рахунковій палаті надано право здійснювати контроль не лише за використанням, але і за надходженням коштів до Державного бюджету України.

Перша із зазначених новел суттєво не впливає на ефективність парламентського контролю, – контрольні функції здійснювались і здійснюються комітетами на підставі положень Конституції України 1996, якими за комітетами закріплено право попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, у тому числі й тих, які пов’язані зі здійсненням парламентом контрольних функцій.

Що стосується розширення контрольних повноважень Рахункової палати, то необхідно відзначити, що викладення статті 98 у новій редакції суттєво не підвищить ефективності її функціонування. По-перше, за нового формулювання статті 98 Конституції Рахункова палата і надалі залишатиметься органом „спеціальної конституційної компетенції”. Іншими словами – здійснюватиме лише два завдання: контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України контроль використанням коштів Державного бюджету. Але контроль за управлінням об’єктами права державної власності, як і контроль за тією частиною фінансово-економічної діяльності, яка перебуває за межами надходження та використання коштів Державного бюджету України, Рахункова палата здійснювати не зможе. По-друге, за умови існування подальшого визначального впливу парламенту на формування та діяльність Рахункової палати (наявності у Верховної Ради України права звільняти з посади членів Рахункової палати за „порушення законодавства”, „спрямовувати” діяльність Рахункової палати, давати їй доручення, у тому числі – по проведенню перевірок та ревізій), Рахункова палата, виходячи з логіки Рішення Конституційного Суду України у справі про Рахункову палату, не зможе здійснювати владно-розпорядчих повноважень (давати приписи, накладати стягнення за порушення законодавства тощо). Чи не єдиний позитив змін до статті 98 – на рівні Закону за Рахунковою палатою відтепер можуть бути закріплені повноваження щодо проведення перевірок та ревізій на предмет не лише ефективності та законності використання коштів Державного бюджету, але і на предмет повноти та своєчасності надходжень коштів до Державного бюджету.

Таким чином, внесення змін до статей 89 та 98 Конституції України суттєво не вплине на ефективність парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Парламент зможе підвищити ефективність парламентського контролю лише шляхом внесення суттєвих змін до Регламенту Верховної Ради України, прийняття Законів „Про комітети Верховної Ради України”, „Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, проведення чіткого розмежування між існуючими формами парламентського контролю, впровадження нових його форм (т.зв. „днів (годин) запитань” тощо).

Підвищення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади

Для більшості держав з парламентською формою правління, нетиповим явищем є дуалізми виконавчої влади. В той же час, попри задекларований перехід України до „парламентсько-президентської” форми правління, ініціатори конституційних змін так і не змогли вирішити проблему дуалізму виконавчої влади. Перш за все, Закон „Про внесення змін до Конституції України” не торкнувся кадрових повноважень Президента України в частині призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. За главою України також було збережено функції забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави, керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави. В той же час, на Кабінет Міністрів України Закон „Про внесення змін до Конституції України” поклав обов’язок керуватись у своїй діяльності указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Враховуючи невизначеність змісту таких функцій глави держави, як забезпечення державної незалежності, керівництво у сфері національної безпеки і оборони, зовнішньополітичної діяльності держави, після набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” Президент і надалі суттєво впливатиме на державну політику у зазначених сферах, звужуючи тим самим сферу компетенції Кабінету Міністрів України.

Не сприяє посиленню ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади також і той факт, що Законом від 8 грудня 2004 року було суттєво звужено перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнуванню Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання відповідного акта.

Як бачимо, Закон „Про внесення змін до Конституції України” лише частково вирішив проблему приведення у відповідність реального статусу Кабінету Міністрів України його конституційно визначеному статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Попри позбавлення Президента України права утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади, призначати на посади та звільняти з посад керівників відповідних органів , вплив глави держави на функціонування Кабінету Міністрів України залишатиметься значним.

Зміцнення фракційної дисципліни

Закон „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфракційним переходам народних депутатів України, у Законі було закріплено принципово нове положення, у відповідності з яким невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції, має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Не вдаючись до дослідження питання про відповідність цієї норми демократичним стандартам та доцільності її закріплення в Основному Законі, варто дати відповідь на питання: чи дозволяє вона досягнути цілі, які ставили на меті ініціатори її закріплення в Законі „Про внесення змін до Конституції України”?

