ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПОЛІТИЧНИЙ, ЕКОНОМІЧНИЙ ТА ПРАВОВИЙ КОНТЕКСТ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Ступінь інтегрованості України з Європейським Союзом

Передусім слід визначитися, як глибоко Україна інтеґрувалася до ЄС за 7 років, відколи євроінтеґрацію було проголошено головним державним пріоритетом. Для цього потрібно згадати ступені можливої інтеґрації з/до Союзу третіх країн. Тож усвідомлюючи деяку вибірковість та можливу неповноту запропонованих нижче віх, вдамося до такої класифікації інтеґраційних етапів: 1) зона вільної торгівлі (ЗВТ); 2) митний союз щодо промислових товарів; 3) встановлення безвізового режиму; 4) вільний рух товарів, послуг, капіталів та робочої сили (без поширення на сільське господарство та рух товарів, що походять з третіх країн); 5) входження до Шенґенського візового простору; 6) інституційне приєднання до ЄС; 7) входження до простору євро. Слід зауважити також, що ЄС, як правило, не створює зону вільної торгівлі з третьою країною, що не є членом СОТ, а отже, вступ країни до Світової організації торгівлі можна вважати передумовою чи «нульовим» етапом її інтеґрації до Євросоюзу.

Проходження цих етапів не завжди відбувається у хронологічному порядку. Так, Норвегія та Ісландія приєдналися до Шенґенського візового простору, не вступаючи до Євросоюзу, водночас Велика Британія, Ірландія та 10 нових держав-членів, будучи повноправними членами ЄС, до цього простору не входять. До того ж, згідно з угодами про вступ на певний період обмежена свобода працевлаштування громадян нових держав-членів у більшості держав-ветеранів ЄС, але такі обмеження не поширюються на громадян Норвегії, Ісландії та Ліхтенштейну.

Окреме питання – візовий режим, що не пов’язаний з глибиною економічної інтеґрації третіх країн до Євросоюзу. Так, з держав-сусідів в’їжджати до ЄС без віз можуть лише громадяни Ліхтенштейну, Норвегії, Ісландії, Швейцарії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Ізраїлю, проте з не-сусідів цим привілеєм тішаться, окрім громадян США, Японії, Канади також, приміром, венесуельці, уругвайці, гватемальці, нікарагуанці, гондурасці, чилійці, бразильці та аргентинці (що змушує замислитися про необхідність та виправданість жорсткості візового режиму ЄС щодо українських громадян).

Зробивши такі застереження, порівняємо глибину інтеґрації України до ЄС з європейськими та середземноморськими країнами, що не входять до складу Союзу.

З наведеної таблиці чітко видно, що за ступенем реальної (не потенційної) інтеґрованості до ЄС Україна пасе задніх у другому десятку держав, що мають з Євросоюзом спільний кордон чи не мають такого, проте на яких ЄС поширив європейську політику сусідства.

З одного боку, нас випереджають майже усі середземноморські країни – учасниці Барселонського процесу, що має на меті, зокрема, створити до 2010 року Середземноморську зону вільної торгівлі. З них Ізраїль та Палестинська автономія вже сьогодні мають з ЄС повноцінну ЗВТ. Решта середземноморських держав, окрім Сирії та Лівії, уклали з ЄС європейсько-середземноморські угоди про асоціацію (ЄСУА), що передбачають скасування Спільнотою ввізних мит на промислові товари, що походять з цих країн, з моменту набрання чинності зазначеними угодами та скасування цими країнами протягом наступних 12 років ввізних мит на промислові товари, вироблені на території Спільноти.

З іншого боку, Хорватія та Македонія уклали з ЄС угоди про стабілізацію та асоціацію (УСА), що також передбачають створення асиметричних ЗВТ від моменту набрання чинності цими угодами, а також перехідні періоди тривалістю відповідно 6 та 10 років щодо скасування мит на товари, що походять зі Спільноти. Враховуючи, що на сьогодні Албанія, Молдова, Грузія та Вірменія вже є членами СОТ і це, безумовно, полегшить їхні перемовини з ЄС про створення ЗВТ, ми залишаємося в ар’єргардному євроінтеґраційному загоні разом з авторитарними Білоруссю, Азербайджаном, Алжиром, Сирією та Лівією, а також обтяженими важкою спадщиною збройних міжусобиць Сербією і Чорногорією та Боснією і Герцеговиною.

Прикрий для України факт, а втім, нема чому дивуватися, бо з умовних восьми етапів, які мають подолати країни, що бажають повністю інтеґруватися до Об’єднаної Європи, ми досі не пройшли жодного.

