АНАЛІЗ КЛЮЧОВИХ ПРОБЛЕМ ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ”

Шляхи удосконалення Закону України „Про вибори народних депутатів України”

в контексті досвіду попередніх виборів в Україні

Прийняття Законів України „Про вибори народних депутатів України” та „Про вибори Президента України” стало результатом політичного компромісу в стінах парламенту, що не могло позитивно позначитись на якості обох нормативно-правових актів. Варто також відзначити, що передбачена зазначеними Законами процедура підготовки та проведення відповідно виборів Президента України та народних депутатів України має ряд спільних ознак. В той же час, досвід виборів 31 жовтня та 21 листопада 2004 року переконливо засвідчив потребу в суттєвому удосконаленні положень Закону „Про вибори Президента України”. Частина прогалин у правовому регулюванні відносин, пов’язаних з підготовкою та проведенням виборів Президента України, була усунута шляхом прийняття Закону „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”. Прийняття цього Закону дозволило створити більш дієві механізми реалізації громадянами їх конституційних виборчих прав, забезпечило проведення повторного голосування 26 грудня 2004 у відповідність до міжнародних стандартів виборів. На суттєві зрушення у напрямі забезпечення проведення загальних, рівних, справедливих, відкритих і прозорих виборів звернула увагу і Міжнародна місія зі спостереження за виборами (МССВ), організована Бюро демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ, Парламентської асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Європейського парламенту та парламентської Асамблеї НАТО. Зокрема, у Заяві про попередні результати спостереження та висновки МССВ відзначається, що „проведення виборів 26 грудня значно наблизило Україну до виконання зобов’язань ОБСЄ щодо виборів, стандартів Ради Європи та інших європейських стандартів. Упродовж передвиборчих перегонів напередодні гострого змагання у повторному проведенні повторного голосування умови кампанії були помітно рівніші, порівняно із попередніми турами виборів. Головні ЗМІ надавали виборцям збалансовану картину кампанії, а спостерігачі отримали невелику кількість повідомлень про чинення тиску на виборців для змушення їх голосувати за одного з кандидатів. Виборчі комісії в новому складі провели вибори значно прозоріше, ніж їх попередники. Ці фактори помітно контрастують із попередніми турами виборів”. В той же час у Заяві вказано і на окремі недоліки виборчого законодавства та практики його застосування, які мають бути враховані в процесі підготовки та проведення наступних виборчих кампаній. Серед таких недоліків, зокрема, – відсутність у Законі „Про вибори Президента України” норм, які б визначали роль міліції у день виборів, зобов’язували ЦВК одразу оприлюднити всі результати по виборчих дільницях; дозволили б спостереження за виборами національним громадським організаціям; погана підготовка списків виборців, поодинокі випадки зривання агітаційних заходів опозиції (порушення свободи зібрань); розповсюдження провокаційних агітаційних матеріалів, недосконалість організації голосування за межами приміщення для голосування; „окремі випадки неправдоподібного повідомлення ДВК попередніх результатів виборів”.

З огляду на невпинне наближення виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року головна увага законодавця має бути приділена врахуванню в Законі „Про вибори народних депутатів України” позитивного досвіду практичного застосування Закону України „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”, окремих рекомендацій МССВ. Крім того, варто звернути увагу й на ті проблеми, які виникли в ході підготовки та проведення виборів Президента України, однак через брак часу так і залишились неврегульованими. Серед таких проблем – питання відповідальності за виборчі порушення (його врегулювання має передбачати внесення відповідних змін до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів, Кодексу України про адміністративні правопорушення); процедури формування виборчих комісій; удосконалення правового регулювання підготовки та проведення виборів у закордонному виборчому окрузі, забезпечення прозорості голосування на спеціальних та закордонних виборчих дільницях; звуження кола осіб, які мають право голосувати за межами приміщення для голосування.