З нашої точки зору, поставлених цілей вищезазначене положення не досягає. По-перше, підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за власним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально залишаюсь членом фракції, депутат може не бути ним фактично – брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції і т.п. По-друге, в ряді випадків навіть вихід депутата зі складу фракції за власним бажанням може не мати для нього будь-яких правових наслідків, зокрема – у вигляді дострокового припинення його повноважень. Наприклад, якщо фракція була утворена на основі виборчого блоку, то вихід керівника однієї з партій, що входила до складу виборчого блоку може не мати жодних негативних наслідків лише в силу того, що проведення з’їзду блоку для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата буде блоковано партією, представником якої в парламенті є зазначений депутат.

Іншими словами, Закон України „Про внесення змін до Конституції України” суттєво не впливає на дотримання фракційної дисципліни.

Врегулювання проблеми „вето” Президента на Закони

З метою запобігання багаторазовому „ветування” Президентом України схвалених парламентом законів, Закон „Про внесення змін до Конституції України” виклав у новій редакції частину четверту статті 94 Конституції: якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Для того, щоб відповісти на питання про те, чи досягне відповідна конституційна зміна поставлених цілей варто відповісти на одне питання – про який закон йде мова у новій редакції частини четвертої статті 94 Основного Закону? Аналіз рішень Конституційного Суду України дозволяє говорити про те, що Президент України зобов’язаний підписувати закон, вето на який парламент подолав, лише у тому випадку, коли під час повторного розгляду закону пропозиції Президента України були повністю або частково відхилені. Якщо ж в процесі розгляду закону з пропозиціями Президента до Закону будуть внесені зміни, не передбачені пропозиціями, такий Закон вважається новим законом і Президент має право застосувати щодо нього право вето вдруге. Саме цим і пояснюється багаторазове застосування Президентом права вето щодо ряду важливих законів. Відзначимо, що на наш погляд, Закон „Про внесення змін до Конституції України” зазначену проблему не вирішує – Президент України, посилаючись на частину першу статті 152 Конституції України та рішення Конституційного Суду України у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України, зможе оскаржити конституційність підписаного Головою Верховної Ради України закону. Остаточно вирішити „проблему вето” можна було б лише у тому випадку, якщо б частина четверта статті 94 Конституції була викладена у такій редакції: „якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України у тій самій або новій редакції не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом”

Отже, проблема багаторазового „ветування” Президентом України законів залишатиметься актуальною і після набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції”. Відповідна ціль Законом „Про внесення змін до Конституції України” досягнута не буде.

Висновки

Закон України „Про внесення змін до Конституції України” залишив неврегульованою низку проблем, які мали б бути вирішені шляхом внесення змін до Конституції України. Серед невирішених питань – перегляд базової одиниці адміністративно-територіального устрою, запровадження регіонального самоврядування, перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, створення реального механізму усунення Президента України з посади в порядку імпічменту. Аналіз положень Закону України „Про внесення змін до Конституції України” дозволяє говорити про те, що жодна з його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України в редакції Закону від 8 грудня 2004 року, досягнута не буде. Зокрема, буде збережено дуалізм виконавчої влади і вагомий вплив Президента на діяльність Уряду, суттєвих змін не зазнає рівень фракційної дисципліни, не вирішеною по суті залишиться проблема багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, не підвищиться ефективність парламентського контролю за функціонуванням системи органів виконавчої влади.

Політична реформа та нові завдання для влади

Набуття чинності Законом України „Про внесення змін до Конституції України” ставить перед парламентом, урядом та главою держави низку завдань:

визначення правого статусу Кабінету Міністрів України та засад його взаємодії з главою держави та парламентом. Зокрема, на рівні Закону України про Кабінет Міністрів України доцільно розмежувати повноваження між Президентом України та Кабінетом Міністрів України у сферах національної безпеки та оборони, зовнішньополітичної діяльності; визначити умови, за яких Кабінет України вважається сформованим, визначити строки внесення Президентом України подань про призначення на посади Міністрів закордонних справ та оборони, строки внесення подань Прем’єр-міністром України щодо персонального складу Кабінету Міністрів України тощо. У зв’язку з тим, що формування уряду у відповідності до вимог Закону „Про внесення змін до Конституції України” здійснюватиметься після обрання нового складу парламенту, Закон „Про Кабінет Міністрів України” має бути прийнятий до проведення виборів у березні 2006 року
у зв’язку із закріпленням у Законі „Про внесення змін до Конституції України” поняття „коаліції депутатських фракцій”, яка формуватиме Кабінет Міністрів України, обиратиме Голову Верховної Ради України, голів, заступників голів та секретарів комітетів Верховної Ради України на законодавчому рівні потребує врегулювання статус тих фракцій, які не входитимуть до коаліції. Зокрема, актуальним є завдання визначення поняття „опозиції” у Верховній Раді України, її прав в процесі обрання керівництва комітетів та діяльності Верховної Ради України в цілому. Відповідні зміни до Регламенту мають бути внесені до проведення чергових виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року
забезпечення ефективності парламентського контролю у сфері виконавчої влади потребує суттєвого удосконалення відповідних положень Регламенту Верховної Ради України, прийняття законів „Про Комітети Верховної Ради України”, „Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України”, викладення в нових редакціях Законів „Про Рахункову палату”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Суттєвих змін потребують, з нашої точки зору і затверджені Постановами Верховної Ради України Положення „Про проведення парламентських слухань у Верховній Раді України та слухань у комітетах Верховної Ради України”, „Про „День Уряду України” у Верховній Раді України”. Зазначені нормативно-правові акти можуть бути прийняті після обрання нового складу Верховної Ради України.
розширення кадрових повноважень Верховної Ради України, перехід до формування Верховної Ради України та більшості представницьких органів місцевого самоврядування об’єктивно зумовлює потребу в подальшому розвитку законодавства про політичні партії. Цілком очевидним видається той факт, що ведення активної партійної роботи (комунікація з виборцями, навчання партійного активу, підготовка кадрів тощо) потребує розширення та диверсифікації джерел фінансування політичних партій. Запровадження державного фінансування політичних партій з 1 січня 2006 року лише частково вирішуватиме фінансові проблеми парламентських партій. Актуальним є й питання посилення державного контролю за створенням та діяльністю політичних партій.
закріплення у Конституції України поняття парламентської більшості („коаліції депутатських фракцій”), яка формуватиме уряд, відведення політичним партіям ключової ролі у формуванні складу парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування, врегулювання (у перспективі) статус опозиції потребує забезпечення доступу громадян до всебічної інформації про діяльність органів публічної влади, зокрема – Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, залучення зацікавлених груп до процесу ініціювання, розробки та прийняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування. Відповідні гарантії мають бути закріплені на законодавчому рівні.
у зв’язку з тим, що конституційна реформа не торкнулась системи адміністративно-територіального поділу, системи місцевого самоврядування, функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, актуальним є питання повернення до розгляду проекту Закону України „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр. № 3207-1).

Політична реформа: нові завдання для політиків та суспільства

У 2006 році парламентські та місцеві вибори вперше проводитимуться за пропорційною виборчою системою. Не секрет, що участь у виборах до місцевих рад на рівні районів в містах, міст районного значення, сільських районів зможуть взяти лише ті партії, які мають розвинену мережу місцевих організацій. Ті ж партії, які станом на березень не матимуть суттєвого представництва на місцях, будуть змушені створювати місцеві організації з тим, щоб мати можливість конкурувати з представленими в місцевих радах партіями під час наступних місцевих виборів. Таким чином, розбудова регіональної партійної мережі, удосконалення механізму комунікації партій з виборцями – і є одним з найважливіших викликів для політиків, породжених запровадженням пропорційної виборчої системи на загальнодержавному та місцевому рівні.

З огляду на те, що вибори народних депутатів України та депутатів місцевих рад у 2006 році проводитимуться за пропорційною системою з голосування за т.зв. «закриті» списки партій і блоків, цілком імовірним є зростання інтересу виборців до кандидатур, які увійдуть до складу таких списків. Саме тому зважений підхід до формування партійних списків на чергових парламентських і місцевих виборах слід вважати ще одним викликом, який ставить політична реформа. У більш віддаленій перспективі політикам слід більш серйозно замислитись над шляхами зміцнення кадрового потенціалу політичних партій, впровадженням систем добору партійних кадрів, їх навчання, розстановки, обліку членів тощо.

