ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ІНСТИТУЦІЙНИХ МЕХАНІЗМІВ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Протягом історії свого формування інституційні механізми європейської інтеграції України пройшли декілька етапів. Перший етап тривав від моменту прийняття Декларації про державний суверенітет до набуття чинності Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС) 1 березня 1998 року. В цей період перспективною метою української зовнішньої політики визнається набуття членства у Європейських Співтовариствах. Однак, комплексної стратегії європейської інтеграції України чи програми набуття членства в ЄС так і не було вироблено. На той момент головним пріоритетом розвитку двосторонніх відносин було визначено укладення та виконання УПС як передумови набуття асоційованого, а згодом – повного, членства. Відтак, державні інституції створювалися лише з метою забезпечення відносин України з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) на рівні двостороннього співробітництва й партнерства.

Система органів, створена в цей час, складалася з Міжвідомчого комітету України у справах Європейських Співтовариств (згодом – Європейського Союзу), створеного на підставі Указу Президента № 358/93 від 28 серпня 1993 року з подальшими змінами/ Основними завданнями Комітету були:

міжвідомча координація робіт з питань підготовки рекомендацій щодо діяльності України стосовно Європейського Союзу;
аналіз реалізації політики України стосовно Європейського Союзу, тенденцій розвитку процесів, які відбуваються в Україні за допомогою і при сприянні органів Європейського Союзу;
розробка заходів щодо забезпечення диверсифікації економічних та науково-технічних зв’язків України з Європейським Союзом;
контроль за реалізацією договорів між Україною та Європейським Союзом.

Комітет було ліквідовано на підставі Указу Президента №148/98 “Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)” від 24 лютого 1998 року, який поклав функції співробітництва України з

Європейським Союзом (поряд з органами співробітництва, які мали бути створеними за УПС) на два органи – Міністерство закордонних справ (забезпечення політичних відносин з ЄС та координація діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішньої політики та політики безпеки) та Міністерство економіки (здійснення міжвідомчої координації з питань економічного та соціального співробітництва з ЄС). Водночас згідно з Указом Президента від 23 квітня 1998 року Національне агентство України з реконструкції та розвитку, створене 1996 року, було реорганізовано в Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції з функціями щодо здійснення міжвідомчої координації з питань міжгалузевого економічного та соціального співробітництва України з Європейськими Співтовариствами. Тобто функції Національного агентства дублювали аналогічні функції Міністерства економіки. Зрештою Указом Президента № 1159/2000 “Про Міністерство економіки” від 23 жовтня 2000 року Національне агентство було включено до структури міністерства.

Система органів, відповідальних за європейську політику, включала, окрім зазначених вище, також Спеціального представника Уряду України при Європейському Союзі (Європейських Співтовариствах), якого 1997 року було змінено на Представництво України при Європейських Співтовариствах (Європейському Союзі).

Аналіз завдань тогочасної системи органів у справах Європейських Співтовариств (Європейського Союзу) свідчить про відсутність у ній таких компонентів, як адаптація законодавства України до законодавства ЄС та інформування громадськості щодо питань європейської інтеграції, що в цілому свідчить про відсутність як такої інтеграційної складової у двосторонніх відносинах між Україною та ЄС. Політику щодо Європейського Союзу не було належним чином сегментовано, невизначеними залишалися повноваження органів виконавчої влади щодо реалізації європейської політики в окремих галузях (а в окремих випадках повноваження одного органу дублювалися іншим), структура окремих органів виконавчої влади не передбачала спеціальних підрозділів, відповідальних за її

вироблення та впровадження. Відтак, прийняття рішень щодо відносин з ЄС відбувалося здебільшого на рівні вищого політичного керівництва і мало безсистемний характер. Крім того, можна відмітити повну відсутність у системі органів, відповідальних за вироблення та реалізацію європейської політики, законодавчого органу – Верховної Ради України.