Україна та Європейська політика сусідства

Перші дискусії щодо необхідності визначення нового формату відносин Україна – ЄС почалися досить давно. Зокрема, слід наголосити на прагненнях української влади до вироблення якісно нового типу відносин, що полягає у визначенні кінцевої мети нашої держави – повноцінної інтеграції до Європейського Союзу. Всі інші етапи двостороннього співробітництва (створення зони вільної торгівлі, набуття асоційованого членства) розглядалися більшістю вітчизняної еліти виключно як перехідні на шляху досягнення визначеної головної мети. Такі прагнення України протягом довгого часу наштовхувалися на більш ніж стримане ставлення європейських еліт до амбітних євроінтеґраційних планів нашої держави. Це пов’язано з переконанням європейських можновладців у необхідності повноцінного переходу українського суспільства до загальноєвропейської системи цінностей у галузі державотворення та відносин у вимірі “людина – держава” (саме в такому порядку). Крім того, невід’ємним елементом покращення взаємовідносин мало стати здійснення докорінних економічних перетворень в Україні.

Головним міжнародно-правовим документом, який регулює відносини України з Євросоюзом, є Угода про партнерство і співробітництво (УПС), укладена 1994 року. УПС розрахована на 10 років з можливістю щорічної пролонгації. Вона охоплює переважну більшість сфер двостороннього співробітництва і є правовою основою відносин України з Євросоюзом. Однак, незважаючи на фундаментальний характер Угоди, її положення з вимогами до обох сторін позбавлені часової регламентації виконання. Крім того, виходячи буквально з тексту УПС, важко визначити критерії оцінки успішності імплементації положень Угоди, що спричиняє різне їх тлумачення сторонами та додаткові вимоги – передусім з боку ЄС до України. З іншого боку, практика двостороннього співробітництва свідчить про вихід його за рамки УПС (наприклад, у галузі юстиції та внутрішніх справ).

Зазначені причини і нові обставини, пов’язані з розширенням ЄС та наближенням його безпосередньо до кордонів України, викликають необхідність додаткової правової регламентації або створення нової правової бази двосторонніх відносин. Враховуючи ці обставини, Європейська Комісія 11 березня 2003 року опублікувала Повідомлення для Ради ЄС та Європарламенту під назвою “Ширша Європа – Сусідні країни”, де було викладено бачення європейською стороною відносин із сусідніми країнами, які не є членами ЄС та не мали на той момент перспективи членства. До них було віднесено всі країни Європи, які не входять до Європейської економічної зони, а також країни Південного та Східного Середземномор’я (крім Туреччини). Головною ідеєю Повідомлення є можливість лібералізації торгівельних відносин з країнами-сусідами, а також поширення на них у перспективі принципу чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, капіталу та робочої сили), який діє у відносинах між членами ЄС. Першочерговою умовою запровадження такого преференційного режиму відносин має бути успішна імплементація країною-сусідом індивідуального плану дій, розробленого за участі обох сторін.

22 лютого 2005 року в рамках засідання Ради з питань співробітництва Україна – ЄС підписано двосторонній План дій (ПД) з трирічним терміном дії. Фактично укладення зазначеного документа означає продовження діалогу між Україною та ЄС, що здійснювався в у форматі Угоди про партнерство і співробітництво. Результатом такого діалогу має стати лібералізація торгівельних відносин з Україною, а також поширення на неї в перспективі принципу чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, капіталу та робочої сили), який діє у відносинах між членами ЄС. Однак, посилення двосторонньої співпраці ставиться європейськими партнерами в залежність від виконання Україною широкого переліку вимог, передбачених ПД, зокрема й в галузі адаптації українського законодавства, до норм і стандартів ЄС у відповідності до статті 51 УПС.

ПД містить, поряд із завданнями, положення про моніторинг їх виконання, що здійснюватиметься органами, створеними згідно з УПС. Протягом перших двох років після ухвалення Плану дій має бути проведена попередня оцінка його імплементації. Загальний термін реалізації документа передбачається обмежити трьома роками, тобто строком, який залишився до закінчення періоду дії УПС.

Подібні до українського плани дій (з урахуванням індивідуальних особливостей) були запропоновані також низці інших партнерів, з якими Євросоюз намагається провадити політику “Ширша Європа – Сусідство”, зокрема: Йорданії, Ізраїлю, Молдові, Марокко, Палестинській Автономії, Тунісу. Таким чином, ЄС демонструє однакове ставлення до країн, які (згідно з установчими документами об’єднання) мають право набуття членства у Євросоюзі, проголосивши своєю метою повноцінну європейську інтеграцію, і країн, які не мають перспективи вступу та не декларують відповідних намірів. Відтак підписання ПД свідчить передусім про небажання європейської сторони піднімати питання набуття Україною членства в ЄС принаймні протягом найближчих трьох років.