Посилення ролі партій, зумовлене зміною виборчої системи та впровадженням конституційної реформи, у майбутньому призведе до посилення міжпартійної конкуренції . Відповідно, виникне необхідність більш чіткого позиціювання партій на політичній арені України, переходу від розробки „програм-декларацій” до „програм-стратегій”. Іншими словами, політична реформа ставить перед політиками ще одне важливе завдання – напрацювання комплексного бачення шляхів розвитку держави та ролі відповідних партій у цьому процесі.

Набуття чинності змінами до Конституції України, запровадження пропорційної системи виборів до парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування ставить ряд завдань і перед суспільством. Серед них –визначення механізмів оцінки кадрової, фінансової, організаційної бази політичних партій; вироблення механізмів моніторингу відповідності реальної діяльності політичних партій в парламенті та органах місцевого самоврядування задекларованим у відповідних передвиборчих програмах цілям, напрямам та механізмам; напрацювання засад комунікації між органами публічної влади, політичними партіями та суспільством.

ВИСНОВКИ

Основні недоліки в функціонуванні системи органів публічної влади, які намітились після набуття чинністю Конституцією України 1996 року були спричинені такими двома основними факторами:
а) небажанням самої Верховної Ради України скористатись наданими їй Конституцією можливостями;
б) положеннями самої Конституції України.
Аналіз Конституції України 1996 року дозволяє говорити про те, що Верховна Рада України мала достатні можливості впливати на персональний склад Кабінету Міністрів України (неврахування кадрових уподобань парламенту в процесі формування Уряду могло б мати наслідком не затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України або ж висловлення вотуму недовіри Кабінету Міністрів України), здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. В той же час, Верховна Рада України не користувалась наданими їй Конституцією можливостями, що об’єктивно посилило роль Президента у формуванні вищого органу виконавчої влади. Не було створено парламентом і ефективної системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади: на законодавчому рівні не було визначено статус тимчасових слідчих комісій; не було проведено чіткого розмежування між різними формами парламентського контролю („парламентські слухання”, „Дні Уряду України у Верховній Раді України”, „заслуховування інформації Кабінету Міністрів України в цілому або з окремих питань” тощо); не зазнали будь-яких змін з дня прийняття Закони „Про Рахункову палату” та „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Зазначене свідчить про те, що недієвість окремих норм Основного Закону стала можливою у тому числі і через позицію самої Верховної Ради України.
Функціонування системи органів публічної влади в окремих випадках було ускладнено недосконалістю самої Конституції України. Насамперед, з нашої точки зору, „корегування” потребували положення Основного Закону в частині:
а) права Президента самостійно приймати рішення щодо звільнення з посад певних посадових осіб, призначення на посади яких здійснювалось Президентом спільно з іншими суб’єктами;
б) системи адміністративно-територіального поділу України (закріплення назв та переліку областей, визначення села, селища, міста базовою одиницею територіального поділу);
в) системи місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та функцій місцевих державних адміністрацій;
г) правого регулювання процедури дострокового припинення повноважень Президента України в порядку імпічменту. Саме ці проблеми, з нашої точки зору, мали бути вирішені шляхом внесення змін до Конституції України.
Закон України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року не дав відповіді на ряд питань, які мали б бути врегульовані шляхом внесення відповідних змін до Конституції України. Без змін залишено систему адміністративно-територіального поділу, систему органів місцевого і регіонального самоврядування, місцевих державних адміністрацій, функції місцевих державних адміністрацій, порядок усунення Президента України з посади в порядку імпічменту. Відповідно, питання подальшого перегляду положень Основного Закону залишається відкритим.
Аналіз положень Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня дозволяє сформулювати завдання, які ставились перед конституційною реформою:
а) підвищення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади;
б) посилення впливу парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України за рахунок обмеження відповідних прав глави держави у відповідній сфері;
в) забезпечення політичної структурованості і фракційної дисципліни в парламенті;
г) вирішення проблеми багаторазового „ветування” Президентом України законів, застосування Президентом України права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України;
д) відокремлення депутатської діяльності від підприємницької діяльності;
е) надання Рахунковій палаті можливості здійснювати контроль не лише за використанням коштів державного бюджету України, але і за їх надходженням.
