Дослідження «Аналіз державної політики зайнятості»

ВСТУП

Процес переходу до ринкової економіки країн Центральної та Східної Європи та країн колишнього Радянського Союзу призвів до драматичних змін у всіх сферах суспільного життя. Ринок праці не є виключенням. Із зміною моделі з виробництва, яке керувалось державними замовленнями, на виробництво, рушійною силою якого є бажання та смаки споживача, драматично змінилися структура й обсяг випуску продукції та, як наслідок, попит на робочу силу. Основним наслідком процесу реструктуризації економіки на ринку праці було безупинне зростання відкритого безробіття: практично з нульового рівня воно сягнуло розмірів, які зафіксовано в розвинених країнах. Це було неминучим явищем в умовах перерозподілу робочих місць та працівників між державним сектором, в якому кількість робочих місць невпинно скорочувалась, та новим приватним сектором, в якому кількість створюваних робочих місць була недостатньою для того, щоб працевлаштувати усіх незайнятих. Реагуючи на постійне зростання безробіття в умовах різкого зниження рівня життя населення, більшість урядів країн з перехідною економікою активно впроваджували реформи на ринку праці.

З самого початку перехідного періоду ці країни встановили такі норми, як мінімальна заробітна платня та робочий час, запровадили заходи соціального захисту найменш захищених верств населення на ринку праці, встановили правила для трудових контрактів, та запровадили систему допомоги по безробіттю. Одночасно із використанням пасивних заходів, спрямованих на матеріальну підтримку безробітних, уряди ввели у дію різноманітні активні заходи політики зайнятості (наприклад, заходи з професійної підготовки та перепідготовки, тимчасові громадські роботи, заходи для стимулювання самозайнятості, дотації для створення робочих місць в приватному секторі), посилаючись на багаторічний досвід використання цих заходів у розвинених країнах. Практикою доведено, якщо заходи активної політики ретельно сплановані, добре організовані, а за їх впровадженням здійснено ефективний нагляд, вони можуть допомогти безробітним у пошуку підходящої роботи, підвищити продуктивність праці, призводячи до покращення функціонування ринку праці.

Проте питання про те, чи варто використовувати заходи, створені і розповсюджені у країнах із розвиненою економікою, у країнах з перехідною економікою, в яких відбуваються кардинальні структурні зміни (в тому числі в Україні), залишається відкритим.

Про що на даному етапі можна сказати однозначно, так це про те, що поки що у країнах з перехідною економікою заходи активної політики зайнятості можуть мати лише незначний, неістотний вплив на зростання зайнятості та скорочення безробіття. Оскільки в умовах обмежених бюджетних ресурсів та існуванні багатьох інших завдань, які претендують на ці ресурси, уряди країн Східної Європи та СНД все ж витрачають кошти на заходи активної політики, питання про ефективність цих заходів стає дедалі актуальнішим. Якщо заходи активної політики не є ефективними, тобто не призводять до покращення функціонування ринку праці та скорочення безробіття, то витрати на них можна вважати марними, що має слугувати сигналом для відповідних урядових структур.

В даній роботі проводиться аналіз заходів активної політики зайнятості, а також здійснюється порівняння політики зайнятості та стану ринку праці в нашій державі та в інших країнах (з особливим наголосом на перехідні економіки). Структура роботи наступна: в першому розділі дано короткий огляд законодавства, що регулює ринок праці в Україні, та визначено функції основних учасників цього ринку. В другому розділі розглянуто основні тенденції та закономірності, що спостерігались на ринку праці в Україні за останні роки. В третьому розділі детально розглянуто та проаналізовано заходи політики зайнятості, що застосовуються в нашій країні та в інших перехідних економіках. Економетрична оцінка ефективності двох основних заходів активної політики: професійного навчання та громадських робіт здійснена в четвертому розділі. Робота завершується висновками та рекомендаціями.

ІНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ РИНКУ ПРАЦІ В УКРАЇНІ

Основні учасники ринку праці

Основними діючими особами на ринку праці в Україні виступають безробітні, які формують пропозицію робочої сили, роботодавці, які формують попит на робочу силу, та державна служба зайнятості (ДСЗ), яка виступає посередником між безробітними та працедавцями.

Мережа державної служби зайнятості (ДСЗ) була створена в Україні наприкінці 1990 р. Разом із прийняттям закону “Про зайнятість населення” ця мережа була “озброєна” низкою заходів по сприянню зайнятості: допомога по безробіттю, перенавчання, працевлаштування, профорієнтаційні послуги, соціальна підтримка тимчасово не працюючих громадян та ін. Діяльність ДСЗ підпорядкована Міністерству праці та соціальної політики України.

Відповідно до закону, крім державної служби зайнятості, інші суб’єкти підприємницької діяльності можуть надавати послуги (в тому числі платні), пов’язані з професійною орієнтацією населення, посередництвом у працевлаштуванні громадян в Україні та за кордоном. Така діяльність, однак, може здійснюватися лише після отримання дозволу (ліцензії) центру зайнятості.

Скористатись консультаційними послугами ДСЗ (такими як інформація про попит і пропозицію робочої сили, послуги професійної орієнтації) може практично кожен громадянин чи працедавець, тоді як допомога по безробіттю, безкоштовне перенавчання і т.д. призначається тільки при виконанні певних критеріїв: громадянин повинен бути у працездатному віці, через відсутність роботи не мати заробітку або інших передбачених законодавством доходів і бути готовим та здатним приступити до підходящої роботи. Якщо ДСЗ не може запропонувати підходящої роботи такому громадянину, то йому може бути запропоновано пройти професійну перепідготовку або підвищити свою кваліфікацію. Причому, безробітними не можуть бути визнані громадяни, які вперше шукають роботу і не мають професії, якщо вони відмовляються від професійної підготовки. Статус безробітного надається через 8 днів після моменту звернення громадянина до ДСЗ, якщо за цей період громадянин не знайшов роботу, однак безробітними не можуть бути визнані громадяни, які відмовились від двох пропозицій підходящої роботи.

Законом також передбачено обов’язковість співпраці юридичних осіб усіх форм власності з ДСЗ. Крім сплати страхових внесків на випадок безробіття така співпраця передбачає два основних моменти. По-перше, при вивільненні працівників у зв’язку із реструктуризацією підприємства, роботодавці зобов’язані повідомити про це ДСЗ за 2 місяці, вказуючи підстави і строки вивільнення, найменування професій, і т.д., а в десятиденний строк після вивільнення – списки фактично вивільнених працівників. По-друге, підприємства зобов’язані надавати до 5 % робочих місць особам, які потребують соціального захисту і не здатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці. Цікаво, що влаштуватися під цю 5% квоту в Україні можуть інваліди, одинокі матері, молодь, особи передпенсійного віку та ін., тоді як в інших країнах, наприклад в Чехії, працевлаштовуватися в межах цієї квоти можуть тільки інваліди. Крім того, підприємства можуть надавати ДСЗ інформацію про потребу в працівниках певної кваліфікації. Однак, в разі відмови у прийнятті на роботу спеціалістів, які були раніше ними заявлені, підприємства відшкодовують ДСЗ всі витрати, пов’язані з працевлаштуванням, професійною підготовкою, виплатою допомоги по безробіттю.

Законом також передбачено додаткову можливість добровільного соціального страхування зайнятості шляхом укладання відповідного договору з органами державного страхування.

Програми зайнятості

Відповідно до статті 14 ЗУ “Про зайнятість населення” місцевими органами влади розробляються територіальні, а на їх основі Кабінетом Міністрів України – державні програми зайнятості населення. Було затверджено 5 річних та довгострокових державних програм зайнятості: Республіканська програма зайнятості населення на 1991-1992 рр., Державні Програми зайнятості населення на 1993 р., на 1994 р., на 1997-2000 рр., на 2001-2004 рр. Причому остання вперше була затверджена Законом України (а не відповідною Постановою КМУ), хоча й була прийнята лише у березні 2002 р. Для реалізації довгострокових програм щорічно затверджуються Плани дій, які деталізують заходи та уточнюють базові показники ринку праці.

Програми передбачають заходи щодо сприяння зайнятості та соціального захисту населення, такі як стабілізація сфери прикладання праці (включаючи стабілізацію реального сектору економіки), розвиток малих підприємств, нетрадиційні форми і види зайнятості, організація оплачуваних громадських робіт, сприяння зайнятості населення, яке проживає у сільській місцевості, професійна підготовка та перепідготовка вивільнюваних працівників і незайнятого населення, організація роботи по професійній орієнтації, забезпечення зайнятості жінок, молоді та інших соціально незахищених категорій населення, а також надання матеріальної допомоги безробітним і членам їх сімей, та інше.

Аналіз Державних програм зайнятості та відповідних Планів дій дозволяє зробити наступні висновки:

  1. Заходи програм 1997-2000 рр. та 2001-2004 рр. стали більш проринковими, порівняно з попередніми програмами. Так, в Програмі 1991-1992 рр. було передбачено, зокрема, “забезпечити додержання строків введення робочих місць в професійно-кваліфікаційному розрізі на підприємствах, що споруджуються і розширюються, визначити джерела робочої сили для їх комплектування, в тому числі за рахунок перепідготовки безробітних” та “підготувати та внести до Кабінету Міністрів УРСР пропозиції щодо будівництва спеціалізованих підприємств по виготовленню товарів народного споживання на основі переробки місцевої сировини, передусім у населених пунктах, де є вільні трудові ресурси”. В умовах проголошення курсу на ринкову економіку, приватизацію, та зменшення втручання держави в економіку такі заходи були недоречні і важкі для виконання. В пізніших програмах передбачається не директивне створення нових робочих місць чи цілих підприємств та спрямування на ці місця безробітних, а створення сприятливих умов, у тому числі механізмів заохочення підприємців, для збільшення кількості нових робочих місць, розвитку сфери докладання праці, забезпечення продуктивної, вільно обраної діяльності.
  2. Якість прогнозів, на базі яких розроблялися програми зайнятості значно покращувалась з часом. Як видно із таблиці 1, прогноз пропозиції робочої сили був у 2-3 рази більшим від фактичних значень у 1993 та у 1994 рр., тоді як після 1997р. прогноз цього показника відрізнявся лише на 10-20 %, якщо брати до уваги “Плани дій”, а не середньостроковий прогноз Програми 1997-2000 рр. Покращання прогнозу ринку праці сприяло більш точному плануванню службою зайнятості своєї діяльності. До 1995р. план по працевлаштуванню незайнятих громадян, забезпеченню підготовки та перепідготовки кадрів, організації громадських робіт був значно вищим, ніж фактична потреба в цих заходах, а в наступних роках план та його виконання фактично співпадали. Відхилення в прогнозуванні кількості вивільнених працівників залишається значним. Однак, це, радше, пояснюється надмірними перешкодами для роботодавця при застосуванні процедури вивільнення, а не прорахунками ДСЗ щодо потреб реструктуризації економіки та вивільнення працівників. В результаті таких надмірних регулювань (вони існували до 2001р.) збільшувалась не кількість вивільнених, а кількість працівників, що перебували у вимушеній неповній зайнятості.