Одним із очевидних недоліків пропонованого Україні Плану дій є недостатня конкретність його положень. Вони відображають лише загальне бачення Євросоюзом напрямів подальшої роботи. Таким чином, пропонований документ спростовує очікування, згідно з якими він мав доповнювати та деталізувати створену у 90-х роках минулого століття договірну базу двосторонніх відносин.

Навіть досить побіжний аналіз підписаного Плану дій свідчить про те, що сподівання української сторони на його збалансованість (у сенсі повноцінного врахування інтересів обох партнерів) не виправдалися. За окремими винятками, проект більше скидається на нове “домашнє завдання” для України. Причому надскладне завдання. Оскільки важко уявити повноцінну реалізацію в трирічний період того переліку зобов’язань, що покладаються на Україну згідно з Планом дій. На думку ЄС, лише належне виконання завдань дозволить Україні сподіватися на подальший прогрес у двосторонніх відносинах. Хоча європейські партнери не схильні давати забагато обіцянок. Радше навпаки. Це стосується, зокрема, чіткого визначення термінів укладення угоди на заміну УПС, створення зони вільної торгівлі (ЗВТ), а також запровадження безвізового режиму пересування для українських громадян. Для цього сьогодні існує низка перешкод як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру.

Серйозно піднімати питання про створення ЗВТ варто лише після надання Україні статусу країни з ринковою економікою, входження її до Світової організації торгівлі та належного виконання УПС, потенціал якої було використано не повністю. Під час переговорів про укладення Плану дій українською стороною неодноразово піднімалося питання про встановлення термінів надання нашій державі статусу асоційованого члена. Навіть висловлювалися побажання щодо включення договору про асоціацію до одного пакету з угодою про створення ЗВТ. Однак позиція ЄС однозначна: відповідні питання можна буде серйозно розглядати лише після виконання попередніх умов, передбачених Планом дій, та коригування ЄС своєї стратегії стосовно України.

Іншим поясненням несхильності європейських партнерів надати Україні будь-які гарантії асоціації може бути той тягар, який ЄС взяв на себе внаслідок нещодавнього розширення та очікуваного приєднання нових країн Східної та Південної Європи. В цьому контексті постає питання солідарності, яке є ключовим поняттям Об’єднаної Європи. Саме солідарність спонукає багатші країни допомагати біднішим, біднішим дозволяє долучатися до заможного життя багатших і їм разом, попри всі перешкоди та кризи, й надалі здійснювати безпрецедентний проект під назвою «Європейський Союз». Водночас європейська солідарність, як і європейська інтеґрація, має різний рівень «напруги». З певною часткою умовності її можна схематично зобразити у вигляді концентричних кіл. Франко-німецький союз в центрі, потім країни Бенілюксу та Італія, далі – Іспанія, Португалія, Греція, Австрія та Фінляндія, потому – Велика Британія, Ірландія, Данія та Швеція, нарешті десять новачків та країни, що входять до Європейського економічного простору: Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн, а також Швейцарія (що не входить до ЄЕП), ще далі – Румунія й Болгарія, за ними – Туреччина та балканські країни, нарешті «сусіди» ЄС.

Допомога в ЄС розподіляється загалом такими самими концентричними колами, через що, наприклад, французькі фермери отримують дотації, значно більші за польських. Аби проілюструвати згадане вище твердження, можна навести один приклад. Упродовж останніх 10 років загальна допомога Україні з боку ЄС сягнула 1,072 млрд. євро – приблизно стільки ж Євросоюз виділяв Польщі щорічно кілька останніх років перед вступом останньої до Союзу. А за рік, що минув від вступу до ЄС, польські фермери отримали прямих дотацій на суму в 1,5 млрд. Нагадаю, що Польща майже удвічі менша за Україну за територією, і майже на 20% (9 млн. осіб) за кількістю населення.