З огляду на це варто коротко зупинитись на тих питаннях, на яких, на наш погляд, законодавець має звернути особливу увагу:

Удосконалення процедури формування дільничних та територіальних виборчих комісій

Передбачений статтями 22 та 23 Закону „Про вибори народних депутатів України” порядок формування територіальних (далі – ТВК) та дільничних виборчих комісій (далі – ДВК) має ті ж недоліки, що і порядок формування ТВК та ДВК за Законом України „Про вибори Президента України”. Зокрема, відсутність будь-яких обмежень граничної кількості членів ТВК (частина 1 статті 22, частина 2 статті 23 Закону „Про вибори народних депутатів України” (далі – Закон) встановлює лише мінімальну кількість осіб, які можуть входити до складу ТВК – 14 осіб, та ДВК – 10 осіб) за умови участі у виборах значної кількості партій та блоків – суб’єктів виборчого процесу, може негативно вплинути на ефективність роботи відповідних виборчих комісій. Сумнівною видається і доцільність надання права висування кандидатур на посади членів комісії всім партіям та блокам – суб’єктам виборчого процесу. Можливо, відповідне право було б доцільно надати лише тим партіям, які на попередніх виборах народних депутатів України самостійно або у складі виборчого блоку подолали виборчий бар’єр (при цьому для партій, які на попередніх виборах народних депутатів України подолали виборчий бар’єр у складі виборчого блоку варто встановити мінімальний рівень представництва у Верховній Раді України). Такий підхід сприяв би зменшенню кількісного складу виборчих комісій та, в перспективі, позитивно вплинув би на стабільність партійної системи. У Законі „Про вибори народних депутатів України” також варто закріпити положення, яке знайшло відображення в частині 7 статі 2 Закону „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року” – місце постійного проживання члена виборчої комісії не повинно визначати його право бути призначеним на посаду члена комісії.

При підготовці змін до Закону „Про вибори народних депутатів України” на увагу заслуговують також положення згаданого Закону „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”, якими встановлено заборону на прийняття рішень про внесення змін до складу виборчих комісій за певний строк до дня виборів, входження до складу виборчої комісії спеціальної виборчої дільниці, утвореної в стаціонарному лікувальному закладі, працівників відповідного закладу

Удосконалення процедури складання і уточнення списків виборців

Передбачена Законом „Про вибори народних депутатів України” процедура складання та уточнення списків виборців аналогічна тій, яка знайшла відображення у Законі „Про вибори Президента України”. Цілком очевидно, що оскільки створення Державного реєстру виборців навряд чи буде завершено до проведення парламентських виборів 2006 року, то забезпечити максимальне втілення принципу загального виборчого права в життя під час проведення виборів 26 березня 2006 року навряд чи вдасться. Зокрема, навряд чи буде вирішено питання забезпечення участі у виборах більшості громадян, які у день виборів перебуватимуть за межами України (система формування списків виборців на закордонних виборчих дільницях на підставі даних консульського обліку – ч. 5 ст. 35 Закону „Про вибори народних депутатів України” – як і під час проведення виборів Президента України у 2004 році фактично позбавить можливості участі у виборах громадян, які не перебувають на консульському обліку, у тому числі тих громадян, які нелегально перебувають на території відповідних держав). В той же час, процедура складання та уточнення списків виборців може бути суттєво удосконалена шляхом:

(1) встановлення вимог до форми списку виборців (наскрізна нумерація виборців та аркушів, проставлення печаток комісії та підписів членів комісії на кожному аркуші списку виборців, врегулювання процедури внесення змін до списку виборців);

(2) надання уповноваженим особам партій (блоків) права на отримання копії списку виборців у ТВК або ДВК на електронному або паперовому носії;

(3) удосконалення процедури видачі та обліку відкріпних посвідчень (на увагу заслуговує позитивний досвід застосування положень статті 4 Закону „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року” в ході підготовки та проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року).