Таблиця 1. Якість прогнозів Державних програм зайнятості. (тис.чол.)

тис.чол.

1993 1994 1997 1998 1999 2000
Прогноз Факт П Ф П Ф П П* Ф П П* Ф П П* Ф
Прогноз ринку праці
Пропозиція робочої сили 1543 558 1161 569 1612 1455 2600 2422 2037 3960 2938 2476 4580 3207 2744
Вивільнені працівники 560 339 504 260 1000 619 235 1600 678 190 1900 538 201
Звільнені з причин плинності кадрів 319 376 469 400 640 427 400 484 440 400 499 458
Випускники навчальних закладів 334 154 102 89 100 134 105 100 129 109 100 137 104
Рівень безробіття 2.40 2.33 4.60 4.62 3.70 5.00 5.95 4.30 5.70 6.40 4.22
Планування діяльності ДСЗ
Працевлаштування 754 200 577 202 331 304 373 391 468 468 530 597
Підготовка та перепідготовка 137 36 91 52 100 53 122 105 127 127 139 137
Громадські роботи 106 13 94 16 61 52 88 96 103 152 147 251

Джерело: ДСЗ, Державна програма зайнятості населення на 1993 рік, Державна програма зайнятості населення на 1994 рік, Програма зайнятості населення на 1997- 2000 роки, План дій на 1998 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997-2000 роки, План дій на 1999 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997 – 2000 роки, План дій на 2000 рік щодо реалізації Програми зайнятості населення на 1997 – 2000 роки.

Примітка: * – прогноз згідно з відповідними Планами дій.

Незважаючи на те, що (як було зазначено вище) якість програм зайнятості покращується, можна запропонувати наступні кроки для їх вдосконалення:

Більшу увагу слід приділяти проблемі довготривалого безробіття. Кількість осіб, що мають статус безробітних більше одного року, постійно збільшується (див. графік 9). А оскільки власне довготривале безробіття має найважчі соціальні та економічні наслідки, то заходи по його зниженню повинні бути пріоритетами таких програм.

Програми зайнятості повинні передбачати більш активні заходи щодо економічного розвитку та реформування ринку праці. На даний момент існує практика, коли територіальні програми зайнятості складаються виходячи з інформації підприємств про вакансії та перспективи відкриття нових робочих місць, а державна програма зайнятості формується шляхом узагальнення територіальних програм. Потрібно ж, щоб територіальні, так само як і державні програми, містили заходи економічної політики, які б сприяли швидшому реформуванню ринку праці (наприклад, рекомендації, щодо спрощення процедури вивільнення працівників, пропозиції щодо стимулювання створення нових робочих місць, податкові пільги для нових та приватизованих підприємств, які наймають додаткову робочу силу і т.д.)

ЗАГАЛЬНІ ТЕНДЕНЦІЇ НА РИНКУ ПРАЦІ В УКРАЇНІ

Загальні тенденції на ринку праці в Україні

 

На графіку 1 зображено рівень безробіття в період ранньої (1993р.) і пізньої (1998р.) трансформації в перехідних економіках. Для кожного з періодів розглянуто рівень безробіття, зареєстрований ДСЗ та рівень безробіття за даними вибіркових обстежень робочої сили (ВОРС) (за методологією Міжнародної організації праці (МОП)). Як видно, в країнах, що пережили високий рівень безробіття на початках перехідного періоду (Болгарія, Польща, Словенія та Угорщина), з часом безробіття зменшується. В країнах, що мали відносно низький рівень безробіття (Естонія, Чехія, Україна), з часом він збільшується. Це ще раз підтверджує тезу про те, що високе безробіття при трансформації економіки може бути відкладене в часі, але уникнути його не можливо. Наслідками такого відкладення можуть стати затримки з реструктуризацією економіки (що мало місце в Чехії в другій половині 90-х років та в Україні на початку другого тисячоліття).

Серед усіх країн, що розглядаються, в Україні спостерігається найбільша різниця між офіційними даними та даними обстеження. Це може бути пов’язане з політикою уряду, що перешкоджає реструктуризації економіки та вивільненню робочої сили. Наприклад, великий розмір вихідної допомоги (три місячні заробітних плат працівника), яку роботодавець повинен сплатити при вивільнені, умова збереження профілю підприємства протягом деякого часу після приватизації, та інше. В таких умовах, не маючи реальної можливості для звільнень, працедавці вдавались до інших заходів: не виплата заробітної платні, праця в режимі неповного робочого дня (тижня), неоплачувані відпустки, що, фактично, є прихованим безробіттям. Таке приховане безробіття не реєструється в ДСЗ, але враховується при опитуваннях робочої сили. В Естонії в 1998 р. різниця між офіційними даними та даними обстеження також була досить великою, однак тут це було зумовлено, в першу чергу, низьким рівнем допомоги по безробіттю (див. Графік 2), а, значить, неохотою громадян реєструватися в ДСЗ.

Загалом, в більшості із країн, представлених на графіку 1, дані обстежень значно вищі, ніж офіційні, що відображає небажання людей реєструватися в ДСЗ та рівень прихованого безробіття, пов’язаного з вимушеною неповною зайнятістю (що справедливо для України). Однак, у Словенії та в Польщі на початку перехідного періоду, навпаки, офіційний рівень безробіття був значно вищим від даних обстежень. Це пояснюється, в першу чергу, щедрою системою виплат безробітним (див. Графік 2). В Словенії, наприклад, крім виплат по безробіттю та можливістю скористатися послугами ДСЗ (перенавчання, громадські роботи, і т.д.), безробітні також одержують ряд додаткових вигод від реєстрації в ДСЗ: запобігання звільненню іншого члена подружжя, переваги в одержанні соціального житла та інше. Як видно із графіка 2, в Україні, система виплат по безробіттю є відносно щедрою. Однак через проблеми із вивільненням робочої сили, про що зазначалося вище, рівень офіційного безробіття не перевищив рівень, що визначений з опитувань, як це було в інших країнах з високим індексом щедрості.

Зареєстрований ринок праці

На Графіку 3 показана динаміка чисельності осіб, зареєстрованих у службі зайнятості України протягом кварталу, кількості наявних вакансій наприкінці кварталу та чисельності осіб, працевлаштованих службою зайнятості протягом кварталу у 1996-2001рр. Неважко побачити, що незначна кількість вакансій в центрах зайнятості не може задовольнити потреби навіть тих осіб, які тільки що зареєструвались, не говорячи вже про всіх безробітних наприкінці періоду.

Кількість працевлаштованих безробітних складає від 11% до 55% від кількості осіб, зареєстрованих протягом кварталу, від 4.5% до 9% від загальної чисельності безробітних та приблизно 30% від загального відтоку з безробіття. Через незначну кількість працевлаштувань (фактично перетоку громадян із безробіття до постійної роботи) поряд з розповсюдженим довгостроковим безробіттям багато людей втрачають будь-яку надію знайти підходящу постійну роботу з прийнятним рівнем винагороди (зарплати) та знімаються з обліку центрів зайнятості, часто взагалі виходячи з офіційного ринку праці.

Що ж стосується сезонної динаміки основних змінних на ринку праці, ми можемо зазначити, що найменше напруження на зареєстрованому ринку праці спостерігається у другому кварталі, а найбільше – у четвертому. Цей факт може пояснюватись важливістю сезонних робіт у сільському господарстві, сфері туризму та відпочинку, та значним притоком у лави безробітних випускників шкіл та інших навчальних закладів.

Сільське безробіття

Рівень безробіття в сільській місцевості традиційно був нижчим ніж в місті до 2000р. (див. Графік 4) Однак в 2000р. рівень безробіття в сільській місцевості перевищив середнє значення по Україні. Це було зумовлено, в першу чергу, реформуванням аграрного сектора: в цілому по країні в цьому році вивільнення зросло на 6%, а в сільському господарстві – більше ніж в 3 рази. Незважаючи на це, лише 12-17% незайнятих громадян проживає на селі (в Польщі цей показник становить 30%).

Жіноче безробіття

Щодо співвідношення між кількістю безробітних жінок та чоловіків, то дані обстеження та дані ДСЗ різняться (графік 5). За інформацією ДСЗ частка жінок сягає більше 60% (найбільший показник серед усіх розглянутих країн), хоча і зменшилася порівняно з 1995 р. Дані обстеження показують, що безробітних жінок в Україні трохи менше, ніж чоловіків. За даними обстеження рівень безробіття серед жінок  в Україні трохи нижчий, ніж для чоловіків. Ситуація є прямо протилежною, якщо брати до уваги зареєстроване безробіття. Ця різниця може бути пояснена тим фактом, що в Україні, на відміну від інших перехідних економік, існують заходи активної політики зайнятості, націлені на працевлаштування жінок, які мають дітей до 6 років чи дітей інвалідів. Це заохочує безробітних жінок в Україні звертатися до ДСЗ частіше, ніж безробітні чоловіки.