Розбудова системи інституційного забезпечення європейської інтеграції України в період 1998-2005 років

Початок активної фази процесу інституційного забезпечення європейської інтеграції України припадає фактично на період набуття чинності УПС. Саме в цей період відбувається формальне визначення європейської інтеграції стратегічною метою України, а, відтак, визнається необхідність побудови інтеграційного формату відносин з ЄС. Цей період характеризується появою великої кількості комплексних стратегічних документів (Стратегія інтеграції України, Програма інтеграції України до Європейського союзу, Послання Президента до Верховної Ради “Європейський вибір”, Стратегія економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки “Шляхом європейської інтеграції” та інші), якими встановлювалися принципи розбудови інституційних механізмів європейської інтеграції. Починаючи з 1998 року, з’являється велика кількість галузевих та міжгалузевих актів, спрямованих на розвиток відповідної інституційної системи, більшість яких, є чинними дотепер, а створена протягом цього періоду інституційна система працює, з певними модифікаціями, й сьогодні.

Вплив рішень Президента України на формування інституційних механізмів європейської інтеграції

Протягом періоду 1998-2004 років найбільший вплив на побудову та визначення завдань системи органів, відповідальних за здійснення європейської політики, справили рішення в цій галузі Президента України, враховуючи його керівну роль у зовнішньополітичній сфері, визначену Основним законом.

Зокрема, Указом Президента України “Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року визначено основні напрями інтеграційного процесу:

• Адаптація законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини;
• Економічна інтеграція та розвиток торговельних відносин між Україною і ЄС;
• Інтеграція України до ЄС у контексті загальноєвропейської безпеки;
• Політична консолідація та зміцнення демократії;
• Адаптація соціальної політики України до стандартів ЄС;
• Культурно-освітня і науково-технічна інтеграція;
• Регіональна інтеграція України;
• Галузева співпраця;
• Співробітництво у галузі охорони довкілля.

Поряд з визначенням окремих сфер інтеграційної політики було визначено й органи, відповідальні за належну імплементацію державної політики в кожній сфері. Згідно з Указом “Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року та Розпорядженням Президента “Про перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здіснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу” від 27 червня 1999 року, система органів з питань європейської інтеграції мала виглядати таким чином:

• керівництво стратегією інтеграції України до ЄС здійснює Президент України;
• Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу;
• ЦОВВ виконують завдання у сфері європейської інтеграції у межах своєї компетенції.

Поряд з позитивними тенденціями щодо структуризації системи органів, відповідальних за впровадження європейської політики, які намітилися протягом 1998-1999 років, слід звернути увагу на низку недоліків, які призвели в подальшому до її дестабілізації та низької ефективності. В цілому після прийняття Стратегії європейської інтеграції та переліку органів, відповідальних за її імплементацію, інституційна політика главою держави провадилася здебільшого за принципом “створення інституцій заради самих інституцій”. Останні створювалися без оцінки ефективності роботи попередніх структур та часто шляхом механічного копіювання систем, які діяли в нових країнах-кандидатах на вступ до ЄС, без врахування особливостей діючої в Україні адміністративної моделі або елементарної доцільності.

Особливу увагу привертає нагромадження координаційних структур, створених згідно з рішеннями Президента України, серед яких:

Державна рада з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України (далі – Державна рада) була створена згідно з Указом Президента України від 30 серпня 2002 року № 791/2002;
Уповноважений України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції (до 2003 року – з питань європейської інтеграції) (далі – Уповноважений), призначення якого передбачено Указом Президента від 21 серпня 2001 року № 725/2001;
Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – НРПА), створена згідно з Указом Президента від 30 серпня 2000 року № 1033 як консультативно-дорадчий орган при Президентові України з питань адаптації законодавства.

Головними недоліками цієї системи органів є:

• невизначеність ієрархії між ними;
• недостатньо окреслене коло повноважень, розподіл яких між самими органами фактично не було здійснено.