Удосконалення процедури підготовки та проведення виборів у закордонному виборчому окрузі

Оскільки за неофіційними даними за межами території України постійно проживає до 7 мільйонів українських громадян, особлива увага законодавця має бути приділена удосконаленню процедури підготовки та проведення виборів народних депутатів України у закордонному виборчому окрузі. Хоча Закон „Про вибори народних депутатів України” (частина 6 статті 2 Закону) закріплює право голосу на виборах за всіма громадянами України, які в період підготовки та проведення виборів народних депутатів України проживають або перебувають за межами території України і перетнули державний кордон України на законних підставах, реалізація цього права ускладнюється положеннями частини 2 статті 35 цього Закону, за якою до списків виборців на закордонних виборчих дільницях включаються громадяни на підставі даних консульського обліку. З огляду на це потребує розширення коло підстав для включення громадян до списків виборців на закордонних виборчих дільницях. До таких підстав можуть бути віднесені, зокрема, подані виборцями заяви про бажання взяти участь у виборах, офіційна інформація органів державної влади країни, надана за запитом офіційних представництв України за кордоном. У будь-якому випадку складання списків виборців лише на підставі даних консульського обліку суттєво зменшить кількість виборців, які можуть взяти участь у виборах народних депутатів України. Негативно впливає на участь виборців, які перебувають або постійно проживають за кордоном є, на наш погляд, недостатньо обґрунтований підхід, за яким діяльність ДВК на закордонних дільницях здійснюється лише у приміщеннях посольств, консульств та консульських відділів посольств. На наш погляд, з вимог частини 5 статті 19 Закону „Про вибори народних депутатів України” (створення дільниць при офіційних представництвах) не випливає обов’язковість функціонування ДВК виключно в приміщеннях відповідних офіційних представництв. В той же час, діяльність ДВК за межами офіційних представництв породжує низку інших проблем (зокрема – подвійної дії виборчого законодавства України та законодавства країни, в якій створюється ДВК). Саме тому потребують законодавчого уточнення функції МЗС в частині, що стосується участі Міністерства в підготовці та проведення виборів народних депутатів України у закордонному виборчому окрузі. Актуальним є також питання встановлення особливостей оскарження рішень ДВК у закордонному виборчому окрузі, врегулювання порядку складання та уточнення списків виборців на виборчих дільницях, утворених у військових частинах, що дислокуються за межами України тощо.

Підвищення прозорості фінансування передвиборної агітації

Безумовним позитивом Закону „Про вибори народних депутатів України”, який за умови подальшого удосконалення Закону сприятиме підвищенню прозорості фінансування передвиборної агітації є відсутність граничного розміру виборчого фонду (як відомо, Закон „Про вибори Президента України” обмежував граничний розмір виборчого фонду кандидата на пост Президента України 50 000 мінімальних заробітних плат, що спонукало учасників виборчого процесу до тіньового фінансування виборчої кампанії); а також надання громадянам України права здійснювати значні за розміром внески до виборчих фондів партій і блоків – 400 мінімальних заробітних плат (для порівняння: Закон „Про вибори Президента України” обмежував розмір внеску громадянина до виборчого фонду кандидата на пост Президента України 25 мінімальними розмірами заробітної плати). В ідеалі забезпечення прозорості фінансування передвиборної агітації на виборах народних депутатів України мало б передбачати:

(1) встановлення заборони на фінансування передвиборної агітації третіми особами та встановлення відповідальності у вигляді штрафу, кратного обсягу такого фінансування;

(2) встановлення вимог щодо розкриття у звітах про надходження та використання коштів виборчих фондів не лише напрямів використання коштів, але і відомостей про осіб, які здійснювали внески до виборчих фондів понад певний встановлений законом обсяг (значні внески);

(3) запровадження адміністративної відповідальності за несвоєчасне подання звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів або подання за відомо недостовірних звітів;

(4) конкретизацію поняття політичної реклами;

(5) розширення напрямів використання коштів виборчих фондів (утримання виборчих штабів, оплата праці тощо);

(6) покладення Законом на ЦВК обов’язку офіційного оприлюднення поданих розпорядниками виборчих фондів звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів.