Розподіл безробітних за освітою

В Україні, як і в інших перехідних економіках, (за виключенням Чеської Республіки) при зростанні рівня освіти частка безробітних чоловіків зменшується (див. таблицю 2). Структура безробітних за освітою в Україні дещо відрізняється від інших перехідних економік: в Україні дуже великий відсоток безробітних з вищою освітою (32%). Однак, в Україні спостерігається традиційно високий рівень освіти серед дорослого населення (графік 6Б), що спонукає схожий освітній розподіл і безробітних (хоча розподіл за освітою серед безробітних в Україні дещо зміщений в бік низького рівня освіти (див. графік 6Б)) В Естонії цей відсоток становить 23%, а в решти розглянутих країнах 2-7% (див. Графік 6А).

Таблиця 2. Розподіл безробітних за освітою, 1999р.

Чеська Республіка Естонія Угорщина Польща Словенія Україна
Кількість безробітних, тис.чол
Початкова освіта 114 18 100 779 20 253
Середня освіта 339 44 175 1523 46 1574
Вища освіта 17 19 9 48 5 871
Частка чоловіків
Початкова освіта 0.48 0.66 0.59 0.50 0.50 0.60
Середня освіта 0.47 0.61 0.61 0.42 0.54 0.57
Вища освіта 0.48 0.43 0.53 0.36 0.40 0.44
Частка жінок
Початкова освіта 0.52 0.31 0.41 0.50 0.50 0.40
Середня освіта 0.53 0.39 0.39 0.58 0.46 0.43
Вища освіта 0.52 0.57 0.47 0.64 0.60 0.57

Джерело: МОП, для усіх країн, крім Польщі, – дані обстеження, для Польщі – дані ДСЗ.

Висока частка безробітних з вищою освітою в Україні суттєво впливає на можливість знайти “підходящу” роботу для безробітних, а, отже, і на оцінку ефективності роботи ДСЗ. Разом з тим, оскільки в країні існує велика кількість безробітних з вищою освітою, то виникає питання про раціональність державної політика щодо фінансування навчання такої великої кількості студентів та правильності розподілу кількості місць для різних спеціальностей у системі вищої освіти.

На дизагрегованому рівні (графік 6Б) видно, що велика частка (31%) безробітних має професійно-технічну освіту. Це пов’язано з системою освіти колишнього Радянського Союзу, коли професійно-технічні училища були тісно пов’язані з конкретним підприємством або галуззю. Відтак, училища надавали дуже вузьку спеціалізацію, яка виявилась непридатною  (або малопридатною) в нових умовах.

Віковий розподіл безробітних

Попри загальний низький рівень зареєстрованого безробіття (графік 1), безробіття серед молоді (як зареєстроване ДСЗ (графік 7А), так і з опитувань (графік 7Б)) в Україні дуже велике. При цьому частка безробітних чоловіків у віці 20-30 років перевищує частку жінок (графік 7А).

Розподіл безробітних за причинами безробіття

Структура незайнятих громадян за причинами незайнятості була схожою впродовж 1998 – 2000 рр. (див. Графік 8). Найпоширенішою причиною безробіття було звільнення за власним бажанням: в 2000 р. звільнені за власним бажанням становили 31% усіх безробітних, вивільнені працівники – 15%, випускники закладів освіти – 6%. 25 % усіх незайнятих становили безробітні, що перебували на обліку більше одного року (починаючи з 1998 р. ДСЗ не надає інформацію щодо причин незайнятості цієї категорії безробітних).

Ця структура значно відрізняється від ситуації в сусідніх країнах. Так, в Польщі найбільшу частку серед безробітних займають вивільнені працівники (близько 67%), а звільнені за власним бажанням становлять лише 8% (випускники закладів освіти становлять приблизно таку ж частку серед безробітних, як і в Україні) [26]. Ця різниця пояснюється, в першу чергу, труднощами при вивільнені працівників в Україні, в результаті чого працівників примушують звільнятися за власним бажанням за допомогою вимушених відпусток, заборгованостей із заробітної платні та ін.

Тривалість безробіття

Небезпечним сигналом є збільшення із року в рік довготривалого безробіття (графік 9). В 1996 році особи, що мають статус безробітного більше ніж 1 рік, становили 14% усіх безробітних, що перебувало на обліку у службі зайнятості протягом року, а в 2000 р. – 39%. Ця негативна тенденція добре проілюстрована на правій панелі графіка 9: частка безробітних, що мали статус безробітного більше 3 років, від 2 до 3 років, від 1.5 до 2 років та від 1 до 1.5 років, протягом 1996-2000 рр. різко зростала, а частка найменш довготривалого безробіття (до 1 місяця, від 1 до 2 місяців та від 2 до 3 місяців), навпаки, різко скорочувалась. Так, в 2000 р. особи, що мали статус безробітного від одного до півтора року, були найбільшою групою безробітних (18.3%), а ті, що мали статус безробітного до 1 місяця, 1-2 місяці та 2-3 місяці – 5.5%, 6.3%, 6.2% відповідно.

Регіональні особливості безробіття

Як наслідок успадкованої від Радянського Союзу пристрасті до великої концентрації виробництва на окремих державних підприємствах, між регіонами в Україні існують суттєві відмінності в рівнях безробіття. Є багато локальних центрів зайнятості, із зареєстрованим безробіттям у декілька разів вищим ніж в середньому по Україні. Так, різниця між максимальним та мінімальним рівнем безробіття в 2000р. в Україні сягнула 19.4 відс.пункти, що є дуже високим показником за мірками перехідних економік ( 6.3 п.п. в Чехії в 1997р., 12.8 – в Словенії, 18.6 – в Польщі в 1998р.).

Здебільшого низький рівень безробіття тяжіє до великих міст таких як Київ, Одеса або Харків, східних та південних регіонів з відносно диверсифікованою економікою та добрими можливостями для підприємництва та економічного розвитку. На відміну від них, сільські та моноструктурні регіони з нерозвинутою інфраструктурою та малим потенціалом для швидкої реструктуризації, що зосереджені, в основному, в західній та північній частині країни, найбільше потерпають від безробіття.

Проблема значної невідповідності у рівнях розвитку регіонів України посилюється дуже низькою мобільністю, обумовленою обмеженнями по реєстрації (насправді це та ж радянська система прописки під новою назвою), великими цінами на житло, погано розвинутою системою транспорту, що постійно дорожчає. Виявити розміри такої невідповідності можна за допомогою індексу (див. Графік 10).

НВ = ½*VAR (uj/u)
НВ’ = 2*[1-SUM{Nj/N*(uj/u * vj/v)1/2}]

ДЕ:

u – рівень безробіття (U/N);
v – коефіцієнт вакансій (V/N)
uj – рівень безробіття в області j;
vj – коефіцієнт вакансій в області j;
N – робоча сила (працездатне населення працездатного віку у випадку України)
Nj  – робоча сила в області j.

Індекс невідповідності показує в якій мірі для зниження безробіття вимагається перерозподіл трудових ресурсів між областями. Індекс НВ просто вимірює асиметричність впливу безробіття у розрізі областей (графік 10). Оскільки рівень безробіття сам по собі дає інформацію тільки про пропозицію робочої сили, він несе мало інформації про несумісність між попитом та пропозицією робочої сили. Індекс НВ’ бере до уваги як попит (вакансії) так і пропозицію (безробітні) робочої сили.

Як видно із графіка 10, індекс НВ’ вказує на значно більшу регіональну невідповідність, ніж індекс НВ. Говорячи буквально, в 2002 році 19.8 % безробіття можна було б позбутися, якщо б вдосконалити мобільність робочої сили. значне падіння цього індексу, що спостерігається в останні роки, вказує на зменшення регіональних відмінностей у розвитку ринку праці в Україні.

Структура вакансій

У таблиці 3 наведено структуру вакансій, інформація про які подавалася підприємствами, установами та організаціями до центрів зайнятості України, наприкінці 1994 та 1997-2000 рр. Можна сказати, що протягом останніх років є деякі позитивні зрушення в зареєстрованому попиті на працю. В результаті запровадження нових форм співробітництва центрів зайнятості з роботодавцями та вдосконаленням системи управління інформацією про вакансії, їх кількість, протягом останніх років, зростає випереджаючими темпами: навантаження на одне вільне робоче місце скоротилося з 30 осіб у 1998 р. до 17 осіб у 2000 р.

Хоча питома вага приватних підприємств, які подають інформацію про вільні робочі місця до центрів зайнятості, трохи зростає, це відбувається дуже повільно порівняно із розвитком приватного сектору. Цей факт можна пояснити тим, що приватні підприємства віддають перевагу пошуку найкваліфікованіших кадрів через приватні агентства або безпосередньому відбору кадрів без будь-якої сторонньої допомоги.

Таблиця 3. Структура вакансій на підприємствах за їх формою власності та галузями економіки, та за кваліфікацією (у % до загальної кількості вакансій)

1994 1997 1998 1999 2000
За формами власності
державна 80.3 59.9 49.6 46.8 49.6
колективна 16.3 35.6 46.6 49.2 45.1
приватна 2.2 4.3 3.5 3.7 5.0
інші 1.2 0.2 0.3 0.3 0.3
За галузями економіки
промисловість 36.4 44.9 38.4 39.4 41.7
сільське господарство 8.4 10.3 11.0 7.4 5.3
транспорт і зв’язок 6.9 6.8 6.3 6.4 5.5
будівництво 15.6 9.6 10.8 11.5 10.6
торгівля і гром. харчування 3.2 5.0 5.0 4.9 5.3
житлово-комун. господарство 7.0 5.0 6.6 9.1 9.6
охорона здоров’я 5.9 4.0 5.4 4.6 4.8
інші 16.6 14.4 16.5 16.7 17.2
За кваліфікацією
робітники 74.1 73.5 67.2 68.2 69.7
службовці 16.9 21.7 27.2 25.2 24.2
без спеціальної підготовки 9.0 4.8 5.6 6.6 6.1
Навантаження на одне вільне робоче місце 1 20 30 24 17

Джерело: ДСЗ

ПОЛІТИКА СПРИЯННЯ ЗАЙНЯТОСТІ В УКРАЇНІ

Питання фінансування заходів політики зайнятості

Відповідно до законів України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” та “Про зайнятість населення” фінансування заходів сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення в Україні з 2001 р. здійснюється в основному за рахунок коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, який є правонаступником Державного фонду зайнятості. Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття є цільовим централізованим страховим фондом та, на відміну від свого попередника, не є складовою частиною Державного бюджету України. Основними джерелами формування коштів фонду є страхові внески роботодавців та працівників (1.5% та 0.5% від фонду заробітної платні відповідно), а також асигнування державного бюджету, суми фінансових санкцій та адміністративних штрафів, інші надходження відповідно до законодавства України.