У цьому контексті слід відзначити дублювання функцій зазначених інституцій за цілою низкою напрямів європейської інтеграції, зокрема, в галузі:

• координації та забезпечення взаємодії міністерств та ЦОВВ;
• формування єдиного (!) підходу, стратегії та пріоритетних напрямів державної політики у сфері європейської інтеграції (адаптації законодавства);
• моніторингу законодавства та роботи в галузі адаптації;
• розробки пропозицій щодо пріоритетних сфер спрямування технічної допомоги.

Зрештою існування такої кількості органів з паралельними функціями призводить до зайвих видатків Державного бюджету.

Водночас, слід відзначити недоцільність існування в теперішньому вигляді кожної з перелічених структур. Зокрема:

• під сумнівом є спроможність Державної ради та Уповноваженого одночасно координувати процес інтеграції до двох різних за своєю природою міжнародних організацій – ЄС і НАТО, оскільки стратегії підготовки до приєднання, критерії членства в ЄС і НАТО є принципово відмінними і перетинаються лише в деяких політичних та безпекових аспектах. Крім того, подібне суміщення функцій двох різних за своїм призначенням інституційних механізмів суперечить досвіду нових країн-членів ЄС та країн-кандидатів, які здебільшого є членами НАТО;
• поряд із закріпленням досить розгалуженого переліку функцій Уповноваженого в галузі європейської і євроатлантичної інтеграції, йому не було надано важелів безпосереднього впливу на органи виконавчої влади. Зокрема, Уповноважений не має стосовно цих органів ніяких кадрових повноважень, так само як не може давати їм яких-небудь керівних вказівок щодо їх діяльності в галузі європейської або євроатлантичної інтеграції;
• існування Національної ради фактично не виправдало себе, оскільки поряд з досить високим статусом цього органу результати його чотирирічної діяльності обмежуються прийняттям лише двох рішень.

Таким чином, за відсутності ефективної системи координації реальні важелі щодо керівництва європейською політикою було акумульовано главою держави. Кульмінацією цього процесу було прийняття Указу Президента № 1387/2003 “Про заходи щодо підвищення ефективності зовнішньополітичної діяльності держави”, датованого 29 листопада 2003 року. Сутність цього документу зводилася до офіційного надання Головному управлінню з питань зовнішньої політики Адміністрації Президента повноважень у галузі управління зовнішньополітичною сферою та посилення контролю за діяльністю Міністерства закордонних справ на основних напрямах зовнішньої політики України, включаючи європейську інтеграцію.

Зміни до Конституції України, які набудуть чинності 1 вересня цього року, зберігають за Президентом конституційні повноваження щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави. Однак, реальні важелі впливу глави держави на зовнішню політику суттєво скорочено. Зокрема, Президент, втративши переважну частину своїх кадрових повноважень, матиме можливість самостійно визначати лише кандидатуру на посаду Міністра закордонних справ України, яку затверджуватиме парламент. Водночас, Президент не матиме права відправити голову зовнішньополітичного відомства у відставку. Глава держави зберігає за собою право видавати укази, обов’язкові для виконання органами виконавчої влади. Однак, вони підлягають скріпленню підписами Прем’єр-міністра України та профільного міністра. Таким чином координуюча роль Президента в галузі зовнішньої політики істотно зменшується.

Враховуючи зазначені фактори, в Україні створюються передумови для перегляду сучасної системи координації європейської політики. За таких обставин доцільним видається розформування діючих координаційних структур при Президентові України, які виявили свою неефективність. Замість них при главі держави повинен працювати консультативно-дорадчий орган, який не здійснюватиме безпосереднього втручання в роботу органів виконавчої влади.