В той же час, цілком очевидним є той факт, що у забезпеченні повної прозорості фінансування виборів не зацікавлені ні „партія влади”, ні „опозиція”. Однак це аж ніяк не може бути аргументом на користь недоцільності внесення окремих змін, спрямованих підвищення прозорості фінансування передвиборної агітації. Завдання-мінімум – до офіційного початку виборчої кампанії-2006 закріпити в Законі „Про вибори народних депутатів України” вимог щодо розкриття у фінансових звітах інформації про джерела формування виборчих фондів, щодо процедури офіційного оприлюднення таких звітів, у Кодексі України про адміністративні правопорушення – встановити відповідальність розпорядників виборчих фондів за несвоєчасне подання звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів або подання за відомо недостовірних звітів.

Удосконалення правового регулювання статусу офіційних спостерігачів

У Законі „Про вибори народних депутатів України” мають бути закріплені гарантії доступу офіційних спостерігачів до приміщень для голосування на спеціальних виборчих дільницях; офіційним спостерігачам від партій та блоків, міжнародних організацій та іноземних держав має бути надане право здійснювати свої повноваження на закордонних виборчих дільницях; надання права мати офіційних спостерігачів на виборах всеукраїнським громадським організаціям, до статутних цілей яких віднесено спостереження за виборчим процесом та (або) захист виборчих прав громадян (як передбачено рекомендаціями ММСВ); встановлення конституційно-правової відповідальності за незаконне недопущення офіційних спостерігачів до участі у засіданні відповідної виборчої комісії, до приміщення для проведення голосування та підрахунку голосів під час відповідно проведення голосування та підрахунку голосів; конкретизовано підстави для прийняття рішень про позбавлення офіційних спостерігачів права бути присутніми на засіданні комісії.

Удосконалення організація голосування та підрахунку голосів

На рівні Закону „Про вибори народних депутатів України” має бути (1) конкретизовано порядок контролю за виготовленням та використанням виборчих бюлетенів; (2) звужено перелік документів, які є підставою для отримання видачі бюлетеня виборцю, включеному до списків виборців відповідно на загальній, спеціальній та закордонній виборчій дільниці; (3) удосконалено механізми забезпечення таємності голосування (використання виборчих скриньок, виготовлених з прозорого матеріалу потребує нанесення на виборчий бюлетень лінії (ліній) перегину для складання бюлетеня); (4) покладено на ДВК обов’язок повідомлення ТВК інформації про кількість виборців, включених до списку виборців на дільниці, кількість виборців у витягу зі списку виборців для голосування за межами приміщення для голосування; кількість виборців, внесених до списку виборців на момент завершення голосування, кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені на момент завершення голосування, кількість виборців, включених до списків виборців на підставі відкріпних посвідчень та виборців, які на момент завершення голосування проголосували на підставі відкріпних посвідчень; (5) визначено основні засади функціонування ІАС „Вибори”; (6) удосконалено, з урахуванням положень статті 14 Закону „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”, порядок транспортування виборчої документації з ДВК до ТВК

Встановлення відповідальності за виборчі порушення

Як і Закон „Про вибори Президента України”, Закон „Про вибори народних депутатів України” містить низку забороняючих приписів, порушення яких не передбачає притягнення винних до юридичної відповідальності. Недоцільним, на нашу думку, є встановлення такого виду конституційно-правової відповідальності за виборчі порушення як оголошення ЦВК попередження партіям (блокам), кандидатам у народні депутати. Існує потреба у розширенні кола порушень, які є підставою для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності (у зв’язку з необхідним є внесення відповідних змін до Кримінального кодексу України) та адміністративної відповідальності (у зв’язку з цим Кодекс України про адміністративні правопорушення доцільно доповнити новим розділом). Детальніше проблемні аспекти відповідальності розглянуто в статті „Відповідальність за порушення вимог Закону України „Про вибори народних депутатів України”, включеної до матеріалів до круглого столу.