У Таблиці 4 показана динаміка надходжень та витрат Державного фонду сприяння зайнятості України у відсотках до ВВП, що дає змогу оцінити відносні розміри витрат на активні та пасивні заходи у контексті всієї економіки та порівняти їх з аналогічними показниками в інших країнах.

Таблиця 4. Загальні надходження та витрати з фонду зайнятості у % до ВВП, 1994-2001 рр.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Загальні надходження до фонду зайнятості 0.52 0.31 0.34 0.23 0.45 0.43 0.41 0.61
Загальні витрати з фонду зайнятості 0.22 0.19 0.14 0.21 0.32 0.41 0.36 0.47
З них
Виплата допомоги по безробіттю 0.01 0.02 0.05 0.14 0.20 0.26 0.24 0.28
Заходи активної політики зайнятості 0.09 0.06 0.03 0.02 0.03 0.04 0.04 0.04
Утримання державної служби зайнятості 0.05 0.06 0.04 0.05 0.05 0.05 0.05 0.06
Довідково:
Офіційний рівень безробіття
0.29 0.46 1.27 2.33 3.69 4.30 4.22 3.68

Джерело: ДСЗ

Аналіз надходжень та витрат фонду зайнятості в Україні показує, що до 1996 р. спостерігався високий рівень невитрачених ресурсів. У 1992 р. загальні витрати становили 20.9% загального фонду, у 1993 р. – 28%, у 1994 р. – 43%, що, можливо, зумовлено очікуванням масштабного безробіття і необхідністю створення резерву. Однак, цей резерв не приніс багато користі, оскільки кошти були знецінені через гіперінфляцію, що мала місце в Україні в першій половині 90-х років. У 1995р. було витрачено приблизно 60% надходжень фонду, але, в основному, на розвиток інфраструктури служби зайнятості та її утримання, проте у 1996 р. витрати знов знизились до 42% внаслідок включення фонду зайнятості до Державного бюджету та затримки з фінансування витрат. Останні роки характеризуються більш повним використанням коштів фонду зайнятості та, як наслідок, більш стабільним фінансуванням заходів програм зайнятості всіх рівнів, що дало можливість збільшити обсяги охоплення незайнятого населення заходами активної політики та своєчасно виплачувати допомогу по безробіттю.

Як видно з таблиці 4, загальні витрати Державного фонду зайнятості України зросли протягом останніх років з 0.14% до 0.36% ВВП. Однак, якщо порівнювати загальні витрати на заходи політики зайнятості та на активні заходи зокрема в Україні, країнах Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та країнах з перехідною економікою (див. див. таблиці 5 та 6), варто зазначити, що в нашій країні вони ще досі на низькому рівні. Так у 2000 р. витрати в Україні були навіть менші, ніж в країні з найменшими витратами на заходи політики зайнятості серед країн ОЕСР (включно з Угорщиною, Чехією та Польщею) – США (0.38%). Проте, у 1997 р. витрати на заходи політики зайнятості в Україні (0.21% від ВВП) були майже на такому ж рівні, як і в інших країнах з перехідною економікою з низьким рівнем безробіття, а саме в Естонії (0.23%) та Росії (0.29%), хоча в країнах з відносно високим зареєстрованим рівнем безробіття цей показник складав близько 1%.

Таблиця 5. Витрати на заходи політики зайнятості в країнах ОЕСР та Східноєвропейських країнах (Чеській Республіці, Угорщині, Польщі) у 1997 та 2000 рр., у % до ВВП

Заходи Країни ОЕСР* Країни Східної Європи Україна
1997 2000 1997 2000 1998 2000
Профорієнтаційні та інші послуги центрів зайнятості та адміністративні витрати 0.01-0.32 0.04-0.26 0.08-0.13 0.08-0.11 0.08 0.06
Профнавчання 0.02-0.93 0.02-0.84 0.01-0.08 0.01-0.07 0.03 0.03
Заходи для молоді 0.02-0.27 0.01-0.41 0.02-0.09 0.02-0.07
Субсидії роботодавцям у приватному секторі** 0.01-0.30 0.01-0.28 0.08-0.98 0.04-0.58
Підтримка самозайнятості 0.01-0.08 0.01-0.05 0.01 0.002
Громадські роботи 0.01-0.48 0.01-0.50 0.01-0.15 0.02-0.15 0.008
Заходи для інвалідів 0.01-0.59 0.01-0.57 0.18 (Польща) 0.01
Допомога по безробіттю 0.02-3.03 0.09-2.08 0.20-1.10 0.30-0.81 0.21 0.23
Вихід на дострокову пенсію через обставини на ринку праці 0.01-1.71 0.01-1.63 0.17 (Угорщина) 0.04 (Угорщина) 0.02
Всього 0.08-5.49 0.38-4.51 0.32-1.07 0.52-0.87 0.32 0.36

 *Всі країни ОЕСР за виключенням Чеської Республіки, Угорщини та Польщі
**Субсидії роботодавцям в Україні передбачені законодавством, починаючи з 2001 р.

Взагалі ж по країнах ОЕСР була відмічена тенденція, коли середнє значення частини ВВП, призначеної для заходів політики зайнятості, змінюється у часі паралельно із економічним циклом [9], досягаючи найвищих рівнів під час економічного спаду та найменших – під час економічного зростання. Середні витрати на заходи політики зайнятості у відсотках до ВВП протягом періоду з 1985 до 1998 рр. становили в країнах ОЕСР 2.5%, з яких 0.8% від ВВП було спрямовано на активні заходи. Зменшення рівнів безробіття в цих країнах наприкінці 90-х рр. спричинило незначне скорочення як сумарних витрат, так і фондів для фінансування окремих заходів політики зайнятості (див. таблиця 5).

Якщо ж проводити порівняння за групами країн ОЕСР, то найбільше коштів на заходи політики зайнятості витрачається в Скандинавських країнах (напр., 4.51% від ВВП в Данії) та країнах Західної та Центральної Європи (напр., 3.69% в Бельгії та 3.13% у Німеччині), а найменше – в країнах Північної Америки (напр., 0.38% у США та 1.49% в Канаді), Азії (0.55% в Кореї та 0.82% в Японії), та, очевидно, в Східноєвропейських країнах (0.52% у Чехії та 0.87% в Угорщині). Тут варто зауважити, що витрати на заходи політики зайнятості у відсотках до ВВП не завжди відповідають рівню реального безробіття в країні (напр., 0.83% від ВВП витрачається на ці заходи в Греції з рівнем безробіття 11.3% проти 3.65% від ВВП у Нідерландах з рівнем безробіття 2.4% від робочої сили). В основному, вони залежать від загального економічного становища країни, бюджетних обмежень та значення проблем зайнятості та безробіття для органів влади.

Таблиця 6. Витрати на заходи політики зайнятості в деяких перехідних економіках

Країна Рік Загальні витрати,
у % до ВВП
З яких направлені на:
виплату допомоги по безробіттю, % заходи активної політики зайнятості, % утримання служби зайнятості, %
Болгарія 1996 0.52 69.1 15.1 15.8
Хорватія 1996 0.70 78.6 6.4 15.0
Чехія 1997 0.32 63.8 10.3 25.9
Естонія 1997 0.23 47.3 38.2 14.5
Угорщина 1996 1.07 67.2 23.3 9.5
Польща 1997 1.90 77.6 22.4
Росія 1997 0.29 65.9 12.9 21.2
Україна 1997 0.21 65.2 9.6 25.2

Що ж стосується розподілу загальних витрат між пасивними та активними заходами політики зайнятості в країнах ОЕСР, то протягом останніх років в більшості із цих країн спостерігається тенденція до збільшення частки фондів, призначених для фінансування активних заходів (в середньому наближаючись до 40% від загальних витрат та 0.9% від ВВП у 2000р. у порівнянні з 30.3% від загальних витрат та 0.94% від ВВП у 1993р.), та, відповідно, до зменшення частки витрат на пасивні заходи за рахунок зменшення витрат на дострокові пенсії та реформування системи страхування на випадок безробіття [9]. Як і у випадку загальних витрат, витрати на пасивні та активні заходи коливаються у часі разом з рівнем безробіття, причому, зрозуміло, витрати на пасивні заходи є більш чутливими до змін рівня безробіття, ніж витрати на активні заходи.

Цю залежність між витратами на пасивні чи активні заходи та рівнем безробіття можна спостерігати й в Україні: зростання відкритого безробіття до 1999р. супроводжувалось стрімким зростанням витрат на виплату допомоги по безробіттю, але незначним зростанням витрат на заходи активної політики (див. Таблиці 4 та 7). Така динаміка є підтвердженням того, що зростання кількості зареєстрованих безробітних осіб вимагає негайно більше матеріальних ресурсів для їх захисту від негативних наслідків безробіття, і таким чином, витрати на виплату допомоги по безробіттю витісняють витрати на активні заходи.