Уряд у системі органів, відповідальних за впровадження європейської політики України

Враховуючи керівну роль глави держави у сфері зовнішньої політики, уряд протягом всієї історії відносин України з ЄС був практично відсторонений від визначення стратегії європейської інтеграції. Водночас, на Кабінет Міністрів покладено завдання забезпечувати реалізацію Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу. З цією метою на базі уряду сформовано низку координаційних органів, зокрема:

• Указом Прези¬дента України від 24 лютого 1998 року № 148 “Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)” було визначено склад та повноваження Української частини Ради з питань співробітництва. Обидві частини Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС погоджують питання та стежать за виконанням УПС, у тому числі в частині адаптації законодавства;
• Постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 року № 1074 було затверджено склад та порядок роботи Української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС. На відміну від Ради з питань співробітництва, що є органом прийняття важливих політичних рішень на двосторонньому рівні, Комітет відповідає переважно за питання галузевого співробітництва;
• Постановою Кабінету Міністрів від 5 вересня 2001 року № 1141 в структурі Секретаріату КМУ було створено Управління з питань європейської інтеграції як окремий підрозділ Департаменту економічної політики. Сьогодні це Управління виконує обов’язки Служби Віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції.

Свого часу на підставі постанови Кабінету Міністрів від 12 червня 1998 р. № 852 було створено при Міністерстві юстиції діяла Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР), яка повинна була здійснювати координацію діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, пов’язану із забезпеченням адаптації законодавства. Однак, доцільність існування в системі органів координації МКР від самого її створення викликала сумніви з огляду на недостатній рівень політичної ваги прийнятих нею рішень, а відтак, і відсутність способів забезпечення їх виконання (фактично участь у роботі цього органу брали особи з незначним рівнем владних повноважень – начальники відділів та управлінь ЦОВВ). МКР припинила свою діяльність у зв’язку зі створенням Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС у 2004 році.

Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу було створено постановою Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2004 року № 1365 на виконання вимог Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”. Координаційна рада забезпечує взаємодію органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Загальнодержавної програми адаптації. Зі створенням цього інституту міжвідомча координація процесу адаптації має відбуватися на вищому, ніж раніше рівні: якщо до складу МКР входили заступники міністрів, а очолював її Міністр юстиції, то до складу Координаційної ради входять міністри та голови інших відомств, а очолює її Прем’єр-міністр. Для забезпечення виконання рішень Координаційної ради можуть надаватися доручення Прем’єр-міністра України або Кабінету Міністрів України. Рішення Координаційної ради, прийняті у межах її компетенції, обов’язкові для міністерств, інших органів виконавчої влади.

Досвід країн-кандидатів на вступ до ЄС свідчить про ключову роль у сфері координації європейської політики уряду або органу виконавчої влади, що входить до структури уряду. Це пояснюється тим, що завдання, які постають перед країною в ході реалізації її євроінтеграційного курсу, здебільшого відносяться до компетенції

органів виконавчої влади. Враховуючи складність та комплексний характер багатьох реформ, які неминуче супроводжують процес європейської інтеграції, це завдання під силу виконати лише за наявності потужної та розгалуженої системи органів, які володіють відповідною матеріально-технічною базою, належним кадровим потенціалом та керівними повноваженнями. Не є винятком і процес адаптації законодавства, оскільки переважна частина роботи щодо планування заходів з адаптації законодавства виконується координаційними структурами, що створюються на базі уряду, а підготовка законопроектів, адаптованих до вимог законодавства ЄС, здійснюється в спеціалізованих підрозділах галузевих міністерств та відомств. У цьому випадку роль парламенту полягає головно в здійсненні контролю за роботою уряду та прийнятті остаточних рішень щодо проектів законів.

З огляду на останні конституційні зміни, роль Кабінету Міністрів у системі органів влади суттєво зросте, а тому актуалізується питання перегляду створених в Україні механізмів координації європейської політики, які були орієнтовані переважно на Президента. Відтак, слід звернути увагу на можливість створення на базі Кабміну структури, відповідальної за вироблення стратегічних засад і загальну координацію європейської політики України. Останні тенденції в цій галузі свідчать про намагання нової української влади переглянути інституційну систему європейської інтеграції, створену її попередниками.