Аналіз положень Закону України „Про внесення змін до Конституції України” дозволяє говорити про те, що жодна з його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України в редакції Закону від 8 грудня 2004 року, досягнута не буде. Зокрема, буде збережено дуалізм виконавчої влади і вагомий вплив Президента на діяльність Уряду, суттєвих змін не зазнає рівень фракційної дисципліни, не вирішеною по суті залишиться проблема багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, не підвищиться ефективність парламентського контролю за функціонуванням системи органів виконавчої влади.
Впровадження політичної реформи в Україні потребує від парламенту та глави держави докладання зусиль для:
а) законодавчого визначення правового статусу Кабінету Міністрів України, засад його взаємодії з парламентом і главою держави;
б) удосконалення правового регулювання парламентського контролю, що передбачає, зокрема, прийняття нових Законів „Про комітети Верховної Ради України”, „Про тимчасові слідчі і спеціальні комісії Верховної Ради України”, викладення в новій редакції Законів „Про Рахункову палату України”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, удосконалення інституту парламентського контролю в цілому на основі врахування позитивного зарубіжного досвіду у відповідній сфері (запровадження „години запитань” („дня запитань”) у Верховній Раді України, заміну парламентських слухань, слуханнями в комітетах, визначення процедури проведення слухань в комітетах , парламентських розслідувань тощо);
в) визначення прав фракцій, які за результатами виборів до парламенту не ввійдуть до „коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України” (або фракції з правами коаліції) –іншими словами – законодавче визначення поняття „парламентської опозиції”, її прав (зокрема – при розподілі керівних посад у комітетах Верховної Ради України, права на критику тощо);
г) удосконалення законодавства про політичні партії (в частині, зокрема, розширення та диверсифікації джерел фінансування політичних партій);
д) забезпечення гласності функціонування органів публічної влади;
е) втілення в життя задекларованої на вищому державному рівні ідеї відмежування підприємницької діяльності від діяльності на посадах в органах публічної влади (одним з механізмів реалізації цієї ідеї є визначення механізмів врахування інтересів та участі „зацікавлених груп” (лобістів) у розробці та прийнятті нормативно-правових актів;
є) внесення змін до Конституції України в частині засад адміністративно-територіального устрою держави, системи місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях, функцій місцевих державних адміністрацій, процедури дострокового припинення повноважень глави держави в порядку імпічменту.
Посилення ролі парламенту в системі органів публічної влади, запровадження пропорційної системи виборів до рад всіх рівнів (крім сільських та селищних) ставить ряд завдань перед політичними партіями:
а) зміцнення кадрового потенціалу політичних партій, що потребує впровадження систем добору партійних кадрів, їх навчання, розстановки; зваженого підходу до формування партійних списків на виборах;
б) більш чітке позиціювання на політичній арені України, перехід від „програм-декларацій” до „програм-стратегій”;
в) налагодження комунікації з потенційним електоратом.
Набуття чинності змінами до Конституції України, запровадження пропорційної системи виборів до парламенту та представницьких органів місцевого самоврядування потребує від громадських організацій:
а) вироблення механізмів оцінки кадрової, фінансової, організаційної бази політичних партій;
б) вироблення механізмів моніторингу відповідності реальної діяльності політичних партій в парламенті та органах місцевого самоврядування задекларованим у відповідних передвиборчих програмах цілям, напрямам та механізмам;
в) вироблення засад комунікації між органами публічної влади, політичними партіями та суспільством.
На сьогодні існують достатньо вагомі підстави для визнання Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року таким, що не відповідає Конституції України з підстав, передбачених частиною першою статті 152 Конституції України. Причому суб’єкти права на конституційне подання (Президент України, не менше 45 народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини) можуть ініціювати розгляд питання про конституційність Закону „Про внесення змін до Конституції України” у будь-який час, у тому числі – після набуття чинності всіма положеннями Закону України „Про внесення змін до Конституції України”. Цілком вірогідно, що у Верховній Раді України нового скликання питання доцільності перегляду окремих положень Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року (який стане інтегрованою частиною Конституції України), а також – внесення нових змін до Конституції України, підніматиметься знову. У зв’язку з цим процедура внесення, розгляду та прийняття законопроектів про внесення змін до Конституції України потребує законодавчого врегулювання на рівні Регламенту Верховної Ради України або ж спеціального Закону „Про особливості розгляду та прийняття проектів законів про внесення змін до Конституції України”.

Додаток. Чинна Конституція України та Основний Закон в редакції Закону від 8 грудня 2004 року.

Підготовлено

експертами Лабораторії законодавчих ініціатив