Звідси виникає питання, чи може Україна без допомоги з боку ЄС здійснити необхідні перетворення. Виходячи з досвіду нових членів Євросоюзу, є підстави сумніватися в цьому. Оскільки рівень технічної та фінансової підтримки країнам-кандидатам з боку об’єднання був надзвичайно високим і на декілька порядків перевищував ту допомогу, яка надається Україні за програмою Тасіs. Вірогідно, доцільно було би розробити для України спеціальну програму допомоги, яка базувалася б на тих програмах, що діяли для колишніх та теперішніх країн-кандидатів. Оскільки концепція “ширшої Європи” передбачає потенційну перспективу поширення на країни-партнери низки свобод Спільного ринку, такий хід був би цілком виправданим (згадка про це міститься в концепції). Однак враховуючи широку географічну сферу поширення програми, ЄС пов’язав надання технічної допомоги з умовою досягнення прогресу в імплементації двостороннього Плану дій, що виглядає цілком закономірним. Водночас необхідно враховувати, що значні розміри нашої держави та кількість населення вимагатимуть від ЄС залучення величезних ресурсів, які в нього зараз і без того обмежені.

Європейська солідарність має ще один дуже важливий аспект. Солідаризується не лише Союз з країнами-кандидатами, а й вони з Союзом. Перспектива членства, а тим паче отримання статусу офіційного кандидата на вступ до ЄС, є дуже потужним стимулом для проведення радикальних реформ у країнах з перехідною економікою або, як їх ще часто називають, «молодих демократіях». Адже щоб зважитися на кардинальні перетворення, потрібно мати глобальну мету, що може виправдати в очах населення шокову терапію, й досвідчених провідників, що готові розділити з реформаторами відповідальність за наслідки реформ. І тут роль ЄС не порівняти з МВФ чи Світовим банком: якщо останні ризикують хіба що капіталами (до того ж не власними), то ЄС зобов’язується жити з реформованою країною у спільному європейському домі.

Підсумовуючи, не зайве нагадати, що дискусія про те, чи може посткомуністична країна трансформуватися в європейську демократію без перспективи членства в ЄС, має суто теоретичний характер – історії до сьогодні такі прецеденти невідомі.

Готовність та спроможність ЄС до розширення

Звичайно, обговорюючи шанси тієї чи тієї країни приєднатися до Євросоюзу, можна і слід говорити і про четвертий неписаний критерій членства в ЄС – готовність Євроспільноти прийняти до своїх лав нову державу. Низка криз, що спіткали Євросоюз цього року, свідчить про неготовність ЄС до подальшого ефективного розширення принаймні певний час, що наразі важко визначити. Нагадаємо лише основні з цих криз:

провал ратифікаційних референдумів щодо Договору про запровадження Конституції для Європи у Франції та Голландії і, як наслідок, скасування дат проведення референдумів, що їх вже було попередньо визначено, у деяких країнах і продовження ратифікаційного терміну на невизначений строк;
бюджетна криза, що виникла через неспроможність Великобританії, з одного боку, та Франції з Німеччиною, з іншого, домовитися про основні параметри євробюджету на 2007-2013 роки;
каталізована бюджетною суперечкою проблема невідповідності спільної сільськогосподарської політики Євросоюзу вимогам глобалізованої економіки та сучасним викликам;
нарешті, безпрецедентний від часів Другої світової війни сплеск насильства та вандалізму, а також міжрасової ворожнечі в країнах-засновниках ЄС (насамперед Нідерландах та Франції).

Тут слід згадати і новий французький закон, згідно з яким усі угоди про розширення ЄС по вступі до союзу Румунії та Болгарії ратифікуватимуться винятково на національних референдумах. Водночас ставлення французів до перспективи поширення європейських кордонів яскраво виявилося під час референдуму щодо Євроконституції.

Наразі складається враження, що ЄС хоче, але не може загальмувати власне розширення. Так, на пропозицію привілейованого партнерства замість членства Туреччина відповіла Брюсселю звинуваченням у подвійних стандартах та невиконанні власних обіцянок. У результаті ЄС розпочав переговори з Туреччиною про вступ останньої до ЄС без визнання Анкарою легітимного кіпрського уряду, визнаного рештою світу. Складний політичний компроміс, в результаті якого почалися перемовини з Туреччиною, трохи несподівано зняв питання про неефективну співпрацю Хорватії з Гаазьким трибуналом. На черзі Македонія щодо заявки якої вже готовий звіт Єврокомісії. Водночас нові-держави члени, що складають близько третини населення ЄС, більш ніж удвічі відстають від основних середніх макроекономічних показників по Союзу.

Наразі слід зважати й на громадську думку жителів Євросоюзу. Дослідження Єврокомісії, проведене влітку 2005 року, засвідчило, що за повноправну участь України у євроінтеґраційному проекті виступає 45% опитаних громадян ЄС і 41% – проти, що з точністю до відсотка відтворює ставлення до євроінтеґрації Румунії, вступ якої до ЄС – питання, майже гарантовано вирішене. Щодо Туреччини результати опитування є значно песимістичнішими – відповідно 35% та 52%.