Проблемні аспекти відповідальності

за порушення вимог Закону України «Про вибори народних депутатів України»

Відповідно до статті 98 Закону України «Про вибори народних депутатів України» особи, винні у порушенні законодавства про вибори народних депутатів України притягаються до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності.

Види відповідальності

Безпосередньо Законом «Про вибори народних депутатів України» передбачено конституційно-правові санкції у вигляді скасування реєстрації кандидата (кандидатів) у депутати (частина 1 статті 51 Закону), визнання голосування на виборчій дільниці недійсним (стаття 72 Закону), дострокового припинення повноважень виборчої комісії та члена виборчої комісії, який входить до її складу (стаття 29 Закону), винесення попередження партіям, які утворили виборчий блок (частина 6 ст. 43 Закону), винесення попередження партіям, блоку, які висунули кандидатів (частина 3 статті 51 Закону); винесення попередження кандидатам у народні депутати (частина 3 статті 51 Закону).

Зокрема, відповідальність у вигляді оголошення попередження настає за (1) підкуп виборців або членів виборчих комісій кандидатом, партією (блоком), яка висунула кандидатів, її уповноваженою чи іншою посадовою особою, а також за дорученням партії (блоку), яка висунула кандидатів, – іншою особою; (2) надання під час виборчого процесу виборцям або членам виборчих комісій грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат, партія, яка висунула кандидатів (одна з партій, яка входить до блоку, що висунув кандидатів), або посадова особа цієї партії; (3) використання партією (блоком) при фінансуванні передвиборної агітації, крім коштів свого виборчого фонду, інших коштів; (4) зловживання кандидатом своїм службовим становищем – залучення або використання кандидатом, який займає посаду, в тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, підлеглих йому осіб, службового транспорту, зв’язку, устаткування, приміщень, інших об’єктів та ресурсів за місцем роботи (вчинення відповідних дій окрім попередження кандидату тягне також відповідальність за ст. 364 КК України); (5) проведення партією (блоком), кандидатом у депутати прямої чи опосередкованої передвиборної агітації під час виборчого процесу поза строками, встановленими Законом «Про вибори народних депутатів України».

Вичерпний перелік підстав для скасування реєстрації (кандидата) кандидатів у народні депутати визначено частиною 1 статті 51 Закону. До таких підстав віднесено: звернення кандидата з письмовою заявою про відмову балотуватися; вихід партії зі складу блоку (у цьому разі скасовується рішення про реєстрацію кандидатів у депутати – членів відповідної партії); звернення партії із заявою про скасування рішення щодо реєстрації кандидата у депутати відповідно до рішення, прийнятого на підставі статуту партії (угоди про утворення блоку); припинення громадянства України кандидата у депутати; вибуття кандидата у депутати на проживання за межі України; визнання кандидата у депутати недієздатним; набрання щодо кандидата законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення умисного злочину; включення кандидата у депутати до кількох виборчих списків партій (блоків) за наявності письмових заяв про згоду балотуватися від цих партій (блоків);виявлення Центральною виборчою комісією обставин, які позбавляють особу, висунуту кандидатом у депутати, права бути обраною депутатом.

Кримінальна відповідальність за порушення вимог виборчого законодавства передбачена за три види діянь – перешкоджання здійсненню виборчого права (ст. 157 Кримінального кодексу України, далі – КК), неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів (ст. 158 КК), порушення таємниці голосування (стаття 159 КК). Варто відзначити, що за порушення окремих вимог Закону «Про вибори народних депутатів України» кримінальна відповідальність передбачена й іншими статтями КК. Зокрема, незаконне втручання у діяльність виборчих комісій (частина 18 ст. 27 Закону), залучення або використання для проведення передвиборної агітації підлеглих осіб, службового транспорту, зв’язку, устаткування та ресурсів за місцем роботи залежно від обставин може бути кваліфіковане як зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК), перевищення влади або службових повноважень (ст. 365 КК). Порушення окремих вимог виборчого законодавства може тягти відповідальність, передбачену іншими статтями КК, зокрема – ст.ст. 366, 368, 121, 122, 126 тощо.