Передусім слід відзначити появу в діючому уряді посади віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції. 3 березня 2005 року було схвалено постанову Кабінету Міністрів № 174 “Про Деякі питання координації діяльності органів виконавчої влади у сфері європейської інтеграції”. Постановою запроваджується низка нововведень:

• віце-прем’єр з питань європейської інтеграції призначається Головою Української частини Комітету з питань співробітництва (замість Міністра економіки) та заступником Голови Координаційної ради з адаптації законодавства, поряд з Міністром юстиції (Голова – Прем’єр-міністр за посадою – може делегувати одному із заступників виконання своїх обов’язків
• “у разі потреби”). Як Голова Української частини Комітету віце-прем’єр-міністр затверджує персональний склад Української частини Комітету за поданням керівників центральних органів виконавчої влади та інших державних органів; спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво роботою Української частини Комітету; визначає завдання членів Української частини Комітету та контролює їх виконання. Таким чином віце-прем’єр з питань європейської інтеграції набуває повноважень щодо вироблення позиції під час визначення окремих питань галузевого співробітництва між Україною та ЄС, а також отримує можливість впливати на визначення завдань ЦОВВ в галузі адаптації законодавства;
• істотно збільшується кількість співробітників Управління з питань європейської інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів (з 14 до 50 осіб). Причому тепер Управлінню доручається здійснювати забезпечення діяльності Українських частин Ради та Комітету з питань співробітництва.

Крім того, згідно з постановою № 174, в складі Кабміну утворюється Міжвідомча група з інформування громадськості та підготовки фахівців з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, співголовами якої є віце-прем’єр-міністр з питань європейської інтеграції та віце-прем’єр-міністр з гуманітарних питань. Таким чином зроблено спробу підсилити інформаційний та кадровий компоненти європейської політики України. Завданнями Міжвідомчої групи є постійний моніторинг виконання:

• Державної програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції на 2004-2007 роки;
• Державної програми інформування громадськості з питань європейської інтеграції на 2004-2007 роки.

11 березня цього року на спеціально скликаному віце-прем’єром з питань європейської інтеграції О. Рибачуком громадському форумі було представлено проект Національної стратегії європейської інтеграції. Згідно з цим документом для забезпечення ефективної координації процесу європейської інтеграції потрібні суттєві зміни в плануванні програми роботи уряду. Окрім цього, слід прискорити процес консультацій між міністерствами та розв’язання спірних питань. Для координації політики європейської інтеграції має бути створено новий урядовий комітет – Комітет європейської інтеграції – під головуванням прем’єр-міністра.

Комітет європейської інтеграції повинен бути головним державним органом у сфері програмування й координування системної трансформації України та інтеграційної політики. Цей орган буде також відповідальним за координацію й програмування міжнародної технічної допомоги. Зокрема, до завдань комітету має бути віднесено:

• координування адаптаційних та інтеграційних процесів України з ЄС, включно з ініціюванням, організацією й координацією дій, що формують ці процеси;
• проведення оцінки проектів законодавчих актів, які готують секторні міністерства, щодо їх відповідності нормам права Європейського Союзу;
• співпрацю з Європейською комісією в підготовці пов’язаних з ЄС програм адаптації;
• проведення оцінки прогресу виконання програми гармонізації законодавства в цілому;
• координацію програмування і моніторингу технічної допомоги;
• організацію інформаційної діяльності та підготовку концепцій навчання державних службовців, яких залучають до процесу інтеграції в ЄС;
• співпрацю із громадськими організаціями щодо їх залучення до сприяння інтеграції в ЄС.

Щоденну діяльність Комітету європейської інтеграції повинен забезпечувати Секретаріат, який тісно співпрацюватиме з підрозділами європейської інтеграції в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, а також надаватиме експертну допомогу органам, що беруть участь у процесі адаптації українського законодавства до європейського. Секретаріат також повинен координувати роботу підрозділів європейської інтеграції в міністерствах, завдання яких полягатиме в:

• розробленні секторно-регіональних узгоджувальних та інтеграційних програм з Європейським Союзом;
• підготовці секторно-регіональної документації, необхідної для програмування використання коштів закордонної допомоги;
• підготовці проектів нормативних актів із внесення директив ЄС у певний сектор;
• підготовці звітів щодо реалізації програм гармонізації та інтеграційних дій.