В таблиці 7 подано розподіл ресурсів між різними заходами політики зайнятості в Україні у 1998-2000 рр. Зрозуміло, в ситуації масового зареєстрованого безробіття та обмежених ресурсів Державного фонду зайнятості витрати на допомогу по безробіттю складають найбільшу частку його загальних витрат, причому питома вага витрат на допомогу по безробіттю у загальних видатках зросла з 9.3% у 95 р. та 35.5% у 96 р. до 65.1% у 2000р. Крім того, 6.4% загальних витрат було направлено на інший пасивний захід – на відшкодування Пенсійному фонду за вихід на дострокову пенсію Що ж стосується активних заходів, то лише 7.7% усіх витрат було направлено на профнавчання, 2.5% – на громадські роботи, 0.6% – на безпроцентні позики безробітним для заняття підприємницькою діяльністю, а сумарна питома вага витрат на активну політику зайнятості становила 11.3%. Інші видатки були призначені для адміністративних, організаційних та господарських витрат служби зайнятості. Розглядаючи використання коштів державного фонду зайнятості у динаміці, можна зробити висновок, що протягом останніх років встановилась така схема розподілу ресурсів між заходами сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення: 63-65% коштів витрачається на виплату допомоги по безробіттю (порівняно з 30-60% в країнах ОЕСР), 5-6% – на заходи, пов’язані з  достроковим виходом на пенсію (порівняно з 0-30% в країнах ОЕСР) та 10-11% на заходи активної політики зайнятості (порівняно з 25-70% в країнах ОЕСР), серед яких основну частку витрат спрямовано на професійну підготовку та перепідготовку та організацію громадських робіт.

Таблиця 7. Використання коштів державного фонду сприяння зайнятості у 1998-2000 рр.

Статті витрат 1998 1999 2000
млн. грн. питома вага. % млн. грн. питома вага. % млн. грн. питома вага. %
Допомога по безробіттю 210 63.3 335.5 64.5 412.4 65.1
Дострокова пенсія 27.8 5.3 40.3 6.4
Профнавчання 28.9 8.7 44.3 8.5 48.6 7.7
Громадські роботи 3.2 1 6.5 1.2 15.8 2.5
Безпроцентні позики для зайняття підприємницькою діяльністю 0.1 3.6 0.6
Забезпечення підрозділів ДСЗ службовими приміщеннями 15.6 4.7 17.0 3.3 19.4 3.1
Науково-дослідна, інформаційна робота та інші витрати, пов’язані з реалізацією заходів по сприянню зайнятості 2.7 0.8 2.9 0.6 4.1 0.6
Створення та утримання автоматизованої інформаційно-довідкової системи 13.0 3.9 15.9 3.1 8.2 1.3
Утримання ДСЗ 54.8 16.52 59.5 11.43 81.1 12.8
Видатки. всього (касові) 331.7 100 520.5 100 633.6 100

Джерело: ДСЗ

Відмінність між Україною та іншими країнами з перехідною економікою та країнами ОЕСР в контексті заходів політики зайнятості полягає в тому, що в цих країнах поряд з громадськими роботами та профнавчанням активно використовуються інші заходи, а саме сприяння самозайнятості та зайнятості на основі субсидій (хоча їх важливість дещо знизилась у порівнянні з 1994 р.), а в Україні їх почали активно впроваджувати лише з 2001р. Незважаючи на схожість у розвитку ринків праці в країнах колишнього Радянського Союзу, в Росії та Казахстані також на відміну від України заходи по сприянню самозайнятості та зайнятості на основі субсидій застосовуються майже на рівних з заходами по профнавчанню та громадських роботах. Але як показують дослідження вчених, успіх цих заходів залежить як від загальної економічної ситуації та бізнесового клімату в країні, так і від доступності навчання основам бізнесу та менеджменту, рівня фінансової підтримки та надання бізнес-консультацій, доступу до дешевих приміщень, вхідних матеріалів та устаткування, технологічної підтримки, допомоги у встановленні ділових контактів та у пошуку ринків збуту.

Таким чином, аналіз витрат на заходи сприяння зайнятості та соціального захисту незайнятого населення в Україні та порівняння з іншими країнами показує, що, по-перше, в нашій країні виділяється порівняно незначна сума на їх фінансування, особливо на фінансування активних заходів; по-друге, як наслідок, ці заходи, в основному, обмежуються виплатою допомоги по безробіттю чи дострокової пенсії, заходами професійної орієнтації та працевлаштування, професійної підготовки та громадських робіт, а основні інструменти, які фактично мають сприяти регіональній реструктуризації та підвищенню зайнятості, залишаються поза увагою; і по-третє, для того, щоб навіть мізерні витрати на різні заходи не були марно витраченими, потрібно приділяти більше уваги ретельній розробці та відповідному дотриманню методології цих заходів та їх оцінюванню щодо ефективності в коротко та довгостроковому періодах.

Пасивні заходи політики зайнятості

Компенсацію, пов’язану із безробіттям, яку одержують громадяни України, умовно можна поділити на два види: допомога по безробіттю та матеріальна допомога.

Таблиця 8. Розмір допомоги по безробіттю.

Категорія безробітних Тривалість виплати Величина допомоги як % попередньої заробітної платні
Вивільнені працівники
Вивільнені військовослужбовці, яким не призначено пенсії
Відселені із радіоактивних територій
Втрата роботи в зв’язку із нещасним випадком на виробництві чи професійним захворюванням
360 днів 100%-протягом перших 60 календарних днів
75%; – протягом наступних 90 календарних днів 50% – протягом решти 210 днів
Загальні підстави (пропрацював не менше 26 тижнів за попередній рік) 360 днів протягом 2 років 50%
Загальні підстави (пропрацював менше 26 тижнів за попередній рік) 360 днів протягом 2 років Мінімальна ЗП
Вперше шукають роботу
Після тривалої перерви (більше 6 місяців)
180 днів Мінімальна ЗП
Для осіб передпенсійного віку 720 днів В залежності від тривалості роботи в попередні періоди

Допомога по безробіттю та термін її виплати залежить від кількох факторів, головними з яких є причина безробіття та розмір заробітної платні. Так, вивільнені працівники і прирівняні до них категорії громадян (таблиця 8) протягом перших 5 місяців мають право на допомогу значно більшого розміру, ніж безробітні, зареєстровані в ДСЗ на загальних підставах. Однак для усіх без винятку безробітних ця допомога не може перевищувати середню заробітну платню в економіці відповідного регіону за попередній місяць та бути нижчою за мінімальну заробітну платню, що накладає суттєві обмеження на її діапазон, оскільки різниця між офіційною[1] середньою і мінімальною зарплатою не дуже велика.

У деяких випадках виплата допомоги по безробіттю переривається строком до трьох місяців: при цьому цей строк зараховується до загального періоду виплати допомоги. Причиною призупинення виплат може бути відмова громадянина від двох пропозицій підходящої роботи, приховування від ДСЗ відомостей про працевлаштування на тимчасову роботу в період одержання допомоги, та інше.

Матеріальна допомога надається безробітному після закінчення строку виплати допомоги, якщо середньомісячний сукупний доход на члена сім’ї не перевищує неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Матеріальна допомога не може перевищувати 75% мінімальної заробітної платні і виплачується протягом наступних півроку. Крім того, кожному з членів сім’ї, які перебувають на утриманні безробітного, а також громадянам, у яких закінчився строк виплати допомог по безробіттю, подається одноразова матеріальна допомога у розмірі 50 % установленої законодавством мінімальної заробітної платні.

Як видно з попередньої дискусії система соціального захисту безробітних є досить складною, а тому досить важко оцінити ефективність її функціонування. Приблизну оцінку можуть дати тривалість виплат допомоги по безробіттю, її розмір та чисельність осіб, які мають право на допомогу.

З таблиці 8 видно, що середній термін виплати допомоги триває 1 рік. Для порівняння, у Чехії допомога виплачується не більше півроку [23, 78] і її розмір не перевищує 60% зарплати, хоча до 1992 року допомога в Чехії також виплачувалася протягом року і для вивільнених працівників становила 90% зарплатні протягом перших 6 місяців [26, 127]. В Болгарії тривалість виплат коливається від 3 місяців для випускників професійно-технічних училищ до одного року для тих, що пропрацювали більше 25 років і старші за 50 років [26, 226-227].

Розмір допомоги по безробіттю можна порівняти за допомогою коефіцієнта заміщення (співвідношення між середньою допомогою та середньою зарплатою) як видно із таблиці 9, коефіцієнт заміщення в Україні протягом 1998-2000 рр. був практично незмінним і залишався на рівні 21-22 %. В Болгарії цей показник в середньому становить 30-35 % (хоча до 1990 р. він становив 80%), та в Польщі та Угорщині – близько 36% [18,93]

Таблиця 9. Ступінь соціального захисту безробітних

1998 р. 1999 р. 2000 р.
Чисельність безробітних, що перебували на обліку в ДСЗ (на кінець періоду) 1 003 216 1 174 542 1 155 216
Чисельність безробітних, що отримували допомогу по безробіттю (на кінець періоду) 532 772 620 580 627 340
% тих, що отримував допомогу по безробіттю 53,11 52,84 54,30
Середній розмір допомоги по безробіттю 38,5 49,8 59,4
Середня заробітна платня 153,5 177,5 296,3
Коефіцієнт заміщення 25,1 28,1 25,8

Джерело: розрахунки авторів на основі даних ДСЗ та Держкомстату.

Коефіцієнт покриття (співвідношення тих, хто отримує допомогу по безробіттю та усіх безробітних, що перебувають на обліку в ДСЗ) в Україні становив 52-54% у зазначений період (таблиця 9). В інших перехідних економіках це співвідношення зменшується із року в рік (в Чехії цей показник зменшився з 70% до 41% за 1991-1992 рр. [18,93], а в Угорщині – з 80% до 31 %, в Словаччині з 82% до 23%, а в Польщі з 75% до 55% за 1991-1994 рр. [18,45]). Причиною такого зменшення, було, в першу чергу, широкомасштабне вивільнення робочої сили, пов’язане із реструктуризацією виробництва.