Адміністративна відповідальність за порушення виборчого законодавства передбачена лише статтею 186-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення – за публічні заклики або агітацію за бойкотування виборів народних депутатів України, опублікування або поширення іншим способом неправдивих відомостей про кандидатів у народні депутати України, агітацію за або проти кандидата у день виборів, видачу членом дільничної виборчої комісії виборчого бюлетеня для голосування за іншу особу; втручання в роботу виборчих комісій, що перешкоджає виконанню ними обов’язків, пов’язаних із реєстрацією кандидатів у Президенти, підрахунком голосів чи визначенням результатів або підбиттям загальних підсумків виборів.

Проблемні аспекти інституту відповідальності за порушення вимог законодавства про вибори народних депутатів України

Відсутність відповідальності за окремі виборчі порушення

Варто відзначити, що Закон «Про вибори народних депутатів України» містить ряд приписів, за порушення яких не передбачено юридичної відповідальності.

Зокрема, частиною 4 статті 34 Закону забороняє вносити зміни до списків виборців після закінчення голосування. Настання відповідальності за порушення вказаної заборони може мати місце лише у випадку, коли внесені зміни до списків виборців мають ознаки підлогу (стаття 158 КК України), в інших випадках відповідальності за порушення згаданої заборони не передбачається взагалі.

Частиною 4 статті 52 Закону встановлено заборону на проведення передвиборної агітації до прийняття ЦВК рішення про реєстрацію кандидатів у депутати, у переддень та в день виборів. В той же час, стаття 186-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає адміністративну відповідальність лише за здійснення передвиборної агітації за або проти кандидатів у депутати лише у день виборів. Іншими словами, порушення заборони щодо проведення передвиборної агітації у переддень виборів не має для порушника жодних негативних правових наслідків. Не тягне юридичної відповідальності і порушення вимог Закону «Про вибори народних депутатів України» в частині заборони розміщення носіїв політичної реклами у громадському транспорті (частина 9 статті 53 Закону), заборони непрямого підкупу виборців (проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям, закладам, установам, організаціям коштів або безоплатно чи на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей – частина 6 статті 58 Закону) – якщо відповідні дії вчиняються не посадовою особою партії або блоку (при цьому якщо непрямий підкуп здійснюється посадовою особою партії, то відповідальність за її дії несе партія); покладення на розпорядника коштів накопичувального рахунку виборчого фонду партії (блоку) обов’язку не пізніш як на п’ятнадцятий день після дня виборів подати до ЦВК фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду партії, блоку (частина 6 статті 39).

Ні Кодексом України про адміністративні правопорушення, ні Кримінальним кодексом України не передбачено відповідальності за невиконання рішень виборчих комісій; неповідомлення членів виборчих комісій про час, місце проведення засідання комісії та порядок денний засідання (частина 5 статті 27 Закону); за відмову у звільненні члена виборчої комісії від виконання виробничих або службових обов’язків на час виконання повноважень у комісії (частина 4 статті 28); перешкоджання офіційному спостерігачу здійснювати свої повноваження; перешкоджання використанню приміщень для проведення передвиборної агітації; поширення агітаційних матеріалів, які не відповідають встановленій формі; умисне знищення або пошкодження агітаційних матеріалів; передачу виборцем бюлетеня будь-якій особі з метою надання такій особі можливості проголосувати більше, ніж один раз; умисне порушення таємниці голосування особою, яка не є членом виборчої комісії або службовою особою.