Очевидно, що теперішня інституційна система європейської політики України далека від моделі, запропонованої в проекті Національної стратегії європейської інтеграції. Хоча, як вже було вказано вище, сьогодні зберігає чинність більша частина нормативної бази, яка визначає інституційні механізми європейської інтеграції України, прийнятої в період з 1998-2005 років.

Розподіл повноважень у сфері європейської інтеграції між центральними органами виконавчої влади

Характеристика розвитку інституційних механізмів європейської інтеграції буде неповною, якщо не згадати про структурні трансформації, які відбувалися безпосередньо в органах влади України.

Розпорядженням Президента від 27 червня 1999 року було визначено перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здіснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, згідно з яким:

• на Міністерство економіки України було покладено відповідальність за економічну інтеграцію та розвиток торговельних відносин між Україною і ЄС, регіональне та галузеве співробітництво, організаційне забезпечення інтеграційного процесу (Указом Президента від 21 серпня 2001 року Мінекономіки було перейменовано на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України);
• Міністерство аграрної політики України провадило співробітництво у сфері сільськогосподарської кооперації;
• Міністерство внутрішніх справ України – співробітництво у запобіганні та боротьбі з організованою злочинністю і поширенням наркотиків;
• Міністерство екології та навколишнього природного середовища України –співробітництво у сфері охорони природних ресурсів, охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;
• Міністерство закордонних справ України – інтеграція України до ЄС у контексті загальноєвропейської безпеки, політична консолідація та зміцнення демократії;
• Міністерство освіти і науки України – освітня і науково-технічна інтеграція;
• Міністерство палива та енергетики України – співробітництво у сфері трансєвропейських електроенергетичних, газо та нафтотранспортних мереж;
• Міністерство праці та соціальної політики України – адаптація соціальної політики України до стандартів ЄС;
• Міністерство транспорту України – співробітництво у сфері трансєвропейських транспортних мереж;
• Міністерство фінансів України – співробітництво у сфері бюджетної, податкової політики та у сфері страхування;
• Міністерство юстиції України – адаптація законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини, співробітництво в галузі юстиції, правове забезпечення інтеграційного процесу;
• Державний комітет зв’язку та інформатизації України – співробітництво з питань розбудови інформаційного суспільства;
• Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України – інформаційне забезпечення інтеграційного процесу;
• Державний комітет промислової політики України – співробітництво у сфері промислової кооперації;
• Антимонопольний комітет України – співробітництво у сфері конкурентної політики
• Державна митна служба України – співробітництво у митній справі.

За прикладом країн Центральної-Східної Європи в структурі ЦОВВ були створені підрозділи, що відповідають за питання європейської інтеграції. ЦОВВ, окрім підтримання відносин з ЄС у межах своєї компетенції, відповідають за виконання заходів з адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС у відповідній сфері, що включає: подання пропозицій до плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС та забезпечують виконання заходів, передбачених планами; враховують законодавство ЄС під час розробки проектів нормативно-правових актів.

Постановою Кабінету Міністрів від 12 червня 1998 року № 852 “Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” при Міністерстві юстиції було створено Центр порівняльного права. Метою діяльності Центру було сприяння органам державної влади України в роботі з підготовки проектів нормативно-правових актів з урахуванням світового досвіду та основних положень законодавства Європейського Союзу, організаційне забезпечення діяльності Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства тощо. На базі існуючих Центру порівняльного права та центру перекладів актів європейського права при Мінюсті постановою Кабінету Міністрів № 716 від 15 травня 2003 року було утворено Центр європейського та порівняльного права, завданнями якого, згідно з Наказом Міністерства юстиції від 28 жовтня 2004 року № 1385/9984, були: сприяння Мінюсту в реалізації покладених на нього функцій у сфері адаптації законодавства; здійснення перекладу документів, необхідних для реалізації функцій Мінюсту; створення та адміністрування загальнодержавної мережі з питань європейського права. З метою активізації роботи з адаптації законодавства постановою Кабінету Міністрів від 24 грудня 2004 року № 1742 на базі Центру європейського та порівняльного права, який ліквідовувався, було створено Державний департамент з питань адаптації законодавства. Основними завданнями Департаменту є:

• організація роботи з реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;
• участь у межах своєї компетенції в координації роботи, пов’язаної з виконанням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – Програма);
• організація науково-експертного, аналітичного, інформаційного та методологічного забезпечення виконання Програми;
• підготовка рекомендацій щодо приведення законодавства України у відповідність з acquis communautaire та на їх підставі розроблення проектів нормативно-правових актів;
• проведення експертизи щодо відповідності проектів законів України та інших нормативно-правових актів, що за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, acquis communautaire;
• узагальнення інформації про стан адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;
• організація моніторингу імплементації актів законодавства України, проекти яких розроблені відповідно до acquis communautaire;
• координація в межах своїх повноважень співробітництва між Україною та Європейським Союзом у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та у сфері юстиції і внутрішніх справ.

В цілому попри створення розгалуженого механізму європейської інтеграції, до якого було залучено практично всі міністерства і відомства (крім силових), процес інтеграції протягом 1998-2004 років переживав стагнацію. Оскільки за умови низької, а подекуди – нульової, ефективності координації процесу європейської інтеграції фактично нівелювалася можливість ефективного здійснення окремих завдань галузевими міністерствами та іншими ЦОВВ.

Сьогодні головними проблемами, які стримують ефективну роботу ЦОВВ в галузі європейської інтеграції, залишаються:

• відсутність системи координації роботи між ними;
• забезпечення кваліфікованими кадрами у кількості, достатній для їх ефективної роботи. У цій сфері досить корисними інструментами можуть виступити так званий twinning (обмін досвідом між вітчизняними державними службовцями) та здійснення цільових консультацій і підтримки через механізм обміну інформацією про технічну допомогу (TAIEX), як передбачено Планом дій «Україна – ЄС».

Місце парламенту в системі інституційного забезпечення європейської інтеграції

Одне з важливих місць в системі інституційного забезпечення євроінтеграції належить Верховній Раді України. Її місце і статус в системі відповідних органів визначається обсягом конституційних повноважень парламенту, зокрема – щодо прийняття законів у відповідній сфері, здійснення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі – в частині діяльності, пов’язаною з європейською інтеграцією, визначення основних напрямів зовнішньої політики тощо.

Протягом тривалого часу парламентський вплив на євроінтеграційні процеси суттєво поступався президентському. Діяльність парламенту як органу в системі інституційного забезпечення протягом ряду років зводилась в основному до законодавчого забезпечення євроінтеграційних процесів та проведення парламентських слухань з відповідної проблематики. Враховуючи загальну низьку ефективність парламентських слухань як інструменту парламентського контролю у сфері виконавчої влади, можна з впевненістю констатувати, що роль парламенту у сфері європейської інтеграції (як і зовнішньополітичного курсу в цілому) зводилась переважно до втілення в законодавстві політики, визначеної Президентом.

Посилення ролі парламенту як органу інституційного забезпечення євроінтеграції відбулось у 2002 році після створення Комітету з питань європейської інтеграції. До головних завдань цього комітету було віднесено здійснення законопроектної роботи в частині наближення українського законодавства до законодавства Європейського Союзу, запобігання прийняттю нормативно-правових актів, що не відповідають європейському праву, УПС, нормам і принципам СОТ, зобов’язанням України в рамках Ради Європи; здійснення парламентського контролю за виконанням органами влади та місцевого самоврядування законодавчих актів з питань, що належать до компетенції Комітету; забезпечення міжпарламентських зв’язків і парламентського контролю в рамках співробітництва України з ЄС, НАТО, Радою Європи (спільно з Комітетом у закордонних справах), Асамблеєю Західноєвропейського Союзу; координація міжпарламентських зв’язків з європейськими країнами з питань євроекспертизи.

Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року (далі – Програма) встановлюється порядок взаємодії парламенту й органів виконавчої влади в галузі адаптації законодавства. Так, кожен законопроект, внесений до Верховної Ради, протягом семи днів має подаватися до Комітету з питань європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС (тобто чи підлягає він євроекспертизі).

Законопроекти, які згідно з висновком Комітету підлягають євроекспертизі, протягом трьох днів передаються до Міністерства юстиції для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів праву Європейського Союзу. Міністерство юстиції у двадцятиденний термін готує експертний висновок щодо відповідності законопроектів acquis communautaire і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготовки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.

В цілому позитивно оцінюючи факт прийняття закону, яким регулюється порядок здійснення адаптації законодавства, слід визначити низку його недоліків, які пов’язані з інституційним забезпеченням процесу адаптації. Зокрема, Програма не передбачає:

• можливості здійснення парламентським Комітетом з питань європейської інтеграції євроекспертизи законопроектів або, принаймні, замовлення такої експертизи в незалежних експертних установах, що частково знижує рівень ефективності парламентського контролю за процесом адаптації законодавства;
• можливості передачі галузевих законопроектів на експертизу відповідним ЦОВВ. Таким чином Мін’юст відповідатиме за проведення експертизи фактично всього масиву галузевого законодавства України, в розробці якого не беруть участі ЦОВВ. Слід зауважити, що виникають небезпідставні сумніви з приводу спроможності до такої роботи установи, яка укомплектована кадрами з переважно юридичною освітою;
• механізмів (як інституційних, так і інших) аналізу на предмет відповідності законодавству ЄС законопроектів, що виносяться на друге (третє) читання;
• порядку проведення експертизи на предмет відповідності вимогам законодавства ЄС пропозицій та зауважень Президента до прийнятого парламентом закону.

Висновки

Амбітні цілі, які ставить перед собою Україна, вимагають активних дій, спрямованих на внутрішню трансформацію. За умови відповідального ставлення до виконання завдань, які містяться в Плані дій “Україна – ЄС” та в Угоді про партнерство і співробітництво, наша держава може розраховувати на вагому підтримку з боку Європейського Союзу. Принаймні в Плані дій, який низку вимог до України, зокрема, й в інституційній сфері, передбачається можливість надання Україні з боку ЄС допомоги на розбудову ефективної адміністративної системи.

Головною проблемою системи інституційного забезпечення європейської інтеграції України залишається відсутність ефективної координації в цій сфері, недостатнє кадрове забезпечення процесу європейської інтеграції (особливо у сфері адаптації законодавства). Створена в період 1998-2004 років система виявила свою неефективність і потребує суттєвого вдосконалення, зокрема:

• слід розглянути питання про доцільність функціонування низки координаційних структур в галузі європейської інтеграції (Державна рада з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України, Уповноважений України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції, Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу);
• необхідно визначитися з питанням створення єдиного координаційного органу в системі органів виконавчої влади України, який формував би стратегію відносин України з ЄС та відповідав би за ефективність її впровадження;
• слід провести аналіз та переглянути функціональні обов’язки і діяльність структурних підрозділів ЦОВВ, які відповідають за здійснення політики в галузі європейської інтеграції, з метою визначення проблем з інституційним забезпеченням на «низовому» рівні;
• доцільним видається розширення компетенції парламентського Комітету з питань європейської інтеграції/Головного юридичного управління Верховної Ради в галузі адаптації законодавства з метою підвищення спроможності парламенту здійснювати належний контроль за цією діяльністю.

Під час перегляду інституційної системи забезпечення європейської інтеграції варто уважно дослідити досвід країн, які спромоглися до успішного діалогу з Європейським Союзом. Корисним для України видається запозичення досвіду країн Центральної та Східної Європи, що має здійснюватися не шляхом механічного копіювання, а з урахуванням особливостей побудови адміністративної системи України.

Підготовлено Лабораторією законодавчих ініціатив

Залишити відповідь