Таким чином, порівняно з іншими країнами система допомоги по безробіттю є більш щедрою (див. додатково Графік 2) в тому розумінні, що вона охоплює більшу частину безробітних і її тривалість в середньому є довшою. Однак, розмір допомоги по безробіттю значно менший, ніж в інших перехідних економіках. Останній факт також частково пояснює, чому не всі безробітні, зафіксовані опитуваннями, реєструються у ДСЗ. Адже малий розмір допомоги та загально розповсюджена думка про малу ефективність ДСЗ у пошуках прийнятної роботи, разом із вимогою частого відвідування ДСЗ зареєстрованими безробітними, зводять нанівець бажання (особливо кваліфікованої робочої сили) реєструватися в ДСЗ.

Загалом, соціальний захист робочої сили, умовно можна розділити на два блоки. Перший – це перешкоди на шляху звільнення працівників, другий (розглянутий нами вище)– компенсаційні виплати вже звільненим працівникам. З точки зору працівників було б ідеально мати гарантії незвільнення з робочого місця, а також, у разі звільнення, гарантії щодо збереження попереднього матеріального достатку. Однак, зрозуміло, що це призведе до зниження продуктивності праці (оскільки загроза звільнення буде мінімальною), не буде зацікавленості у якомога швидшому знаходженні нової роботи (адже матеріальний рівень залишиться на тому ж рівні), підприємства не матимуть змоги швидко пристосовуватись до умов ринку (реструктуруючи своє виробництво, змінюючи ціну продукції і т.д.), бюджетні навантаження зростуть (оскільки пропаде зацікавленість у пошуках нової роботи, збільшиться кількість безробітних). Тому необхідно запроваджувати таке регулювання ринку праці, при якому би використовувався комплексний підхід, з врахуванням розмірів соціального захисту обох блоків.

В Україні процес скорочення персоналу на підприємствах вкрай ускладнений. По-перше, підприємство зобов’язано виплатити вивільненому працівнику вихідну допомогу у розмірі від 1 до 3 його місячних зарплат. По-друге, узгодити із профспілками можливість вивільнення працівників та одержати відповідний дозвіл. По-третє, повідомити усі зацікавлені сторони – ДСЗ, працівників, профспілки не пізніше як за два місяці про плановане вивільнення. І нарешті, підприємства мають значні труднощі при вивільнені категорій працівників, які потребують додаткового соціального захисту (жінок, інвалідів, молоді). Це надмірне регулювання ринку праці негативно впливає на ступінь реструктуризації виробництва, що, в свою чергу негативно позначається на розвитку усієї економіки.

З іншого боку, як було зазначено вище, попри невисокий розмір допомоги по безробіттю, вона видається протягом довгого періоду часу та досить широкому колу осіб. Тому можна стверджувати, що два, згадані вище блоки в Україні не збалансовані, при цьому акцентується увага на необхідності забезпечення соціального захисту громадян, а не ефективності економіки.

Прямо протилежним шляхом пішла Данія. Відповідно до реформи 1969 р. система надає відносно “щедру” допомогу по безробіттю (як за розміром так і за тривалістю), але запроваджує низькі стандарти захисту зайнятості [18,24]. В результаті, оскільки звільнення працівників було практично безкоштовне для роботодавців, а самі звільнені не заперечували проти недовгого перебування в статусі безробітних, то короткострокове безробіття було дуже зручним механізмом пристосування виробництва до вимог ринку. На жаль високий розмір допомоги по безробіттю не сприяє активному пошуку нової роботи, що вело до збільшення довгострокового безробіття. Як наслідок, безробіття у Данії є досить високим по західноєвропейським міркам.

Таким чином, в Україні повинна бути приділена значна увага питанню збалансування згаданих двох блоків.

Активні заходи політики зайнятості

Активні заходи політики зайнятості (АЗПЗ) поділяють на три типи. До першого типу належать так звані брокерські послуги, в тому значенні, що ДСЗ виконує функцію брокера, зводячи потенційних роботодавців з тими, що шукають роботу. Сюди відносять інформаційні послуги про вакансії та наявну робочу силу, поради щодо вибору майбутньої професії з врахуванням потреб ринку та ін. До другого типу належать заходи, що сприяють мобільності робочої сили (як в просторовому, так і в галузевому розумінні), наприклад, фінансування переїзду особи з трудонадлишкового району у райони, що потребують додаткової робочої сили, а також заходи з перенавчання, перекваліфікації. До третього типу відносять заходи по створенню нових робочих місць, в тому числі шляхом субсидіювання самозайнятості. Крім того, до окремої категорії ми будемо відносити заходи, націлені на підтримку осіб, що потребують додаткового соціального захисту та не в змозі на рівних конкурувати на ринку праці.

Брокерські послуги
При високому безробітті і погано – функціонуючому ринку праці головною проблемою для ефективного здійснення брокерських функцій є нестача вакансій. Основною функцією ДСЗ тут є сприяння поширенню інформації про вільні робочі місця. Існує повністю відкритий, напіввідкритий та закритий спосіб оголошення про вакансії. Повністю відкритий спосіб полягає у тому, що інформація про вакансії публікується у засобах масової інформації, розклеюється на дошках оголошення і т.п. таким чином, щоб кожен хто бажає змінити місце праці чи знайти роботу, мав змогу скористатися цією інформацією. При такому способі поширення інформації працедавець може бути незадоволений, оскільки потенційно це може призвести до масових звернень щодо цієї вакансії, в тому числі непідготовлених працівників. З іншого боку, при напіввідкритій системі (коли інформація про вакансію поширюється вільно, однак деякі реквізити (наприклад, назва підприємства, контактні телефони та ін.) не вказуються, дає змогу ДСЗ здійснити попередній відбір кандидатів, що значно полегшить роботу працедавця. Закрита система передбачає, що інформацію про вакансії можна почерпнути тільки безпосередньо звернувшись у ДСЗ. Оскільки першочерговим завданням ДСЗ є працевлаштування безробітних (особливо з тривалим терміном безробіття), при закритому розповсюджені інформації, вакансії, як правило, пропонуються безробітним, а не працюючим, що мають намір покращати роботу. При цьому виникає три проблеми. Перша, дискримінуються ті громадяни, які мають роботу, хоча таким чином досягається якийсь вигляд соціальної справедливості по відношенню до безробітних. Друга, оскільки безробітні, особливо ті, хто не працює довгий період часу, є менш кваліфікованими працівниками (при інших рівних умовах), роботодавці з часом, можуть стати менш задоволеними співпрацею з ДСЗ. Третя, при закритому способі, для посадових осіб ДСЗ є більше простору для зловживань.

Виходячи з наявної у нас інформації, ми вважаємо, що в Україні існує закритий спосіб оголошення вакансій, при якому тільки звернувшись у ДСЗ можна одержати інформацію про вакансії, що є в наявності цієї служби. З іншого боку, ніщо не перешкоджає працедавцям самостійно розміщувати оголошення в засобах масової інформації та знаходити прийнятні кандидатури для відкритих вакансій. Більше того, попри законодавчо закріплену норму про необхідність інформування ДСЗ про усі вільні вакансії, працедавці досить часто не повідомляють ДСЗ про вакансії через якість запропонованої робочої сили. В інших країнах частка найму робочої сили, що відбувається в мережі ДСЗ, дуже різна, наприклад, ця частка оцінюється як 9% в Швейцарії та 50% в Норвегії, хоча це тільки приблизні оцінки.

Для вдосконалення цієї ланки ДСЗ можна запропонувати схему, за якою було б збережено закритий спосіб для тимчасових робіт (оскільки для таких робіт, як правило, не вимагається високої кваліфікації працівників), і напівзакритий спосіб для вакансій, що стосуються постійної роботи (що забезпечить вищу, порівняно з закритим способом, кваліфікацію претендентів на цю вакансію).

Ще один аспект, пов’язаний з брокерською функцією ДСЗ, полягає у способі контакту ДСЗ та підприємств – потенційних працедавців. В Україні такий контакт полягає у тому (як вже було зазначено), що підприємства зобов’язані раз в місяць надавати інформацію у ДСЗ про наявність вільних робочих місць (стаття 20). А, наприклад, в Данії, місцеві центри ДСЗ повинні відвідувати місцевих працедавців і обговорювати плани щодо майбутньої потреби в робочій силі. В середньому вони відвідують 17% працедавців за рік. В Фінляндії, де ДСЗ розвинута досить добре, за кожним працедавцем закріплено одну контактну особу ДСЗ. Зрозуміло, що в сучасних умовах в Україні таку практику буде важко запровадити, через нерозвиненість вітчизняної ДСЗ, а також через критичний стан більшості підприємств, однак в довгостроковій перспективі наша ДСЗ повинна іти до такої форми співпраці.

Про ефективність брокерської функції ДСЗ в Україні можна зробити висновок базуючись на кількості працевлаштованих громадян. Як видно з графіка 11, кількість працевлаштованих збільшувалась із року в рік. Однак, темпи збільшення осіб, що перебували на обліку в ДСЗ значно перевищували темпи зростання працевлаштованих. Таким чином, якщо в 1992 р. 31,3 % тих, хто шукав роботу, був працевлаштований, то у 2000р. ДСЗ змогла працевлаштувати тільки 21,8% бажаючих. Проте, в деяких перехідних економіках стан речей є ще гіршим (в Болгарії цей показник становив 11% в 1993 р. та 16% в 1994 р. [18,94]) Цей факт також красномовно свідчить на користь того, що ефективність роботи ДСЗ залежить від рівня безробіття. При невисокому рівні безробіття ДСЗ може легко забезпечити високу якість послуг, які вона надає, тоді як при високому безробітті ДСЗ не може справитись належним чином з усіма бажаючими, а ринок праці, в період економічного спаду, також не є ефективним і не генерує необхідної кількості нових робочих місць.

Якщо говорити про якість вакансій, які пропонує ДСЗ, то можна виділити наступні закономірності. По-перше, ДСЗ працевлаштовує, в переважній більшості, на підприємства державної та колективної форми власності (див. Графік 12). Якщо врахувати, що на сьогоднішній день держава володіє значною часткою акцій більшості колективних підприємств, то можна стверджувати, що ДСЗ працевлаштовує, головним чином, на державні підприємства. Частка осіб, працевлаштованих на приватні підприємства за 6 років зросла лише на 4,1 відсоткових пункти з 4,8 % в 1995 р. до 8,9% в 2000 р. Таку тенденцію можна пояснити недостатнім розвитком приватного сектору в Україні та меншою потребою цього сектора в робочій силі (завдяки більш інтенсивному використанню інших факторів виробництва, чи бажанням наймати робочу силу в тіньовому секторі). Однак, на нашу думку, головним фактором тут є неприйнятність рівня послуг, що надаються ДСЗ, вимогам приватного сектору, що націлений на прибутковість свого бізнесу.

ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ПОЛІТИКИ ЗАЙНЯТОСТІ

Теоретичні викладки

Для оцінки ефективності заходів активної політики зайнятості щодо їх впливу на працевлаштування безробітних в економічній літературі широко використовується два підходи. Перший підхід (мікрооцінювання) розглядає ймовірності працевлаштування чи трудові доходи осіб, які були охоплені певним заходом, та порівнює їх з ймовірностями працевлаштування/ трудовими доходами “контрольної групи”, тобто осіб з такими ж індивідуальними характеристиками, але які не були учасниками цього заходу. В цьому підході використовуються дані на мікрорівні (індивідуальні), а ймовірності працевлаштування оцінюються за допомогою моделей рівня ризику (hazard rate model) чи моделей логіт (logit) та пробіт (probit). Очевидно, участь безробітних у будь-якому заході активної політики, яка спрямована на збільшення людського капіталу порівняно з “не учасниками” та яка є ефективною, має відображатись у збільшенні ймовірності їх працевлаштування. Хоча цей підхід використовувався для оцінки ефективності активних заходів в багатьох східноєвропейських країнах з перехідною економікою (див., напр. для Словакії; для Угорщини; для Польщі та для Словенії), основним його недоліком вважається брак легко доступних мікроданих, які б містили інформацію про достатньо велику кількість учасників окремих заходів активної політики.

Ми будемо використовувати другий підхід (макрооцінювання), для якого такої проблеми не існує, оскільки в ньому використовуються не індивідуальні дані, а офіційні макродані для оцінки загального впливу заходів на кількість працевлаштованих серед безробітних. Для оцінювання ефективності активних заходів на макро рівні в країнах з перехідною економікою та й в розвинених країнах широко використовується підхід з використанням розширеної функції сполучення (див., напр. для кількох країн з перехідною економікою;  для Чехії;  для Словенії,  з оглядом всіх результатів). Згідно з цим підходом, звичайна функція сполучення (“matching function”), яка встановлює зв’язок між кількістю працевлаштованих безробітних (тобто кількістю вдалих сполучень безробітних з наявними вакансіями) та кількістю безробітних й наявних вакансій, розширена шляхом приєднання певних показників активних заходів (витрат чи кількості учасників) до аргументів цієї функції, оскільки активні заходи за означенням мають сприяти покращенню процесу сполучення безробітних з вакансіями. За такого підходу ефективність активних заходів можна перевірити, встановлюючи, чи асоціюються зміни показника активних заходів (напр., витрат) за регіонами та у часі, за умови врахування стану ринку праці, з більшою кількістю працевлаштувань серед безробітних.

Ідею використання цього підходу для оцінювання активних заходів за допомогою методів економетричного аналізу було сформульовано: якщо кількість учасників активних заходів політики зайнятості не є незначною відносно кількості безробітних, тобто якщо цей захід є порівняно численним на державному рівні, то можливо встановити ефект цих заходів економетрично. Якщо має місце статистично значима додатна кореляція між показником активного заходу та кількістю працевлаштованих безробітних, то цей захід вважається результативним.

Стандартною найпоширенішою формою розширеної функції сполучення для економетричних оцінок результативності активних заходів є загальна логарифмічна форма функції Коба-Дугласа без обмежень на коефіцієнти у наступному вигляді 1,2:

 , (1)

де OFt – кількість нових працевлаштувань безробітних протягом періоду ALMP1t,..,ALMPnt позначено показники (чи витрати, чи кількість нових учасників) різних активних заходів, запроваджених протягом періоду, а e –вектор випадкових похибок (etIID (0, se2)).

Ця модель є лінійною за параметрами і тому її можна оцінити за допомогою методу найменших квадратів (МНК). Позитивні оцінки коефіцієнтів g1, …, gn стверджуватимуть гіпотезу, що показники активних заходів мають позитивний ефект на працевлаштування безробітних, тобто що активні заходи покращують процес сполучення безробітних з вакантними робочими місцями. Таким чином, маючи достатню кількість спостережень, цю модель можна легко економетрично оцінити та потім проаналізувати. Використання ж узагальнених даних зі звітностей центрів зайнятості дозволяє уникнути проблем зміщення в результаті вибору вибірки (sample selection bias) та “неспостережної” гетерогенності (unobserved heterogeneity), які властиві індивідуальним даним, що використовуються для мікрооцінювання.

Хоча було показано, що метод розширеної функції сполучення можна використовувати й для країн з перехідною економікою, аналіз часових рядів на рівні країни майже неможливий для цих країн через малу тривалість їх розвитку на етапі трансформації. Тому, коли оцінюється результативність заходів в таких країнах, в тому числі й в Україні, краще використовувати регіональні панельні дані. Припускаючи, що стохастична помилка eit складається з випадкової (white-noise) помилки uit, яка змінюється за регіонами та часом, та із специфічного для регіонів випадкового або фіксованого ефекту ci, який змінюється за регіонами, але не змінюється з часом, рівняння для економічного оцінювання можна записати в такому вигляді

.  (2)

Відповідна техніка оцінювання цього рівняння залежить від припущення щодо регіонального ефекту ci: якщо припустити модель з випадковим ефектом (тобто коли ci не корелює з пояснювальними змінними), тоді найбільш ефективні оцінки можна отримати за допомогою узагальненого методу найменших квадратів; у випадку моделі з фіксованим ефектом (т.т. коли ci корелює з пояснювальними змінними) найбільш підходящим є метод сукупних найменших квадратів (pooled least squares).

Потрібно зауважити, що хоча метод розширеної функції сполучення вважається цілком придатним для країн з перехідною економікою, його застосування та оцінювання часто критикуються. По-перше, в більшості країн вакансії, які зареєстровані в центрах зайнятості, складають незначну частку від всіх вакансій, запропонованих роботодавцями. До того ж, в країнах з перехідною економікою взагалі небагато вакансій, оскільки приватні фірми не мають стимулів повідомляти центри зайнятості про наявні вакансії, а кількість державних підприємств та установ, які привчилися доповідати про вільні робочі місця, постійно скорочується. По-друге, в багатьох перехідних країнах, особливо в країнах колишнього Радянського Союзу, кількість зареєстрованих безробітних значно менша, ніж кількість “справжніх” безробітних. Захищаючи цей підхід з розширеною функцією сполучення, дослідники (напр., стверджують, що оскільки зареєстровані безробітні в основному не мають доступу до інших джерел вакансій, та що в будь-якому випадку центри зайнятості пропонують активні заходи, виходячи з наявної кількості зареєстрованих безробітних та вакансій, ці дані цілком придатні для оцінювання результативності активних заходів.

Статистичні дані

Для оцінки результативності найпоширеніших заходів активної політики в Україні, а саме заходи з профнавчання та громадських робіт (до того ж, як зазначили в [1], саме ці заходи можуть сприяти кращому сполученню зареєстрованих безробітних з наявними вакансіями), ми використовували щоквартальні адміністративні дані з 24 обласних центрів зайнятості та одного Кримського республіканського центру (дані з Севастопольського та Київського міських центрів зайнятості не були включені до аналізу) з 1 кв. 1996р. по 4 кв. 2001р. Дані одержані зі статистичних звітностей Державного центру зайнятості України.

Хоча за вибірковими обстеженнями робочої сили (економічної активності населення) зафіксовано набагато вищий рівень відкритого безробіття, ніж зареєстрований рівень безробіття за звітностями Державного центру зайнятості, ми віддаємо перевагу зареєстрованим даним через декілька причин. По-перше, зареєстровані дані забезпечують неперервність вимірювання та обстеження потоків безробітних в часі (щомісячні звітності); в той же час вибіркові обстеження робочої сили (ВОРС) в Україні проводилися лише раз на рік восени з 1995 до 1998, і тільки з 1999 їх почали проводити щокварталу. Низька частота даних з ВОРС, особливо даних про потоки з різних станів на ринку праці, може призвести до серйозного недооцінювання дійсних потоків, таким чином викривляючи реальну динаміку на ринку праці. По-друге, Державна служба зайнятості України реєструє осіб як безробітних згідно із Законом України “Про зайнятість населення”, а безробітні у вибіркових обстеженнях робочої сили фіксуються за визначенням Міжнародної Організації Праці (МОП), яке суттєво відрізняється від визначення безробітного за законом. Оскільки всі заходи політики зайнятості надаються лише державною організацією (т.т. службою зайнятості) згідно з тим самим Законом України “Про зайнятість населення”, ми повинні прийняти усі обмеження на правовий статус безробітного для того, щоб мати узгоджений, послідовний набір даних по активних заходах політики зайнятості. По-третє, дані ДСЗ залишаються поки що єдиним джерелом регіональних даних по безробіттю, вакансіях та активних заходах політики зайнятості, тому що вибірка ВОРС є ще дуже малою, щоб забезпечувати репрезентативні дані за областями. І зрештою, інформація ВОРС в Україні є ще не дуже надійною, оскільки респонденти не завжди відверто відповідають на питання анкети, а методологія ВОРС декілька разів змінювалась.

В роботі використовувались наступні регіональні щоквартальні дані (наприкінці кожного рядка введено відповідне позначення, яке буде використовуватись пізніше):

кількість працевлаштувань серед безробітних (незайнятих осіб) протягом кварталу (т.т. відтік з безробіття в зайнятість) – OF;
кількість безробітних, зареєстрованих в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – U;
кількість незайнятих осіб на обліку в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – JL4;
кількість вакансій, наявних в регіональному центрі зайнятості, наприкінці кварталу – V;
кількість зареєстрованих безробітних, які почали займатись профпідготовкою або перепідготовкою протягом кварталу – TrI;
кількість зареєстрованих безробітних, які почали працювати на громадських роботах протягом кварталу – PWI;
касові видатки на підготовку/перепідготовку незайнятих осіб протягом кварталу, в постійних цінах 2001 р., дефльовані на ІСЦ, тис. гривень – TrE;
касові видатки на громадські роботи для незайнятих осіб протягом кварталу, в постійних цінах 2001 р., дефльовані на ІСЦ, тис. гривень – PWE;

Аналіз результатів

Базовою специфікацією у нашому дослідженні є специфікація у формі (2) з фіксованими індивідуальними ефектами.

, (3)

де OFit– це кількість нових працевлаштувань безробітних (чи незайнятих осіб) у регіоні i протягом кварталу <i”>t <i”>Ui(t-1) та Vi(t-1) – кількість зареєстрованих безробітних (або незайнятих осіб на обліку в центрах зайнятості) та вакансій у регіоні i наприкінці кварталу <i”>t-1 відповідно; ALMP1it – витрати чи кількість нових учасників заходів з профнавчання у регіоні i протягом кварталу t<, а ALMP2it– витрати чи кількість нових учасників громадських робіт у регіоні i протягом кварталу t, <i”>uit –матриця випадкових помилок (uit IID(0, s>u2)); dij=1, якщо i=j, та 0 в іншому випадку; с, сj, α, β, γ1, γ2 – коефіцієнти, які обчислюються в моделі; N=25 – кількість регіонів.

Перед тим, як перейти до огляду результатів регресійного аналізу, варто також зазначити, що не тільки пасивні, але і активні заходи політики зайнятості часто критикуються за відсутність ефективності. Існує кілька теоретичних аргументів щодо причин неефективності цих заходів. По-перше, якщо в країні використовуються різні заходи сприяння зайнятості, працівники менше хвилюються про можливість бути звільненими та незайнятими протягом деякого часу. Це може призвести до більш агресивних переговорів про рівень зарплати працівників (можливо, поки що не в нашій країні) і фактично може збільшити безробіття. По-друге,  багато з тих осіб, які охоплені певним заходом, могли б знайти постійну роботу й без участі у цьому заході (ефект  суспільних втрат). По-третє, той, хто був працевлаштований після участі в активному заході, може замістити іншого безробітного, якого б найняли, якби перший не пройшов перенавчання, не взяв участь у громадській роботі чи ін. (ефект заміщення). При цьому загальна кількість працевлаштованих безробітних не змінюється. По-четверте, припускаючи обмежений попит на працю, збільшення робочих місць на одній фірмі в результаті активного заходу може бути за рахунок робочих місць на інших фірмах (ефект витіснення). По-п’яте, кошти, витрачені на активні заходи могли б бути спрямовані на створення робочих місць (ефект фіскального заміщення). Наприклад, кошти, не сплачені підприємцем у фонд зайнятості, могли б бути спрямовані ним на оплату праці додаткового співробітника. І нарешті, як вже зазначалося вище, участь в деяких заходах (наприклад, в громадських роботах) може “заплямувати” безробітних перед роботодавцями, призводячи іноді до зниження ймовірності працевлаштування учасників порівняно з тими, які не були охоплені цими заходами.

Результати оціненої розширеної функції сполучення для 25 регіонів України наведено у Додатку 2. Ми використали чотири моделі цієї функції:

  • Модель 1 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ[1].
  • Модель 2 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи з лагом в один період (тобто видатки в попередньому періоді) (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ.
  • Модель 3 – в якості змінних для активних заходів: видатки на профнавчання та громадські роботи з лагом в один та два періоди (за 1999-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість незайнятих громадян, що перебували на обліку в ДСЗ.
  • Модель 4 – в якості змінних для активних заходів: кількість безробітних, які зараховані на  профнавчання та громадські роботи (за 1996-2001 рр.), в якості змінної для пропозиції робочої сили – кількість безробітних, що перебували на обліку в ДСЗ.

Усі залежні змінні звичайної функції сполучення (кількість безробітних та вакансій) мають позитивні значущі коефіцієнти; коефіцієнт при змінній безробіття приблизно вдвічі більший за коефіцієнт при змінній вакансій.

Виходячи з результатів оцінок цих моделей, не можна дати однозначної відповіді щодо результативності профнавчання та громадських робіт в Україні протягом останніх років. Так, статистично значущі позитивні коефіцієнти при змінних TrE (профнавчання) та PWE (громадські роботи) в Моделі 1 показують, що при незмінній кількості безробітних та вакансій більші витрати на профнавчання чи громадські роботи протягом кварталу призводять до збільшення кількості працевлаштувань. Дуже дивним порівняно з результатами оцінювання (як макро, так і мікро) профнавчання та громадських робіт в країнах з перехідною економікою видається той факт, що за результатами оцінювання Моделі 1 в Україні громадські роботи, здається, є більш результативними, ніж  профнавчання: при незмінній кількості безробітних та вакансій зростання на 1% витрат на громадські роботи в поточному кварталі призводить до зростання кількості працевлаштувань в цьому кварталі на 0.027%, а зростання на 1 % витрат на профнавчання – на 0.016%. Більша результативність громадських робіт в Україні може пояснюватись тим, що, по-перше, можливо, головна причина низького рівня відтоку з безробіття (т.т. працевлаштувань безробітних) в Україні полягає поки що не в дисбалансі професійної кваліфікації між безробітними (з дуже високим людським капіталом) та наявними вакансіями, а в погіршенні зв’язків між безробітними з роботодавцями. Як відомо, громадські роботи дуже часто сприяють встановленню та укріпленню цих зв’язків, тим самим сприяючи переходу осіб з тимчасової громадської роботи до постійної роботи у того ж роботодавця. По-друге, курси підготовки/ перепідготовки не сприяють значному зростанню ефективності пошуку роботи їх учасників на бажаному рівні, можливо, через надто вузько спеціалізовану програму курсів або через надання кваліфікації, вже надлишково представленої на ринку праці. І по-третє, в країнах з перехідною економікою менший, або навіть негативний ефект громадських робіт на працевлаштування пояснюється тим, що громадські роботи сприймаються там як щось непристойне, а тому для роботодавців факт участі громадян у громадських роботах сприймається як негативний сигнал. Позитивний же ефект цього заходу в Україні може говорити про те, що в умовах масового безробіття та розповсюдження довгострокового безробіття таке сприйняття  в нашій країні не набуло поширення.

Порівнюючи результати оцінок розширеної функції в Україні та інших країнах, варто зауважити, що в інших країнах з перехідною економікою активні заходи є набагато результативнішими. Наприклад, в Словенії коефіцієнт при змінній витрат на профнавчання у поточному кварталі становить 0.383 порівняно з 0.0001628 в Україні.

Зважаючи на те, що середня тривалість профпідготовки/ перепідготовки для кожного учасника становить приблизно 5 місяців, а середня тривалість громадських робіт – 2 місяці, в Моделях 2 та 3 було оцінено вплив на ймовірність знайти роботу витрат на профнавчання чи громадські роботи в попередніх кварталах.

Результати Моделі 2 показують, що не існує стійкого зв’язку між TrEt-1 витрати на профнавчання в попередньому кварталі) та OF (працевлаштування в поточному кварталі), а PWEt-1 (витрати на громадські роботи в попередньому кварталі) призводять навіть до зменшення OF. Цей негативний статистично значущий вплив PWEt-1 можна побачити й у Моделі 3, в якій, крім того, встановлено статистично значущий негативний ефект PWEt-2 (витрат на профнавчання з лагом в два періоди). Результати аналізу Моделей 2 і 3 свідчать про те, що витрати на осіб, що беруть участь у активних заходах, не ведуть до збільшення працевлаштувань на постійні робочі місця цих осіб після закінчення терміну профнавчання чи громадських робіт, тобто, фактично, витрати на профнавчання та громадські роботи в Україні можна вважати марними, а ці заходи активної політики – неефективними.

Позитивний же ефект Моделі 1 порівняно з негативним ефектом Моделей 2 та 3 може пояснюватися ще й тим, що збільшення витрат у поточному кварталі передбачає збільшення нових учасників у цьому кварталі, що призводить до тимчасового скорочення кількості безробітних, які в поточному кварталі намагаються знайти роботу. При зменшенні кількості безробітних, що активно шукають роботу ймовірність працевлаштування збільшується, що і зафіксовано Моделлю 1. Отже, основними  моделями для висновків, якщо ми беремо до уваги витрати, ми вважатимемо Моделі 2 і 3, відповідно до яких профнавчання і громадські роботи є неефективними.

Що ж стосується оцінки результативності профнавчання та громадських робіт, якщо береться до уваги кількість нових учасників протягом кварталу (а не відповідні витрати) (Модель 4), то збільшення PWI (нові учасники громадських робіт) може призводити до дуже незначного (порівняно з аналогічними показниками для деяких країн з перехідною економікою) зростання працевлаштувань. Згідно з Моделлю 4 захід з профнавчання взагалі не впливає на працевлаштування безробітних, оскільки коефіцієнт при змінній TrI (кількість нових учасників цього заходу) є негативним та статистично незначущим (див. Додаток 2). Останній факт у порівнянні з позитивним ефектом Моделі 1, на нашу думку, свідчить про те, що вагомішим фактором для збільшення результативності процесу сполучення безробітних з вільними робочими місцями є не збільшення кількості нових учасників активних заходів, а покращення якості цих заходів, яку наближено можна виміряти за допомогою обсягу витрат на одного учасника.

Отже, вище сказане про недоліки активних заходів та економетричний аналіз даних в Україні доводить твердження, яке повторювалось декілька разів у нашій роботі про те, що активні заходи не сприяють, поки що, покращенню ситуації на ринку праці в Україні. Як показав аналіз, заходи з профнавчання та громадських робіт майже не мають впливу на інтенсивність працевлаштувань, а отже, і на рівень безробіття в Україні, тобто їх можна вважати неефективними.

Залишити відповідь