Суто декларативними є норми Закону, якими на засоби масової інформації покладається обов’язок об’єктивного висвітлення ходу підготовки та проведення виборів (частина 4 статті 13 Закону), на Міністерство закордонних справ України, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та виборчі комісії – обов’язок сприяння офіційним спостерігачам від іноземних держав, міжнародних організацій у здійсненні ними повноважень (частина 7 статті 63 Закону); встановлено вимоги до мінімальної площі приміщень для голосування (частина 3 статті 67 Закону). Порушення відповідних положень Закону не тягне жодних негативних юридичних наслідків.

Варто відзначити, що за низку порушень вимог Закону «Про вибори народних депутатів України» встановлено відповідальність у вигляді оголошення попередження парії, блоку, кандидату. Як відомо, попередніми редакціями Закону передбачалось, що повторне оголошення попередження кандидату, партії або блоку має наслідком скасування відповідною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) у народні депутати України. Загроза недостатньо обґрунтованого застосування санкцій у вигляді скасування реєстрації кандидатів у Президенти на виборах 2004 року та у народні депутати України на виборах 2006 року стала одним із чинників звуження передбачених Законами «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України» кола підстав для скасування рішень про реєстрацію кандидатів на відповідних виборах, у тому числі – виключення з кола таких підстав повторного оголошення попередження кандидатам, партіям і блокам. В результаті такий вид санкції як оголошення попередження значною мірою втратив своє значення та мету і не може служити дієвим механізмом запобігання порушенням, за вчинення яких передбачено оголошення попередження.

Неадекватність санкцій за виборчі порушення ступеню суспільної небезпеки протиправних діянь

Оскільки значення такого виду відповідальності як оголошення попередження кандидатам, партіям і блокам виходячи зі змісту Закону «Про вибори народних депутатів України» зводиться до суто морального, на наш погляд, існує потреба у встановленні більш дієвих санкцій за порушення тих норм Закону, які за діючою редакцією Закону є підставою для оголошення попередження. Так, за підкуп виборців або членів виборчих комісій кандидатом, партією (блоком), яка висунула кандидатів, її уповноваженою чи іншою посадовою особою, а також за дорученням партії (блоку), яка висунула кандидатів, – іншою особою – доцільно встановити відповідальність у вигляді скасування рішення про реєстрацію кандидатів (кандидата).

Аналогічна відповідальність має наступати за надання під час виборчого процесу виборцям або членам виборчих комісій грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат, партія, яка висунула кандидатів (одна з партій, яка входить до блоку, що висунув кандидатів), або посадова особа цієї партії. В той же час, правова конструкція цієї норми потребує удосконалення, оскільки поняттям «інші матеріальні цінності» охоплюється надмірно широкий перелік товарів, наприклад, – канцелярські вироби із зображенням партійної символіки, календарі тощо.

За використання партією (блоком) при фінансуванні передвиборної агітації, крім коштів свого виборчого фонду, інших коштів було б доцільно, на наш погляд, встановити відповідальність партії (партій, що входять до складу блоку) у вигляді штрафу, кратного сумі коштів, виділених на фінансування передвиборної агітації.

Відповідальність за зловживання кандидатом своїм службовим становищем (залучення або використання кандидатом, який займає посаду, в тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, підлеглих йому осіб, службового транспорту, зв’язку, устаткування, приміщень, інших об’єктів та ресурсів за місцем роботи) передбачена статтею 364 Кримінального кодексу, що свідчить про високу суспільну небезпеку відповідного діяння. Саме тому вчинення зазначених дій має тягти як кримінальну, так і конституційно-правову відповідальність але не у вигляді оголошення попередження відповідному кандидату, а у вигляді скасування рішення про його реєстрацію.

Удосконалення Закону „Про вибори народних депутатів України”:

баланс бажаного, доцільного та необхідного

Цілком очевидно, що до проведення виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року Закон, за яким ці вибори проводитимуться, навряд чи зазнає суттєвих змін. На сьогодні можна констатувати, без змін залишаться положення Закону, якими запроваджено пропорційну систему виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, визначено підстави для прийняття рішень про скасування реєстрації кандидатів (кандидата) у депутати, створено умови для „тіньового” фінансування виборів. Навряд чи кардинальних змін зазнають норми, якими врегульовано порядок проведення передвиборної агітації, у тому числі – встановлено механізми забезпечення рівності партій та блоків – учасників виборчого процесу у здійсненні передвиборної агітації; механізми забезпечення загального виборчого права, врегульовано процедуру оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами; порядок підготовки та проведення виборів у закордонному виборчому окрузі.