І схоже, у лабіринті суперечок, частину з яких накреслено вище, Євросоюз наразі не має консенсусу щодо питання, яким йому бути навіть у середньостроковій перспективі.

Висновки

Серед “євроскептиків” уже сьогодні лунають думки про те, що, обумовлюючи поглиблення співробітництва з Україною дотриманням нових вимог, Європейський Союз намагається забезпечити собі максимальний “простір для маневру” та убезпечитися від зайвих обіцянок. Причому, відсутність будь-яких конкретних гарантій щодо надання преференцій нашій державі інколи розглядається як занадто «холодна» поведінка з боку європейських партнерів. Однак слід розуміти, що і Європейський Союз, який провалив ратифікацію Конституційного договору, і Україна (особливо у світлі теперішньої політичної й економічної ситуації) перебувають у процесі глибоких внутрішніх трансформацій з переважно невизначеним кінцевим результатом. За таких умов досить складно робити довгострокові прогнози щодо майбутнього двосторонніх відносин, що призводить до вироблення європейськими елітами вкрай обережної позиції по відношенню до країн-партнерів та здійснення двостороннього співробітництва у форматі короткотермінових планів дій.

Яскравим прикладом цього є включення нашої держави до кола держав-реципієнтів концепції “Ширша Європа – сусідство” поряд з тими країнами, що жодним чином не пов’язують своє майбутнє з членством у Євросоюзі. І хоча концепція не закриває остаточно перед Україною двері до ЄС, вона фактично “запроваджує мораторій” на обговорення цього питання протягом декількох наступних років – терміну виконання двостороннього Плану дій. Очевидно, це пов’язано з усвідомленням Європейським Союзом необхідності повноцінно інкорпорувати нових членів або принаймні оцінити наслідки найбільшого в його історії розширення, що є серйозним викликом для об’єднання.

За сукупності викладених вище обставин Україні не варто, напевне, надмірно форсувати зусилля з отримання від ЄС статусу асоційованого члена в найближчій перспективі, оскільки некритичне калькування досвіду країн-кандидатів на вступ до ЄС є для нашої держави малоперспективним і неефективним. Це випливає вже з радикально відмінного рівня впливу європейських інституцій на розвиток країн-кандидатів та країн-сусідів.

Можна твердити, що Україна та ЄС лише шукають ефективну парадигму взаємин на ближче десятиріччя. Непрямим підтвердженням тому є згадка в Плані дій Україна-ЄС, підписаному в Брюсселі 21 лютого 2005 року, про «посилену угоду» (enhanced agreement) між Україною та Євросоюзом, можливість укладення якої буде розглянута та рамки якої буде визначено «за результатами досягнення цілей цього Плану дій та загального розвитку відносин Україна – ЄС». Термін «посилена угода» творці Плану дій обрали вочевидь свідомо, як навмисно невизначений за змістом та вмістом, бо досі у величезному масиві acquis ЄС немає жодного документу, що звався б Enhanced agreement.

У цій ситуації «навмисної невизначеності», окрім безумовних мінусів, є й певні плюси. Зокрема, Україна має час, аби спробувати ґрунтовно й докладно дослідити, що приховано за короткою абревіатурою EU, збагнути сильні й слабкі сторони Євросоюзу, реально зважити «ціну питання» потенційного вступу до ЄС, а відтак зрозуміти, чим ми готові офірувати заради інтеграції до Євросоюзу і, головне, заради чого ці жертви. Якщо не змарнувати час, що його нам відпустила історія, Україна за 3-5 років може виявитися набагато підготовленішою до серйозних перемовин з Євросоюзом, ніж, наприклад, Румунія в другій половині дев’яностих.

Однак для цього Україні передусім необхідно довести на ділі свою спроможність до активної трансформації, використавши позитивно суспільні зрушення, які відбувалися протягом останнього часу в нашій державі. Причому першочерговою вимогою, викладеною в проекті Плану дій, є проведення чесних та справедливих парламентських виборів 2006 року. З іншого боку, Євросоюз зацікавлений в адекватному впровадженні Україною європейських стандартів, пропонуючи отримати максимальний позитив від реалізації концепції “Ширша Європа”. Цей процес тісно пов’язаний із належним виконанням усіх вимог двостороннього Плану дій, включаючи повноцінну імплементацію Угоди про партнерство і співробітництво.

Геннадій Друзенко,
Віце-президент Інституту європейської інтеграції (Польща)

Габріел Асланян,
Експерт Лабораторї законодавчих ініціатив

Залишити відповідь