Якщо говорити про зміни, які необхідно внести до Закону „Про вибори народних депутатів України” до офіційного початку виборчої кампанії, то такі зміни мають передбачати – як мінімум – врахування ключових недоліків підготовки та проведення виборів Президента України у 2004 році. Йдеться, насамперед, про врахування у майбутньому проекті Закону „Про внесення змін до Закону України „Про вибори народних депутатів України” положень, відображених у випробуваному практикою Законі „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при проведенні повторного голосування 26 грудня 2006 року”. Необхідно також суттєво удосконалити інститут відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Якщо говорити про зміни, які доцільно внести до законодавства про вибори народних депутатів України у більш віддаленій перспективі, то такі зміни мають передбачати, зокрема:

1) персоніфікацію пропорційної системи виборів народних депутатів України. Запровадження пропорційної виборчої системи з обранням народних депутатів України у загальнодержавному виборчому окрузі варто розглядати лише як тимчасовий механізм забезпечення політичної структуризації парламенту, формування уряду політичною більшістю у Верховній Раді України. На наш погляд, вибори 2011 року мають проводитись за такою виборчою системою, яка б, відводячи партіям ключову роль у виборах до парламенту, враховувала б політичні симпатії виборців до окремих кандидатів (наприклад, пропорційної виборчої системи з голосуванням за регіональні списки партій і блоків тощо).

2) більш повне втілення в життя принципу загального виборчого права. Ключову роль у вирішенні цього завдання має відіграти створення Державного реєстру виборців, забезпечення права на участь у виборах громадян, які не мають встановленого місця проживання (безпритульних) та громадян, які постійно проживають за межами України.

3) забезпечення реалізації принципу рівного активного та пасивного виборчого права. Принцип рівного активного виборчого права, як і принцип загальних виборів має бути забезпечено запровадженням Державного реєстру виборців. Принцип рівного пасивного виборчого права потребує посилення гарантій рівності кандидатів у здійсненні передвиборної агітації (що, у свою чергу, вимагає додаткового уточнення понять, пов’язаних з передвиборною агітацією (зокрема, політичної реклами).

4) встановлення додаткових вимог до кандидатів на посади членів виборчих комісій. Насамперед, доцільно передбачити обов’язкову наявність у таких кандидатів юридичної освіти або попереднього досвіду роботи у складі виборчих комісій, проходження спеціального навчання (підготовки)

5) підвищення прозорості фінансування виборів за рахунок коштів виборчих фондів. Суттєву роль у здійсненні цього завдання має відіграти встановлення заборони на фінансування виборчої кампанії третіми особами, запровадження відповідальності за несвоєчасне подання звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів або подання у звітах за відомо неправдивих відомостей, розширення дозволених напрямів використання коштів виборчих фондів, встановлення вимог щодо розкриття у звітах про надходження та використання коштів виборчих фондів не лише напрямів використання відповідних коштів.

6) подальше удосконалення інституту відповідальності за  порушення виборчого законодавства. Підготовка нової редакції Кодексу України про адміністративні правопорушення  виникне об’єктивна потреба у декриміналізації ряду діянь, за які на сьогодні Кримінальним кодексом України передбачена відповідальність  (наприклад тих злочинів, за вчинення яких встановлено відповідальність у вигляді штрафу). Відповідно, виникне потреба у звуженні кола злочинів проти виборчих прав громадян за рахунок відповідного розширення переліку підстав для притягнення особи до адміністративної відповідальності за виборчі правопорушення.

Підготовлено експертами

Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь